DEUXIÈME PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION
I. LE PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE » : UN PLAFOND D'EMPLOIS DURABLEMENT SOUS-EXÉCUTÉ POUR LES MAGISTRATS
A. LA PRÉDOMINANCE DE LA JUSTICE PÉNALE PARMI LES CRÉDITS DU PROGRAMME
Les différentes juridictions de l'ordre judiciaire relèvent du programme « Justice judiciaire », qui retrace également les moyens alloués au casier judiciaire national et à l'École nationale des greffes (ENG). Par ailleurs, l'École nationale de la magistrature (ENM) est un opérateur rattaché à ce programme.
+ 87,4 millions d'euros*
* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :
- « Justice » :
- programme « Accès au droit et à la justice » : - 34,1 millions d'euros ;
- programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » : + 121 millions d'euros ;
- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :
- programme « Entretien des bâtiments de l'État » : + 0,5 million d'euros.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015
L'action 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » est la plus fortement dotée du programme (après reventilation des crédits provenant des actions soutien, formation et support) : elle regroupe 52 % des crédits de paiement du programme.
B. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2015 QUI ANTICIPE UNE NOUVELLE SOUS-RÉALISATION DU PLAFOND D'EMPLOIS DES MAGISTRATS
Les crédits de paiement du programme s'établissent à 3,079 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, en diminution de 31,5 millions d'euros (- 1,02 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.
Cette diminution est imputable à l'évolution des dépenses de personnel de titre 2 qui représentent 69,4 % des crédits de paiement de la mission. Elles s'établissent à 2,137 milliards d'euros en 2015, en baisse de 24,9 millions d'euros (- 1,15 %) par rapport à 2014.
Les créations de postes (+ 49 ETP) se traduisent paradoxalement par un impact négatif du schéma d'emplois sur l'évolution de la masse salariale (- 3 millions d'euros). Dans les réponses au questionnaire budgétaire, le ministère de la justice explique cette situation par le décalage entre les dates d'entrées et de sorties, ainsi que par le repyramidage des emplois au profit des agents de catégorie B et C. Cette dernière explication surprend, dans la mesure où le schéma d'emplois 2015 se fonde sur la création de 64 postes de magistrats et de 30 postes de greffiers, parallèlement à la suppression de 45 postes de personnels administratifs et techniques de catégorie C.
En réalité, un certain nombre de facteurs rendent les comparaisons entre 2014 et 2015 peu lisibles : d'une part, et pour une incidence marginale, les transferts d'emplois (- 0,7 million d'euros), d'autre part, et plus fondamentalement, une sous-réalisation chronique du plafond d'emplois , examinée ci-dessus à l'échelle de la mission, notamment en ce qui concerne les magistrats : le nombre de magistrats en activité est estimé à 8 023 postes et 7 930 ETPT en 2014, pour un plafond d'emplois de 9 174 ETPT, soit une sous-réalisation du plafond d'emplois de 1 244 ETPT (13,6 %). Il y a donc bien un repyramidage réduisant la part des personnels de catégorie A, mais du fait d'une sous-exécution du plafond d'emplois, et non des effets des schémas d'emplois.
La baisse des crédits de paiement de titre 2 semble ainsi anticiper une nouvelle fois une sous-réalisation du plafond d'emplois, alors même que les comparaisons européennes (cf. supra ) font apparaître que la France est mal dotée en procureurs et juges professionnels.
Sous ces réserves, les évolutions du plafond d'emplois traduisent les priorités du programme, étant en partie compensées par des redéploiements à la faveur, notamment, de la dématérialisation accrue des procédures.
Les redéploiements d'emplois proviennent des gains permis par le déploiement de CASSIOPEE (- 15 emplois) 11 ( * ) , le déploiement du portail CHORUS Formulaire dédié aux frais de justice (- 15 emplois), et une réduction des effectifs en administration centrale (- 15 emplois). Il convient toutefois d'observer que l'utilisation de CASSIOPEE n'a pas, à ce stade, procuré d'économies significatives ; au contraire , comme le précise la présentation stratégique du projet annuel de performances, « le récent déploiement de CASSIOPEE ne permet pas encore à ce stade une visibilité claire sur le volume d'affaires traitées et a en outre conduit à des ralentissements temporaires des délais de traitement ».
Les créations d'emplois portent notamment sur la réforme du statut des greffiers (+ 22 postes de greffiers), la poursuite de la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées (8 magistrats), la mise en oeuvre des nouvelles dispositions en matière pénale (9 magistrats et 8 greffiers), ainsi que des réformes relatives à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines (40 magistrats), le renforcement du parquet national anti-fraude (1 magistrat) et le soutien à l'activité juridictionnelle générale (6 magistrats).
* 11 CASSIOPEE (acronyme de Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Oriente Procédure pénale Et Enfants) est le fichier des plaintes enregistrées par les magistrats dans le cadre de procédures judiciaires. Il contient notamment l'état civil, les données bancaires, les coordonnées des prévenus, des témoins ou encore des victimes et parties civiles.