C. UNE LARGE PALETTE D'INSTRUMENTS DE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE PEU OPÉRATIONNELS
1. Une indéniable mobilisation du ministère de la justice pour définir une large palette d'indicateurs de performance
- Une forte implication dans la définition des indicateurs de performance
Les indicateurs de performance sont au coeur du dispositif prévu par la LOLF. En effet, ceux-ci permettront d'évaluer l'aptitude du responsable de programme et du garde des sceaux à respecter les objectifs sur lesquels ils sont engagés vis à vis du Parlement dans le cadre du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances initiale .
Chaque année, le responsable du programme devra rendre compte au Parlement des résultats obtenus dans un rapport annuel de performances lors de l'examen de la loi de règlement . Les indicateurs constituent donc le socle sur lequel les chefs de cours -en qualité de responsables des BOP- vont s'appuyer pour orienter leurs choix et atteindre les objectifs qu'ils se sont fixés.
Le ministère de la justice a mobilisé d'importants moyens pour définir des instruments de mesure pertinents. Dès novembre 2001, la préparation de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire a été confiée à la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE). Un poste de chargé de mission a été créé à la sous-direction du budget, de la prévision et des affaires financières relevant de la DAGE. Un dispositif de pilotage de la réforme a été mis en place dès le premier trimestre 2002 auquel ont été associés l'inspection générale des services judiciaires ainsi que des chefs de cours d'appel et des chefs de juridictions.
En outre, le gouvernement a recueilli l'avis du Parlement sur le bien-fondé de ces indicateurs. Ainsi, certaines observations des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale formulées dans les rapports d'information sur les objectifs et indicateurs de performance ont été prises en compte 57 ( * ) . Comme le suggérait la commission des finances du Sénat, deux nouveaux indicateurs relatifs au taux de cassation des affaires civiles (indicateur n° 6 de l'objectif n° 1 du programme justice judiciaire ) et pénales (indicateur n° 4 de l'objectif n° 2 du même programme) ont été créés afin d'évaluer la qualité des décisions rendues en appel contestées devant la Cour suprême. Ces ajouts sont opportuns car ils intègrent la dimension qualitative de la justice rendue en mesurant le respect par les cours d'appel de la règle de droit.
En revanche, il ressort des auditions que ni les organisations représentant les magistrats ni les syndicats des fonctionnaires des greffes n'ont été associés à la définition des indicateurs. Votre rapporteur pour avis avait pourtant attiré l'attention du garde des sceaux sur la nécessité de consulter les acteurs du terrain qui ont une vision pragmatique et concrète de la justice au quotidien. Dans le cadre de la mise en oeuvre du présent projet de budget, il serait opportun que le ministère de la justice procède à une plus large consultation des professionnels de la justice.
- Les indicateurs de performance des trois programmes : justice judiciaire, accès au droit et à la justice et conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés
La partie performance de l'annexe Justice au projet de loi de finances pour 2006 a été conçue dans la continuité des objectifs inscrits dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice qui s'articulent autour de quatre grands axes : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens, adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale, prévenir et traiter la délinquance des mineurs et améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice. Elle ne diffère pas fondamentalement de l'avant projet annuel de performances soumis au Parlement l'année dernière dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2005.
• Le programme
justice judiciaire
comprend
6 objectifs
auxquels sont associés
22 indicateurs
.
Ces indicateurs démontrent la volonté du ministère de la justice de prendre en compte la performance dans sa dimension qualitative. L'indicateur n° 2 de l'objectif n° 2 qui constate l'évolution du taux de rejet par le casier judiciaire national permet de rendre compte de l'une des défaillances de la chaîne pénale liée à une mise en forme des décisions incorrectes qui empêche leur enregistrement. De même, l'indicateur n° 3 du même objectif (délai moyen de transmission des fiches de condamnation pénale au Casier judiciaire national) éclaire sur la qualité de fonctionnement des services chargés de cette transmission.
L'Association des greffiers en chef des tribunaux d'instance ainsi que la CGT ont regretté que l'activité pénale soit privilégiée par rapport à l'activité civile. En effet, un seul objectif est dédié à l'activité civile tandis que les cinq autres concernent le domaine pénal 58 ( * ) . Si l'objectif n° 1 tendant à réduire les délais de jugement en matière civile paraît légitime, ce pan de l'activité juridictionnelle pourrait utilement être appréhendé au regard de critères autres que purement « quantitatifs ».
• Le programme
accès au droit et
à la justice
se décline en
6 objectifs
auxquels sont associés
9 indicateurs
.
La politique d'accès au droit est appréhendée dans ses deux aspects -contentieux et pré-contentieux (conseil juridique). Les six objectifs assignés à ce programme sont essentiellement destinés à mieux répondre aux préoccupations des usagers. Ainsi, actuellement, les bilans annuels d'activités des bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) font apparaître des délais de traitement disparates. Les modalités d'enregistrement des demandes, les moyens affectés à chacun des services instructeurs ou la diversité et la complexité des dossiers déposés varient en effet fortement d'un BAJ à l'autre. Il paraît donc opportun de rechercher les moyens de remédier à cette situation contraire au principe d'égalité de traitement des citoyens devant la loi. Les deux indicateurs de performance de l'objectif n° 1 du programme répondent à cette préoccupation et méritent d'être approuvés 59 ( * ) . Ces indicateurs présentent au demeurant un intérêt supplémentaire pour le ministère de justice pour lequel la maîtrise des dépenses de fonctionnement constitue un enjeu essentiel.
• Le programme
conduite et pilotage de la
justice et organismes rattachés
comporte
6
objectifs
et
9 indicateurs de performance
.
Comme l'indique le ministère de la justice dans l'annexe Justice au projet de loi de finances pour 2006, la mesure de la performance porte prioritairement sur le coeur de l'activité des services du ministère de la justice : la conception et l'élaboration de la norme de droit et « les activités qui concourent de manière significative à la réalisation des actions des autres programmes de politique en particulier dans le domaine des ressources humaines, de la réalisation des opérations immobilières et de l'équipement informatique ». 60 ( * )
* 57 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? » rapport d'information n° 220 (Sénat, 2004-2005) de M. Jean ARTHUIS, fait au nom de la commission des finances- Rapport d'information n° 1554 de Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard (Assemblée nationale, XII ème législature).
* 58 Objectif n° 2 : rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale ; objectif n° 3 : amplifier et diversifier la réponse pénale, objectif n° 4 : améliorer l'exécution des décisions pénales, objectif n° 5 : maîtriser la croissance des frais de justice pénale et objectif n° 6 : garantir un enregistrement rapide des décisions judiciaires et accélérer la délivrance des bulletins.
* 59 L'indicateur n° 1 mesure le délai moyen national de traitement des demandes d'admission à l'aide juridictionnelle ; l'indicateur n° 2 est consacré à la proportion de BAJ dont le délai moyen d'instruction est supérieur à deux mois.
* 60 Voir les observations de votre commission des lois dans le II - B - 2 sur la gestion de la politique immobilière du ministère de la justice.