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Projet de loi de finances pour 2019 : Participations financières de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Participations financières de l'État ( avis - première lecture )

II. DES INTERROGATIONS PERSISTANTES SUR LA PERTINENCE
DE L'ALLOCATION DU PRODUIT DES CESSIONS
DES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

A. LE CHOIX DISCUTABLE DE L'ABONDEMENT DU FONDS
POUR L'INNOVATION ET L'INDUSTRIE

1. La dotation du fonds

Conformément à ses annonces au cours de la discussion budgétaire dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2018, le Gouvernement a institué un fonds pour l'innovation et l'industrie, constitué au sein de l'EPIC Bpifrance. Par décision du 15 janvier 2018 du ministre de l'économie et des finances, prise en accord avec le ministre des comptes publics, ce fonds a été doté de 10 milliards d'euros, résultant d'un apport de :

1,6 milliard d'euros en numéraire, issu des cessions d'actifs effectuées au second semestre de l'année 2017 dans les entreprises ENGIE et Renault ;

8,4 milliards d'euros en titres des sociétés EDF et Thales représentant respectivement 13,30 % et 25,76 % du capital de celles-ci6(*).

Dans le cadre législatif et règlementaire applicable, et conformément aux dispositions des conventions signées entre l'État et l'EPIC Bpifrance régissant ces dotations, la représentation de l'État aux conseils d'administration d'EDF et Thales n'a pas été modifiée, l'APE conservant sa compétence exclusive pour exercer les missions de l'État actionnaire dans ces deux sociétés.

Dans le projet du Gouvernement, ces actifs, qui constituent une dotation n'ayant pas vocation à être consommée, devraient générer un rendement annuel estimé entre 200 et 300 millions d'euros.

De fait, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État, cet objectif devrait être réalisé dès 2018 compte tenu des versements de dividendes opérés par Thales et EDF à l'EPIC Bpifrance. En effet :

- TSA - la holding de détention de la participation publique dans Thales - a versé 86 millions d'euros de dividendes à l'EPIC Bpifrance le 4 juillet 2018 ;

- EDF a versé un dividende en titres à l'EPIC Bpifrance le 19 juin 2018, racheté par l'État le 22 juin 2018 pour un montant de 121 millions d'euros ;

- EDF doit verser un acompte sur dividende de l'ordre de 50 millions d'euros à l'EPIC Bpifrance avant la fin de l'année 2018.

L'objectif du Gouvernement est, à mesure des cessions de participations dans d'autres sociétés du portefeuille de l'État actionnaire, d'attribuer à l'EPIC Bpifrance de nouvelles dotations en numéraire issues du produit de ces cessions, les titres EDF et Thales faisant en contrepartie l'objet de reprises par l'État.

Les opérations de cession des titres d'Aéroports de Paris et de la Française des jeux, projetées en 2019 sous réserve de l'adoption des dispositions prévues dans le projet de loi Pacte, ont précisément ce but.

2. L'utilisation du fonds

Tout comme votre rapporteur à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, la mission sur le financement de l'innovation, instituée par le ministre de l'économie et des finances, a fait le constat en mars 2018 de l'impact financier plus que mesuré du fonds pour l'innovation et l'industrie sur le financement de l'innovation. Le rapport de cette mission indique en effet que « les moyens supplémentaires apportés par le fonds, s'ils représentent une augmentation substantielle des aides directes à l'innovation (+ 10 %), ne conduisent pour autant pas à un changement d'échelle dans les moyens de cette politique [d'innovation]. Ainsi, pour susciter des avancées très significatives en matière d'innovation et créer un effet d'entraînement sur les acteurs privés à partir de cette enveloppe relativement modeste, il est indispensable :

« - de concentrer les moyens sur peu d'enveloppes de taille importante ;

« - d'être d'une grande exigence dans les conditions de leur utilisation pour permettre l'éclosion d'innovations de rupture. »7(*)

C'est en considération de ces préconisations que le Gouvernement a décidé que les revenus du fonds seraient répartis autour de deux enveloppes :

- une première enveloppe de 70 millions d'euros destinée à soutenir les start-ups à forte intensité technologique, relevant de la « deep tech », dont Bpifrance sera l'opérateur. Cette enveloppe se décomposera elle-même en deux actions : l'une, dotée de 15 millions d'euros, pour soutenir l'émergence de ces start-ups ; l'autre, de 55 millions d'euros, pour financer des aides individuelles pour couvrir leurs dépenses de prototypage jusqu'à l'industrialisation ;

- une seconde enveloppe d'environ 140 millions d'euros dont l'objet sera de financer des « grands défis thématiques ».

C'est le tout nouveau Conseil de l'innovation, installé en juillet 2018, comprenant des représentants des ministères, du secrétariat général pour l'investissement, de l'Agence nationale de la recherche, de Bpifrance ainsi que des personnalités qualifiées, qui est désormais chargé de déterminer ces thématiques. Lors de sa première réunion, il a décidé de retenir deux axes en lien avec l'intelligence artificielle : l'amélioration des diagnostics médicaux par l'intelligence artificielle, ainsi que la sécurisation, la certification et la fiabilisation des systèmes qui ont recours à l'intelligence artificielle.

Par ailleurs, 25 millions d'euros seront consacrés au plan « Nano 2022 » de soutien à la microélectronique tandis que 5 millions resteront soumis à l'appréciation du Conseil.

3. Des doutes subsistants

Au vu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur ne peut que réitérer certaines des critiques qu'il avait émises dès l'an dernier sur l'affectation de près de trois quarts du produit des cessions qui seront opérées en 2019 au fonds pour l'innovation et l'industrie.

D'une part, il peine toujours à comprendre l'intérêt financier de céder des titres dont le rendement est de 3,5 % l'an, voire même 4,1 % (si l'on considère le portefeuille hors énergie) pour les placer au taux de 2 à 3 %.

Certes, au cours de son audition par votre rapporteur, M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État, a expliqué l'opération projetée par le Gouvernement par le fait que la détention par l'État de la majorité du capital d'Aéroports de Paris immobilisait 9 milliards d'euros d'argent public, qui ne donnait lieu qu'à un revenu versé sous forme de dividendes annuels de 174 millions d'euros. Or, il s'agirait des rendements annuels les plus faibles du portefeuille de l'État, avec un niveau moyen de 2,2 % sur cinq ans et 2,4 % sur dix ans. En outre, il a fait valoir que les dividendes versés par ADP à l'État sont volatils, marqués par une baisse annuelle de 17 % à deux reprises au cours des cinq dernières années. À l'inverse, le fonds pour l'innovation et l'industrie offrirait un rendement annuel garanti de 2,5 %, décorrelé des fluctuations des marchés financiers et de la capacité des entreprises à verser des dividendes.

Quant à la Française des jeux, l'APE s'est bornée à indiquer que le rendement du dividende ne pouvait être indiqué, « étant lié à la valorisation de l'entreprise qui n'est pas publique ni communiquée ». Néanmoins, la valorisation de l'entreprise étant généralement estimée à 3 milliards d'euros et l'État disposant de 72 % du capital, le dividende de 90 à 100 millions d'euros versé en moyenne au cours des dernières années apparaît substantiel - de l'ordre de 4 à 4,5 %.

Votre rapporteur persiste donc à penser qu'il serait plus judicieux financièrement, et plus simple en pratique, d'affecter directement une partie des dividendes générés par le portefeuille de l'État au financement de l'innovation. La constitution provisoire du fonds depuis janvier 2018 par apport de titres d'EDF et de Thales a d'ailleurs bien montré que le portefeuille de l'État était parfaitement à même d'assurer un rendement semblable aux 2,5 % annoncés par le Gouvernement.

D'autre part, cette cession risque d'impacter les capacités futures d'intervention en capital de l'État, dès lors que le portefeuille de ses participations lui procure une assise financière lui permettant d'opérer, le cas échéants, des arbitrages très lourds au profit d'interventions dans certains secteurs économiques. C'est ainsi que l'État a pu trouver les moyens destinés à restructurer la filière nucléaire française ou à recapitaliser des entreprises stratégiques, comme cela a été le cas des interventions au capital de PSA par exemple.

Or, compte tenu des cessions envisagées, le solde du compte d'affectation spéciale devrait s'établir à environ 1,5 milliard d'euros, revenant ainsi à son plus bas niveau de 2012. Il ne faudrait donc pas que la création du fonds pour l'innovation et l'industrie, du fait de l'importante fraction du patrimoine de l'État qu'il immobilise, empêche à l'avenir une gestion « agile » des capitaux immobilisés par l'État.


* 6 L'Autorité des marchés financiers a accordé à l'EPIC Bpifrance une dérogation à l'obligation de déposer une offre publique visant les actions EDF et Thalès en dotation par l'État, dans la mesure où, du fait de cette opération, l'EPIC Bpifrance, agissant de concert avec l'État, a franchi le seuil des 30 % du capital et des droits de vote de ces sociétés.

* 7 « Les aides à l'innovation », rapport de MM. Jacques Lewiner, Stéphane Distinguin, Ronan Stéphan et Julien Dubertret, mars 2018, p. 20.