SOMMAIRE
I. LES CRÉDITS DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : DES POINTS DE VIGILANCE MALGRÉ UNE HAUSSE DE PLUS DE 6 % 7
A. LES ENSEIGNANTS : UN EFFORT DE REVALORISATION DES RÉMUNÉRATIONS QUI DOIT ETRE POURSUIVI DANS LA DURÉE 8
B. UN SCHÉMA D'EMPLOI NÉGATIF COHÉRENT EN PRINCIPE AVEC LES PROJECTIONS DÉMOGRAPHIQUES, MAIS UNE FRAGILITÉ POTENTIELLE LIÉE À DES MOYENS HUMAINS EN TENSION 13
C. L'ÉCOLE INCLUSIVE : UNE AUGMENTATION RÉGULIÈRE DU NOMBRE D'ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP ; DES MOYENS INSUFFISANTS MALGRÉ DE RÉELS EFFORTS 14
II. ENVIRON 20 000 ÉLÈVES UKRAINIENS SCOLARISÉS EN FRANCE À LA RENTRÉE DE 2022 18
A. UNE PRÉSENCE CONCENTRÉE SUR LE
PREMIER DEGRÉ ET LE COLLÈGE
ET SUR CERTAINES
ACADÉMIES
18
B. UN ACCOMPAGNEMENT EN PRINCIPE TEMPORAIRE, QUI PRÉSERVE LES LIENS AVEC LE SYSTÈME ÉDUCATIF UKRAINIEN 19
C. LES ÉLÈVES UKRAINIENS EN FRANCE : UN NIVEAU EN MATHÉMATIQUES QUI CONFIRME DES QUESTIONNEMENTS SUR LA QUALITÉ DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS 20
III. UNE RENTRÉE 2022 MARQUÉE PAR DES DIFFICULTÉS ACCRUES EN MATIÈRE DE RECRUTEMENT D'ENSEIGNANTS 21
A. UNE AUGMENTATION SENSIBLE DU NOMBRE DE POSTES NON POURVUS À L'ISSUE DES CONCOURS DE 2022 21
B. UN EFFET MÉCANIQUE DES NOUVELLES CONDITIONS DE DIPLÔME EXIGÉES POUR CONCOURIR ? 25
C. LE RECOURS AUX ENSEIGNANTS CONTRACTUELS ET SES LIMITES 26
IV. DES LEVIERS À MOBILISER POUR ENRAYER LE DÉCLIN DE L'ATTRACTIVITÉ DU MÉTIER D'ENSEIGNANT 31
A. UN ENJEU MAJEUR : METTRE FIN À L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE DÉMISSIONS, NOTAMMENT CHEZ LES ENSEIGNANTS DÉBUTANTS 33
B. UNE EXIGENCE : AMÉLIORER LA FORMATION INITIALE ET LES DÉBUTS DANS LA CARRIÈRE 37
C. LA « RH DE PROXIMITÉ », UNE RÉPONSE AUX DIFFICULTÉS DE MOBILITÉ GÉOGRAPHIQUE ? 42
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 61
• Audition de M. Pap Ndiaye, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse 63
AVANT-PROPOS
Les crédits de la mission Enseignement scolaire s'élèveront en 2023, hors enseignement agricole, à 80,7 milliards d'euros. Hors pensions, ils s'établiront à 58,8 milliards d'euros, soit une hausse de 6,5 % .
Le projet de loi de finances amplifie donc les efforts déployés dans le cadre de cette mission depuis plusieurs années ; il traduit la poursuite d'engagements gouvernementaux en faveur de la revalorisation de la rémunération des personnels et de l'école inclusive.
Outre les crédits inscrits à la mission enseignement scolaire, un fonds d'innovation pédagogique sera doté de 150 millions d'euros en 2023 dans le cadre de la mission « investir pour la France 2030 » pour financer des projets de terrain .
La commission salue la hausse des crédits de la mission Enseignement scolaire tout en alertant sur trois points de vigilance qui susciteront un suivi attentif : la nécessité de poursuivre dans la durée la revalorisation des rémunérations des enseignants ; des suppressions de poste problématiques compte tenu de moyens humains en tension ; le décalage entre les moyens consacrés à l' école inclusive et la persistance de besoins importants dans ce domaine.
Le rapporteur pour avis a tenu à centrer son propos sur les problématiques liées à l'attractivité du métier d'enseignant , dans un contexte marqué par une crise de recrutement très préoccupante , dont le nombre élevé de postes non pourvus à l'issue des concours de 2022 a souligné l'ampleur.
La baisse alarmante du taux de rendement des concours de 2022 et l'augmentation régulière du nombre de démissions d'enseignants , plus particulièrement en début de carrière, impliquent selon la commission, parallèlement à la revalorisation des rémunérations, une action globale et ambitieuse en matière de formation initiale et d'accompagnement des enseignants débutants ainsi qu'une évolution de la gestion des ressources humaines qui aille dans le sens d'un allègement des contraintes de mobilité géographique .
I. LES CRÉDITS DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : DES POINTS DE VIGILANCE MALGRÉ UNE HAUSSE DE PLUS DE 6 %
Les crédits de la mission Enseignement scolaire pilotés par le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse (hors enseignement agricole, programme relevant du ministère de l'Agriculture et de la souveraineté alimentaire) inscrits dans le projet de loi de finances pour 2023 s'établiront, en crédits de paiement et à structure budgétaire courante, à 58 821,416 millions d'euros au lieu de 55 245,271 millions d'euros dans la loi de finances pour 2022 1 ( * ) (hors contributions aux pensions de l'État), soit une hausse de 6,5 % (+ 3,57 milliards d'euros) 2 ( * ) .
En incluant les pensions de l'État, les crédits, en hausse de 5,8 % par rapport à 2022, passeront de 76,2 milliards d'euros à 80,7 en crédits de paiement.
Le PLF 2023 amplifie l'effort significatif dont fait l'objet la mission Enseignement scolaire, en s'inscrivant dans la logique des augmentations inscrites dans les deux lois de finances précédentes (+ 2,55 % en 2021 et + 2,47 % en 2022 3 ( * ) ) :
|
Programmes |
LFI 2022 (CP) milliards d'euros en gras : hors CAS |
PLF 2023 (CP) milliards d'euros structure courante en gras : hors CAS |
Évolution structure courante en gras : hors CAS |
|
enseignement scolaire public du premier degré (P. 140) |
24,204 15,595 |
25,667 4 ( * ) 16,677 |
+ 6,04 % + 6,9 % |
|
enseignement scolaire public du second degré (P. 141) |
34,609 23,303 |
36,455 5 ( * ) 24,715 |
+ 5,34 % + 6 % |
|
vie de l'élève (P. 230)
6
(
*
)
|
6,859 6,293 |
7,373 6,768 |
+ 7,5 % + 7,6 % |
|
enseignement privé des premier et second degrés (P. 139) |
7,996 7,953 |
8,468 8,422 |
+ 5,89 % + 5,9 % |
|
soutien de la politique de l'éducation nationale (P. 214) 7 ( * ) |
2,594 2,099 |
2,757 2,237 |
+ 6,28 % + 6,5 % |
|
TOTAL |
76,26 |
80,72 |
+ 5,8 % |
|
TOTAL HORS CAS |
55,245 |
58,821 |
+ 6,5 % |
Source : PAP 2023
Malgré ces efforts importants, des points de vigilance demeurent :
- la capacité de la revalorisation des rémunérations des enseignants prévue par le PLF 2023 à produire le « choc d'attractivité » attendu pour lutter contre des difficultés de recrutement très préoccupantes ;
- un schéma d'emploi négatif, certes cohérent avec les projections démographiques, mais qui interroge compte tenu des tensions constatées sur le terrain ;
- enfin, les contraintes pesant sur l'école inclusive, notamment en raison d'une insuffisance du nombre d'AESH dans le contexte d'une augmentation régulière des besoins.
A. LES ENSEIGNANTS : UN EFFORT DE REVALORISATION DES RÉMUNÉRATIONS QUI DOIT ETRE POURSUIVI DANS LA DURÉE
Les dépenses de personnels (53,212 milliards d'euros) représentent 90,5 % des crédits de la mission hors pensions.
Les mesures inscrites au projet de loi de finances pour 2023 succèdent à plusieurs années d'efforts qui ont permis au cours de la période une revalorisation indiciaire moyenne de 924 euros bruts annuels, hors régime indemnitaire 8 ( * ) .
En 2023, de nouvelles mesures seront consacrées aux revalorisations catégorielles des enseignants : le projet de loi de finances traduit ainsi la poursuite de la revalorisation des rémunérations engagée en 2021 lors du Grenelle de l'éducation 9 ( * ) .
La revalorisation salariale prévue pour 2023 vise à permettre qu'aucun enseignant ne débute sa carrière avec une rémunération nette inférieure à 2 000 euros par mois , conformément à l'annonce faite par le chef de l'État et le ministre de l'éducation nationale en août 2022, ce qui paraît indispensable dans le contexte des difficultés de recrutement auxquelles se heurte le ministère depuis plusieurs années et compte tenu du niveau de diplôme de ces personnels.
La dépense de 935 millions d'euros inscrite au PLF 2023 s'appuiera sur :
- une part inconditionnelle , mise en oeuvre à partir de la rentrée scolaire de 2023 : 635 millions d'euros pour quatre mois de rémunération, soit en année pleine, selon le ministère, 1,9 milliard d'euros ;
- une part facultative , en contrepartie de certaines missions effectuées dans le cadre d'un « pacte » : 300 millions d'euros sont à titre indicatif inscrits au PLF 2023 (une concertation avec les organisations représentatives des personnels précisera le contenu de cet axe de la revalorisation). Le coût réel de cette mesure dépendra du nombre d'enseignants qui participeront au « pacte » à titre volontaire.
Le ministre de l'éducation nationale, entendu par la commission de la culture le 8 novembre 2022, a fait valoir que cette part facultative devrait permettre de valoriser des missions qui, déjà réalisées par certains enseignants (comme le suivi individuel des élèves), ne sont pas à ce jour prises en compte dans les rémunérations.
Selon le rapporteur pour avis, il semble pertinent d'intégrer au périmètre du « pacte » la participation à des sessions de formation continue , dont les crédits connaissent une sous-consommation chronique, afin de faire en sorte que la formation continue donne lieu à rémunération .
Le PLF 2023 prévoit également, en vue de la revalorisation des rémunérations :
- 74 millions d'euros au titre de l'extension de l'indemnité de sujétion en éducation prioritaire aux AED, AESH et personnels médico-sociaux (l'enveloppe totale prévue au titre 2 pour cette prime s'élève à 459 millions d'euros ; 379 en LFI 2022) ;
- 66 millions d'euros de revalorisation pour les personnels sociaux et de santé, les personnels administratifs et techniques ainsi que les personnels d'encadrement ;
- 43,9 millions d'euros au titre de l'extension en année pleine des mesures de revalorisation engagées en 2022 10 ( * ) (dont la prime d'attractivité 11 ( * ) ) ;
- 17 millions d'euros destinés à la montée en puissance du taux de promotion à la classe exceptionnelle des professeurs 12 ( * ) , CPE et psychologues de l'éducation nationale 13 ( * ) (un million d'agents) dans le cadre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » ( PPCR ), dont la mise en oeuvre a commencé en 2017.
Au total, les revalorisations destinées aux personnels de l'éducation nationale représenteront en 2023 une dépense importante, d'environ 1,135 milliard d'euros (hors hausse du point d'indice - 1,2 milliard d'euros - et GVT - 770 millions d'euros).
À ces mesures s'ajoute la revalorisation des crédits destinés aux rémunérations des AESH à hauteur de 10 % à partir de la rentrée de septembre 2023, soit 80 millions d'euros (dont 45 millions sur le titre 2), intégrée au PLF 2023 à l'initiative de l'Assemblée nationale.
S'agissant plus particulièrement des enseignants, le rapporteur salue les moyens mobilisés pour améliorer leur rémunération, tout en regrettant que cet effort n'ait pas été entrepris plus tôt : comme l'ont rappelé les représentants des syndicats rencontrés en septembre 2022 par le rapporteur pour avis, la rémunération moyenne des enseignants est du niveau de celle de personnels de catégorie B de la Police nationale, ce qui interroge pour des personnels de catégorie A.
Or le temps de travail déclaré par les enseignants est élevé compte tenu de ce niveau de salaire : selon une note de la DEPP publiée en octobre 2022, la moitié des enseignants déclare travailler 43 heures par semaine hors vacances scolaires, soit trois heures de plus que la médiane des cadres A de la fonction publique de l'État (40 heures), et consacrent à leur travail une part non négligeable de leurs congés 14 ( * ) .
Temps de travail déclaré par les enseignants
- Temps de travail médian : 43 heures (hors vacances scolaires) ;
- Temps total travaillé : entre 35 et 60 heures dans le premier degré, entre 33 et 65 heures dans le second degré ;
- 34 jours de travail pendant les congés scolaires.
La marge de progression est donc encore considérable : rappelons que le salaire médian des enseignants était en 2020, selon le Panorama statistique des personnels de l'enseignement scolaire 2021-2022 , de 2 290 euros nets par mois , ce qui signifie que la moitié des enseignants reçoivent une rémunération inférieure à ce montant .
En ce qui concerne plus particulièrement les enseignants débutants , leur salaire net pendant leur première année d'exercice était seulement 15 ( * ) de :
- 1 961 euros pour un professeur d'école ;
- 2 056 euros pour un professeur certifié ;
- 2 072 euros pour un professeur d'EPS ;
- 2 130 euros pour un professeur de lycée professionnel ;
- 2 446 euros pour un professeur agrégé.
Par ailleurs, les carrières des enseignants se caractérisent par un déroulement lent : la majorité des enseignants relèvent de la classe normale (78,5 % pour le premier degré ; 64,6 % pour le second degré). L'accès à la hors classe est tardif (53-55 ans) ; ce grade ne concerne que 16 % des professeurs d'école et 30 % des enseignants du second degré (27 % des agrégés et des certifiés, 28,3 % des professeurs d'éducation physique et sportive, 30 % des professeurs de lycée professionnel).
Quant à la classe exceptionnelle , elle reste très contingentée : 6 % des professeurs d'école ; 7,5 % des enseignants du second degré (6,7 % des agrégés, 7,8 % des certifiés et des PLP, 7 % des PEPS).
Selon M. Pap Ndiaye, les moyens dédiés à l'amélioration de l'accès à ces grades (17 millions d'euros en 2023) montrent que les actuelles mesures de revalorisation, plus particulièrement ciblées sur les jeunes enseignants, n'oublient pas les enseignants en fin de carrière. Toutefois, si ces moyens contribuent dans une certaine mesure à la revalorisation de la situation des enseignants (qu'il s'agisse de leur rémunération ou de leur retraite), cet effort ne concerne qu'un nombre très réduit de professeurs .
Répartition des corps enseignants,
fonctionnaires du secteur public,
en fonction de leur grade en
2021-2022
Aussi est-il probable que la revalorisation inscrite dans le PLF 2023 ne soit pas à la mesure du « choc d'attractivité » attendu : cet effort devra donc impérativement se poursuivre plusieurs années avant de trouver une traduction concrète en termes de pouvoir d'achat susceptible d'attirer les jeunes vers ce métier . Le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse a d'ailleurs reconnu, lors de son audition, la nécessité d'un « travail de longue haleine » pour que ces efforts inversent la tendance actuelle.
Le rapporteur pour avis sera donc particulièrement attentif aux effets concrets de la revalorisation actuellement mise en oeuvre et à la poursuite effective de celle-ci dans la durée, même s'il est conscient que l'insuffisante attractivité du métier d'enseignant tient à des causes diverses, dont le faible niveau des rémunérations ne constitue qu'un aspect .
* 1 À structure budgétaire constante, les chiffres s'établiront en 2023 à 58 982,298 millions d'euros en AE et à 58 828,604 en CP.
* 2 En intégrant le programme 143 (enseignement technique agricole), l'augmentation par rapport à la LFI 2022 est de + 6 % en AE ; de + 5,82 en CP.
* 3 En autorisations d'engagement.
* 4 Dont 25,612 milliards d'euros de dépenses de personnels, en augmentation de 6 %.
* 5 Dont 36,3 milliards d'euros de dépenses de personnels.
* 6 Les dépenses de personnel du programme 230 concernent plus particulièrement les accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), les conseillers principaux d'éducation (CPE), les assistants d'éducation (AED), les personnels de la médecine scolaire et les assistants sociaux. On note des mesures de périmètre portant sur deux catégories de personnels basculant vers le titre 2 du fait de la signature de CDI : les AESH et les AED. Selon la nature des contrats, les AESH seront rémunérés sur le titre 2 ou hors titre 2. Les AESH en CDI seront rémunérés par l'État et relèveront du titre 2 ; les AESH en CDD seront rémunérés par les établissements, ceux-ci étant remboursés au titre de subventions relevant des dépenses d'intervention. Le coût de ce basculement en CDI est de 261millions d'euros. Les AED ayant atteint six ans d'ancienneté en CDD peuvent désormais bénéficier d'un CDI et être de ce fait employés par le rectorat, leur contrat relevant du titre 2. En 2023, un transfert de 5 500 ETPT vers le titre 2 sera effectué. En revanche, les AED en CDD demeureront rémunérés par les établissements sur les crédits hors titre 2. L'effectif d'AED éligibles à une CDIsation est évalué à 5 500 ETPT (coût de la mesure : 162,6 millions d'euros).
* 7 Sur ce programme sont imputés, entre autres dépenses, les crédits de l'action Évaluation et contrôle (+ 4,8 %) qui financent notamment les évaluations PISA et TIMSS, le dispositif CEDRE (cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon) qui établit le bilan des acquis en fin d'école et de collège, l'évaluation des compétences du socle commun réalisé chaque année sur échantillons, l'évaluation exhaustive des élèves à l'entrée en CP et en CE1 et des élèves de sixième. En 2023, des évaluations complémentaires sont prévues pour tous les élèves des classes de CM1 et de quatrième.
* 8 Ce qui représente un gain de + 1000 euros bruts annuels pour un stagiaire recruté en 2020 par rapport à un stagiaire recruté en 2016 ; + 1 250 euros bruts annuels pour un professeur des écoles ou un professeur certifié en milieu de carrière ; + 1 400 euros bruts annuels pour un professeur certifié en milieu de carrière réalisant deux heures supplémentaires annuelles.
* 9 Prime d'équipement informatique, prime d'attractivité en début de carrière (100 euros nets par mois), augmentation des rémunérations des chefs d'établissement et directeurs d'école, promotion à la hors classe.
* 10 Programme 140 : 14,7 M€ ; programme 141 : 19,5 M€ ; programme 139 : 6,5M€ ; programme 230 : 1,1M€ ; programme 214 : 2,1M€.
* 11 Programme 140 : 7,5M€ ; programme 141 : 9,3M€ ; programme 139 : 5,1M€ ; programme 230 : 0,3M€.
* 12 Grade créé dans chacun des corps actifs ; ouvert à hauteur de 80 % des promotions à des personnels ayant accompli au moins huit années dans des conditions d'exercice difficiles ou sur des fonctions particulières ; à raison de 20 % des promotions à des personnels ayant un parcours exceptionnel.
* 13 Le coût de ces mesures sur la période 2017-2023 représente une dépense d'un milliard d'euros (ces crédits sont imputés sur les cinq programmes de la mission enseignement scolaire). Les leviers sont les suivants : revalorisation globale des grilles indiciaires (681,9 millions d'euros) ; amélioration des perspectives de carrière (déroulement de carrière sur au moins deux grades - classe normale et hors classe - pour une carrière complète) ; création d'un troisième grade, la classe exceptionnelle (113,9 millions d'euros).
* 14 Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), « La moitié des enseignants déclarent travailler au moins 43 heures par semaine », note 22.30, octobre 2022.
* 15 Hors indemnité de résidence et supplément familial de traitement, en EQTP.