Projet de loi de finances pour 2003 : Budget 2003: appliquer le "principe de précaution"

Rapport général n° 68 (2002-2003) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2002

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER
  
  UNE CROISSANCE SOUMISE À DE FORTS ALÉAS
  
  • I. DES PRÉVISIONS N'INTÉGRANT PAS LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE LA CONJONCTURE
    
    • A. UN CONSENSUS DES PRINCIPAUX CONJONCTURISTES DÉSORMAIS AUTOUR DE 2 % DE CROISSANCE EN 2003
      
    • B. LES CAUSES DE CETTE RÉVISION À LA BAISSE
      
  • II. DES ALÉAS PARTICULIÈREMENT IMPORTANTS
    
    • A. LES QUATRE PRINCIPAUX ALÉAS
      
      • 1. La chute des cours boursiers et le risque d'une vraie crise financière
        
      • 2. Un prix du pétrole durablement élevé
        
      • 3. Une dépréciation du dollar
        
      • 4. Une moindre croissance de nos partenaires
        
    • B. L'IMPACT D'UNE GUERRE EN IRAK
      
      • 1. Une croissance des pays de l'OCDE réduite de moins de 0,5 point en cas de conflit bref ?
        
      • 2. Des hypothèses de scénarios plus défavorables à envisager
        
• CHAPITRE II
  
  UN BUDGET DE TRANSITION
  
  • I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
    
    • 1. La présentation de l'article d'équilibre
      
    • 2. La présentation synthétique
      
    • 3. Le chiffrage des dépenses réelles
      
  • II. LA « STABILISATION » DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE AU NIVEAU LAISSÉ PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
    
    • A. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONTENU EN 2003 AU NIVEAU DU « DÉRAPAGE » PRÉVU POUR 2002
      
      • 1. Un niveau de 44,6 milliards d'euros établi par l'audit de juin 2002
        
      • 2. Un besoin de financement de l'Etat de 3,2 % du PIB en 2002 et de 3 % en 2003
        
    • B. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2002 DIFFICILE
      
      • 1. Les chiffres préoccupants issus des situations mensuelles budgétaires
        
      • 2. La volonté du gouvernement de contenir la détérioration du solde
        
    • C. UNE RÉDUCTION DES DÉFICITS COMPROMISE PAR LA DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE
      
      • 1. Un déficit de fonctionnement 2003 au niveau de 1997
        
      • 2. Une stabilisation du déficit structurel en 2002-2003
        
      • 3. L'Etat, collectivité publique toujours fortement déficitaire
        
    • D. UNE DETTE DE L'ÉTAT TOUJOURS EN PROGRESSION
      
      • 1. Le retour à un déficit primaire du budget de l'Etat en 2002-2003
        
      • 2. La charge brute de la dette : 14,92 % des dépenses du budget général
        
      • 3. Le retour de l'effet « boule de neige »
        
      • 4. 189 milliards d'euros de dette négociable supplémentaire entre 1997 et 2002
        
      • 5. Un stock de dette publique de 15.000 euros par habitant
        
  • III. VERS LA MAÎTRISE ET LE REDÉPLOIEMENT DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
    
    • A. L'INERTIE DES DÉPENSES VOTÉES ENTRE 1997 ET 2002
      
      • 1. Le poids des dépenses rigides de la précédente législature
        
      • 2. L'inflexion volontariste mise en oeuvre par le gouvernement depuis l'été 2002
        
    • B. L'AN I D'UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES ?
      
      • 1. Une norme de progression des dépenses pour 2003 modérée mais fragile
        
      • 2. Un programme de maîtrise des dépenses publiques ambitieux pour 2004-2006
        
    • C. LES PREMIERS JALONS D'UNE RÉDUCTION DU POIDS DE LA FONCTION PUBLIQUE
      
      • 1. Une réduction significative par rapport à la tendance antérieure
        
      • 2. Une modération salariale pour 2003 ?
        
        • a) Les augmentations de traitement en 2001
          
        • b) Les effets-reports sur 2002 et les revalorisations de l'exercice
          
        • c) Une modération salariale pour 2003 ?
          
    • D. UNE PRIORITÉ OPPORTUNE POUR LES MINISTÈRES RÉGALIENS ET LES INVESTISSEMENTS
      
      • 1. Les ministères régaliens prioritaires
        
      • 2. Une relance attendue des investissements publics
        
    • E. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE D'ÉCONOMIES
      
      • 1. La réduction des crédits des ministères non-prioritaires
        
      • 2. Des économies et des redéploiements à hauteur de 5,2 milliards d'euros
        
  • IV. UN NOUVEAU « CAP BUDGÉTAIRE » POUR LA DÉFENSE
    
    • A. UN RATTRAPAGE BUDGÉTAIRE INDISPENSABLE
      
      • 1. Faire face à une menace devenue multiforme
        
      • 2. Un appareil militaire au bord de la rupture
        
      • 3. La condition de l'indépendance stratégique
        
    • B. SE DONNER LES MOYENS DE RELEVER LES DÉFIS DANS LA DURÉE
      
      • 1. Des incertitudes économiques multiples
        
      • 2. Combler les lacunes logistiques
        
      • 3. Une industrie européenne de l'armement toujours en gestation
        
  • V. DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2003 SOUMISES À ALÉAS
    
    • A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES POUR 2002 À CONFIRMER EN FIN D'ANNÉE
      
      • 1. La prise en compte des résultats de l'audit « Bonnet-Nasse » : - 8,64 milliards d'euros de recettes fiscales et non fiscales
        
      • 2. Une réduction d'impôt sur le revenu de 2,55 milliards d'euros
        
      • 3. Des révisions à la baisse confirmées par le présent projet de loi de finances
        
    • B. LES ÉVALUATIONS DES RECETTES FISCALES POUR 2003 : LES INCERTITUDES DE L'ÉLASTICITÉ DES RECETTES À LA CROISSANCE
      
      • 1. L'exemple de la loi de finances initiale pour 2002 : une prévision « volontariste » infirmée par la réalité
        
      • 2. Le présent projet de loi de finances : une prévision plus « prudente » mais supérieure aux résultats attendus de l'année 2002
        
      • 3. L'impact des nouvelles réductions d'impôts figurant dans le présent projet de loi de finances
        
    • C. DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN SENSIBLE DIMINUTION CONFORMÉMENT AUX ENGAGEMENTS DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Une première diminution en 2002 amplifiée en 2003
        
      • 2. Les mesures nouvelles de baisse des prélèvements obligatoires
        
    • D. LES AUTRES FACTEURS D'ÉVOLUTION DES RECETTES
      
      • 1. Les recettes non fiscales pour 2003 : l'épuisement des « marges de manoeuvre »
        
      • 2. Des prélèvements sur recettes en hausse
        
      • 3. Les changements de périmètre
        
  • VI. DES RECETTES FISCALES EN PROGRESSION, DES RECETTES NON FISCALES EN RÉDUCTION
    
    • A. DES RECETTES FISCALES EN PROGRESSION MALGRÉ D'IMPORTANTS ALLÈGEMENTS
      
      • 1. L'évolution des impôts directs
        
        • a) L'impôt sur le revenu
          
        • b) L'impôt sur les sociétés
          
        • c) Autres impôts directs
          
      • 2. L'évolution des impôts indirects
        
        • a) La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)
          
        • b) La taxe sur la valeur ajoutée
          
        • c) Les droits d'enregistrement, de timbre, autres contributions et taxes indirectes
          
    • B. DES RECETTES NON FISCALES REMISES À UN NIVEAU « RAISONNABLE »
      
      • 1. Les exploitations industrielles et commerciales et les établissements publics à caractère financier
        
      • 2. Les produits et revenus du domaine de l'Etat
        
      • 3. Les taxes, redevances et recettes assimilées
        
      • 4. Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital
        
      • 5. Les retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat
        
      • 6. Les recettes provenant de l'extérieur
        
      • 7. Les opérations entre administrations et services publics
        
      • 8. Divers
        
    • C. DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN PROGRESSION
      
      • 1. Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales
        
      • 2. Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne
        
• CHAPITRE III
  
  L'APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES
  
  • I. LA FRANCE ET SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS : UN PACTE DE STABILITÉ OU UN PACTE DE CROISSANCE ?
    
    • A. LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. L'interdiction d'un déficit public supérieur à 3 % du PIB et d'une dette publique supérieure à 60 % du PIB
        
      • 2. Le contenu des programmes de stabilité
        
    • B. L'ASSOUPLISSEMENT, JUSTIFIÉ, DES CONDITIONS DE RETOUR À L'ÉQUILIBRE
      
      • 1. Un assouplissement attendu et nécessaire
        
      • 2. L'assouplissement décidé par l'Eurogroupe
        
        • a) La réunion de l'Eurogroupe du 7 octobre 2002
          
        • b) Comment définir le déficit structurel ?
          
    • C. À MOYEN TERME : FAIRE ÉVOLUER LE PACTE DE STABILITÉ VERS UN DISPOSITIF PLUS AMBITIEUX
      
      • 1. Faut-il se fixer un objectif de dette publique ?
        
      • 2. Faut-il exclure les dépenses d'investissement du déficit public ?
        
  • II. UN HÉRITAGE SINGULARISANT LA FRANCE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE
    
    • A. DES DÉFICITS TOUJOURS PLUS ÉLEVÉS QUE LA MOYENNE DE LA ZONE EURO ET DES PAYS DE L'OCDE
      
      • 1. Un besoin de financement plus élevé que chez nos principaux partenaires
        
      • 2. Un différentiel en terme de déficit structurel défavorable depuis 1997
        
    • B. UNE SITUATION RELATIVE EN MATIÈRE DE DETTE PUBLIQUE À NOUVEAU DÉGRADÉE
      
      • 1. Une situation correcte en apparence
        
      • 2. Une dégradation par rapport à la moyenne de nos partenaires en Europe
        
      • 3. L'accroissement du poids de la dette publique brute française selon l'OCDE
        
  • III. COLLECTIVITÉS LOCALES : LA FIN DU CERCLE VERTUEUX ?
    
    • A. UN EXCÉDENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES DE PLUS EN PLUS FRAGILE
      
      • 1. Une contribution positive au solde des administrations publiques
        
      • 2. Des dépenses dynamiques du fait des transferts de charges
        
      • 3. Des recettes en hausse en raison de l'augmentation des taux
        
    • B. LES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES, SOURCES DE RIGIDITÉ POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT
      
      • 1. Le deuxième poste de dépenses du budget de l'Etat
        
      • 2. Une augmentation principalement due aux choix de la législature précédente en matière de fiscalité locale
        
• CHAPITRE IV
  
  LES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES
  
  • I. S'ASSURER DE LA BONNE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
    
    • A. LES DISPOSITIONS DÉSORMAIS EN VIGUEUR
      
      • 1. Les mesures déjà mises en oeuvre depuis le 1er janvier 2002
        
      • 2. Le calendrier pour 2003
        
    • B. UN CONTRÔLE VIGILANT DE L'APPLICATION PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
      
      • 1. Un respect des règles à parfaire
        
      • 2. Des chantiers essentiels à venir
        
  • II. DÉFICIT ET DETTE PUBLICS : PRÉSERVER LES GÉNÉRATIONS FUTURES
    
    • A. UN PROGRAMME PLURI-ANNUEL 2004-2006 CONDITIONNÉ PAR LA CROISSANCE
      
      • 1. Prendre acte de la dérive des années 2001-2003
        
      • 2. Un retour à l'équilibre d'ici 2007
        
      • 3. Une décrue relative de la dette publique seulement à compter de 2003
        
    • B. BIEN APPRÉHENDER L'ENSEMBLE DE LA DETTE PUBLIQUE ET SES CONTREPARTIES
      
      • 1. Chiffrer tous les engagements « hors-bilan »
        
        • a) Des efforts pour mieux en cerner les contours
          
        • b) Ne pas oublier le coût des engagements au titre des retraites dans la fonction publique : entre 600 et 800 milliards d'euros
          
      • 2. Mieux gérer le patrimoine des Français
        
      • 3. Revenir en 2030 au niveau de dette des années 1980 !
        
    • C. UNE EXPÉRIENCE TRANSALPINE ORIGINALE DE GESTION DU PATRIMOINE PUBLIC
      
      • 1. La dette publique en Italie : 108,7 points de PIB en 2001
        
      • 2. Doter les structures publiques de moyens de gestion dynamique
        
      • 3. Des résultats nécessairement à apprécier dans la durée
        
  • III. RÉFORMER L'ÉTAT POUR UNE MEILLEURE EFFICIENCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
    
    • A. « L'ARDENTE OBLIGATION » DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
      
      • 1. Ériger la réforme en loi du service public
        
      • 2. Les effets pervers du « toujours plus »
        
    • B. L'ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE : UN PUISSANT AIGUILLON POUR LA RÉFORME DE L'ÉTAT
      
      • 1. Une marge de manoeuvre pour les dix années à venir
        
      • 2. Quel taux de remplacement retenir ?
        
    • C. POSER DÈS 2003 LES JALONS D'UNE RÉFORME EN CINQ ACTES
      
      • 1. Une action dès 2003
        
      • 2. Le préalable à la réforme : un discours de la méthode et la mobilisation des outils
        
      • 3. Les cinq actes de la réforme de l'Etat
        
        • a) Des réformes de structure résolues
          
        • b) Des gains de productivité liés aux nouvelles technologies
          
        • c) Une implantation territoriale adaptée
          
        • d) La décentralisation et le principe de subsidiarité
          
        • e) Enrichir le temps de travail des agents en tâches et en fonctions
          
  • IV. RÉNOVER L'ARCHITECTURE DES FINANCES LOCALES
    
    • A. POUR UNE RÉFORME FISCALE FAVORABLE AU CONTRIBUABLE LOCAL ET AU CONTRIBUABLE NATIONAL
      
      • 1. Assurer la prééminence des recettes fiscales dans les budgets locaux
        
      • 2. « Dégonfler » le coût pour l'Etat de la prise en charge des allégements d'impôts locaux
        
    • B. RATIONALISER LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT
      
      • 1. Tirer les conséquences de la réforme fiscale sur le financement de la péréquation
        
      • 2. Simplifier les règles et mieux cibler les bénéficiaires des dotations de l'Etat
        
• EXAMEN EN COMMISSION