V. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : UN DISPOSITIF À BOUT DE SOUFFLE EN ATTENTE D'UNE REFONTE GLOBALE
La nécessité d'une profonde réforme de l'aide juridictionnelle régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, victime de son succès, est aujourd'hui reconnue par toute la communauté judiciaire. Ce débat a pris une acuité particulière à la suite des mouvements de grève des avocats de décembre 2000. Depuis cette date, les limites de ce système ont été analysées et des propositions formulées, mais le chantier demeure en attente .
A. UNE AUGMENTATION DE LA DOTATON BUDGÉTAIRE LIÉE AUX CHARGES NOUVELLES EN DÉPIT D'UN CONTEXTE FAVORABLE CARACTÉRISÉ PAR UNE BAISSE DES ADMISSIONS
1. Une accélération conjoncturelle de la tendance à la baisse des admissions, observée ces dernières années
Le volume global des admissions au bénéfice de l'aide juridictionnelle a presque doublé depuis 1991, dernière année de mise en oeuvre de l'ancien dispositif de l'aide juridictionnelle, passant de 348.587 à 657.816 en 2001.
Toutefois, au-delà de cette évolution globale, deux périodes se distinguent : une première période de 1991 à 1997, année où le nombre d'admissions a été le plus élevé (780.634), orientée à la hausse, à laquelle a succédé, à partir de 1998, une période de stabilisation, voire de légère diminution.
L'année 2001 poursuit en l'accélérant le mouvement observé ces dernières années et enregistre une diminution record ( 5,9 % du nombre des admissions, soit près de 41.000) par rapport à 2000 129 ( * ) .
Les causes de cette baisse sont doubles.
Cette tendance ne semble pas résulter de l'évolution du nombre de rejet, en baisse de 13,3 %.
Un facteur conjoncturel explique en grande partie l'ampleur de cet infléchissement. En effet, de décembre 2000 à avril 2001, d'importants mouvements sociaux au sein de l'institution judiciaire ont entraîné une paralysie de l'activité des bureaux d'aide juridictionnelle. Ces derniers, au cours du second semestre, n'ont que partiellement rattrapé les retards pris au cours du premier semestre.
La baisse des admissions s'explique également par la conjonction de deux tendances :
- une diminution, comme l'année dernière, des admissions en matière civile (5 %), corrélative à la baisse de la pression des affaires nouvelles enregistrées dans les tribunaux civils 130 ( * ) , à l'exception toutefois des contentieux administratif et relatif aux étrangers et des aides concernant l'assistance éducative, en progression ;
- une diminution des admissions en matière pénale concernant les personnes majeures et mineures (7,1 %) 131 ( * ) qui constitue, en revanche, une nette rupture de la tendance antérieure.
Le ministère de la Justice a indiqué à votre rapporteur pour avis que si le mouvement observé en matière civile prolongeait des tendances passées et paraissait prévisible, en revanche, celui observé en matière pénale était plus inattendu, et semblait résulter des mouvements sociaux des avocats et des personnels des juridictions lancés au début de l'année 2001.
Cette tendance à la forte baisse a permis une réduction de la dépense constatée en 2001 (202,19 millions d'euros) par rapport à la dotation inscrite initialement dans la loi de finances pour 2001 (226,18 millions d'euros).
Compte tenu du contexte favorable actuel, le Gouvernement a donc prévu dans le projet de loi de finances pour 2003, comme d'ailleurs dans la loi de finances pour 2002, une mesure d'ajustement négative d'un montant de 5,19 millions d'euros.
* 129 En 2000, le nombre des admissions au titre de l'aide juridictionnelle s'est élevé à 698.779.
* 130 Par exemple, il est intéressant de noter que les divorces, qui représentent près d'un quart des admissions civiles, ont donné lieu à des admissions en baisse constante (- 3 %).
* 131 A l'exception des admissions devant les cours d'assises.