II. LE PROGRAMME 148 : UNE VOLONTÉ DE RENFORCER LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES DE L'ÉTAT
A. UNE APPROCHE GLOBALE DU PROGRAMME 148 : UNE LÉGÈRE RÉDUCTION DE CRÉDITS QU'IL CONVIENT DE NUANCER
Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le programme 148 « Fonction publique » est intégré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il comprend trois actions : la formation interministérielle (action 01), l'action sociale interministérielle (action 02) et le développement de l'apprentissage (action 03).
En dépit de son intitulé générique, ce programme ne couvre que l'action interministérielle destinée à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.
Les mesures de formation et d'action sociale des ministères en sont exclues, les crédits correspondants étant répartis dans les différents budgets ministériels. À titre d'exemple, les crédits interministériels du programme 148 ne représentent que 15 % des sommes globalement allouées à l'action sociale dans la fonction publique de l'État.
Le programme 148 constitue ainsi un « filet de sécurité » pour les ministères dont les programmes de formation ou d'action sociale sont les moins ambitieux.
Dans le PLF pour 2018, le programme est doté de 239,11 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit une baisse de 0,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 .
Cette légère réduction de crédits doit toutefois être nuancée pour deux raisons.
En premier lieu, l'enveloppe du programme 148 a augmenté de 16,41 % entre les lois de finances pour 2014 20 ( * ) et pour 2017 21 ( * ) , passant de 206,29 millions à 240,14 millions d'euros en CP.
En second lieu, l'exercice 2016 a été marqué par une sous-consommation des crédits en exécution , notamment en matière d'action sociale interministérielle : 213,67 millions d'euros ont été consommés en CP, pour une prévision de dépenses de 234,44 millions d'euros 22 ( * ) .
Évolution des crédits du programme 148
(en CP, en millions d'euros et à périmètre courant)
|
LFI 2014 |
LFI 2015 |
LFI 2016 |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution
|
|
|
Action 01 Formation interministérielle |
81,02 |
78,98 |
78,17 |
83,13 |
84,40 |
+ 1,53 % |
|
Action 02 Action sociale interministérielle |
125,27 |
125,28 |
126,27 |
124,23 |
119,82 |
- 3,55 % |
|
Action 03
Appui ressources humaines
et
|
- |
- |
30,00 |
32,79 |
34,90 |
+ 6,44 % |
|
TOTAL |
206,29 |
204,26 |
234,44 |
240,14 |
239,11 |
- 0,43% |
Source : commission des lois du Sénat, à partir des documents budgétaires
Le programme 148 « Fonction publique » est relativement rigide .
Un peu plus de la moitié de ses crédits sont consacrés à l'action sociale interministérielle (action 02), qui regroupe des mesures « de guichet » variant peu d'une année à l'autre (chèques-vacances, réservation de places en crèche, etc .).
De même, les crédits de la formation interministérielle (action 01, 35,30 % du programme) sont principalement destinés à financer les charges récurrentes de l'École nationale d'administration (ENA) et des cinq instituts régionaux de formation (IRA) 23 ( * ) .
Pour donner davantage de souplesse au programme 148 , le PLF pour 2018 propose d'élargir le périmètre de son action 03, « Apprentissage », désormais intitulée « Appui ressources humaines et apprentissage ».
Cette action accueillerait ainsi :
- deux enveloppes budgétaires jusqu'alors inscrites dans l'action 01 « Formation interministérielle » (le fonds d'innovation RH et les ressources de communication et d'études de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, DGAFP) ;
- deux nouveaux fonds pilotés par la DGAFP (le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail et le fonds des systèmes d'information RH).
Ces initiatives traduisent la volonté du Gouvernement de renforcer la DGAFP et de lui donner les moyens de devenir une véritable « DRH de l'État » .
Répartition des crédits du programme 148
(en CP et à périmètre courant)
Source : commission des lois du Sénat, à partir des documents budgétaires
* 20 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 21 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 22 Source : rapport annuel de performance (RAP) du programme 148, annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016.
* 23 Instituts situés à Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes.