EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Maryse Carrère , rapporteure . - Le programme 182 représente 9,4 % des crédits de la mission « Justice » pour 2023. Il serait doté de 1,10 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,08 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 11,2 % en autorisations d'engagement et de 10,4 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2022. L'enjeu n'est donc pas le montant des crédits alloués mais leur allocation.
Dans le prolongement des années précédentes, je souhaite me concentrer sur trois défis majeurs auxquels fait face la PJJ : la redynamisation du milieu ouvert, les difficultés de recrutement et la mise en oeuvre progressive de l'applicatif métier PARCOURS.
Je rappelle que le code de la justice pénale des mineurs est en vigueur depuis maintenant un peu plus d'un an. Nous savons qu'il a entrainé un bouleversement de la manière de travailler des services placés auprès des juridictions, dont l'activité a considérablement augmenté, d'après les premiers retours sur la réforme. Mais cette réforme a aussi, peut-être surtout, un impact sur le milieu ouvert, soumis à la nécessité d'organiser une prise en charge avant l'audience de sanction.
Le code de la justice pénale des mineurs peut être un levier de la redynamisation du secteur ouvert qui est un des axes de travail de la PJJ appuyé sur les assises du placement judiciaire, closes en octobre dernier.
Le récent rapport sur la délinquance des mineurs, dont les rapporteurs pour la commission des lois étaient nos collègues Muriel Jourda et Laurence Harribey, a pointé plusieurs difficultés auxquelles fait face le milieu ouvert aujourd'hui, alors même qu'il est chargé de la très grande majorité des mesures judiciaires. Ces difficultés sont de trois ordres : le manque de coordination avec les autres acteurs en charge de l'insertion des jeunes, le manque de personnels et le manque de bâtiments ou leur état.
Le budget pour 2023 tend à apporter des réponses. Sur les 92 postes qui devraient être créés au cours de l'année, 24 seraient consacrés à la généralisation sur le territoire d'une fonction qui paraît utile, celle de « correspondant du milieu d'insertion ». Ces personnels, qui viennent à l'appui des éducateurs, doivent permettre une meilleure connaissance des dispositifs d'insertion existant, en dehors de la PJJ, que ce soit du côté de l'Éducation nationale ou des missions locales et surtout des échanges plus fluides. À juste titre, la mission d'information sur la délinquance a noté les difficultés que posent pour l'insertion le fonctionnement en silo entre ces différents acteurs et le manque de coordination, qui peut aboutir à faire cesser brusquement des projets pourtant prometteurs.
Les postes créés devraient également contribuer à renforcer les équipes territoriales faisant face à un manque d'éducateurs en créant dans chaque région un groupe d'éducateurs volants.
Les unités éducatives d'accueil de jour devraient elles aussi voir leurs effectifs renforcés dans l'optique, à moyen terme, d'augmenter leur nombre et d'améliorer leur répartition. Ces unités sont en charge de la mise en oeuvre d'un dispositif créé par la loi de programmation 2018-2022 pour la justice, la mesure éducative d'accueil de jour, qui est expérimentée depuis 2019 et sera généralisée en lien avec l'application du CJPM. La mesure éducative d'accueil de jour permet une prise en charge continue des jeunes sur des activités d'insertion sociale, scolaire et professionnelle. Elle constitue de fait un intermédiaire entre le milieu ouvert « classique » et le placement.
46 millions d'euros sont prévus pour la construction de 12 nouvelles unités d'accueil de jour. Ce projet se heurte néanmoins à la hausse des coûts de la construction et à la difficulté pour le service de l'immobilier ministériel d'assurer l'organisation d'un nombre toujours plus important de chantiers.
Dans l'ensemble, si la PJ a obtenu des crédits de construction, les crédits de rénovation des structures existantes ne sont pas à la hauteur des demandes et des besoins. Même si les incertitudes économiques font qu'il est délicat d'évaluer le coût des chantiers et que tous ne peuvent être conduits de front, l'état de délabrement de plusieurs structures justifie que l'attention portée par la PJJ sur les rénovations soit soutenue dans le temps.
L'attention croissante portée au milieu ouvert est bienvenue. Au cours des dernières années, nous avons en effet eu l'occasion de nous inquiéter de la place très importante prise par la création des CEF dans l'augmentation du budget de la PJJ, près d'un quart sur les trois dernières années, alors même que les besoins du milieu ouvert étaient très importants.
J'en viens donc à la question des centres éducatifs fermés dont le développement a constitué un axe majeur de la politique du Gouvernement ces dernières années. Le programme de 20 nouveaux CEF (5 publics et 15 privés) n'aura finalement pas pu être mis en oeuvre, pour partie du fait des résistances locales à l'implantation de ces structures. Il semble aujourd'hui que la PJJ soit amenée à renoncer à 3 ou 4 projets qui ne pourront aboutir. Parallèlement, deux nouveaux projets de CEF ont vu le jour. L'un à Mayotte, nous l'avions évoqué avec le ministre, pour souligner que les circonstances locales plaident, à notre sens, pour que ce soit un CEF public. L'autre a été annoncé en août 2021 à Varenne-le-Grand, en Saône-et-Loire.
Depuis 2019, seuls trois établissements ont été livrés, les CEF d'Épernay, de Saint-Nazaire et, en février 2022, celui de Bergerac. Les travaux du CEF de Charente-Maritime sont toujours en cours, tandis que des études de maîtrise d'oeuvre sont toujours menées pour le CEF de Haute-Saône. Aucun nouveau CEF ne devrait être inauguré en 2023 mais 5 pourraient l'être en 2025.
Les CEF, rappelons-le, sont un mode de placement qui permet d'éviter l'incarcération et qui tend à permettre l'insertion en agissant sur des effectifs réduits avec des moyens importants. Ils ont donc toute leur place dans l'échelle des réponses à apporter à la délinquance des mineurs. Cependant, les conditions de la réussite de tels projets s'avèrent particulièrement difficiles à réunir. Il faut une équipe mobilisée et stable, un emplacement qui fasse sens au regard de l'objectif d'insertion, et une relation efficace avec les partenaires de la PJJ, au premier rang desquels l'Éducation nationale. Ces exemples de réussite existent mais ils font encore figure d'exception. Un rapport de la Cour des comptes est semble-t-il en cours sur cette question, qui apportera un éclairage nécessaire sur ces structures dont nous avons plusieurs fois demandé l'évaluation.
Sous-jacente aux difficultés de la PJJ est la question des personnels. Il s'agit là d'une véritable inquiétude de la part de la direction qui pointe un taux de vacance de postes de 6 % et un niveau de rotation élevé sur plusieurs postes difficiles. Le taux de contractuels dans la PJJ, supérieur à 20 %, et leur renouvellement, est lui aussi élevé. Sur les 1 564 sorties et les 1 656 entrées prévues en 2023, plus de 40 % des flux sont liés à des recrutements d'agents contractuels ou des fins de contrats. Si de nouveaux postes sont créés chaque année, nous avons noté par le passé que tous ne parviennent pas à être pourvus.
Face à ce manque d'attractivité, qui rejoint celui de l'ensemble des métiers du social, le Garde des Sceaux a souligné lors de son audition l'important effort accompli en matière salariale pour les agents titulaires. 18 millions sont ainsi affectés à la revalorisation des grilles des directeurs de service. Les agents contractuels ont également été bénéficiaires de mesures de revalorisation de leurs salaires.
La revalorisation salariale est nécessaire, mais elle n'est apparemment pas suffisante, au moins à court terme. Il faut également redonner du sens aux métiers de la PJJ avec des orientations claires et mobilisatrices et la volonté d'agir pour l'insertion des jeunes. Les moyens déployés à cette fin peuvent aller en ce sens.
Un point sur un sujet qui a pu faire polémique et sur lequel le Garde des Sceaux a souhaité revenir lors de son audition. Le Ministre tient à la mise en oeuvre d'un partenariat avec l'armée pour l'encadrement de certains jeunes. Ce sont des réservistes de l'armée qui assureraient cette mission et la PJJ entend mettre en place son propre corps de réservistes pour les épauler. Ce dispositif, budgété en loi de finances pour 2022, ne verra finalement pas le jour cette année mais plutôt à échéance de juillet 2023.
Un dernier point sur le déploiement de l'applicatif PARCOURS qui constitue notre fil rouge. Il doit permettre progressivement d'assurer le suivi de tous les mineurs confiés à la PJJ et le recensement de tous les actes pris à leur égard.
Outre un suivi plus précis et efficace des jeunes, il fournira une image exacte de leur parcours et de l'efficacité des mesures prises, notamment pour éviter les récidives. Le manque d'indicateurs de qualité sur l'efficacité de l'intervention de la PJJ a été pointé à plusieurs reprises et PARCOURS est présenté comme l'instrument adéquat pour trouver une solution.
Le projet PARCOURS, qui devait faire l'objet d'une première version en 2020, a été déployé dans les services à partir de la fin du premier trimestre 2021. L'appropriation de l'outil s'est avérée particulièrement difficile et le besoin de formation est important. La PJJ a donc relancé un programme de formation des personnels.
De nouveaux développements s'avèrent nécessaires, mobilisant 4 millions d'euros en 2022 et à nouveau en 2023, pour permettre le déploiement du deuxième lot de PARCOURS, destiné aux éducateurs eux-mêmes. La DPJJ espère un déploiement fin 2023 tout en indiquant qu'il s'agit, à nouveau, d'une modification importante de leur manière de travailler qui sera demandée aux éducateurs. Cela ne sera donc pas simple et il s'agit d'une affaire que nous suivrons attentivement.
Pour l'heure, au regard de l'augmentation du budget, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 182.
M. François-Noël Buffet , président . - Les membres de la commission souhaitent-ils formuler des observations ?
M. Mathieu Darnaud . - Je voudrais saluer l'excellent rapport de notre rapporteure. Il est, en tout point, complet et éclairant. Je voudrais réagir à deux sujets qui ont été évoqués.
Le premier concerne l'évaluation. Nous avons déjà évoqué cette thématique à plusieurs reprises au sein de notre commission. Il y a, effectivement, un besoin d'évaluer la politique publique de protection judiciaire de la jeunesse et plus particulièrement l'efficience des centres éducatifs fermés (CEF). J'aimerais avoir des précisions sur les possibilités d'évaluation de ces établissements.
Le deuxième point qui m'interpelle est celui du recrutement des agents dans la mesure où des postes ont été budgétés. Je me demande si nous sommes face à un problème qui est lié à la seule attractivité de la rémunération ou s'il s'agit plutôt de problématiques liées aux compétences ou à la formation des personnels. La rapporteure a notamment pu constater qu'il existait des besoins de compétences spécifiques pour exercer dans les CEF compte tenu du profil des jeunes qui y sont accueillis.
Mme Laurence Harribey . - J'aimerais remercier à mon tour la rapporteure, et ce d'autant plus qu'elle s'est fortement inspirée du récent rapport de la mission d'information, conjointe avec la commission de la culture, qui a traité de la prévention de la délinquance des mineurs et en particulier de leur récidive.
Concernant les centres éducatifs fermés, nous avons souligné lors de cette mission d'information que ces établissements ne doivent pas être considérés comme étant la panacée. Même si les CEF peuvent constituer une réponse partielle, ce n'est, en tout cas, pas la réponse systématique. En outre, ces structures ont un coût de fonctionnement important alors que d'autres modes d'accompagnement des jeunes en situation de délinquance permettent de faire davantage avec les mêmes moyens.
En réponse aux observations de Mathieu Darnaud, je tiens à préciser que dans le cadre de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur cette année, les membres de la mission d'information ont demandé la mise en place d'un programme d'évaluation des CEF. Ce n'était peut-être d'ailleurs pas le bon véhicule législatif mais notre amendement a été adopté. Cette demande d'évaluation n'a pas été prise en compte dans ce projet de loi de finances 2023 mais cela est logique compte tenu du calendrier législatif et du vote de notre amendement.
Enfin, il apparait que des recrutements sont prévus pour les CEF. Or ces recrutements seraient également utiles pour les autres établissements qui accueillent des jeunes délinquants. Lors de la mission conjointe d'information, nous avons compris qu'il existait un écosystème d'acteurs de l'insertion et de la probation des jeunes nécessitant une coordination entre eux. Par ailleurs, nous avons longuement évoqué une expérience à Marseille où restaurant d'application a été créé. Il s'agissait d'un nouveau mode d'insertion pour des jeunes délinquants. Cela prouve que des dispositifs novateurs peuvent être mis en place.
Enfin, il faudra également être vigilant s'agissant des conséquences de la réforme du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) car ce texte a créé une période probatoire qui devrait avoir un impact sur le travail d'accompagnement et d'insertion des mineurs. Cela n'a pas du tout été pris en compte dans le budget que nous examinons cette année.
Cela étant dit, nous souscrivons aux observations de la rapporteure et les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain voteront favorablement pour les crédits du de la mission « protection judiciaire de la jeunesse ».
M. Alain Marc . - Je tiens à féliciter la rapporteure pour la qualité de son travail. J'ai également une question qui porte sur les CEF à l'instar de mes collègues Laurence Harribey et Mathieu Darnaud. Je souhaite également souligner l'existence d'une problématique générale tenant à l'absence de l'évaluation des politiques publiques. À cet égard, il me semble intéressant de faire un parallèle avec la question du lieu d'exécution d'une peine d'emprisonnement, évoquée lors de la réunion de la commission des finances qui s'est tenue hier. En effet, une personne condamnée purge habituellement sa peine d'emprisonnement à proximité du lieu de commission des faits. Concernant les mineurs, cette question semble faire débat. Certains indiquent qu'il serait préférable que les CEF soient éloignés des lieux de délinquance dans l'objectif de créer une rupture entre les mineurs et leur milieu de vie habituelle. D'autres intervenants soutiennent l'argument inverse. Au final, je m'interroge sur la philosophie qui devrait prévaloir en la matière. Si des évaluations étaient effectuées, nous saurions peut-être s'il faut installer un CEF à 400 kilomètres du lieu de commission des faits ou bien s'il faut l'installer à proximité du lieu où les mineurs commettent leurs infractions.
Mme Marie Mercier . - Je remercie la rapporteure pour son travail très étayé. Je souhaite réagir à l'intervention de mon collègue Alain Marc en prenant l'exemple du centre pénitentiaire de la commune de Varennes-le-Grand, commune limitrophe de Chalon-sur-Saône. Cet établissement comprend une maison d'arrêt, un quartier mineurs et un centre de semi-liberté. Il s'agit, historiquement, d'une délocalisation de la maison d'arrêt anciennement implantée à Chalon-sur-Saône. Géographiquement, l'établissement pénitentiaire de Varennes-le-Grand est en réalité plus proche du centre de la commune de Saint-Ambreuil que du centre de Varennes-le-Grand. Il est donc possible de faire un parallèle avec les remarques formulées à l'égard des éoliennes: ces dernières sont physiquement installées sur le territoire d'une commune mais il est fréquent d'entendre que dans cette commune les habitants ne s'en plaignent pas, à l'inverse des habitants des communes voisines.
Concernant plus précisément les CEF qui nous intéressent aujourd'hui, Varennes-le-Grand va prochainement accueillir ce type d'établissement. Or il existe une problématique d'acceptabilité, de ces lieux d'accueil, de la part de la population. Les CEF sont ce que certains appellent des « PUMA », c'est-à-dire des « projets utiles mais ailleurs ». En outre, la création d'un CEF à côté d'un centre pénitentiaire qui compte 400 détenus peut interroger, sur le plan symbolique en particulier. Enfin, je tenais à faire cette remarque sur le choix d'implantation géographique de ce CEF car le département de Saône-et-Loire a déjà été marqué par les difficultés rencontrées par le CEF d'Autun qui avait défrayé la chronique en son temps.
M. François-Noël Buffet , président . - Avant de donner la parole à la rapporteure, je souhaitais revenir sur les propos tenus par le rapporteur de l'avis budgétaire de la mission « Administration pénitentiaire » et en particulier les dispositifs en vigueur à Mayotte. Dans le cadre de la mission d'information menée avec Alain Marc, Stéphane Le Rudulier et Thani Mohamed Soilihi, nous avons rencontré une juge de l'application des peines qui nous a fait part de sa grande inquiétude quant à l'absence de capacité à exécuter les décisions de justice. Cela me semble assez révélateur des difficultés rencontrées par le territoire de Mayotte. Il y aura donc à avoir un regard particulier sur ce territoire cette année.
Mme Maryse Carrère . - En réponse aux interrogations de Mathieu Darnaud, je tiens à préciser qu'il n'existe pas d'indicateurs sur les évaluations menées par la protection judiciaire de la jeunesse, à l'exception du logiciel PARCOURS qui permettra, à l'avenir, l'établissement de données chiffrées. La Cour des comptes travaille actuellement à un rapport sur les CEF, que nous étudierons attentivement dès sa publication. Nous n'avons pas non plus le recul nécessaire pour évaluer les nouveaux établissements créés. Nous savons, en revanche, que la difficulté principale de ces nouvelles structures est liée à la stabilisation des équipes de la PJJ (les éducateurs en particulier) ainsi que celles de ses partenaires, notamment l'Éducation nationale.
Concernant les observations de Laurence Harribey, il est vrai qu'aujourd'hui les CEF coutent très chers. Ils ont semblé être privilégiés les années précédentes dans les choix budgétaires gouvernementaux. Cependant, cette année semble être marquée par un changement de paradigme, une plus forte attention étant apportée aux services de milieu ouvert qui semblent mieux pris en compte. Cela s'explique aussi par l'entrée en vigueur récente du code de la justice pénale des mineurs qui oriente et renforce le rôle de ces services du milieu ouvert. La problématique des CEF est toujours celle du recrutement. La PJJ envisage l'instauration d'une équipe volante d'éducateurs pour ces établissements. On peut noter un renforcement des emplois créés dans le milieu ouvert. Il est encore trop tôt pour avoir du recul sur la mise en oeuvre du CJPM. Nous avons demandé à la PJJ des retours sur les évaluations menées mais sans obtenir de réponses à ce stade.
Enfin, pour répondre à Alain Marc, il est difficile de déterminer le lieu d'implantation des CEF. Il y aura toujours une problématique d'acceptabilité sociale.
M. Alain Marc . - Monsieur le président, Dominique Simonnot, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, a mentionné le CEF de l'Aveyron, qui serait le CEF qui poserait le moins de problèmes en France. Je n'ai pas plus d'informations sur ce CEF mais je note que nous ne disposons pas d'évaluations. Nous ne savons pas quels CEF sont efficaces, en particulier dans la lutte contre la récidive des mineurs.
Mme Maryse Carrère . - La question de l'acceptabilité sociale, c'est aussi le problème posé par Marie Mercier et qui est très contraignante pour la PJJ lors de la création d'un tel établissement. La direction de la PJJ nous a expliqué qu'il y a une cartographie visant à répartir de manière relativement équilibrée les CEF sur l'ensemble du territoire. Au final, la problématique de la localisation des CEF semble être une équation impossible. L'objectif du placement des mineurs dans un CEF est de les éloigner de leur milieu de vie habituel où ils commettent leurs délits. Cependant il faut aussi que le CEF soit proche de lieux d'insertion en capacité de les accueillir. C'est pour partie un lieu de restrictions de liberté mais c'est aussi un lieu, pour ces enfants, de réinsertion visant à préparer leur avenir en vue de leur sortie. La localisation d'un CEF pose également la problématique du personnel. En effet, dans les territoires ruraux il peut être plus compliqué de trouver des éducateurs formés que dans des territoires urbains. Enfin, lors de l'audition du ministre de la justice devant notre commission, la question du CEF de Mayotte a été évoquée. Il semble important, symboliquement, de créer un CEF public et non pas un CEF relevant du secteur privé. Cela permettrait à l'État de rappeler qu'il est effectivement présent dans ce territoire ultra-marin.
M. François-Noël Buffet , président . - Je vous remercie Mme la rapporteure. Nous allons donc soumettre au vote de la commission votre avis favorable à l'adoption des crédits du budget de la mission « protection judiciaire de la justice ».
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « protection judiciaire de la jeunesse ».