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Projet de loi de finances pour 2019 : Participations financières de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Participations financières de l'État ( avis - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

TOME VIII

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Par M. Alain CHATILLON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Si le présent avis a vocation à examiner le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » pour 2019, il est aussi l'occasion d'analyser la situation de l'État actionnaire, qui n'est qu'imparfaitement restituée par ce seul document budgétaire. Plus largement, votre rapporteur pour avis s'est donné pour objectif de faire le point sur la gestion par l'Agence des participations de l'État (APE) des actifs détenus par l'État dans les 81 entreprises - dont 12 seulement sont cotées - relevant du périmètre de ce service.

Force est en effet de constater que le CAS reste un instrument d'information peu opérationnel pour le Parlement, dès lors qu'il ne fait apparaître que des valeurs et montants « notionnels » souvent éloignés de l'exécution réelle des cessions ou acquisitions opérées par l'État. Si les montants inscrits pour 2019 ont plus que doublé par rapport à 2018 - atteignant 10 milliards d'euros en recettes et en dépenses - afin de prendre en considération l'annonce de cessions de participations de l'État dans Aéroports de Paris ainsi que dans la Française des jeux, il reste néanmoins impossible de savoir s'ils correspondront aux opérations effectivement menées l'année prochaine.

C'est la raison pour laquelle cette information strictement budgétaire de portée plus que limitée doit s'accompagner d'autres modalités d'information préalable du Parlement, qui le mettraient véritablement à même de porter un jugement éclairé sur les opérations envisagées par le Gouvernement. Ces mesures pourraient utilement trouver leur place dans le cadre du projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, qui devrait être examiné par le Sénat en janvier 2019.

Dans l'attente, et comme l'année précédente, votre commission, partageant l'avis de votre rapporteur, n'a pas souhaité proposer une approbation des crédits du compte, tant celle-ci s'apparenterait à un blanc-seing pour le Gouvernement. Elle a décidé en conséquence de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Lors de sa réunion du mercredi 28 novembre 2018, la commission des affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat concernant les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

I. L'ÉVOLUTION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
ET DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

A. UNE PRISE EN CONSIDÉRATION DANS LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DES CESSIONS DE PARTICIPATIONS ANNONCÉES

1. Une fixation conventionnelle dont le montant est relevé
par rapport aux exercices précédents
a) Les recettes

Si, comme les années passées, le compte d'affectation spéciale fait l'objet d'une présentation « conventionnelle » de ses recettes comme de ses dépenses, cette présentation tient malgré tout compte des opérations de cessions, annoncées par le Gouvernement en mai 2018 et conditionnées à l'adoption du projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte). Il s'agit de mettre en adéquation la présentation budgétaire avec les cessions de titres d'Aéroports de Paris et de la Française des jeux qui pourraient intervenir l'an prochain.

Les cessions rendues possibles par le projet de loi pour la croissance
et la transformation des entreprises (Pacte)

- Aéroports de Paris (ADP)

Aux termes de l'article L. 6323-1 du code des transports, la majorité du capital d'Aéroports de Paris doit être détenue par l'État. Celui-ci détient actuellement 50,63 % du capital et 58,5 % des droits de vote. L'article 49 du projet de loi Pacte supprime cette obligation, tout en donnant à l'État les moyens de reprendre le contrôle sur les actifs aéroportuaires aujourd'hui détenus et exploités pour une durée illimitée par ADP.

Dans la perspective de la privatisation de l'entreprise, le projet de loi rend ces actifs incessibles - sauf autorisation expresse de l'État - pendant une période de 70 ans à la suite de laquelle les actifs retourneront dans le giron de l'État. En parallèle, le texte adopté par l'Assemblée nationale renforce les pouvoirs de régulation de l'autorité publique : l'État disposera d'un pouvoir d'autorisation sur les investissements, les travaux et les changements de contrôle de la société. Par ailleurs, la signature d'un contrat de régulation économique pluriannuel tous les cinq ans permettra à l'État, en l'absence d'accord et contrairement aux concessions autoroutières, de fixer les redevances facturées aux compagnies aériennes, les investissements nécessaires au service public aéroportuaire ainsi que les objectifs de qualité de service.

Au 30 septembre 2018, le montant de la participation de l'État dans le groupe ADP s'élève à 9,7 milliards d'euros, sur la base d'un cours de bourse à 193,90 euros.

- La Française des jeux (FDJ)

Le Gouvernement souhaite, à un moment charnière de la société FDJ, l'accompagner dans son développement, tout en renforçant son cadre de régulation ainsi que celui du secteur. À cette fin, dans le cadre du projet de loi Pacte, les droits exclusifs d'exploitation pour les jeux de loterie ainsi que pour les paris sportifs en points de vente seraient attribués à l'entreprise pour une durée déterminée de 25 ans, tandis que la régulation des jeux d'argent et de hasard serait renforcée dans le cadre d'une habilitation à intervenir par ordonnance.

À l'issue de la cession, l'État resterait actionnaire minoritaire de l'entreprise (à hauteur de 20 % environ), pour continuer à participer à sa gouvernance et conserver un contrôle « étroit » comme l'imposent les normes européennes. En outre, sa présence comme actionnaire stable lui permettrait vraisemblablement de disposer de droits de vote doubles.

Toutefois, il n'a pas été décidé si l'opération prendrait la forme d'une cotation en bourse, ni comment les commerçants détaillants et le grand public y seraient le cas échéant associés.

- ENGIE

Le projet de loi Pacte propose de supprimer la contrainte de détention du capital d'ENGIE - l'article L. 111-68 du code de l'énergie imposant un niveau minimal d'un tiers du capital - afin de lui permettre de faire évoluer son niveau de participation et d'accompagner le groupe dans des projets stratégiques. Toutefois, à ce stade, le Gouvernement n'a pas annoncé d'éventuelles cessions dans un proche avenir.

Au 30 septembre 2018, le montant de la participation de l'État dans ENGIE s'établit à 7,3 milliards d'euros, sur la base d'un cours de bourse à 12,67 euros.

Ainsi, pour 2019, le montant total des recettes et des dépenses du C1S - le compte étant toujours présenté à l'équilibre - est fixé à 10 milliards d'euros, en lieu et place des 5 milliards affichés chaque année depuis 2015.

En lui-même, votre rapporteur n'est pas opposé à ce que l'APE qualifie de « respiration du portefeuille ». Les participations de l'État dans des entreprises ne doivent pas être gérées de manière monolithique et doivent pouvoir en conséquence faire l'objet de réallocations. Toutefois, ces dernières doivent essentiellement viser à favoriser l'essor des entreprises françaises, alors que notre pays est de plus en plus confronté aux tentations hégémoniques de grands groupes étrangers à forts capitaux publics, comme en Chine notamment, ou fortement aidés par la puissance publique, comme c'est le cas de plus en plus aux États-Unis d'Amérique.

D'autre part, les conditions de cession et la sortie partielle ou complète de l'État du capital d'une société doivent intervenir avec des garanties suffisantes que l'activité de l'entité concernée sera maintenue de manière durable en France avec ses nouveaux actionnaires et que la cession elle-même ne crée pas un effet d'aubaine au détriment des intérêts financiers de l'État.

Si la privatisation des autoroutes en 2006 est un contre-exemple souvent cité, illustration des errements d'une politique de cession mal construite et mal conduite, votre rapporteur met également en exergue le cas récent de la cession par l'État de sa participation majoritaire dans l'aéroport de Toulouse-Blagnac, à juste titre très sévèrement critiquée par la Cour des comptes dans un récent rapport. Celle-ci a notamment souligné les inquiétudes que suscitait l'acquéreur des 49,99 % du capital de la société aéroportuaire régionale de Toulouse-Blagnac, compte tenu de son manque d'expérience aéroportuaire, de son absence de transparence financière et de ses relations avec la puissance publique chinoise.1(*)

Pour votre rapporteur, l'examen attentif des mécanismes de cession proposés dans le projet de loi Pacte est indispensable afin d'éviter que ne se renouvèlent les erreurs de jugement, voire la naïveté du passé... Il faudra donc une particulière vigilance du Sénat tant sur les conditions posées par la loi que sur les mesures négociées par les parties lors des opérations de cession elles-mêmes.

b) Les dépenses

En dépenses, le compte affiche :

- d'une part, 8 milliards d'euros au titre du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État ».

Parmi ces dépenses, l'action n° 1 « Augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaires et prêts assimilés » serait dotée de 7,79 milliards d'euros, correspondant aux sommes qui résulteraient de la cession de participations susmentionnée.

L'action n° 5 « Prestations diverses », qui sert notamment à rétribuer les prestataires (banques d'affaires et cabinets d'avocats) qui accompagneront l'APE dans ces opérations de cession, verrait son montant conventionnel doubler par rapport à 2018, à 200 millions d'euros, ce qui est cohérent avec l'ampleur des cessions envisagées. Il y aura néanmoins lieu de s'assurer que ces montants restent bien à des niveaux raisonnables et conformes aux rémunérations versées pour la réalisation de ce type d'opération par des acteurs privés ;

2 milliards d'euros au titre du programme 732 « Désendettement de l'État et des établissements publics de l'État ».

2. Un compte qui reflète imparfaitement la situation de l'État actionnaire

Quoi qu'il en soit, cette année comme les années précédentes, le compte ne donne qu'une image imparfaite de l'activité de l'État actionnaire.

En effet, en premier lieu, son champ est plus étendu que le seul portefeuille des participations gérées par l'APE. Figurent ainsi au CAS « Participations financières de l'État » des opérations en fonds propres menées par l'État hors du périmètre de l'APE, par le biais de versements depuis le budget général.

Ainsi, pour 2019 sont inscrites à l'action n° 1 du programme 731 des opérations d'investissement d'ores et déjà identifiées et correspondant à des engagements pris par l'État :

- un versement de 350 millions d'euros au titre du troisième Programme d'investissement d'avenir (PIA 3), effectué depuis les programmes 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche », 422 « Valorisation de la recherche » et 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » destinés à assurer des investissements en fonds propres, dont 50 millions d'euros au titre de l'action « Sociétés universitaires et de recherche », 100 millions au titre de l'action « Démonstrateurs et Territoire d'innovation de grande ambition » et 200 millions d'euros au titre de l'action « Accompagnement et transformation des filières » ;

- un transfert de 10 millions d'euros depuis le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » aux fins de prises de participation au fonds commun de placement « Définvest », créé en 2018 à la demande du ministère des Armées, chargé d'investir dans des PME et ETI technologiques d'intérêt pour la défense nationale ;

- un versement de 831 000 euros depuis le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » au titre de la recapitalisation de la Société immobilière de Guyane (SIGUY).

Si, pour 2019, la valeur inscrite au CAS pour ces opérations demeure limitée (360,8 millions d'euros) par rapport tant à celles inscrites en 2016 et 20172(*) qu'au reste des opérations, son existence même nuit à la lecture du compte comme reflet des opérations de l'APE.

En second lieu, le compte ne reflète pas la valeur patrimoniale des participations de l'État, pas plus qu'il ne retrace le montant des dividendes perçus par l'État.

Ces derniers sont en effet directement reversés au budget général, sans être comptabilisés au sein du CAS.


* 1 Cour des comptes, Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice, communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, octobre 2018, pp. 39-42.

* 2 Respectivement 2,5 milliards et 1,5 milliard d'euros.