III. CONSTRUCTION LOCATIVE ET AMÉLIORATION DU PARC : LE DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT (PROGRAMME 135)
Les crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » sont notamment consacrés au financement des aides à la pierre, de la lutte contre l'habitat indigne ou encore au financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Les crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » diminuent fortement de 21,8% en AE et de 11,7% en CP.
ÉVOLUTION EN 2018 DES CRÉDITS DU
PROGRAMME 135
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Actions |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution |
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Construction locative et amélioration du parc |
204 803 000 |
55 300 000 |
-73,00% |
204 803 000 |
55 300 000 |
-73,00% |
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Soutien à l'accession à la propriété |
3 700 000 |
3 900 000 |
+5,41% |
3 700 000 |
3 900 000 |
+5,41% |
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Lutte contre l'habitat indigne |
4 706 000 |
7 200 000 |
+53,00% |
4 706 000 |
7 200 000 |
+53,00% |
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Réglementation, politique technique et qualité de la construction |
53 379 000 |
162 995 000 |
+205,35% |
53 379 000 |
163 875 000 |
+207,00% |
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Soutien |
14 665 771 |
17 187 771 |
+17,20% |
14 665 771 |
17 187 771 |
+17,20% |
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Urbanisme et aménagement |
117 509 000 |
64 980 000 |
-44,70% |
71 909 000 |
64 100 000 |
-10,86% |
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Grand Paris |
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Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
398 762 771 |
311 562 771 |
-21,87% |
353 162 771 |
311 562 771 |
-11,78% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018.
Est rattachée à ce programme la quasi-totalité des dépenses fiscales en matière de logement telles que l'application de taux réduits de TVA, les dispositifs d'investissement locatif, ou encore le crédit d'impôt lié au prêt à taux zéro. Ces dépenses fiscales sont estimées à 13,4 milliards d'euros pour 2018.
Alors même que le gouvernement a présenté le 22 septembre dernier sa stratégie quinquennale pour le logement et ses propositions pour réaliser un choc d'offre, votre rapporteur s'interroge sur les choix du gouvernement de se désengager du financement de plusieurs dispositifs incitatifs à la construction de logements.
A. LES AIDES À LA PIERRE : LE DÉSENGAGEMENT CONFIRMÉ DE L'ETAT
Sont regroupés au sein de l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » les crédits dédiés aux actions de développement et d'amélioration du parc social ainsi que les crédits nécessaires à l'accueil des gens du voyage.
• Le désengagement de l'État du financement du FNAP
Lors de la création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP), votre rapporteur avait émis des doutes quant à la sincérité de l'engagement de l'État dans le financement des aides à la pierre. Elle soulignait alors « qu'à la différence de la contribution des organismes HLM, le Parlement ne dispose d'aucune visibilité sur les crédits de l'État qui seront affectés au FNAP ni sur leur pérennité » 2 ( * ) .
L'an dernier, contrairement à l'objectif initial d'une contribution paritaire entre l'État et les bailleurs sociaux, la participation de l'État était inférieure à celle des bailleurs sociaux -200 millions d'euros en CP en 2017 contre 270 millions d'euros pour les seconds.
L'État a poursuivi son désengagement au cours de l'année 2017. En effet, le gouvernement a procédé à des annulations de crédits d'un montant de 96 millions d'euros, la participation de l'État s'établissant à 84 millions d'euros. Au vu de ce désengagement, le président du FNAP, M. Emmanuel Couet, a remis sa démission au ministre le 6 octobre dernier.
Pour 2018, votre rapporteur ne peut que constater la poursuite du désengagement de l'État du financement du FNAP . En effet, l'État contribuera moins encore que l'an dernier, à hauteur de 50 millions d'euros reportant ainsi sur les bailleurs sociaux la charge de financer les aides à la pierre . En application de l'article 19 du présent projet de loi de finances, les organismes HLM verront en effet leur contribution passer de 270 millions d'euros à 375 millions d'euros soit une augmentation de 38,8 %.
Votre rapporteur s'interroge au regard des contributions financières de l'État et des bailleurs sociaux, sur la cohérence à maintenir une parité de représentation au sein du conseil d'administration du FNAP entre l'État et les bailleurs sociaux.
Pour compenser le désengagement de l'État, outre une augmentation des cotisations des bailleurs sociaux, le gouvernement a demandé à Action Logement de contribuer au financement du FNAP à hauteur de 50 millions d'euros. Cette participation a été actée à l'occasion de la conclusion de la nouvelle convention entre Action Logement et l'État.
Il est également prévu à l'article 52 quater (Cf commentaire infra) d'affecter au FNAP une taxe sur les produits des cessions de ventes de logements sociaux . Le taux appliqué ne pourra dépasser 10 %. Environ 8 000 cessions sont réalisées chaque année pour un prix moyen évalué en 2015 à 88 541 euros. Le produit net moyen pour le vendeur s'élevait à 66 046 euros. Le gouvernement n'est pas en mesure d'indiquer à votre rapporteur une estimation du rendement de cette taxe. Néanmoins, si on appliquait le taux maximum de 10 % aux 8 300 cessions annuelles, la taxe rapporterait actuellement environ 73 millions d'euros.
Votre rapporteur tient à souligner les contradictions du gouvernement qui souhaite encourager les cessions de logements sociaux pour atteindre 40 000 cessions à la fin du quinquennat et qui dans le même temps taxe lesdites cessions qui plus est sans tenir compte des cas où ces cessions entraînent des moins-values pour les organismes. Votre rapporteur, partagé entre le fait d'affecter une nouvelle recette au FNAP et le souci de ne pas trop pénaliser les cessions de logements sociaux, a proposé de maintenir le principe de cette taxe, tout en prévoyant qu'elle porterait sur les plus-values de cession.
Enfin, le conseil d'administration du FNAP a mis en place un groupe de travail sur les critères de répartition des enveloppes. Cependant, dans un premier temps, il a été décidé pour une majorité des enveloppes déléguées de reconduire la répartition des crédits appliquée en 2016. Le FNAP mènera également une réflexion sur le financement des logements très sociaux, les « PLAI adaptés » pour mieux adapter le financement aux besoins.
• La suppression de l'aide aux maires bâtisseurs
Votre rapporteur constate que non seulement les aides à la pierre diminuent mais que le dispositif des aides aux maires bâtisseurs est par ailleurs supprimé.
Elle estime pour le moins critiquable l'annulation en cours d'exécution budgétaire 2017 des autorisations de paiement pourtant votées en loi de finances. Ainsi, ce dispositif aura été arrêté l'année où il devait pleinement entrer en application, les deux premières années ayant fait l'objet de dispositions transitoires.
Répartition des crédits dédiés à l'aide aux maires bâtisseurs
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2015 |
2016 |
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Crédits (en millions) |
35,1 |
46,03 |
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Montant de l'aide/logement |
2 100 |
1 320 |
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Nombre de communes |
472 |
533 |
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Nombre de logements ayant bénéficié de l'aide |
16 722 |
34 874 |
Source : Commission des affaires économiques d'après les réponses au questionnaire budgétaire.
Selon le gouvernement, le dispositif ferait cependant l'objet d'une évaluation menée par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) depuis mars 2017. Votre rapporteur souhaite que ce rapport soit communiqué au Parlement lorsqu'il sera achevé.
* 2 Avis budgétaire n° 165 - tome VII (2015-2016) sur le projet de loi de finances pour 2016 égalité des territoires et logement page 26.