TRAVAUX EN COMMISSION
Examen
en commission
(Mercredi 16 novembre 2022)
Réunie le mercredi 16 novembre 2022, la commission a examiné le rapport pour avis sur les missions « Économie », « Plan de relance » et « Transformation et fonction publiques » - Crédits « Aménagement numérique du territoire » du projet de loi de finances pour 2023.
M. Jean-Michel Houllegatte , rapporteur pour avis. - Monsieur le Président, mes chers collègues, j'ai le plaisir de vous présenter ce matin mon avis sur les crédits du PLF pour 2023 relatifs à l'aménagement numérique du territoire. Cette année, ces crédits sont inscrits à cheval sur plusieurs missions et programmes : dans le programme 343 « Plan France Très Haut Débit » de la mission « Économie » ainsi que, pour l'inclusion numérique, dans les missions « Plan de relance » et « Transformation et fonction publiques ».
Comme l'année précédente, mon analyse budgétaire portera donc principalement sur le soutien au déploiement des réseaux fixes ainsi que sur l'accompagnement des personnes éloignées du numérique, à travers le dispositif des « Conseillers numériques France services ». Néanmoins, je ferai un point d'étape sur le New Deal mobile, qui me semble un sujet essentiel à évoquer dans le cadre des travaux de notre commission, même s'il ne fait pas l'objet à proprement parler d'un engagement budgétaire de l'État.
En premier lieu, je souhaite vous présenter les crédits associés au déploiement des réseaux fixes sur le territoire, qui s'inscrivent dans le cadre du plan « France Très Haut Débit », lancé en 2013, qui vise la généralisation de la fibre optique sur l'ensemble du territoire d'ici 2025.
Je rappelle que les déploiements de la fibre s'effectuent selon deux zones : d'une part, la zone d'initiative privée, qui comprend la zone très dense et une zone moins dense dans laquelle l'initiative privée a été jugée suffisante à la suite d'appels à manifestations d'intérêt d'investissement (AMII) lancés par la puissance publique, et, d'autre part, la zone d'initiative publique qui correspond à des territoires plus ruraux dans lesquels les déploiements sont réalisés par les collectivités dans le cadre de Réseaux d'initiative publique (RIP) ou par des opérateurs privés - en partenariat avec les collectivités - dans les zones dites AMEL.
Au moment de son lancement en 2013, le plan France très haut débit ne disposait que de 3,3 milliards d'euros dédiés au déploiement des RIP via le Guichet « France Très Haut Débit ». Ces moyens étaient clairement insuffisants pour atteindre les objectifs du plan : en 2019, 25 départements n'avaient pas encore finalisé leur plan de financement. En 2020, au cours de la crise sanitaire, les moyens dédiés au déploiement des réseaux fixes ont connu une montée en puissance : d'une part, à l'initiative du Sénat, une rallonge de 30 millions d'euros a été adoptée dans le projet de loi de finances rectificatives n° 3 pour 2020. Surtout, le plan de relance a prévu 240 millions d'euros supplémentaires. En cumulé, en ajoutant à ces moyens les 300 millions d'euros correspondant à des crédits dégagés sur les RIP antérieurs, ce sont 570 millions d'euros supplémentaires qui ont été mis à disposition du plan France très haut débit. Ce volontarisme indispensable a permis aux départements de compléter leurs plans de financement.
En termes d'objectifs, le plan « France très haut débit » prévoyait trois dates butoirs intermédiaires : d'une part, la couverture intégrale de la population en « bon » haut débit d'ici la fin d'année 2020, qui est désormais assurée à près de 100 % selon l'Arcep, d'autre part, deux objectifs étaient fixés pour la fin 2022, à savoir la couverture à 80 % du territoire en fibre optique et la couverture intégrale du territoire en très haut débit.
Je vais donc m'attacher à vous présenter les résultats de ces deux axes jalonnant l'année 2022.
S'agissant du déploiement de la fibre, 75 % du territoire est désormais éligible à cette technologie. L'objectif d'une couverture intégrale d'ici fin 2022 ne sera donc pas respecté, mais il pourrait l'être dans un futur proche grâce au fort dynamisme des déploiements constaté depuis 2020. Après avoir atteint un niveau record en 2020-2021, avec plus de 11 millions de raccordements effectués en deux ans, le rythme de déploiement est demeuré soutenu en 2022 avec plus de 4 millions de raccordements effectués.
Ce taux de couverture « fibre » varie cependant toujours fortement entre les zones d'initiative privée et publique : si dans les zones très denses et dans les zones AMII, il s'établit désormais respectivement à 90 % et 87 %, il s'élève à 58 % en zone RIP et à 34 % en zone AMEL.
Deux points nécessitent notre vigilance s'agissant de la zone d'initiative privée.
D'une part, d'importantes disparités de couverture subsistent dans la zone très dense, certaines villes affichant toujours des taux d'éligibilité à la fibre nettement inférieurs à la moyenne de la zone qui est de 90 %. Je pense en particulier à Lille et Marseille, pour lesquelles le taux de couverture est respectivement de 71 % et de 76 %.
D'autre part, si la zone d'initiative privée a un taux de couverture supérieur à la zone d'initiative publique, les déploiements y connaissent une perte de vitesse qui me semble inquiétante. En 2022, le nombre de logements rendus raccordables a chuté de 54 % par rapport à 2021 en zone AMII et de 47 % en zone très dense.
Si les pouvoirs publics ne disposent d'aucun levier d'intervention dans la zone très dense, il n'en est pas de même de la zone AMII, dans laquelle les opérateurs sont soumis à une obligation de complétude. Alors que la zone AMII n'est toujours pas intégralement couverte en fibre deux ans après l'échéance initialement fixée par les pouvoirs publics, l'Arcep ne s'est toujours pas décidée à faire usage de ses pouvoirs de coercition...
Pour garantir la réussite du plan « France très haut débit », il est indispensable que le régulateur, autrement dit l'Arcep, joue pleinement son rôle et qu'il sache rappeler les opérateurs à leurs engagements. Il nous faudra suivre cela avec attention et, peut-être, interpeller l'Arcep à ce sujet.
S'agissant à présent du second objectif jalonnant l'année 2022, la couverture intégrale du territoire en très haut débit, il n'est pas non plus atteint puisque seuls 82 % du territoire sont couverts. Cependant, je me réjouis du prolongement du guichet « Cohésion numérique des territoires » qui permet de soutenir financièrement les ménages dans l'acquisition de technologies alternatives à la fibre (THD radio, satellite, 4G fixe). L'enveloppe de l'aide a par ailleurs été doublée, pour passer à 300 euros ; elle peut même aller jusqu'à 600 euros sur conditions de ressources. Cette évolution est positive et je forme le voeu que cet outil nous permette d'atteindre l'objectif de couverture intégrale en très haut débit dans un futur proche.
Ce point sur l'avancée des déploiements étant fait, je souhaite aborder trois points d'inquiétude qui vont devenir des problématiques fortes dans les prochaines années.
Premier point : la qualité de l'exploitation des services numériques. J'avais évoqué l'an dernier les désordres rencontrés dans les raccordements finaux jusqu'à l'abonné pour la fibre, liés au recours à la sous-traitance par les opérateurs d'immeubles. Les opérateurs prétendent que les problèmes proviendraient surtout du mauvais état des points de mutualisation sur certains territoires, tandis que l'Arcep et l'Avicca mettent en avant le manque de formation des agents effectuant les raccordements et la faiblesse des dispositifs de contrôle. Il semble que les deux problèmes en réalité se cumulent : certains points de mutualisation particulièrement « accidentogènes » doivent en effet être repris par les opérateurs, ils seraient entre 1 500 et 2 000 selon la Fédération française des télécoms, mais on ne fera pas l'économie d'un meilleur encadrement des opérations de raccordement, qui sont loin d'être toujours réalisées dans les règles de l'art... Des mesures sont en cours de mise en oeuvre par les opérateurs - notamment pour assurer la certification des agents intervenant dans les immeubles et mieux contrôler les travaux effectués. La proposition de loi déposée en juillet dernier par notre collègue Patrick Chaize comporte des propositions intéressantes, notamment la limitation du nombre de rangs de sous-traitance, qui pourraient permettre des avancées si elle était inscrite à l'ordre du jour.
Deuxième point : le financement des raccordements complexes à la fibre. À mesure que les déploiements de la fibre progressent, les opérateurs se trouvent face à des prises de plus en plus difficiles et coûteuses à construire. Le phénomène des raccordements complexes est difficile à objectiver car il n'en existe pas de définition précise à ce stade. Ils présentent cependant une caractéristique commune : le manque d'infrastructures de génie civil sur la partie terminale du raccordement. Selon les estimations, environ 2 millions de prises pourraient être concernées sur l'ensemble du territoire.
Pour favoriser la généralisation de la fibre, le Gouvernement a instauré en 2022 un fonds destiné à financer ces raccordements complexes, doté de 150 millions d'euros. Ces moyens ont vocation à être attribués aux collectivités territoriales en zone RIP, par l'intermédiaire d'appels à projets. Si l'attribution de fonds supplémentaires dédiés à la réalisation des raccordements complexes me semble utile et indispensable, je souhaite partager avec vous deux réserves sur ce dispositif.
Premièrement, l'enveloppe prévue apparaît, à ce stade, sensiblement insuffisante. Certains acteurs évoquent des besoins financiers qui dépasseraient probablement le milliard d'euros, nous sommes donc encore très loin du compte.
Deuxièmement, je m'interroge sur la pertinence même du dispositif tel qu'il a été conçu par le Gouvernement. Plutôt qu'une attribution de fonds ciblés par appels à projets, il serait pertinent de réfléchir à un outil de financement pérenne qui permette une véritable péréquation entre les territoires. C'est d'ailleurs la position de l'Avicca, qui défend l'instauration d'un fonds dédié pour assurer la vie des réseaux RIP, prenant en compte non seulement la réalisation des raccordements complexes mais aussi les dépenses nécessaires au fonctionnement des infrastructures dans la durée.
Enfin, ce dernier point me conduit à aborder une autre préoccupation émergente : celle de la résilience des réseaux numériques. Plus de la moitié des réseaux fibres sont installés par voie aérienne, il me semble nécessaire qu'une réflexion s'engage sur les éventuels effets de conditions climatiques extrêmes sur ces réseaux, comme des tempêtes ou de fortes chaleurs. Cela est d'autant plus essentiel dans la perspective de la fermeture du réseau cuivre en 2030. Bien sûr, cette réflexion devra intégrer la résilience des réseaux mobiles et celle du réseau électrique nécessaire à l'alimentation des réseaux numériques.
Plus globalement, je m'interroge sur la résilience des réseaux fibre en zone RIP, compte tenu des coûts d'exploitation qui y sont constatés en comparaison de la zone d'initiative privée notamment en matière de maintenance. Si le plan FTHD a permis une péréquation des moyens pour la construction des réseaux, aucun mécanisme de solidarité financière n'est prévu à ce stade s'agissant de la phase d'exploitation ou encore des éventuels renouvellements ou extensions des réseaux qui pourraient être nécessaires.
Voilà, chers collègues, les points que je souhaitais porter à votre attention s'agissant du déploiement des réseaux fixes.
À seulement deux ans de l'échéance de 2025, nous ne devons pas relâcher notre vigilance.
Je vous fais donc une proposition : à l'occasion des dix ans du plan France très haut débit, que nous célébrerons en 2023, il serait pertinent que notre commission réalise un point d'étape de ce programme et que nous réfléchissions collectivement aux mesures nécessaires pour relever les nombreux défis qui sont encore face à nous pour assurer la couverture intégrale du territoire. Un accent particulier devra être mis, il me semble, sur la résilience des réseaux et le financement des raccordements complexes à la fibre.
Avant de passer au New Deal mobile, je souhaite aborder brièvement les moyens consacrés à l'inclusion numérique. 250 millions d'euros étaient prévus dans le Plan de relance, essentiellement pour assurer le déploiement de 4 000 conseillers numériques d'ici fin 2022. Ces acteurs de terrain ont vocation à former et accompagner les personnes rencontrant des difficultés dans l'utilisation des outils numériques. Le déploiement des conseillers suit son cours : 3 435 sont déjà en service et 123 sont encore en formation. Au total, plus de 700 000 accompagnements auraient été réalisés depuis l'été 2021. Le PLF pour 2023 prolonge pour un an le dispositif, mais le devenir des conseillers demeure incertain au-delà de 2023. J'appelle le Gouvernement à prolonger le financement de ces conseillers aussi longtemps que nécessaire afin de ne pas entraver les dynamiques actuellement à l'oeuvre dans les territoires, qui commencent à peine à produire leurs effets.
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, je donnerai donc un avis favorable aux crédits du projet de loi de finances pour 2023 relatifs à l'aménagement numérique du territoire.
Enfin, je vous propose un point rapide sur la mise en oeuvre du New Deal mobile, bien que ce programme de déploiement des réseaux mobiles ne fasse pas l'objet d'un soutien budgétaire.
Je rappelle que notre commission a eu un rôle moteur dans la conclusion du New Deal mobile en 2018, par la pression récurrente qu'elle a exercée sur le Gouvernement sur ce sujet.
Concernant le dispositif de couverture ciblée pour lutter contre les zones blanches et la généralisation de la 4G, les résultats apparaissent très positifs. Pour la couverture ciblée, 1 575 sites avaient été livrés au 30 juin dernier, un chiffre qui n'était que de 830 à la même date en 2021. 12 des sites prévus par les premiers arrêtés de 2018 sont toutefois toujours en attente de déploiement, mais ces retards semblent se résorber progressivement. S'agissant de la généralisation de la 4G également, les résultats sont probants : 98,5 % des sites mobiles sont désormais équipés en 4G. S'agissant des zones blanches, 91 % des sites du programme « zones blanches-centres bourgs » sont couverts en 4G.
Enfin, le déploiement des solutions de 4G fixe affiche une progression par rapport à 2021 : sur les 995 zones identifiées par le Gouvernement, 350 sites sont désormais en service. L'année dernière, seuls 35 sites étaient ouverts commercialement, sur un total, à l'époque, de 510 sites identifiés par le Gouvernement. Je rappelle que les services de 4G fixe permettent d'offrir une connexion non filaire aux territoires qui ne bénéficieront pas immédiatement de la fibre. En ce sens, leur déploiement est essentiel et indissociable de l'objectif de couverture du territoire en très haut débit.
Je souhaite toutefois relayer une alerte s'agissant des réseaux mobiles : le phénomène de spéculation foncière sur le renouvellement des baux relatifs aux terrains portant les antennes mobiles fait courir un risque réel pour la couverture numérique du territoire. Des centaines de baux auraient ainsi déjà été renégociés par les maires avec des sociétés foncières peu scrupuleuses, alors qu'ils n'ont aucune garantie que les opérateurs se maintiendront sur les sites. La Fédération française des télécoms se dit très inquiète et évoque un risque de récréer des « trous de couverture », y compris dans d'anciennes zones blanches que nous étions parvenus à résorber grâce au New Deal . Il est urgent que le Gouvernement prenne des mesures pour juguler ce phénomène et, a minima , qu'il sensibilise les élus locaux aux conséquences dangereuses de ces pratiques.
J'attire votre attention sur un dernier point : l'activation de certains pylônes peut être retardée du fait de délais importants pour la réalisation du raccordement électrique par Enedis. Les opérateurs peuvent alors se trouver dans l'obligation d'utiliser des groupes électrogènes, afin de respecter les délais de mise en service des antennes.
Voici mes chers collègues, les grandes lignes de mon rapport pour avis sur l'aménagement numérique du territoire. Je vous propose donc de donner un avis favorable aux crédits des missions « Économie », « Transformation et fonction publiques » et « Plan de relance » relatifs au numérique.
M. Jean-François Longeot , président . - Merci Monsieur le rapporteur, je cède la parole à Louis-Jean de Nicolaÿ.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Je remercie le rapporteur pour la clarté de son travail. Dans la Sarthe, le déploiement du très haut débit a démarré en 2004. Nous sommes en 2022, il aura donc fallu près de 20 ans pour installer la fibre optique. J'ai des inquiétudes sur la rapidité avec laquelle nous avons prévu l'extinction du réseau cuivre d'Orange, qui est prévue pour 2030. L'échéance est proche, et compte tenu des difficultés rencontrées sur les raccordements à la fibre, je m'interroge sur la qualité du service sur l'extinction du réseau cuivre.
Par ailleurs, où en est le déploiement de la 5G sur le territoire national ? Sur certains territoires, les opérateurs installent des pylônes de façon « désordonnée », dans l'objectif de capter un grand nombre de clients.
M. Jean-Michel Houllegatte , rapporteur pour avis. - Je partage totalement l'inquiétude s'agissant de l'extinction du réseau cuivre. Il y a en réalité deux échéances : l'arrêt de la commercialisation du réseau cuivre est prévu au 1 er janvier 2026, dans la mesure où la généralisation de la fibre doit être assurée au 31 décembre 2025. En réalité, l'extinction du cuivre a déjà débuté car depuis novembre 2020, l'opérateur historique n'est plus en charge du service universel et n'est plus soumis, en conséquence, à l'obligation de déployer le réseau cuivre. Dans ce contexte, certains logements en cours de construction ne sont pas raccordés au réseau cuivre. Or, s'ils ne sont pas couverts par la fibre, les occupants ne disposent d'aucune solution d'accès à l'internet, sauf peut-être la 4G fixe.
Sur la 5G, je vous renvoie au site de l'Arcep qui comprend des chiffres et des cartographies sur l'état des déploiements sur le territoire. À l'heure actuelle, environ 31 000 sites mobiles seraient couverts en 5G.
Mme Patricia Demas . - Je souhaite féliciter le rapporteur pour la qualité de son travail et attirer l'attention sur trois sujets concernant le déploiement de la fibre. En zone RIP, les derniers locaux seront les plus difficiles à raccorder. Il y a une inégalité entre les territoires quant au déploiement de la fibre. En zone AMII, nous sommes tributaires des opérateurs d'infrastructures, en particulier Orange, avec des sous-traitants qui sont parfois défaillants. Enfin, en zone très dense également, il existe des zones blanches, la libre concurrence entre les opérateurs ne permettant pas d'assurer la couverture en fibre optique.
M. Jean-Claude Anglars . - Depuis la fin du service universel, qu'en est-il de l'entretien du réseau cuivre ? Il me semble que l'État s'était engagé à ce que l'entretien des lignes existantes soit assuré.
M. Jean-Michel Houllegatte , rapporteur pour avis. - Effectivement, en zone très dense, la couverture fibre soulève des inquiétudes dans certaines villes comme Lille et Marseille, dans lesquelles le taux de couverture s'établit respectivement à 71 % et 76 %. Les opérateurs n'ont pas pris d'engagements contractuels avec l'État dans cette zone car il a estimé que l'initiative privée pouvait s'y déployer, à l'inverse des zones AMII et AMEL. Malheureusement, on constate un manque d'appétence des opérateurs dans certaines villes. Il faudrait que l'Arcep mette les opérateurs face à leurs responsabilités, elle a le pouvoir de le faire. Avec l'extinction du réseau cuivre, la question de la mise en place d'un nouveau service universel des communications électroniques devra être posée afin que chaque logement soit raccordé au réseau internet, quel que soit le territoire.
Orange s'est en effet engagé auprès de l'État à assurer l'entretien du réseau historique en cuivre jusqu'en 2030.
La commission a émis à l'unanimité un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'aménagement numérique du territoire des missions « Économie », « Plan de relance » et « Transformation et fonction publiques ».
Audition de
M. Christophe Béchu,
ministre de transition écologique et
de la cohésion des territoires
et de Mme Dominique Faure,
secrétaire d'État chargée de la
ruralité
(Mercredi 2 novembre 2022)
Le compte rendu de cette audition est publié dans l'avis budgétaire n° 119 tome 1 fascicule 1 Environnement - Biodiversité et expertise en matière de développement durable et consultable sur le site du Sénat 16 ( * ) .
* 16 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20221031/atdd.html#toc6.