Projet de loi de finances pour 2004 : Budget 2004 : le budget des temps difficiles

Rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2003

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER
  
  LES PRÉVISIONS ÉCONOMIQUES POUR 2004
  
  • I. DES PRÉVISIONS MOINS CONSENSUELLES QU'IL N'Y PARAÎT
    
    • A. DES PRÉVISIONS EN APPARENCE PROCHES DU CONSENSUS
      
      • 1. Le consensus des principaux conjoncturistes prévoit aujourd'hui une croissance de 1,7 % en 2004
        
      • 2. Une croissance qui proviendrait de l'amélioration de l'environnement international et de la situation financière des entreprises
        
      • 3. Des contributions à la croissance proches des prévisions du consensus
        
    • B. LA PRÉVISION DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE SOLDE PUBLIC EST PLUS OPTIMISTE QUE CELLE DU CONSENSUS
      
  • II. DES ALÉAS À LA BAISSE ?
    
    • A. DES ALÉAS DÉFAVORABLES DU CÔTÉ DE L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL
      
    • B. EXISTE-T-IL DES ALÉAS À LA HAUSSE DU CÔTÉ DES FACTEURS DE CROISSANCE NATIONAUX ?
      
• CHAPITRE II
  
  LE BUDGET DES TEMPS DIFFICILES
  
  
  
  • I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
    
    • 1. La présentation de l'article d'équilibre
      
    • 2. La présentation synthétique
      
    • 3. Le chiffrage des dépenses réelles
      
  • II. LE DÉFICIT CONTENU AU NIVEAU DU DÉRAPAGE DE 2003
    
    • A. UN « DÉFICIT RECORD »
      
      • 1. Plus de 55 milliards d'euros
        
      • 2. Dégradation spectaculaire par rapport à la LFI 2003, relative stabilisation par rapport à l'exécution
        
      • 3. Une exécution 2003 difficile à tenir
        
    • B. L'ÉTAT VIT À CRÉDIT
      
      • 1. Un recours accru à l'emprunt : 126,5 milliards d'euros en 2004
        
      • 2. L'évolution du déficit de fonctionnement
        
      • 3. L'utilisation du recours à l'emprunt
        
    • C. LE DÉRAPAGE DU DÉFICIT SE RÉPERCUTE SUR LA DETTE DE L'ETAT
      
      • 1. Le stock de dette augmente
        
      • 2. La charge brute de la dette : 14,33 % des dépenses du budget général
        
      • 3. Le déficit primaire se creuse
        
  • III. UN CAP AMBITIEUX EN MATIÈRE DE NORME DE DÉPENSES
    
    • A. UNE NORME DE PROGRESSION DES DÉPENSES DE 0 % EN VOLUME
      
      • 1. Un effort de sincérité et de cohérence dans la présentation des crédits
        
      • 2. Une stabilité des dépenses en volume pour la période 2004-2007
        
    • B. LA PERSISTANCE DE « TENSIONS INFLATIONNISTES »
      
      • 1. Une exécution 2003 qui a nécessité des efforts de régulation budgétaire
        
      • 2. Des dépenses qui resteront difficiles à tenir en 2004
        
  • IV. UNE APPROCHE NOUVELLE EN MATIÈRE DE DÉPENSES PUBLIQUES
    
    • A. L'INVESTISSEMENT PLUTÔT QUE LE FONCTIONNEMENT
      
      • 1. Une hausse des crédits d'investissement
        
      • 2. Une tendance à la modération des dépenses de fonctionnement
        
    • B. LE RESPECT DES LOIS D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION
      
      • 1. La loi d'orientation et de programmation pour la justice
        
      • 2. La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure
        
      • 3. La loi de programmation militaire
        
    • C. UNE MODERNISATION DE LA GESTION DES CRÉDITS PUBLICS
      
      • 1. L'externalisation de missions non régaliennes de l'Etat
        
      • 2. Les partenariats public-privé pour l'investissement (PPP)
        
      • 3. La généralisation des bonnes pratiques : les contrats de performance
        
  • V. DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2004 PLUS PRUDENTES APRÈS UNE ANNÉE 2003 DIFFICILE
    
    • A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES POUR L'ANNÉE 2003 DE 10 MILLIARDS D'EUROS
      
      • 1. Des révisions de recettes fiscales amplifiant les annonces faites à l'occasion du débat d'orientation budgétaire
        
      • 2. Les révisions des recettes non fiscales
        
      • 3. Les révisions de prélèvements sur recettes
        
      • 4. La dernière situation mensuelle budgétaire confirme l'ampleur des moins-values
        
    • B. L'ÉVALUATION DES RECETTES POUR L'ANNÉE 2004 : UNE ÉVALUATION PLUS PRUDENTE
      
      • 1. Une évolution spontanée modérée des recettes fiscales
        
      • 2. L'impact des nouvelles réductions d'impôts
        
      • 3. Les changements de périmètre
        
    • C. LA PRÉSENTATION DES RECETTES DE L'ETAT À STRUCTURE CONSTANTE
      
      • 1. Une légère progression des recettes fiscales
        
      • 2. Des recettes non fiscales plus dynamiques
        
      • 3. Les modifications introduites par l'Assemblée nationale en première partie
        
    • D. UNE FORTE DIMINUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2002 QUI DEVRAIT ETRE CONSOLIDÉE EN 2003 ET 2004
      
      • 1. La chute des prélèvements obligatoires en 2002
        
      • 2. Une consolidation prévue pour 2003 et 2004
        
• CHAPITRE III
  
  L'APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES
  
  • I. LES FINANCES PUBLIQUES CONSOLIDÉES ET LES ORIENTATIONS À MOYEN TERME DU GOUVERNEMENT
    
    • A. UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AU-DELÀ DU PLAFOND DE 3 % DU PIB
      
      • 1. Un léger redressement du besoin de financement de l'Etat
        
      • 2. Un besoin de financement de l'Etat supérieur à celui de l'ensemble des administrations publiques
        
      • 3. Déficit conjoncturel et déficit structurel
        
      • 4. La notion d' « effort structurel »
        
    • B. LA DETTE PUBLIQUE AU-DELÀ DU PLAFOND DE 60 % DU PIB
      
      • 1. Une tendance à la spirale ?
        
      • 2. 1.000 milliards d'euros de dette publique
        
    • C. LES ORIENTATIONS À MOYEN TERME DU GOUVERNEMENT : LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2005-2007
      
      • 1. Des prévisions de croissance volontaristes
        
      • 2. Le critère du déficit respecté dès 2005
        
      • 3. La dette toujours au-delà de 60 % du PIB en 2007
        
    • D. LA FRANCE PAR RAPPORT À SES PARTENAIRES EUROPÉENS
      
      • 1. Un besoin de financement plus élevé que chez nos principaux partenaires
        
      • 2. La perte de notre « avantage comparatif » en matière de dette publique
        
  • II. LES RELATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
    
    • A. UNE REMISE EN ORDRE BIENVENUE DES CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. La simplification de l'architecture des concours financiers
        
      • 2. La réduction du poids des concours « passifs »
        
      • 3. Le périmètre de l'enveloppe normée retrouve un sens
        
      • 4. Une répartition plus cohérente des concours de l'Etat entre prélèvements sur recettes et dotations budgétaires
        
      • 5. L'écart croissant entre le coût brut et le coût net de la réforme de la taxe professionnelle
        
    • B. SORTIR DU « DÉDALE INEXTRICABLE » : LA SUPPRESSION DU FOREC
      
      • 1. La fin d'une débudgétisation abusive
        
      • 2. Un retour à plus de lisibilité
        
    • C. LE COÛT DES 35 HEURES : PLUS DE ONZE MILLIARDS D'EUROS
      
      • 1. Le coût des 35 heures dans le secteur privé
        
      • 2. Le coût des 35 heures dans les trois fonctions publiques
        
    • D. LE HORS-BILAN DE L'ETAT DE MIEUX EN MIEUX CERNÉ
      
      • 1. Une définition qui s'affine progressivement
        
      • 2. Un chiffrage qui progresse
        
  • III. S'ASSURER DE LA BONNE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
    
    • A. LES DISPOSITIONS DÉSORMAIS EN VIGUEUR
      
      • 1. Les mesures déjà mises en oeuvre
        
      • 2. Le calendrier pour les années à venir
        
    • B. UN CONTRÔLE VIGILANT DE L'APPLICATION DE LA LOLF PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
      
      • 1. Un respect des règles à parfaire
        
      • 2. Des chantiers essentiels à venir
        
  • IV. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA PROCÉDURE ET DU CALENDRIER D'ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES : L'EXEMPLE DE LA SUÈDE
    
    • A. LE CADRAGE DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Une programmation pluriannuelle ambitieuse
        
      • 2. Une norme de progression des dépenses au coeur du débat politique
        
    • B. LE CALENDRIER DE L'ANNÉE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Les grandes lignes du projet de loi de finances sont connues très tôt dans l'année
        
      • 2. Un véritable rendez-vous parlementaire de printemps
        
      • 3. En France, quel contenu et quel statut pour le DOB après 2006 ?
        
    • C. LES ACTEURS DE L'ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES SUÉDOISE
      
      • 1. Une répartition des rôles entre le ministère des finances et les ministères dépensiers ...
        
      • 2. ... que l'on retrouve dans l'organisation des travaux des commissions parlementaires
        
• CHAPITRE IV
  
  LA FRANCE ET SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS : NE PAS AJOUTER LA CRISE À LA CRISE
  
  • I. LE DÉCLENCHEMENT DE LA PROCÉDURE DE DÉFICIT EXCESSIF À L'ENCONTRE DE TROIS PAYS, DONT LA FRANCE
    
    • A. LA PROCÉDURE DE « DÉFICIT EXCESSIF »
      
      • 1. La surveillance des situations budgétaires
        
      • 2. La possibilité de « mise en demeure » et de sanctions
        
    • B. LA MISE EN oeUVRE DE LA PROCÉDURE DE « DÉFICIT EXCESSIF »
      
      • 1. Des situations budgétaires proches dans le cas de trois pays
        
      • 2. La proposition de « mise en demeure » dans le cas de la France
        
    • C. LE DÉBUT DE LA PROCÉDURE
      
      • 1. Le rapport au Comité économique et financier (2 avril 2003)
        
      • 2. L'avis de la Commission au Conseil (7 mai 2003)
        
      • 3. Les premières recommandations du Conseil (3 juin 2003)
        
    • D. LE PACTE DE STABILITÉ FACE À SES CONTRADICTIONS
      
      • 1. Selon une stricte interprétation des textes, la France se verrait imposer des sanctions, au plus tard au début de l'année 2004
        
      • 2. Des sanctions qui seraient économiquement injustifiées et politiquement insupportables
        
    • E. LA PROPOSITION DE « MISE EN DEMEURE » DE LA COMMISSION EUROPÉENNE (21 OCTOBRE 2003)
      
      • 1. Une interprétation encore trop stricte du pacte de stabilité
        
      • 2. Une interprétation en retrait par rapport à la position exprimée par le Conseil européen de mars 2003
        
  • II. FAIRE ÉVOLUER LE PACTE DE STABILITÉ VERS UN DISPOSITIF PLUS AMBITIEUX ET PLUS RÉALISTE
    
    • A. LES RÈGLES BUDGÉTAIRES BRITANNIQUES : « L'ANTI-PACTE »
      
      • 1. Les règles applicables depuis 1997
        
      • 2. Une comparaison avec le pacte de stabilité et de croissance
        
    • B. FAUT-IL AMÉNAGER LA RÈGLE DE SOLDE PUBLIC ?
      
      • 1. Remplacer la règle des 3 % par une règle de solde structurel ?
        
      • 2. En haut de cycle, sanctionner les États dont le déficit structurel dépasse un certain seuil ?
        
      • 3. Faut-il prévoir l'équilibre courant sur le cycle ?
        
    • C. FAUT-IL REMPLACER LA RÈGLE DE SOLDE PUBLIC ?
      
      • 1. Les propositions tendant à éviter une augmentation des taux d'intérêt de la zone euro
        
      • 2. Remplacer l'objectif de solde public par un objectif de dette publique ?
        
      • 3. Tenir compte de la structure des économies des futurs États membres
        
    • D. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
      
  • III. RESTAURER UNE VÉRITABLE CAPACITÉ DE DÉCISION EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE
    
    • A. CRÉER DES « COMITÉS NATIONAUX DE POLITIQUE BUDGÉTAIRE » ?
      
      • 1. Les comités de politique monétaire
        
      • 2. Créer des « comités nationaux de politique budgétaire » indépendants chargés de déterminer les principales données servant de base à la politique budgétaire ?
        
    • B. DAVANTAGE IMPLIQUER LES PARLEMENTS NATIONAUX DANS LA DÉFINITION DES GRANDS OBJECTIFS DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE ET LA GESTION DE L'EURO
      
      • 1. Impliquer les Parlements nationaux dans la procédure des « grandes orientations de politique économique »
        
      • 2. Obliger les institutions européennes à exposer leurs décisions aux Parlements nationaux
        
    • C. LA NÉCESSITÉ DU PASSAGE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE EN MATIÈRE FISCALE
      
      • 1. La nécessité du passage à la majorité qualifiée
        
      • 2. L'absence de véritable avancée dans le projet de traité constitutionnel
        
    • D. QUEL RÔLE POUR LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE ?
      
      • 1. Quelle stratégie pour la Banque centrale européenne ?
        
      • 2. Instaurer un véritable dialogue entre la Banque centrale européenne et les États membres
        
• EXAMEN EN COMMISSION