B. L'ADAPTATION EMPIRIQUE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE À L'ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX
1. Le ralentissement de la progression du contentieux
M. Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d'État, a expliqué à votre rapporteur que la justice administrative connaissait en 2009 une phase de ralentissement de l'augmentation du contentieux.
M. Robert Le Goff, président du Syndicat de la juridiction administrative, a confirmé cette observation, indiquant qu'au cours du premier semestre de l'année 2009, les nouvelles affaires enregistrées étaient en baisse de 4,53 % par rapport au premier semestre 2008 dans les tribunaux administratifs et de 1,19 % dans les cours administratives d'appel. Le nombre d'affaires nouvelles baisse par exemple dans des matières telles que la police (-9,8 %), les étrangers (-8 %), les travaux publics (-18,4 %).
• Une augmentation de 3,91 % des affaires enregistrées par les tribunaux administratifs en 2008
Entre 2000 et 2008, le nombre d'affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs a progressé de 55,46 %. En 2008, 176.341 affaires nouvelles, en données nettes des séries, ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs, soit une hausse de 3,91 % par rapport à l'année 2007.
Cette augmentation du contentieux recouvre des évolutions contrastées selon les matières. De 2000 à 2008, les contentieux qui ont connu la plus forte hausse sont la police avec une évolution de 251,71 % et les étrangers en augmentation de 126,33 %. A l'opposé, le contentieux fiscal enregistre une baisse de 29,62 %.
De 2007 à 2008, pour s'en tenir aux matières les plus importantes en volume, en données nettes, sont en baisse les contentieux suivants : étrangers (-3,50 %), fiscal (-2,55 %), police (-2,49 %). Sont en revanche en hausse les contentieux suivants : fonctionnaires et agents publics (+7,21 %), urbanisme et aménagement du territoire (+2,04 %) et marchés et contrats administratifs (+7,50 %).
Évolution des affaires enregistrées par
les tribunaux administratifs
par domaine, depuis 2000 (données
nettes)
|
Tribunaux administratifs |
Total |
Étrangers |
Contentieux fiscal |
Fonctionnaires et agents publics |
Urbanisme |
Marchés et contrats |
Santé publique |
Police |
Autres |
|
2000 |
113 433 |
19 784 |
28 175 |
13 480 |
9 058 |
4 793 |
3 216 |
6 364 |
28 563 |
|
2001 |
122 500 |
23 287 |
24 615 |
14 869 |
9 652 |
4 352 |
3 574 |
6 958 |
35 193 |
|
2002 |
114 230 |
23 941 |
22 048 |
14 637 |
9 107 |
4 687 |
3 681 |
6 739 |
29 390 |
|
2003 |
127 772 |
32 055 |
21 399 |
15 677 |
8 839 |
4 622 |
3 434 |
6 844 |
34 902 |
|
2004 |
148 593 |
38 602 |
21 096 |
20 078 |
10 695 |
4 729 |
3 216 |
9 694 |
40 483 |
|
2005 |
156 213 |
40 012 |
22 674 |
18 032 |
11 444 |
4 952 |
3 468 |
14 176 |
41 455 |
|
2006 |
166 744 |
43 732 |
20 157 |
16 696 |
12 798 |
4 996 |
3 574 |
19 967 |
44 824 |
|
2007 |
169 699 |
46 400 |
20 348 |
16 260 |
13 086 |
5 133 |
3 513 |
22 954 |
42 005 |
|
2008 |
176 341 |
44 778 |
19 829 |
17 432 |
13 353 |
5 518 |
3 377 |
22 383 |
49 671 |
|
Évolution 2007-2008 |
3,91% |
-3,50% |
-2,55% |
7,21% |
2,04% |
7,50% |
-3,87% |
-2,49% |
18,25% |
|
Évolution 2000-2008 |
55,46% |
126,33% |
-29,62% |
29,32% |
47,42% |
15,13% |
5,01% |
251,71% |
73,90% |
Source : direction de la prospective et des finances du Conseil d'État
• Une augmentation de 4,77 % des affaires enregistrées par les cours administratives d'appel en 2008
Les entrées, en données nettes, ont augmenté de 64,40 % entre 2000 et 2008, avec un pic en 2005 en raison du transfert de l'appel du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière du Conseil d'Etat vers les cours administratives d'appel. Le nombre d'affaires enregistrées n'a pas cessé d'augmenter depuis 2005 pour s'établir à 27.802 en 2008.
De 2007 à 2008, la hausse modérée de l'ensemble des entrées (+ 4,77 %) s'explique principalement par la progression du contentieux des étrangers et de la police, les autres contentieux étant stables ou en baisse.
L'évolution globale des entrées, tous contentieux confondus, sur la période 2000-2008, masque de fortes disparités, selon les domaines du contentieux. Certains accusent de fortes hausses, tandis que pour d'autres on constate des baisses importantes.
Depuis 2000, le stock des affaires en instance à diminué de près de 25 %, passant de 38.386 en 2000 à 28.825 en 2008.
Le délai de jugement constaté, quant à lui, continue de décroître pour s'établir à 1 an 2 mois 8 jours en 2008. Si l'on retire les affaires de référé, ce délai atteint 1 an 2 mois 11 jours. Et si l'on retire aussi les affaires réglées par ordonnance, il s'élève à 1 an 4 mois et 25 jours.
Évolution des affaires enregistrées par
les cours administratives d'appel
par domaine, depuis 2000 (données
nettes)
|
Total |
Étrangers |
Contentieux fiscal |
Fonctionnaires et agents publics |
Urbanisme et aménagement |
Marchés et contrats |
Santé publique |
Police |
Autres |
|
|
2000 |
16 911 |
1 431 |
4 786 |
2 585 |
1 620 |
718 |
498 |
570 |
4 703 |
|
2001 |
15 702 |
1 310 |
4 840 |
2 231 |
1 362 |
712 |
470 |
555 |
4 222 |
|
2002 |
15 330 |
1 609 |
4 722 |
1 990 |
1 254 |
739 |
518 |
454 |
4 044 |
|
2003 |
15 725 |
1 688 |
5 077 |
2 021 |
1 266 |
695 |
621 |
381 |
3 976 |
|
2004 |
14 513 |
2 114 |
4 359 |
1 595 |
1 307 |
810 |
644 |
331 |
3 353 |
|
2005 |
20 177 |
7 497 |
4 222 |
1 619 |
1 458 |
845 |
554 |
420 |
3 562 |
|
2006 |
21 077 |
7 766 |
4 578 |
1 677 |
1 389 |
841 |
595 |
522 |
3 709 |
|
2007 |
26 537 |
11 428 |
4 193 |
1 452 |
1 736 |
917 |
651 |
628 |
5 532 |
|
2008 |
27 802 |
13 599 |
4 234 |
1 392 |
1 653 |
786 |
611 |
977 |
4 550 |
|
Évolution 2007-2008 |
4,77% |
19,00% |
0,98% |
-4,13% |
-4,78% |
-14,29% |
6,14% |
55,57% |
-17,75% |
|
Évolution 2000-2008 |
64,40% |
850,31% |
-11,53% |
-46,15% |
2,04% |
9,47% |
22,69% |
71,40% |
71,40% |
Source : direction de la prospective et des finances du Conseil d'État
• Une augmentation de 6 % du nombre d'affaires enregistrées au Conseil d'État en 2008
Le nombre d'affaires enregistrées au Conseil d'État en 2008 a augmenté de 6% en données nettes par rapport à l'année 2007. D'une part, l'année a été marquée par le contentieux des élections municipales et cantonales du mois de mars, d'autre part, les affaires relevant de la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort ont encore progressé.
Cependant, l'ensemble des pourvois en cassation a connu une diminution sensible. Pour la première fois, les pourvois en cassation dirigés contre les arrêts des cours administratives d'appel connaissent, en données nettes, une diminution importante de 16 % (environ moins 600 affaires).
En revanche, les affaires relevant de la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort, en données nettes, progressent de 17 % (environ plus 400 affaires) en raison de la hausse très significative des affaires de refus de visa d'entrée en France, tant en requêtes au fond qu'en requêtes en référé.
Selon les indications fournies à votre rapporteur par le secrétariat général du Conseil d'État, depuis la réforme introduite par le décret du 19 avril 2002 qui a permis aux présidents de tribunal administratif de renvoyer une affaire ne relevant pas de la compétence de ce tribunal directement au tribunal compétent, sans solliciter l'intervention du président de la section du contentieux, les affaires de règlement de compétence au sein de la juridiction administrative ont fortement diminué devant le Conseil d'Etat.
Par ailleurs, depuis le transfert aux cours administratives d'appel de l'appel du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière le 1 er janvier 2005, le Conseil d'Etat s'est recentré sur son rôle de juge de cassation.
Évolution de l'activité juridictionnelle du Conseil d'État depuis 2000
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Affaires enregistrées (données brutes) |
12 800 |
12 793 |
11 471 |
10 213 |
12 868 |
12 572 |
11 578 |
11 745 |
11 840 |
|
Affaires enregistrées (données nettes) |
12 274 |
12 642 |
11 281 |
9 905 |
12 074 |
11 196 |
10 271 |
9 627 |
10 250 |
|
Affaires jugées (données nettes) |
12 236 |
12 553 |
11 402 |
11 135 |
11 001 |
11 270 |
11 242 |
9 973 |
10 304 |
|
Affaires en stock (données nettes) |
10 159 |
10 227 |
10 190 |
8 993 |
10 122 |
10 089 |
8 567 |
8 201 |
8 149 |
|
Affaires par magistrat (données nettes) |
ND |
ND |
ND |
69 |
69 |
70 |
80 |
85 |
86 |
|
Délai prévisible moyen des affaires en stock |
1 an et 5 jours |
9 mois et 19 jours |
10 mois |
9 mois et 15 jours |
Source : direction de la prospective et des finances du Conseil d'État
• La part prépondérante du contentieux des étrangers dans les nouvelles affaires enregistrées
Devant les tribunaux administratifs, comme devant les cours, les contentieux les plus inflationnistes, en volume et en pourcentage de progression, sont le contentieux des étrangers et celui de la police.
Devant les tribunaux administratifs, le nombre de requêtes concernant le contentieux des étrangers est passé de 38.602 en 2004 à 44.778 en 2008, soit une progression significative de 16 %.
Comme devant les cours administratives d'appel, la forte augmentation du contentieux de la police est causée en partie par l'importante progression du contentieux du permis à points. On constate ainsi depuis 2004 une augmentation du contentieux de la police de plus de 131 %.
A cet égard, lors de son audition par votre rapporteur, M. Robert Le Goff, président du syndicat de la juridiction administrative a estimé que les statistiques sur le contentieux de la police devraient être affinées, pour permettre de mieux identifier la part correspondant au permis de conduire.
Votre rapporteur partage cette analyse et souhaite que l'outil statistique relatif aux affaires de police administrative soit complété afin d'assurer la comptabilisation précise des contentieux liées au permis à points.
Au sein des cours administratives d'appel, depuis 2004, la hausse la plus importante concerne le contentieux des étrangers. Le nombre de requêtes est ainsi passé de 7.497 en 2005 (première année du transfert de l'appel du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière du Conseil d'Etat vers les cours administratives d'appel mis en oeuvre au 1er janvier) à 13.599 en 2008, soit une progression de 81,5%, sans commune mesure avec la progression globale de l'ensemble des autres affaires enregistrées devant ce niveau de juridiction (+12,1 %) durant la même période.
Cette progression trouve en grande partie son origine dans l'introduction, en 2007, du contentieux de refus de titre assorti d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui s'est traduit par un accroissement exceptionnel du taux d'appel du contentieux des titres et refus de visas de séjours qui est passé de 12 % en 2005 à 37,5 % en 2008.
Par ailleurs, on relève la hausse importante du contentieux de la police, qui connaît une accélération remarquable en 2008 (+55,57 %), causée largement par l'augmentation du contentieux des permis à points.
Les baisses les plus importantes en 2008 ont trait au contentieux des marchés et contrats (-14 %) et au contentieux de la fonction publique (-4,13%) qui tous les deux chutent depuis 2004 respectivement de 2,9 % et de 13 %.
Source : secrétariat général du Conseil d'Etat.
En revanche, devant de Conseil d'État, si le contentieux de la fonction publique a connu une augmentation de 38 % entre 2004 et 2008 et représente aujourd'hui un flux d'entrées de plus de 2000 dossiers, le contentieux des étrangers a considérablement diminué en raison principalement du transfert aux cours administratives d'appel, depuis le 1 er janvier 2005, des appels des jugements des tribunaux administratifs en matière de reconduite à la frontière.
Ce contentieux relève désormais de la compétence du Conseil d'Etat par la voie de la cassation. A ce titre, seulement 64 pourvois ont été enregistrés au cours de l'année 2008. Mais par ailleurs, le contentieux des refus de visas et plus particulièrement les requêtes portées devant le juge des référés, connaît une forte progression puisqu'il représente 58 % des entrées du contentieux des étrangers en 2008 contre 38 % en 2007.
Le contentieux fiscal malgré une diminution de 28 % en 2008, reste un des trois contentieux qui connaît le plus grand nombre d'affaires enregistrées au Conseil d'État (1.228 affaires en 2008).
Le contentieux du droit des personnes et libertés publiques même s'il représente un volume d'affaires moins important (326 affaires en 2008) a connu une forte progression en 2007 en raison d'un flux important de demandes de réintégration dans la nationalité française de la part de personnes de nationalité algérienne et demeurant en Algérie.