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Projet de loi de finances pour 2019 : Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

B. L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

Financée principalement par des crédits figurant aux actions n° 1 (Appui au réseau) et n° 2 (Coopération culturelle et promotion du français) du programme (hors personnel), la politique culturelle extérieure s'appuie sur deux réseaux, l'un public, l'autre associatif, celui des Alliances françaises.

1. Un réseau diversifié

Le réseau de coopération et d'action culturelle

Ce réseau se compose en 2018 de :

- 131 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) ;

- 125 établissements à autonomie financière (EAF) dont 98 EAF pluridisciplinaires (dotés de 140 antennes), la majorité sous la marque « Institut français », auxquels s'ajoutent 26 IFRE (Instituts français de recherche à l'étranger) dotés de 15 antennes ;

- 834 Alliances françaises locales (structures de droit local, de type associatif), dans 132 pays, dont 47 % sont conventionnées avec le ministère des Affaires étrangères.

a) L'adaptation du réseau culturel public

Le réseau de coopération et d'action culturelle se compose en 2018 de :

- 131 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) ;

- 98 Instituts français (94 SCAC-EAF fusionnés et 4 établissements à compétences spécifiques en Iran, au Brésil (Rio de Janeiro), au Canada, et en Turquie (MICEL)) ;

- 138 antennes des instituts français (IF) ;

- 6 centres culturels franco-étrangers ;

- 386 alliances françaises conventionnées ou disposant d'un lien avec le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères ;

- 26 instituts de recherche (IFRE).

Ce réseau compte 2 082 agents sous plafond d'emploi du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), auxquels s'ajoutent près de 3 500 agents de droit local. Il fédère l'ensemble des outils de la politique d'influence française, sous l'appellation uniformisée d'Institut français. Le MEAE tire ainsi parti de la fusion des SCAC et des EAF engagée en 2011 et achevée depuis le 1er janvier 2013.

Ce réseau culturel a fait l'objet d'adaptations successives :

- Le passage, de 2013 à 2017, de 25 postes diplomatiques en format PPD (« postes de présence diplomatique »), en deux vagues (13 postes puis 12 postes) a amené à reconsidérer les missions culturelles et linguistiques des ambassades concernées. Seuls trois de ces PPD disposent d'un EAF (Monténégro, Soudan du Sud, Turkménistan). La présence dans les autres PPD d'Alliances françaises permet de procurer à ces postes un opérateur culturel auquel le MEAE continuera d'apporter un appui, même limité ;

- L'exercice « Grands postes » lancé en 2013, a concerné dans un premier temps les 8 postes à format d'exception (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni, Italie, États-Unis, Maroc à deux reprises en juillet 2013 et en juillet 2015, Sénégal, Madagascar). Par la suite, cette démarche d'adaptation de nos dispositifs a été étendue à certains des 29 « postes à missions élargies », voire à des « postes à missions prioritaires » particulièrement bien dotés. Au total, les suppressions identifiées ont concerné près de 290 ETP depuis mars 2013, soit un nombre de suppressions supérieur à celui des deux vagues de PPD ;

- le transfert de la gestion des ETI (experts techniques internationaux) à Expertise France, validé en juillet 2015 par le MEAE, doit permettre de faire évoluer les caractéristiques actuelles de l'expertise technique, qui ne reposera plus exclusivement sur de l'expertise résidentielle de long terme, mais pourra s'appuyer sur des modalités plus souples (missions de courte durée).

Cette démarche de rationalisation se poursuit en 2019, d'autant que le réseau culturel et d'influence devra assumer sa part du plan « Action publique 2022 », réformant les réseaux de l'État à l'étranger, qui fixe une trajectoire de réduction de 10% de la masse salariale du ministère et des opérateurs employeurs d'agents à l'étranger d'ici 2022.

b) Les Alliances françaises, un maillage territorial inégalé

Le réseau des Alliances françaises se compose :

- d'une Fondation d'utilité publique, la Fondation « Alliance française » (FAF), créée en 2008 (décret du 23 juillet 2007) en remplacement de l'association Alliance française fondée en 1883. Chargée de la coordination, de l'animation et du conseil au réseau, elle est propriétaire de la marque « Alliance française » et, à ce titre, seule habilitée à autoriser la création et la labellisation des Alliances françaises locales avec lesquelles elle ne possède pas de liens juridiques. Une convention de partenariat tripartite a été signée le 12 juin 2012 entre la FAF, le ministère et l'Institut français, afin de renforcer les synergies entre les deux composantes majeures de l'action culturelle. Cette convention doit être, prochainement, profondément réformée, dans le cadre du rapprochement en cours entre la Fondation alliance française et l'Institut français ;

- de 834 Alliances françaises locales, présentes dans 132 pays, qui sont des associations de droit local, indépendantes de la Fondation, dont 386 ont passé une convention avec le ministère des Affaires étrangères. Elles sont parfois, comme dans certains pays d'Amérique latine, le principal opérateur culturel des postes. Par souci de rationalisation, le choix a parfois été fait de transférer à une Alliance française les activités d'un institut culturel, par exemple à Venise, où l'Institut français de Venise a fermé ses portes au 1er septembre 2013 tandis que l'Alliance française locale a repris une partie de ses prérogatives. Certains « postes de présence diplomatique », passant à format dit « très allégé », ont délégué leurs actions culturelles et linguistiques à l'Alliance française.

c) Un opérateur public, l'Institut français

Depuis le 1er janvier 2011, l'Institut français est l'opérateur de l'action culturelle extérieure de la France.

Placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères ainsi que du ministère de la Culture, l'Institut français est chargé, dans le cadre de la politique et des orientations arrêtées par l'État, de porter une ambition renouvelée pour la diplomatie d'influence.

L'Institut français s'est ainsi vu confier des missions d'appui au réseau culturel français à l'étranger dans sa double composante (réseau public des instituts français et réseau associatif des Alliances françaises). Dans ce cadre, il prend en compte la demande et l'analyse des postes, et apporte un appui en termes financier et d'expertise.

Après l'échec de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel public à l'Institut français, prévue par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010, l'opérateur s'est ainsi positionné à l'interface de l'offre culturelle nationale et de la demande de culture française à l'étranger, permettant une meilleure intégration des dispositifs de soutien et de promotion de la culture française à la politique d'influence.

L'Institut français bénéficie depuis 2017 d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens3(*), qui le conforte dans son rôle d'opérateur pivot, avec quatre objectifs (voir encadré).

Les objectifs de l'Institut français

- Développer l'influence et l'attractivité de la France par sa culture et sa langue ;

- Animer le dialogue et favoriser les échanges avec les cultures étrangères en France, en Europe et dans le monde ;

- Renforcer la mission d'appui au réseau à l'étranger ;

- Consolider les capacités de pilotage de l'Institut français.

L'Institut français est notamment invité à adapter ses moyens et modes d'intervention par pays, en distinguant :

- des « pays prioritaires à partenariats de long terme », au nombre de 39, pour lesquels des conventions de partenariat triennales seront élaborées avec les postes ;

- des « zones géographiques stratégiques » ;

- le reste du réseau culturel à l'étranger.

Source : COM 2017-2019 de l'Institut français

En août 2017, le Président de la République a annoncé un rapprochement entre l'Institut français et la Fondation alliance française : « La promotion de la langue française doit donc passer par un dispositif que nous avons à réorganiser et à développer, notre dispositif audiovisuel, France Médias Monde et TV5 Monde, par les Alliances françaises, et même si je sais ou je crois savoir que cela a déjà été dit souvent, je souhaite mener à bien le rapprochement entre l'Institut français et la Fondation alliance française, par les outils numériques, par la Francophonie économique, en lien avec le secteur privé, par l'introduction des méthodes actives d'apprentissage, dans les systèmes éducatifs de nos partenaires. »4(*)

Comme ils l'ont souligné l'an dernier, vos rapporteurs sont a priori favorables à ce rapprochement entre deux organismes dont les missions comportent de nombreuses similitudes, par souci de cohérence dans l'utilisation des moyens publics. Ce rapprochement ne devra toutefois pas nuire à l'intégrité d'une approche combinant à la fois langue et culture. En effet, ces deux dimensions se renforcent mutuellement, la culture attirant de nouveaux publics vers la langue française et réciproquement.

2. Des moyens relativement préservés
a) Les crédits de l'action culturelle extérieure

Les crédits totaux de l'action culturelle extérieure regroupent les sommes nécessaires au fonctionnement du réseau culturel à l'étranger, la subvention pour charge de service public allouée à l'Institut français, les instruments de coopération culturelle et de promotion du français que constituent les bourses et les échanges d'expertise, ainsi que les subventions aux alliances françaises et les moyens des SCAC. Ces crédits totaux diminuent de 1,67 % en 2019.

Crédits de l'action culturelle extérieure du programme 185

Crédits de l'action culturelle extérieure P185

LFI 2017

AE=CP

LFI 2018

AE=CP

PLF 2019

AE=CP

Appui logistique

2 309 378

2 190 338

2 190 338

Dotations de fonctionnements aux EAF

39 930 046

40 007 908

40 007 908

Dotations pour opérations aux EAF

16 770 783

15 906 310

15 906 310

Subvention pour charges de service public de l'Institut français Paris

28 691 961

28 791 961

30 791 961

Subventions à la fondation Alliance française et aux alliances françaises locales

8 822 192

7 822 192

8 292 192

Bourses de mobilité étudiants étrangers en France

64 572 657

64 572 657

64 572 657

Echanges d'expertise

14 644 671

13 889 791

13 889 791

Autres crédits d'intervention des directions et des postes

22 836 566

31 254 417

25 529 417

TOTAL

198 578 254

204 435 574

201 030 574

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs pour avis

Au sein de ce budget, la subvention de l'Institut français augmente de 6,9 %.

Les subventions aux alliances françaises augmentent de 6 %.

Les subventions annuelles versées par le MEAE à la Fondation alliance française, composées d'une subvention de fonctionnement et de professionnalisation et d'une subvention aux délégations générales alliances françaises (au nombre de 55 dans le monde en 2017) s'élèvent à 1,3 M€ en 2019, un montant stable par rapport à 2017 et 2018.

Les subventions directes aux alliances françaises locales versées par les SCAC (6,8 M€ en PLF 2019, en augmentation de 5 % ;

b) Les effectifs de l'action culturelle extérieure

- Les effectifs sous plafond d'emplois du MEAE

Si l'architecture budgétaire des programmes 185 et 209 a été modifiée avec la fusion de l'ensemble des crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d'influence au sein du programme 185, les ETP sous plafond d'emploi ministériel restent regroupés au sein de chaque programme sous un plafond d'emplois spécifique. Cette répartition est géographique et non thématique.

La répartition des emplois par établissement d'accueil tient compte, d'une part, de l'historique et, d'autre part, de l'évolution des réseaux, notamment ceux des Alliances françaises et des Instituts français. Par ailleurs, plusieurs chantiers sont mis en oeuvre afin d'adapter l'ensemble des réseaux du ministère aux nouvelles priorités et aux moyens alloués.

La baisse notable du nombre d'experts techniques internationaux (ETI) s'explique par la poursuite du transfert de leur gestion aux opérateurs en 2018. Les suppressions de postes de travail liées à la réalisation du schéma d'emplois s'expriment dans le réseau des SCAC et des EAF.

Répartition des emplois à l'étranger affectés à la politique culturelle et extérieure par type d'établissement

 

Programme

AF

SCAC

EAF

ETI

Total

 

P185

67

163

338

12

580

2017

P209

215

340

481

49

1085

 

Total

282

503

819

61

1665

 

P185

64

167

340

13

584

2018

P209

209

350

473

30

1062

 

Total

273

517

813

43

1646

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs pour avis

Dans le cadre du triennal 2015-2017, 450 emplois ont été supprimés.

En 2019, le schéma d'emploi prévoit la suppression de 130 postes pour l'ensemble des programmes du MEAE dont 32 postes sur les programmes 185 et 209.

- Les effectifs sous plafond d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF) et des alliances françaises

Les agents de droit local des EAF n'émargent pas aux crédits de titre 2 du MEAE et, en conséquence, ne relèvent pas du plafond d'emplois ministériel. Les éléments de leur rémunération sont intégralement et directement pris en charge par les EAF. Cependant, les dotations de l'État (programme 185) concourent pour partie au budget des EAF (qui s'autofinancent à hauteur de 72% pour l'année 2017), ce qui justifie l'application d'une norme plafond.

Ce plafond comprend les effectifs de droit local de l'ensemble du réseau des EAF (125 établissements : 94 SCAC/EAF fusionnés, 4 EAF à compétences spécifiques et 27 Instituts français de recherche à l'étranger).

L'article 76 de la loi de finances n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 pour 2009 a prévu la mise en oeuvre, en 2010, du premier plafond des autorisations d'emplois des agents de droit local (ADL) pour les EAF.

Ce sont les emplois sous CDI ou assimilables qui sont inclus dans le plafond des EAF (3 449 ETPT en 2017, en 2018 et 2019).

Le ministère assure une programmation annuelle de ces effectifs et un suivi de l'exécution de cette programmation. Les suppressions/créations d'ETP proposées par les EAF sous soumises à l'autorisation de la tutelle.

Ce plafond d'emplois est global (pas de catégorisation) et mondial (pas de répartition par établissement).

Les effectifs sont les suivants (par zone géographique) :

- Afrique du Nord et Moyen-Orient : 916

- Union européenne : 812

- Asie : 651

- Afrique subsaharienne et Océan indien : 474

- Amériques : 245

- Europe continentale : 119


* 3 « Institut français, un contrat d'objectifs sans moyens suffisants », rapport d'information de M. Jacques Legendre et Mme Hélène Conway-Mouret, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 419 (2016-2017) du 15 février 2017.

* 4 Discours prononcé à l'ouverture de la Conférence des ambassadeurs par M. Emmanuel Macron, Président de la République, publié le 29 août 2017.