2. Des versements qui reposent essentiellement sur la politique agricole commune

a) Politique agricole

La structure des dépenses effectuées par la Communauté en France est singulière. Notre vocation agricole nous fait bénéficier largement des crédits du FEOGA-Garantie et, à moindre titre, du FEOGA-Orientation (ce dernier constituant un fonds structurel). Ainsi la France a bénéficié en 2003 d'un taux de retour sur le FEOGA-Garantie de 23,4 % 28 ( * ) , nettement supérieur à celui de 2002 qui était de 22,6 %, soit 685 millions d'euros de versements supplémentaires. La France est ainsi le premier bénéficiaire de la PAC, loin devant l'Espagne et l'Allemagne, qui ont des taux de retour respectifs de 14,5 % et 13,1 %. Le taux de retour sur le développement rural, second pilier de la PAC, est inférieur et s'établit à 17,6 % en 2003, soit une forte progression de 2,5 points par rapport à 2002 et un niveau légèrement supérieur au taux de retour théorique, de 17,5 %.

L'augmentation du retour au titre FEOGA-Garantie en 2003 ne peut être considérée comme réellement pérenne , car elle repose pour 40 % sur plusieurs facteurs exceptionnels 29 ( * ) , et le solde s'explique par la mise en oeuvre de la dernière tranche d'augmentation des aides directes prévue par la réforme de la PAC de 1999. La réforme adoptée le 26 juin 2003 lors du Conseil de Luxembourg devrait en revanche contribuer à diminuer le retour au titre des aides directes à partir de 2004. L'amélioration du retour au titre du développement rural s'explique quant à elle par un « effet de base » en 2002 (paiement d'une pénalité de 21 millions d'euros pour sous-exécution) et par les progrès enregistrés en matière de consommation en 2003 (23 millions d'euros de dépenses supplémentaires par rapport aux prévisions).

Modalités de versement des aides agricoles en France

Les aides de la PAC sont versées aux agriculteurs par l'intermédiaire d'organismes payeurs dans chaque Etat membre. Ces organismes, au nombre de onze en France (ONILAIT, ONIFHLOR, ONIC, ONIOL, FIRS, OFIMER, OFIVAL, ONIVINS, ODEADOM, CNASEA et ACCT), sont agréés et remboursés par le budget communautaire avec un décalage de deux mois. Ils ont effectué pour 10,4 milliards d'euros de versements en 2003 (dont 4,6 milliards d'euros pour le seul Office des céréales), et les prévisions pour 2004 portent sur 9,8 milliards d'euros.

Les opérations liées au FEOGA-Garantie sont enregistrées par un compte spécifique de trésorerie communautaire ouvert à l'Agence comptable centrale du Trésor (ACCT). Ce compte est débité des versements effectués au profit des organismes payeurs, et crédité lors des remboursements de la Commission et du « paiement » par le ministère de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales des refus d'apurement ou des frais financiers.

Les paiements sont concentrés sur la fin de l'année , et les aides directes font l'objet d'un préfinancement par une avance du Trésor. Cette avance pallie l'insuffisance de la trésorerie communautaire de l'ACCT et transite par l'ACOFA (Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole), dans la mesure où elle ne peut abonder directement le compte de l'ACCT. Les modalités de gestion de l'avance du Trésor sont fixées annuellement par une lettre interministérielle (finances et agriculture) adressée à l'ACOFA. Ce mode de financement est plus économe pour les deniers publics que l'ancien système, qui prévalait jusqu'en 2001 et constituait en un recours par l'ACOFA à l'emprunt bancaire. L'ACOFA constitue également un relais central dans la gestion des demandes des organismes payeurs.

La sécheresse durant l'été 2003 a donné lieu à des modalités spécifiques de versement : le paiement d'une avance des aides directes pour les céréales a été autorisé un mois avant la date habituelle de paiement, soit le 16 octobre au lieu du 16 novembre. Le Trésor a également avancé 5,23 milliards d'euros à l'ACOFA pour financer les aides versées entre le 16 octobre et le 31 décembre 2003. Les frais financiers occasionnés par ce préfinancement, d'un montant de 17,7 millions d'euros, ont été mis à la charge de l'Etat.

La réforme de la PAC adoptée le 26 juin 2003, qui comprend un découplage partiel des aides directes, induira un nouvel examen du calendrier de paiement des aides communautaires comme de leur préfinancement.

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

Ainsi que l'indique le tableau ci-après, les corrections financières infligées à la France sur les dépenses de marché ont connu une forte augmentation tout au long de la décennie 90 et ont culminé à 229 millions d'euros en 2000 , soit 2,5 % des aides versées. Après un retour à des niveaux modérés au début de la décennie 2000, en particulier grâce au renforcement et à la modernisation des contrôles supervisés par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), les estimations effectuées pour l'année 2004 laissent craindre une forte hausse des corrections , dont le montant serait proche du niveau atteint en 2000. L'amélioration des performances françaises depuis 2000 semble en effet s'expliquer également par les retards pris par la Commission dans le traitement des enquêtes, dont un grand nombre seront finalisées cette année. A plus long terme, le secteur du développement rural devra en outre faire l'objet d'une vigilance particulière de la France, compte tenu de la réforme projetée (cf. infra ) et de la complexité des procédures.

Corrections financières payées par la France au titre du FEOGA-Garantie en 1996-2004

(en millions d'écus jusqu'en 1998, puis millions d'euros courants)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

Moyenne

Corrections financières

73

81

79

108

229

43

28

67

208

917

102

Soutiens reçus

9.299

8.918

8.796

9.376

8.994

9.757

9.783

10.419

10.050

85.393

9.488

Corrections/ soutiens (%)

0,79

0,91

0,9

1,15

2,54

0,44

0,29

0,64

2,07

1,07

1,07

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

b) Politiques structurelles

L'effort de concentration des fonds structurels sur les régions les plus en difficulté, né de la réforme Agenda 2000 30 ( * ) , joint à l'élargissement, se traduisent par une diminution du taux de retour de la France, qui s'établit à 7,6 % sur 2003 (hors fonds de cohésion auquel la France n'est pas éligible) - soit une hausse notable par rapport à 2002 (6,4 %) - et à un peu plus de 7,5 % sur la période 2000-2006, après 9,8 % sur la programmation 1994-1999. Notre pays est donc largement contributeur net à la politique régionale , avec un solde net négatif de 24,6 milliards d'euros sur la période 2000-2006.

La France bénéficie toutefois, sur la période de programmation 2000-2006, d'une enveloppe globale de 15,7 milliards d'euros : 3,8 milliards d'euros au titre de l'objectif 1 ; 6,1 milliards d'euros affectés à l'objectif 2 ; 4,5 milliards d'euros au titre de l'objectif 3 ; et un milliard d'euros pour les programmes d'initiative communautaire. Avec respectivement 28,8 % et 17,3 % de taux de retour en 2003 sur les objectifs 2 et 3, la France est bénéficiaire net puisque ces taux se révèlent supérieurs à sa clef de contribution au budget européen.

La prochaine période de programmation, à compter de 2007, impliquera inéluctablement une poursuite de la diminution du taux de retour de la France, compte tenu du nouveau recentrage des aides dû à l'élargissement (cf. seconde partie).

Modalités de gestion des fonds structurels en France

Les fonds structurels sont mis en oeuvre par des programmes pluriannuels élaborés dans le cadre d'un partenariat régional approuvé par la Commission européenne. L'objectif 2, qui constitue la principale politique structurelle dont la France est bénéficiaire, fait l'objet de documents uniques de programmation ( DOCUP ) régionaux, auxquels sont joints des compléments de programmation donnant les détails opérationnels des programmes. Deux comités, coprésidés par le préfet de région et le président du conseil régional, constituent dans chaque région la cheville ouvrière du dispositif : un comité de programmation assure la sélection des opérations, et un comité de suivi associe l'ensemble des partenaires publics et privés concernés. Le préfet de région cumule les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement (qui certifie et soumet les demandes de paiement à la Commission européenne) pour les objectifs 1 et 2.

L'objectif 3 est quant à lui pris en charge par le ministère des affaires sociales, et les programmes d'intérêt communautaire par diverses collectivités locales et administrations centrales. S'agissant des instruments de financement, le suivi et l'appui du FEDER sont assurés par le ministère de l'intérieur, la gestion du FSE par le ministère des affaires sociales, et celle du FEOGA-Orientation et de l'IFOP par le ministère de l'agriculture. Les financements y afférents sont rattachés par fonds de concours au budget des ministères concernés.

Le trop lent démarrage de la programmation des fonds prévus pour la période 2000-2006, et la menace de dégagements d'office à mi-parcours, ont conduit le gouvernement, à l'été 2002, à simplifier les procédures et à mieux coordonner les acteurs pour assurer une meilleure consommation des fonds structurels : fonds de concours locaux permettant d'éviter l'échelon ministériel, élargissement du recours aux subventions globales, possibilité de confier la fonction d'autorité de paiement au Trésor public ou à un organisme public compétent (l'accord du trésorier-payeur-général n'est pas requis pour les dossiers d'un montant inférieur à 23.000 euros), expérimentation du transfert de la fonction d'autorité de gestion à la région Alsace, attribution de pouvoirs propres et extension des pouvoirs de contrôle de la CICC, précitée.

La réforme a eu un impact positif et rapide sur la programmation des crédits , qui reste toutefois inférieure à un rythme d'exécution linéaire (respectivement 59,1 % et 65,5 % au 1 er août 2004). Malgré un bon rythme de consommation depuis le début 2004, le taux de réalisation en crédits communautaires (27,5 % au 1 er août 2004) demeure nettement inférieur au taux optimal (44,8 %).

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a récemment étendu les possibilités de transfert des fonctions d'autorités de gestion et de paiement aux collectivités locales (et non pas aux seules régions) ou à des groupements d'intérêt public.

S'agissant du contrôle de l'emploi des fonds, la CICC-fonds structurels a considéré, dans son rapport pour l'année 2003, que cet exercice avait marqué un tournant, avec en particulier la mise en place d'un contrôle de qualité de la gestion et d'une certification et une meilleure formalisation de la phase amont du système de gestion et de contrôle. Cet acquis devra être consolidé, et des points clefs doivent encore être améliorés.

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

Part de la France dans les dépenses par objectif au titre des fonds structurels

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Crédits d'engagements prévus pour la France sur 2000-2006

 

Montant

% du total UE

Montant

% du total UE

Montant

% du total

Objectif 1 (régions en retard de développement)

319,9

2,1 %

418,5

2,2 %

3.805

2,3 %

Objectif 2 (régions en reconversion économique)

409,2

24,9 %

1.031,7

28,8 %

6.050

26,8 %

Objectif 3 (éducation, formation, emploi)

422,3

17,6 %

440,3

17,3 %

4.540

18,8 %

Autres actions structurelles (IFOP)

76,3

49,2 %

14,7

8,3 %

225

20,3 %

Programmes d'initiative communautaire (PIC)

36,5

10,7 %

60,7

8 %

1.046

9,4 %

Actions innovatrices et assistance technique

13,3

7,8 %

13,3

9,5 %

N.D.

N.D.

TOTAL (hors fonds de cohésion)

1.277,6

6,4 %

1.979,2

7,6 %

15.666

N.D.

TOTAL (fonds de cohésion inclus)

1.277,6

5,5 %

1.979,2

7 %

15.666

6,7 %

Source : Commission européenne, rapports sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'UE

c) Politiques internes

Comme pour les fonds structurels, les retours dont bénéficie la France au titre des politiques internes sont inférieurs à son taux moyen de contribution au budget communautaire, et sont passés de 15,8 % en 1994 à 12 % en 2002. Contrairement aux dispositifs prévus pour la PAC et les fonds structurels, les paiements en France au titre des politiques internes ne transitent pas dans leur totalité par le budget de l'Etat, une partie étant directement affectée à d'autres personnes morales. Les deux principaux postes de dépenses sont la recherche-développement et les réseaux transeuropéens, dont les taux de retour pour la France étaient en 2002 respectivement de 13,5 % - soit un retour à un niveau habituel après le versement de 40 millions d'euros au titre du lancement du TGV Est en 2001 - et 12,9 %.

Part de la France dans les dépenses au titre des politiques internes

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

 

Montant

Part du total UE

Montant

Part du total UE

Montant

Part du total UE

Formation, jeunesse, culture, audiovisuel, information et autres actions sociales

104,1

14,6 %

90,6

13,2 %

107,3

13,5 %

Energie, contrôle de sécurité nucléaire d'Euratom et environnement

16,6

11,5 %

20,5

10,4 %

14,7

8,1 %

Protection des consommateurs, marché intérieur, industrie et réseaux transeuro.

83,2

9,6 %

147,1

17,9 %

118,9

12,2 %

Dont réseaux transeuropéens

58,4

11,8 %

110,1

23,5 %

82,1

12,9 %

Recherche et développement technologique

446,6

14 %

384,3

13,1 %

441,8

13,5 %

Autres politiques internes

10,7

8 %

11,8

9,7 %

29,5

4 %

TOTAL

661,2

13,1 %

654,3

13,7 %

712,2

12 %

Source : Commission européenne, rapports sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'UE

* 28 La part de la France dans les dépenses du FEOGA-Garantie en 2003 est particulièrement élevées dans les secteurs des cultures arables, du sucre, de la viande porcine, des oeufs et volailles, et de la pêche.

* 29 850 millions d'euros d'aides directes avaient été versées par anticipation sur le budget 2002, afin de venir en aide aux agriculteurs allemands et italiens victimes de catastrophes naturelles durant l'été ; 225 millions d'euros d'aides animales ont à l'inverse été versées par anticipation en 2003 aux agriculteurs français victimes de la sécheresse ; et 47 millions d'euros ont été remboursés à la France (sur un total de 107 millions d'euros pour les Etats membres) au titre de la décision de la Cour de justice des communautés européennes concernant l'annulation du cofinancement national de la mesure relative à l'achat spécial.

* 30 Le nombre des objectifs de la politique régionale a été réduit de sept à trois. Ces objectifs sont servis par cinq fonds : FEDER, FSE, FEOGA section orientation, IFOP et fonds de cohésion (maintenu en dépit de contestations). La réforme s'est également portée sur une simplification de la mise en oeuvre des fonds et sur le renforcement des procédures de contrôle et d'évaluation.

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