EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 5 juin 2018, la commission a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi n° 466 relative à la vitalité de la démocratie locale et à l'équilibre des territoires.
M. Hervé Maurey , président . - Nous examinons le rapport pour avis de M. de Louis-Jean de Nicolaÿ sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, déposée au Sénat le 30 avril dernier par MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud. Cette proposition de loi comporte un titre I er qui prévoit la création d'une Agence pour la cohésion des territoires (ANCT) et que la commission des lois a délégué au fond à notre commission. La création de l'Agence vise à concrétiser le voeu exprimé depuis plus d'un an par le Président du Sénat et de nombreux élus, que le Président de la République a fait sien lors de la Conférence nationale des territoires du 18 juillet 2017. Depuis, il n'y a pas eu d'avancée concrète, si ce n'est la nomination récente de l'ancien préfet Serge Morvan comme commissaire général à l'égalité des territoires (CGET).
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - Cette proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, déposée par MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud, comporte 24 articles, qui ont l'ambition d'apporter des réponses précises aux difficultés et aux fractures qui traversent nos territoires.
Notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a reçu une délégation au fond de la commission des lois pour traiter spécifiquement les sept premiers articles du texte, qui constituent le titre I er de la proposition de loi et ont pour objet la création d'une Agence nationale pour la cohésion des territoires.
D'emblée, je tiens à saluer l'initiative de nos collègues du groupe Les Républicains, qui montre la détermination du Sénat à agir au service des territoires et à travailler de façon constructive en anticipant les projets du Gouvernement. Cette proposition de création d'une Agence nationale pour la cohésion des territoires arrive, en effet, au bon moment. Chacun a en tête l'expression de « France périphérique », qui s'est progressivement imposée dans le débat public à la suite des travaux du géographe Christophe Guilluy et qui vise à mettre en lumière la fracture qui s'est construite entre des métropoles dynamiques et des territoires ruraux et périurbains souffrant de multiples fragilités. Si la réalité est sans doute plus complexe, avec des inégalités grandissantes dans les métropoles, cette expression a eu le mérite de dresser un constat autour duquel s'est organisée la réflexion politique.
Les fractures françaises sont désormais nombreuses et bien connues : dans l'accès au numérique, avec un déploiement des réseaux à très haut débit en fibre optique et de téléphonie mobile qui ne permet pas d'assurer une couverture complète et satisfaisante du territoire à l'heure actuelle ; dans l'accès aux soins, avec la problématique des déserts médicaux ; dans l'accès aux services publics, qui matérialisent pourtant la solidarité nationale sur l'ensemble du territoire ; enfin, dans le domaine de la mobilité, une fracture qui complique la vie de nombreuses familles et accentue les inégalités sociales.
Dans ce contexte, nous sommes nombreux à demander, depuis longtemps, la création d'une Agence dédiée aux besoins des territoires ruraux et périurbains. Ainsi, le Président du Sénat avait évoqué cette idée il y a plus d'un an, avant que le Président de la République ne la fasse sienne lors de la Conférence nationale des territoires en juillet dernier au Sénat. De même, nous avions évoqué l'idée, avec le Président Hervé Maurey, dans notre rapport consacré à l'aménagement du territoire en 2017. C'était le sens de notre proposition n° 23, qui invitait le Gouvernement à s'appuyer sur les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour reconstituer une capacité locale d'ingénierie et faciliter l'accès aux ressources et conseils de l'État dans une logique de guichet unique.
Depuis l'annonce du Président de la République, rien ou presque n'a changé. L'ancien préfet des Yvelines et ancien directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, Serge Morvan, a été nommé à la tête du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) en avril dernier pour préfigurer le lancement de cette agence mais les échanges que j'ai eu avec le cabinet du ministre de la cohésion des territoires et le commissaire général lui-même montrent qu'aucun arbitrage n'a été rendu à ce stade sur la forme que revêtira cette agence et son organisation, notamment l'épineuse question de son statut juridique et du véhicule juridique nécessaire à sa création, qui emporte des conséquences quant à la capacité du Parlement à influer sur la construction de l'Agence. Le préfigurateur devrait rendre ses conclusions à la mi-juin et des arbitrages seront ensuite attendus au cours du mois de juillet. Il est dit que le sujet est très suivi à l'Élysée.
Je me félicite de la logique retenue dans la proposition de loi, qui vise à une déconcentration de la politique d'aménagement du territoire. L'Agence nationale pour la cohésion des territoires cristallise toutes les attentes pesant sur l'État en matière d'aménagement et elle doit jouer un rôle d'entraînement des territoires, c'est-à-dire être un acteur de terrain et pas simplement un prescripteur ou un agrégateur. Sa tâche est donc de mettre en cohérence les politiques de l'État dans les territoires ruraux et périurbains, de renforcer leur efficacité et leur efficience, d'organiser et de coordonner. Nous devons arrêter la multiplication des appels à projets et des contrats entre l'État et les collectivités pour se rapprocher du terrain : l'Agence devra donc partir des projets locaux, en matière de mobilité durable, d'alimentation saine, de nouveaux espaces collectifs consacrés au travail et aux loisirs et plus généralement d'équipements qui permettront à chacun de donner corps à son projet. Il s'agit d'une nouvelle méthode à développer.
Il importe aussi que cette agence ne soit pas un arbre de plus dans la forêt, si vous me permettez cette expression. La véritable plus-value de cette agence résidera dans sa capacité à agréger des acteurs existants et à les fédérer.
Enfin, cette agence doit apporter des solutions en ingénierie et c'est le point principal. La spécificité des territoires ruraux et périurbains est qu'ils ont un accès plus difficile à une capacité technique et financière, leur permettant de concrétiser leurs projets et de maîtriser les risques qui y sont associés. L'Agence nationale de la cohésion des territoires devra donc soutenir cette demande d'appui, de soutien et d'expertise.
Venons-en maintenant au contenu du texte. L'article 1er prévoit que cette agence, qui revêt la forme d'un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC), a pour mission de « contribuer au développement économique et social des territoires ruraux et périurbains, en apportant un concours humain et financier aux collectivités territoriales », à leurs groupements et aux organismes publics ou privés qui conduisent des opérations d'intérêt public. Cela vise le maintien et le développement de services publics, d'infrastructures, de réseaux et de services de communications électroniques et la qualité de l'offre de soins.
L'article 2 précise le champ d'intervention de l'ANCT, qui sera constitué du territoire des communes et intercommunalités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux, soit plus de 34 000 communes et 1 100 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
L'article 3 dispose que l'ANCT peut créer des filiales et détenir des participations dans des organismes intervenant dans son domaine de compétence.
L'article 4 vise à habiliter l'Agence à promouvoir à l'étranger son expertise en matière d'aménagement et de développement équilibré des territoires.
L'article 5 détermine la gouvernance de l'ANCT : elle sera administrée par un conseil d'administration composé en nombre égal de représentants de l'État et de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il prévoit, en outre, que le représentant de l'État dans le département est le délégué territorial de l'ANCT.
L'article 6 fixe les recettes de l'agence, constituées de subventions de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations, des produits de ses emprunts, de la rémunération de ses prestations de service et des produits financiers liés à son patrimoine.
Enfin, l'article 7 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'agence.
Sur ces dispositions, je vous proposerai des modifications, qui visent à préciser et ajuster le dispositif à plusieurs enjeux auxquels notre commission est particulièrement attentive.
À l'article 1er, mon amendement ajoute la revitalisation des centres-bourgs et centres-villes et la transition écologique à ses missions. La transition écologique me semble être une opportunité formidable de dynamisme pour les territoires, en ce qu'elle permet de réconcilier le social, l'humain et l'économique et de recréer une vie locale dans des lieux qui connaissent des difficultés sur le plan de l'attractivité et de la démographie.
À l'article 2, mon amendement vise à rappeler la nécessité pour l'ensemble des acteurs publics (État, établissements publics, collectivités territoriales et leurs groupements) de discuter ensemble et de se coordonner pour définir leurs stratégies de développement, en prenant notamment appui sur les schémas de planification et les instances de coordination résultant de la loi Notre du 7 août 2015. Il prévoit aussi la possibilité d'un rattachement futur de certains opérateurs qui évoluent sur des périmètres connexes et complémentaires avec celui de l'ANCT. Il s'agit ainsi d'éviter que l'Agence nationale de la cohésion des territoires s'inscrive uniquement dans une logique de juxtaposition avec les autres opérateurs, plutôt que de rationalisation.
Je vous proposerai aussi de supprimer l'article 4, relatif à l'action internationale de l'Agence. Cet axe de travail ne me semble pas prioritaire.
À l'article 5, je vous proposerai deux ajustements concernant la composition du conseil d'administration de la future agence, d'une part pour prévoir la présence de deux députés et deux sénateurs, ce qui me semble totalement justifié compte tenu de la vocation territoriale de l'Agence et, d'autre part, pour prévoir le respect des règles de parité hommes-femmes dans les nominations intervenant au conseil d'administration.
Enfin, à l'article 6, je vous proposerai de prévoir que toutes les recettes autorisées par les lois et règlements et qui pourraient s'avérer intéressantes à mobiliser au regard des missions de la future ANCT puissent lui être affectées. Je souhaite ici saluer la réflexion engagée par nos collègues Rémy Pointereau et Martial Bourquin, qui ont avancé l'idée de créer deux taxes spécifiquement dédiées à la revitalisation des centres-bourgs, dans leur proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres- bourgs. Ces outils pourraient utilement venir abonder l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
En conclusion, ce texte s'impose comme une réponse à la lenteur du Gouvernement dans la mise en oeuvre de ce projet d'Agence, qui n'est pas un artifice mais une vraie bonne idée pour accompagner nos territoires dans leur développement.
M. Patrick Chaize . - Notre rapporteur a abordé la question du numérique. Il existe déjà dans ce secteur une agence du numérique qui porte le plan France Très Haut Débit, et l'initiative French Tech , gère la plateforme France mobile et est chargée d'une mission de réflexion sur l'inclusion numérique. D'où ma question : n'y a-t-il pas un risque de concurrence entre la future Agence de cohésion des territoires et les agences déjà existantes ?
M. Didier Mandelli . - Quand nous avions auditionné Jean-Benoît Albertini, à l'époque Commissaire général à l'égalité des Territoires, je lui avais déjà demandé s'il était judicieux de créer une nouvelle agence. Une structure supplémentaire est-elle en effet nécessaire ? Le Commissariat n'est-il pas la structure idoine pour exercer ces missions ?
M. Joël Bigot . - J'ai bien compris que cette proposition de loi visait à remédier à la lenteur du gouvernement. Elle fait suite à celle portée par nos collègues députés UDI à l'Assemblée nationale en décembre dernier, qui a été renvoyée en commission le temps que le Gouvernement précise son projet. Cela fait bientôt un an que les territoires attendent de connaître les contours de l'Agence de cohésion des territoires. Nous sommes, comme les rédacteurs de ce texte, impatients de connaître les missions de la nouvelle Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).
Le dossier, dit-on, est directement suivi par le Président de la République. Il a précisé le 22 mai dernier que cette agence serait « un opérateur de rattrapage des équipements qui permette, dans les quartiers comme dans les zones rurales, de mobiliser les financements publics et tous les acteurs ». Le rapport de Serge Morvan, nouveau Commissaire général à l'égalité des territoires, devrait être remis au Premier ministre le 15 juin prochain. C'est donc à la veille de la sortie de ce rapport que nous examinerons cette proposition de loi en séance publique au Sénat.
Nous partageons bien sûr l'objectif de création de cette Agence. Ancien élu local, je comprends très bien l'avantage que pourrait revêtir la création d'un guichet unique pour les porteurs de projets publics. La multiplication des agences d'ingénierie a eu pour effet de disséminer les compétences et finalement de complexifier l'action publique.
La question du périmètre de l'Agence est également très importante. Par exemple, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) souhaite resserrer son activité sur l'accompagnement de projets menés par les collectivités locales. Cette volonté préfigure-t-elle des évolutions à venir dans une future ANCT ? Quid aussi de l'avenir du Commissariat général à l'égalité des territoires ?
À ce stade, il nous semble inopérant de faire cavalier seul. Nous sommes également réservés sur les modalités de création proposées dans la proposition de loi. Faut-il soutenir absolument la création d'un EPIC ? La définition des missions d'intervention est-elle suffisamment pertinente ? L'article 1 er ne mentionne pas le développement durable alors que les collectivités territoriales sont les principaux acteurs de la transition écologique. Faut-il autoriser l'Agence à prendre des participations ? La promotion à l'international doit-elle être une des missions de l'agence ? Quelle sera enfin la complémentarité entre la nouvelle Banque des territoires et la future ANCT ?
L'examen de cette proposition de loi sera peut-être l'occasion en séance d'éclaircir ces points et de demander au Gouvernement une plus grande concertation avec les parlementaires. Pour le moment, nous sommes dans l'expectative. La feuille de route de l'exécutif est floue et les élus sont soigneusement mis à l'écart du processus de décision. Pour toutes ces raisons et compte tenu du caractère prématuré de la proposition, le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur l'ensemble du titre I er .
M. Hervé Maurey . - Je rappelle qu'il s'agit d'une proposition de loi, non du texte du Gouvernement...
M. Joël Bigot . - Mais le Gouvernement devrait présenter un texte bientôt.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - Il est vrai que les intentions du Gouvernement restent floues. L'agence du numérique a-t-elle vocation à être intégrée à l'ANCT ? Je ne sais pas. Selon le cabinet du ministre, le Gouvernement souhaite faire en sorte que l'Agence contribue à renforcer l'articulation entre les opérateurs nationaux et les territoires. C'est aussi ce que prévoit la proposition de loi : les préfets, assistés des représentants des collectivités territoriales, pourront coordonner de manière plus efficace l'action de tous les acteurs. C'est le 15 juin que l'on saura si le Gouvernement entend regrouper au sein de l'Agence tous les opérateurs. Quant au Commissariat général à l'égalité des territoires, Monsieur Mandelli, s'il n'est pas intégré à l'ANCT, la question de sa raison d'être pourrait se poser dès lors que les politiques publiques seront mieux coordonnées. Nous pourrons interroger le Gouvernement en séance sur ce point.
Monsieur Bigot, je comprends votre position. Mes amendements répondent à vos préoccupations sur le développement durable et prévoient que des parlementaires siégeront au conseil d'administration de l'Agence. Cette proposition de loi marque la volonté du Sénat de faire en sorte que cette Agence voie le jour, que son fonctionnement soit simple et qu'elle puisse intégrer l'ensemble des agences de l'État existantes pour plus d'efficacité. Elle permet de lancer le débat.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - L'amendement COM-61 inclut dans le périmètre d'intervention de l'Agence la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, ainsi que les problématiques liées à la transition écologique des territoires.
L'amendement COM-61 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 1 er ainsi rédigé.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - L'amendement COM-62 prévoit la coordination de l'ensemble des acteurs publics (État et ses établissements publics, collectivités territoriales et leurs groupements) au service d'une action plus cohérente. Il prévoit également qu'un établissement public de l'État, disposant d'une compétence connexe ou complémentaire de celle de l'Agence, pourra lui être rattaché à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et après avis de l'Agence, afin de mettre en commun des services et moyens. Il s'agit de faciliter la rationalisation des interventions de l'État dans les territoires en prévoyant le rattachement éventuel d'autres établissements publics à l'Agence.
L'amendement COM-62 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 2 ainsi rédigé.
Article 3
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 3 sans modification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - L'amendement COM-63 supprime l'article 4 qui prévoit l'intervention de l'Agence à l'étranger. L'Agence doit avant tout se mobiliser dans les territoires pour permettre à des projets innovants et structurants d'émerger. La conduite de relations extérieures n'apparait donc pas comme une priorité.
L'amendement de suppression COM-63 est adopté. En conséquence, la commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 4.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - L'amendement COM-65 précise la composition du conseil d'administration de l'Agence : il prévoit que quatre parlementaires y siégeront et que son président sera élu parmi ses membres. En outre, il applique à l'Agence l'exigence de la parité hommes - femmes pour les différentes nominations au conseil d'administration et dans les organes qui en dépendent.
M. Hervé Maurey , président . - A cet égard, la commission des lois examinera jeudi, conformément à la procédure de législation en commission, la proposition de loi relative à la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement. Ce texte, rédigé à la demande du Président du Sénat, en concertation avec l'Assemblée nationale, supprime la présence de parlementaires dans plusieurs organismes. En effet, beaucoup d'organismes, où nos représentants siègent, se réunissent assez peu, voire pas du tout. En octobre, après le renouvellement du Sénat, nous avions déjà décidé de ne plus désigner de représentants dans des organismes extérieurs que lorsqu'une loi le prévoit expressément. Cette proposition de loi procède à un nettoyage accru. Au-delà, il conviendrait de mener une réflexion globale sur ce sujet : nous siégeons dans des organismes qui ne se réunissent pas ou qui ne servent pas à grand-chose, et à l'inverse nous ne siégeons pas dans des organismes importants où les parlementaires devraient être représentés. Par exemple, avec Patrick Chaize, nous siégeons au comité de concertation « France très haut débit » ou au comité de pilotage sur la téléphonie mobile en tant qu'élus locaux, mais non en tant que représentants du Parlement. Ce n'est pas normal.
L'amendement COM-65 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 5 ainsi rédigé.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - L'amendement COM-64 prévoit la possibilité d'affecter de nouvelles ressources à l'Agence nationale de la cohésion des territoires liées à ses missions de développement rural et de revitalisation des territoires. En particulier, il serait ainsi possible de lui affecter la taxe sur les friches industrielles, en cohérence avec la proposition de loi un pacte national pour la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.
L'amendement COM-64 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 6 ainsi rédigé .
Article 7
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 7 sans modifications.
M. Hervé Maurey , président . - Je vous remercie.