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Projet de loi de finances pour 2018 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

III. UNE ACTIVITÉ QUI DEMEURE SOUTENUE

A. LES SERVICES DESTINÉS AUX FRANÇAIS À L'ETRANGER

1. Les services consulaires en ligne
a) Le registre en ligne des Français établis hors de France

Depuis le 15 juin 2016, les Français établis hors de France ont la possibilité de s'inscrire en ligne au registre des Français à l'étranger sur le portail service-public.fr.

Cette inscription en ligne auprès du consulat permet aux Français de :

- renseigner des éléments qui seront utilisés pour d'autres formalités comme, par exemple, une demande de passeport ou de bourse scolaire ;

- transmettre les coordonnées de proches à contacter en cas d'urgence ;

- indiquer précisément les données de localisation permettant aux consulats d'envoyer si besoin des informations ciblées sur les conditions de sécurité, l'organisation des élections ou le calendrier des tournées consulaires ;

- s'inscrire ou se radier de la liste électorale consulaire et choisir, par exemple de voter à l'étranger pour l'ensemble des scrutins nationaux ;

- renseigner leur situation au regard du service national afin d'être recensés le cas échéant.

Outre l'inscription, il est également possible d'actualiser en ligne son dossier, de renouveler son inscription lorsqu'elle arrive à son terme et de signaler son départ, soit vers un autre pays, soit vers la France.

Enfin, à l'issue d'une démarche en ligne, la carte consulaire, les attestations d'inscription ou de radiation du registre sont dématérialisées dans le porte-documents électronique de l'usager et peuvent être imprimées quand cela est nécessaire. Depuis novembre 2016, les usagers ont également la possibilité de demander ces documents en ligne à tout moment.

Au 26 juillet 2017, 225 550 démarches d'inscription, actualisation et radiation, avaient été soumises aux consulats via le portail service-public.fr, près de la moitié ayant été réalisées en ligne au cours de la première année d'ouverture du service.

Prenant en compte le retour d'expérience des premiers mois d'utilisation, des améliorations ont été apportées à ces services en ligne en 2017 : meilleur guidage de l'usager dans son parcours, ajouts de fonctionnalités de communication entre services consulaires et usagers, facilitation des traitements par les services consulaires. Ces efforts d'adaptation des outils seront poursuivis en 2018.

Notons que les Français qui le souhaitent peuvent toujours s'inscrire au registre consulaire au guichet ou par correspondance, en fonction des modalités définies par chaque consulat.

b) Le simulateur « retour en France »

Service d'aide en ligne destiné à guider les Français à l'étranger envisageant de revenir vivre en France, le simulateur « Retour en France » a été mis en place en février 2016, à la suite des recommandations formulées par notre collègue Hélène Conway-Mouret dans un rapport au Premier ministre3(*).

Ce nouvel outil géré par la DFAE prend en compte la diversité des situations et propose à chacun, selon son profil, une liste et un échéancier des formalités à accomplir pour bien préparer son installation en France. En effet, chaque situation est différente selon que l'on soit salarié, entrepreneur, en recherche d'emploi, seul ou en famille. Certains ont quitté la France depuis longtemps, parfois même n'y ont jamais vécu. Pour chaque thématique (logement, fiscalité, protection sociale, santé, scolarité des enfants, douanes), les utilisateurs sont guidés vers les contenus actualisés disponibles sur les sites de référence (service-public.fr, ameli.fr, impots.gouv.fr par exemple).

Depuis septembre 2016, le site a été enrichi avec de nouveaux contenus (petite enfance, retour de volontariat international, vie citoyenne) et des fonctionnalités visant à faciliter la navigation. Il a bénéficié à plus de 23 000 internautes depuis son lancement.

2. La délivrance des titres d'identité
a) Les passeports

En 2016, 231 932 demandes de passeports ont été reçues par le réseau, soit 26 404 (-10,2%) de moins qu'en 2015. Il s'agit donc d'un prolongement de la tendance observée en 2014 de diminution des demandes (-5%). Néanmoins, un premier bilan de l'année 2017 fait état d'une augmentation de 8 % sur les six premiers mois.

? Les demandes des passeports se font en principe au poste consulaire, la présence de l'usager étant indispensable lors de la demande de titre4(*). Depuis 2009, les demandes et les données biométriques des demandeurs sont en effet saisies par les postes consulaires dans l'application « titres électroniques sécurisés » (TES).  

Les postes dont la circonscription consulaire est très étendue ou couvre plusieurs pays proposent un service de recueil mobile des demandes au moyen de valises Itinera à l'occasion des tournées consulaires. Lors de l'examen en commission du présent rapport, il a cependant été fait état des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ce dispositif, en raison de l'insuffisance et du manque de fiabilité des appareils utilisés.

Les dispositifs mobiles de recueil de demandes de passeports

Itinera est un dispositif électronique sécurisé, qui permet depuis 2012 aux services consulaires de recueillir les données biométriques nécessaires à l'établissement d'un passeport. Les stations Itinera se présentent sous la forme de valises roulantes contenant un ordinateur portable, un scanner, un dispositif de recueil d'empreintes et une petite imprimante. Une soixantaine de ces stations Itinera ont été déployées à l'étranger, permettant de collecter plusieurs milliers de demandes de passeports. La première version déployée présentait cependant des performances techniques aléatoires.

Afin de pallier les difficultés rencontrées et d'intégrer les développements techniques de l'application TES, une nouvelle version de ce dispositif, élaborée par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), est en cours de déploiement au bénéfice d'une quarantaine de postes diplomatiques et consulaires.

Parallèlement, le ministère travaille au développement d'une valise Itinera de troisième génération destinée à compléter à terme le parc existant.

? Le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports précise que le passeport est remis à l'usager dans le lieu où la demande a été effectuée. Toutefois, pour les Français résidant à l'étranger, la remise peut se faire :

- par un consul honoraire spécialement habilité (381 le sont suite à l'arrêté du 19 juin 2015 portant habilitation des consuls honoraires en vue de la remise des passeports à leur titulaire) ;

- ou bien lors de tournées consulaires.

Par ailleurs, depuis le 15 septembre 2017, les Français inscrits au registre de certains pays peuvent bénéficier, à leur demande, à leurs frais et sous conditions5(*), de l'envoi des passeports à leur domicile par courrier sécurisé. Le dispositif met en oeuvre un téléservice de suivi de l'envoi des titres permettant d'éviter leur perte ou vol en cours d'acheminement. 36 pays, représentant 60 % des passeports délivrés dans le réseau diplomatique et consulaire, sont concernés par cette mesure de simplification qui évitera aux compatriotes concernés l'obligation de « double présentation » (lors du dépôt de la demande et du retrait du titre).

Le délai moyen de délivrance reste en 2016 de 11,5 jours à compter du dépôt de la demande, comme en 2015 et 2014. L'objectif d'une réduction à 10 jours, affiché l'année dernière pour 2017, n'a donc pas été atteint, sans doute du fait du retard pris dans la mise en place de l'acheminement direct sécurisé précité. Cet objectif est donc reporté à 2018.

Une avancée attendue pour 2018 s'agissant des passeports est l'instauration de la pré-demande en ligne qui permettra un traitement plus rapide de la demande lors de la démarche au consulat.

Par ailleurs, il est envisagé d'autoriser un renouvellement simplifié des passeports, sur la base d'une simple présentation de ses empreintes par l'usager dont les données biométriques sont déjà enregistrées.

Enfin, devrait également être mis en place en 2018 le paiement en ligne des droits de chancellerie6(*), dans un premier temps pour les seules demandes de passeport dans les pays de l'espace unique de paiement en euros (zone SEPA).

b) Les cartes d'identité

En 2016, les postes consulaires ont délivré 75 369 cartes nationales d'identité, soit 1 283 (- 2,1 %) de moins qu'en 2015 (76 652 cartes délivrées), confirmant une évolution à la baisse constatée depuis plusieurs années (- 7% en 2015, - 8,5% en 2014 et - 2,1% en 2013) et sans doute partiellement liée à l'allongement à quinze ans de la durée de validité des cartes nationales d'identité délivrées aux majeurs7(*).

Cependant, une augmentation de 19% est observée sur les six premiers mois de l'année 2017.

Le délai moyen de délivrance des CNI est constant depuis plusieurs années, aux alentours de 42 jours. Il devrait diminuer grâce au basculement du traitement des demandes dans le fichier TES, qui permettra la transmission automatique des données entre les postes et le centre de fabrication.

Cette intégration dans TES, intervenue en mars 2017 pour les demandes de cartes d'identité déposées en France, est effective depuis le 15 septembre dernier pour les demandes de cartes déposées dans les postes consulaires, après une expérimentation à Tunis et à Vienne.

La création d'un système de traitement de données personnelles

unique pour les passeports et les cartes nationales d'identité

Le décret n° 2016-1460 du 28 octobre 2016 a créé un nouveau fichier « Titres électroniques sécurisés » (TES), destiné à regrouper les informations contenues jusqu'alors dans deux fichiers, le traitement pour les passeports et le Fichier national de gestion (FNG) - largement obsolète - pour les cartes nationales d'identité. Il s'agit en pratique d'étendre le TES aux cartes d'identité.

Cette réforme vise à sécuriser la délivrance et le renouvellement des titres et améliorer la lutte contre la fraude et l'usurpation d'identité, grâce à l'utilisation des données biométriques et à un croisement avec les données de l'état civil, le fichier TES étant relié au dispositif COMEDEC. Elle permet d'harmoniser les procédures de demande et de délivrance des CNI et des passeports et d'étendre aux CNI les télé-procédures (pré-demande en ligne) mises en oeuvre pour ces derniers.

Les données recueillies dans le cadre de ce nouveau traitement sont notamment le nom de famille, le nom d'usage, les prénoms, les date, lieu de naissance et nationalité des parents, les images numérisées du visage, des empreintes digitales et de la signature, l'adresse de messagerie électronique et les coordonnées téléphoniques. Ce recueil implique l'utilisation de dispositifs numériques dont sont dotés les mairies et les postes consulaires, les demandes recueillies étant instruites par des plateformes spécialisées.

Une conséquence du basculement dans TES du traitement des demandes de cartes d'identité est que les demandeurs ne peuvent plus désormais déposer leurs demandes auprès des consuls honoraires, ceux-ci n'étant pas dotés des appareils permettant le recueil des demandes. Ils sont désormais tenus de se rendre au poste consulaire dont ils dépendent, ce qui peut leur imposer dans certains cas des déplacements importants et apparaît comme un recul au regard des facilités qui leur étaient offertes jusqu'à présent.

Comme pour les passeports, la transmission des demandes à l'occasion des tournées consulaires est possible mais se heurte en pratique au manque de valises Itinera et à l'insuffisance des tournées. Il est nécessaire que le ministère accentue ses efforts - notamment pour se doter d'appareils en nombre suffisant - afin de remédier à cette situation.

Notons cependant que le traitement sous TES permet une déterritorialisation des demandes de cartes d'identité qui, par conséquent, peuvent être effectuées par tout citoyen auprès de n'importe quelle mairie ou ambassade/consulat équipé du dispositif, quel que soit son lieu de résidence.

S'agissant du retrait, il est envisagé, à moyen terme, de mettre en place pour les CNI un système d'envoi sécurisé sur le modèle de celui instauré récemment pour les passeports dans les pays garantissant la présence d'un opérateur postal fiable.

3. L'état civil
a) Les actes d'état civil établis par le réseau consulaire

Les postes consulaires gèrent l'état civil des Français nés à l'étranger. En 2016, ils ont établi 116 365 actes, chiffre en légère hausse (+0,16 %) par rapport à 2015 et dans la moyenne observée ces dernières années.

Ces actes se répartissent entre 57 182 actes de naissance (49,1 %), 45 106 actes de mariage (38,8 %), 7 495 actes de décès (6,4 %), 5 422 actes de reconnaissance (4,7%) et 1 160 déclarations conjointes de changement de nom (1%).

La déjudiciarisation du changement de prénom opérée par la loi de "Modernisation de la justice du XXIe siècle" du 12 octobre 2016 pourrait avoir des conséquences sur l'activité « état civil » des postes dans la mesure où elle prévoit que toute déclaration de changement de prénom est remise à l'officier d'état civil du lieu de résidence. Cela pourrait aussi impacter l'activité du Service central d'état civil (cf. infra) pour les actes établis par celui-ci.

La délicate question de la transcription des actes de naissance des enfants nés à l'étranger par gestation pour autrui (GPA)

Le recours à une convention de gestation pour le compte d'autrui (GPA) est prohibé en France, en application de l'article 16-7 du code civil, selon lequel "toute convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte d'autrui est nulle".

Se fondant sur cette disposition, l'administration française, confortée par la Cour de Cassation, refusait de transcrire à l'état civil les actes de naissance d'enfants nés à l`étranger par gestation pour autrui.

Sans remettre en cause l'interdiction de la GPA en France, la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) a considéré dans ses arrêts du 26 juin 2014 (Menesson et Labassée) et du 21 juillet 2016 (Foulon Bouvet) que le refus de transcrire la filiation des enfants à l'égard du père biologique, telle qu'elle apparaît sur l'acte étranger, constituait une violation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme dans la mesure où elle porte atteinte à la vie privée des enfants.

Dans deux arrêts du 3 juillet 2015, la Cour de cassation s'est, quant à elle, prononcée en faveur de la transcription d'actes de naissance d'enfants nés à l'étranger d'une GPA, s'appuyant exclusivement sur les textes relatifs à l'état civil et précisément sur l'article 47 du code civil selon lequel "tout acte d'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité".

En application de cette jurisprudence, les postes diplomatiques et consulaires transcrivent les actes de naissance dès lors qu'ils sont conformes à l'article 47 du code civil, c'est-à-dire que les faits qui y sont relatés correspondent à la réalité et que la filiation à l'égard d'un parent français est établie. Ainsi, sont transcrits les actes étrangers mentionnant une mère ayant accouché et un père français ainsi que ceux faisant apparaître un père français seul.

A la suite des récents arrêts de la Cour de Cassation du 5 juillet 2017, les postes consulaires ont reçu comme instruction de procéder à des transcriptions partielles avec le seul père d'intention. L'hypothèse recouvre des situations dans lesquelles une convention de mère porteuse a été souscrite à l'étranger par un couple marié hétérosexuel. La mère d'intention n'est pas mentionnée sur l'acte, la maternité reposant sur l'accouchement en droit français. La création d'un lien juridique avec l'enfant passe alors par l'adoption au sein d'un couple marié.

De même sont refusées les transcriptions concernant des couples de même sexe dès lors que les deux conjoints revendiquent indifféremment la filiation avec l'enfant. En effet, en l'état actuel du droit, un enfant ne peut avoir concurremment deux pères. Dans ce cas, la solution passe aussi par l'adoption de l'enfant du conjoint.

b) L'activité du Service central d'état civil (SCEC)

Le Service central d'état civil (SCEC) du ministère situé à Nantes assure la conservation et la mise à jour de l'ensemble des actes d'état civil dressés et transcrits8(*) par le réseau consulaire (4 millions d'actes), en plus de ceux des ressortissants français établis dans des pays anciennement sous souveraineté française (8 millions d'actes) et des personnes ayant acquis la nationalité française (3 millions d'actes), soit un fonds de 15 millions d'actes d'état civil.

Chaque année, le SCEC reçoit environ 90 000 actes nouveaux au titre de l'état civil consulaire. Ces actes étant informatisés, leur transmission au SCEC s'effectue au fur et à mesure de leur établissement. 9,6 millions des 15 millions d'actes détenus sont ainsi mémorisés dans le système informatique. Pour ceux-ci qui n'y figurent pas l'informatisation se fait progressivement, à l'occasion du traitement des demandes.

Outre la conservation des actes d'état civil, le SCEC assure la délivrance de copies et d'extraits d'actes pour les événements survenus à l'étranger (naissance, mariage, adoption, reconnaissance, décès...).

Après une période de forte croissance (31 % entre 2005 et 2010), cette activité s'est stabilisée : chaque année, le SCEC délivre environ 1,8 million de copies et d'extraits d'actes (1 857 980 en 2016), soit plus de 7 000 par jour.

Les usagers disposent, sur le site Internet du ministère, d'un formulaire de demande de copie ou extrait d'acte, 85 % des demandes de délivrance étant transmises au Service par cette voie.

Deux projets anciens contribuant à la simplification des démarches pour les usagers ont récemment abouti s'agissant de la délivrance des actes d'état civil.

Le premier est la transmission directe et dématérialisée des données d'état civil du SCEC à l'administration ou à l'organisme requérant (communes, ministère de l'intérieur, organismes sociaux ...), notamment les mairies instruisant les dossiers de demandes de passeports. Ce dispositif dénommé COMEDEC, en vigueur depuis le 1er février 2016, allège les démarches pour les usagers et contribue à la lutte contre la fraude.

La deuxième avancée est la mise en oeuvre de la transmission dématérialisée des données d'état civil aux notaires. En effet, près de 30 % des demandes de copies ou d'extraits d'actes de l'état civil traitées par le SCEC, soit quelque 450 000 demandes par an, émanent de notaires. Cette importance volumétrique imposait de trouver une solution plus rapide, plus sûre et plus économique que la délivrance de copies et d'extraits papier par voie postale. La transmission dématérialisée des demandes d'actes et l'envoi dématérialisé de ceux-ci a été rendue possible par la signature en novembre 2015 d'une convention entre le Conseil Supérieur du Notariat (CSN), l'Association pour le Développement du Service Notarial (ADSN) et le ministère des affaires étrangères et du développement international.

4. Les actes notariés : une activité en voie d'extinction

Le ministère cherche à réduire à son strict minimum la fonction notariale dans les consulats, qui est déjà supprimée dans les autres Etats membres de l'Union européenne, l'espace économique européen ainsi qu'en Andorre, en Suisse, à Monaco, au Vatican et à Québec. Il y est encouragé par la Cour des Comptes9(*) qui constatait en 2013 que la suppression des missions notariales des consulats en Europe n'avait suscité aucune critique ou réaction négative parmi les communautés françaises de ces pays.

Des discussions sont en cours avec le ministère de la justice pour modifier le décret du 7 février 1991 afin de permettre de limiter cette fonction aux seuls postes où n'existe aucune alternative locale.

Par ailleurs, le ministère a cherché à alléger la charge qui pèse sur les consulats en simplifiant la procédure de coopération entre les autorités diplomatiques et les notaires. Il s'agit de transférer systématiquement la rédaction des projets d'actes notariés aux notaires dans le cadre de leur dialogue avec leurs clients. Dans certains pays ou régions, les usagers sont ainsi invités à s'adresser à un notaire local, comme c'est le cas au Québec, en vertu d'un accord passé le 3 février 2016 entre les notaires de France et ceux du Québec.

Dans le même temps, l'activité notariale des postes baisse de façon très substantielle ces dernières années : 5 961 actes en 2012, 4 074 en 2013, 3 735 en 2014, 3 758 en 2015, 3 354 en 2016. Cette baisse rend moins impérieuse la nécessité d'une suppression de la fonction à court terme.

Il faut noter que l'inquiétude, exprimée l'année dernière dans cet avis, au sujet des conséquences éventuelles de la loi de « modernisation de la justice du XXIe siècle » du 12 octobre 2016 - qui déjudiciarise le divorce par consentement mutuel et transfère aux notaires l'établissement des conventions de divorce par consentement mutuel - sur l'activité notariale des consulats n'a plus lieu d'être, le Conseil d'Etat ayant décidé de l'incompétence du notaire consulaire pour enregistrer de telles conventions de divorce.


* 3 Retour en France des Français de l'étranger, Rapport au Premier ministre établi par Mme Hélène Conway-Mouret, sénatrice représentant les Français établis hors de France, juillet 2015.

* 4 Sauf pour les mineurs de moins de 12 ans, dont la présence n'est indispensable qu'au moment de la remise du titre.

* 5 En vertu du décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 et d'un arrêté conjoint du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères et du développement international fixant les modalités d'application et la liste des Etats concernés : Etats membres de l'UE, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Etats-Unis, Japon, Norvège, Nouvelle-Zélande et Suisse ; la Russie et la Chine n'ont en revanche pas été homologuées.

* 6 Les droits de chancellerie sont les droits perçus par les consulats pour des actes tels que l'établissement des passeports (99,96 €, soit 10 € de plus qu'en France compte tenu des frais d'acheminement), les légalisations de signature...

* 7 Décret n° 2013-1188 du 18 décembre 2013.

* 8 Un acte dressé est un acte établi par le consulat lui-même (à condition que le pays où il se trouve le permette). Un acte transcrit est un acte qui a fait l'objet d'une transcription, opération consistant à reporter dans les registres consulaires français les informations contenues dans un acte établi à l'étranger par une autorité étrangère.

* 9 Rapport de la Cour des Comptes du 29 octobre 2013 sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger.