III. PRESENTATION DES ARTICLES RATTACHES AU PROJET DE LOI DE FINANCES
A. ARTICLE 74 : AIDE À L'INTERVENTION DE L'AVOCAT POUR L'ASSISTANCE AUX DÉTENUS AU COURS DES PROCÉDURES DISCIPLINAIRES
La
procédure disciplinaire des détenus ne constitue pas une
procédure juridictionnelle.
Toutefois, l'article 24 de la loi n ° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
prévoit que les décisions individuelles qui doivent être
motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent
intervenir qu'après que l'intéressé a été
mis à même de présenter des observations écrites et
le cas échéant sur sa demande des observations orales.
En outre, elle autorise la personne concernée à se faire assister
par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix.
Selon un avis du conseil d'Etat en date du 3 octobre 2000, les décisions
prises par les commissions de discipline à l'encontre des personnes
détenues entrent dans le champ d'application de cet article.
Le présent article propose donc d'assurer le financement par le biais de
l'aide juridique de la prestation d'un avocat assistant un détenu
faisant l'objet de procédures disciplinaires.
Le montant de la dotation est calculée selon des modalités
fixées par décret en conseil d'Etat, en fonction du nombre de
missions effectuée par les avocats.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, il est envisagé
d'accorder une rétribution fixée par référence
à celle accordée aux avocats assistant les condamnés pour
un débat contradictoire devant le juge de l'application des peines, soit
3 unités de valeur, majorée d'une unité de valeur lorsque
le débat contradictoire a lieu au sein de l'établissement
pénitentiaire, soit au total 4 unités de valeur (88 €).
2,17 millions d'euros sont destinés à financer l'extension de
l'aide juridique aux procédures disciplinaires des détenus.
Le coût de cette mesure a été calculé à
partir des hypothèses suivantes : un avocat interviendra dans
50 % des 47.000 procédures disciplinaires recensées et sera
rétribué 88 €.
Votre rapporteur fait remarquer qu'il s'agit d'une simple estimation et
constate que le coût réel de cette mesure ne pourra être
connu que lors de l'examen de la prochaine loi de finances, qui permettra de
dresser un bilan sur l'utilisation par les détenus de la
possibilité d'être assistés par un avocat s'ils font
l'objet de procédures disciplinaires.
B. ARTICLE 75 : MODIFICATION DES MODALITÉS D'AVANCE DES FRAIS DE JUSTICE PAR LE TRÉSOR PUBLIC DANS LE CADRE DE PROCÉDURES COLLECTIVES
L'article L. 627-3 du code de commerce prévoit que,
lorsque
les fonds disponibles du débiteur ne peuvent suffire
immédiatement, le Trésor public fait l'avance des frais, y
compris les frais de signification et de publicité
afférents :
- aux décisions qui interviennent au cours de la procédure de
redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire rendues dans
l'intérêt collectif des créancier ou du
débiteur ;
- à l'exercice des actions tendant à conserver ou à
reconstituer le patrimoine du débiteur ou exercées dans
l'intérêt collectif des créanciers ;
- aux actions liées au prononcé d'une faillite personnelle ;
- à l'exercice de l'action en résolution et en modification du
plan.
Pour le remboursement de ses avances, le Trésor public est garanti par
le privilège des frais de justice.
Dans le cadre de leur enquête sur les tribunaux de commerce
2(
*
)
, l'inspection
générale des finances et l'inspection générale des
services judiciaires s'étaient intéressées à ce
dispositif et avaient dénoncées les dérives liées
à cette procédure. Constatant que le montant des avances
était passé de 10 millions d'euros (66 millions de francs)
à 27 millions d'euros (177 millions de francs) de 1991
à 1996, ils avaient souligné les quatre faiblesses majeures du
dispositif :
«
- le champ des frais de procédure éligibles
à la prise en charge par le Trésor public est mal défini,
ce qui, au pire favorise la prise en charge de frais indus, et au mieux aboutit
à multiplier les contentieux entre le Trésor et les mandataires
de justice ;
- la notion d'impécuniosité est incertaine car en l'absence de
dispositions précises sur l'ordre de paiement des frais de justice, les
mandataires sont conduits à solliciter des avances au Trésor
alors même que des fonds sont disponibles pour payer leurs propres
honoraires. De surcroît, les ordonnances du Tribunal de commerce sont
prises sur la foi des seules déclarations des mandataires sans aucune
preuve matérielle de l'impécuniosité réelle des
débiteurs ;
- le remboursement des avances, théoriquement garanti par le
privilège des frais de justice, ne fait l'objet d'aucun
contrôle et varie au gré des comportements des
mandataires ;
- enfin, en pratique, le contrôle du Trésor sur ces
dépenses, à supposer qu'il soit effectué, est très
limité face à une décision de justice
exécutoire.
».
Les inspecteurs proposaient alors trois mesures pour remédier à
ces pratiques :
- le champ d'application de cette avance devrait être strictement
réduit à une liste limitative d'actes précisément
tarifés ;
- l'ordre de paiement des frais de justice doit être clairement
affirmé afin de définir les priorités à fixer entre
le remboursement des frais avancés par le Trésor et les
honoraires des intervenants à la procédure ;
- en tout état de cause, la prise en charge des frais de
procédure par le Trésor ne devrait pas faire l'objet d'une
décision de justice, mais ces avances devraient être directement
sollicitées par le mandataire lui-même, sur justificatifs de
l'impécuniosité, et sous sa responsabilité
personnelle.
».
Le présent article s'inspire en partie de ces remarques et tend à
mieux encadrer les modalités d'avance des frais de justice par le
Trésor public dans le cadre des procédures collectives.
Il énumère strictement les frais de procédure
éligibles à la prise en charge par le Trésor public. Il
s'agit :
- des droits, taxes, redevances et émoluments perçus par les
greffes des juridictions ;
- des débours tarifés et des émoluments dus aux
avoués et des rémunérations des avocats dans la mesure
où elles sont réglementées ;
- des frais de signification et de publicité ;
- de la rémunération des techniciens désignés par
la juridiction après accord du ministère public.
Par ailleurs, l'ordonnance du juge-commissaire ou du président du
tribunal autorisant l'avance des frais de justice par le Trésor public
doit être motivée. En conséquence,
l'impécuniosité devra être constatée par
l'établissement par le mandataire de justice qui demande l'avance au
Trésor d'un état de la trésorerie de la procédure.
Cette disposition permettra de contrôler par la suite l'existence de
possibilités de remboursement.
Ces mesures devraient limiter la progression des frais de justice.
L'économie réalisée devrait s'élever à 0,5
million d'euros.
C. ARTICLE 76 : PARTICIPATION DES BARREAUX AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES AVOCATS
L'article 13 de la loi n ° 71-1130 du 31
décembre
1971 modifiée portant réforme de certaines professions
judiciaires et juridiques indique que le financement des centres de formation
professionnelle des avocats est assuré avec la participation de l'Etat.
Il avait été déduit de cette formulation que les centres
régionaux de formation professionnelle étaient financés
par la profession, à travers le versement de cotisations par les
barreaux.
Or, dans un arrêt du 19 juin 2001, la Cour de cassation a estimé
que la loi précitée n'autorise pas les centres régionaux
de formation professionnelle à imposer aux ordres d'avocats le paiement
de cotisations destinées au financement de la formation professionnelle.
Le présent article vise donc à donner une base légale aux
modalités de financement des centres régionaux de formation
professionnelle.
Trois sources de financement sont prévues :
- une contribution de la profession d'avocat. Pour 2002, il est prévu
qu'elle n'excède pas 11 millions d'euros. En outre, elle ne peut
augmenter chaque année de plus de dix pour cent par rapport à
l'année précédente ;
- une contribution de l'Etat qui figure déjà dans le dispositif
de la loi n ° 71-575 du 16 juillet 1971 modifiée portant
réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ;
- le cas échéant, une contribution provenant des produits
financiers des CARPA qui, d'après l'article 5 du décret
n °96-610 du 5 juillet 1996 modifiant le décret n °
91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat, peuvent
être utilisés soit pour la formation professionnelle, soit pour
l'accès au droit.
Le présent article prévoit que le montant de la contribution des
avocats est fixé annuellement par le conseil national des barreaux. Ce
dernier est également chargé de déterminer la
participation de chaque barreau à cette contribution,
proportionnellement au nombre des avocats inscrits au tableau, de
recouvrir le paiement de cette cotisation et d'en répartir le
produit entre les différents centres de formation professionnelle.
Par ailleurs, le III de cet article propose de valider le recouvrement des
contributions des barreaux au financement de la formation professionnelle des
avocats.
Il convient donc de vérifier que cette disposition respecte les
règles constitutionnelles qui encadrent toute validation.
Il convient de rappeler que dans sa décision n° 80-119 DC du
22 juillet 1980, le conseil constitutionnel a reconnu la conformité
du principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en
matière pénale) permettent que le législateur prenne des
mesures rétroactives et cela, notamment «
afin de
régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de
l'annulation
» d'un acte administratif.
L'exercice du pouvoir de validation doit cependant satisfaire certaines
exigences constitutionnelles.
D'abord, le législateur doit respecter les exigences du principe de
séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes
mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle
à l'exécution des actes annulés par des décisions
juridictionnelles « passées en force de chose
jugée ».
Ensuite, la validation doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général. A cet égard, le conseil
constitutionnel a estimé dans sa décision du
28 décembre 1995 n° 95-369 DC que
« la seule
considération de l'intérêt financier
» n'a
pas pu donner à la validation un motif d'intérêt
général autorisant le législateur à faire obstacle
aux effets d'une décision de justice.
Dans le cas sur lequel votre commission est saisie, l'absence de validation de
la perception, dans le passé, des contributions des ordres au
financement de la formation professionnelle des avocats, risquerait de remettre
en cause la continuité de ce financement et, par là même,
la pérennité de la formation professionnelle des avocats.
Or, celle-ci est indispensable pour assurer la qualité des prestations
de cette profession. Il convient de rappeler que les centres régionaux
de formation professionnelle des avocats assurent la formation initiale des
élèves-avocats sélectionnés au terme d'un examen
d'accès organisé par les universités habilitées
à cet effet, ainsi que la formation permanente des avocats en exercice.
Par ailleurs, l'absence de validation créerait des
inégalités entre les barreaux qui se sont acquittés de
leurs participations financières et les autres.
Votre commission approuve l'objectif de cet article. Elle proposera toutefois
un amendement qui précisera que la liste des sources de financement des
centres de formation professionnelle n'est pas exhaustive et qu'il peut exister
d'autres moyens de financement, comme par exemple les crédits pour la
formation en alternance.