2. Des avancées statutaires en faveur des fonctionnaires des greffes réelles, mais d'une ampleur inégale
Il n'est pas inutile de rappeler le contexte dans lequel s'inscrivent les mesures destinées à améliorer les conditions de travail des fonctionnaires des greffes. A la suite du mouvement de grève engagé en novembre 2000 par ces derniers, un protocole d'accord comportant trois volets -un volet relatif à l'augmentation des effectifs , un volet concernant la revalorisation des régimes indemnitaires et un troisième destiné à faciliter une meilleure gestion des avancements de carrière - a été signé le 1 er décembre 2000 entre le ministère de la Justice et les principales organisations syndicales de fonctionnaires 115 ( * ) .
Les mesures prévues par le projet de loi de finances pour 2003 ne marquent aucune rupture avec les engagements pris par le précédent Gouvernement et restent dans l'épure du protocole d'accord en mettant en oeuvre une partie des orientations fixées dans ce document.
a) La poursuite des revalorisations indemnitaires accordées aux fonctionnaires des greffes
Le régime indemnitaire des fonctionnaires des services judiciaires a été fortement revalorisé depuis 1997, comme le montre le tableau ci-après. Le coût des mesures nouvelles prises à cet effet inscrites dans les dernières lois de finances s'est élevé à 11 millions d'euros au total.
Un arrêté du 16 octobre 2001 a fixé le taux indemnitaire moyen des greffiers en chef et des greffiers à 21 % et à 20 % celui des fonctionnaires de catégorie C 116 ( * ) . Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit une enveloppe d'un montant de 1,8 million d'euros afin d'aligner, à compter du 1 er janvier 2003, le régime indemnitaire des fonctionnaires de catégorie C sur celui des autres fonctionnaires (+ 1 point d'indice). Ce rattrapage, vivement souhaité par le syndicat C-justice, a été salué par l'USAJ.
Source : ministère de la Justice
b) Les mesures destinées à faciliter une meilleure gestion des avancements des carrières
Le projet de loi de finances pour 2003 finance la troisième étape du plan de transformation d'emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs 117 ( * ) mis en place depuis 2001. Ce plan s'étale sur quatre ans et devrait concerner 3.946 emplois.
Une dotation d'un montant de 1,15 million d'euros est donc prévue pour la transformation de 950 emplois. 75 % des postes devraient être pourvus par un concours exceptionnel (712 postes) 118 ( * ) , contre 25 % des postes par la voie d'une inscription sur une liste d'aptitude. Tout en reconnaissant les efforts accomplis, la CGT a regretté le rythme trop lent de ces repyramidages et a souhaité une accélération des transformations d'emplois d'agents en adjoints administratifs.
Le ministère de la Justice souhaite la poursuite du plan de transformation d'emplois de catégorie C en emplois de greffiers . Ce dispositif est destiné à favoriser la promotion interne des fonctionnaires de la catégorie C et vise également à régulariser progressivement les situations individuelles de « faisant fonction de » 119 ( * ) . Les modalités exceptionnelles de ce recrutement de greffiers ont été précisées dans un décret n° 2002-197 du 14 février 2002. Les transformations d'emplois obtenues en 2001 et 2002 ont permis l'ouverture d'un concours exceptionnel respectivement à hauteur de 233 et 50 emplois. Les candidats sélectionnés débuteront leur formation à l'ENG en décembre 2003.
La création d'un corps de secrétaire administratif (second corps de catégorie B administratif) est envisagée par le ministère de la Justice 120 ( * ) .
Actuellement, la direction des services judiciaires ne dispose que d'un seul corps de catégorie B : celui des greffiers ayant vocation à assister le juge. Par ailleurs, certains greffiers exercent des fonctions exclusivement administratives 121 ( * ) . Les fonctionnaires de catégorie C bénéficient de possibilités d'avancement très limitées et ont exprimé des attentes fortes alors même qu'ils sont parfois conduits à exercer des fonctions supérieures à celles de leur corps.
C'est pourquoi certaines organisations syndicales ont jugé nécessaire et urgent le regroupement des personnels de bureau au sein d'un corps spécifique de catégorie B. Elles se sont déclarées déçues par l'absence d'une ligne budgétaire dans le projet de budget pour 2003 destinée à la mise en oeuvre de cette réforme.
Interrogé sur ce point par votre rapporteur pour avis, le ministère de la Justice a fait état d'« une première étude (qui) permet d'estimer les besoins à hauteur de 979 agents, ciblés dans les structures administratives de gestion des juridictions ». Il a indiqué que des transformations d'emplois seront sollicitées à partir de 2004 pour mettre en oeuvre progressivement ce dispositif. Cette réforme semble donc en marche.
Une certaine spécialisation des agents des greffes en deux filières (l'une technique et l'autre administrative) mérite d'être favorisée. Toutefois, votre rapporteur pour avis tient à rappeler l'importance de la recommandation n° 8 de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, selon laquelle « il convient de préserver la polyvalence des corps des greffes grâce à des passerelles entre les différentes fonctions. » 122 ( * )
En outre, le projet de loi de finances pour 2003 prévoit la transformation de 48 emplois d'agents de service technique de 2 ème classe en emplois de conducteurs automobiles de 1 ère classe et de 105 emplois d'agents des services techniques en 100 emplois d'inspecteurs des services intérieurs et du matériel 123 ( * ) . Le syndicat C-justice a regretté l'insuffisance de ces mesures et a jugé indispensable la création d'un corps de catégorie B technique.
Un groupe de travail portant sur les questions statutaires concernant les greffiers et les greffiers en chef 124 ( * ) mis en place conformément au protocole d'accord a élaboré en avril 2001 un rapport d'étape en concertation avec les organisations syndicales, dans lequel plusieurs pistes de réforme ont été définies.
En ce qui concerne les greffiers en chef , une provision d'un montant de 1,22 million d'euros avait été inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002 par anticipation. Le présent projet de loi de finances pour 2003 poursuit ce mouvement en prévoyant une enveloppe d'un montant de 2,8 millions d'euros destinée à revaloriser la grille indiciaire des greffiers en chef 125 ( * ) . Un projet de décret, actuellement soumis au Conseil d'Etat, devrait être publié prochainement afin de mettre en oeuvre cette réforme. Le projet de budget pour 2003 concrétise ainsi les principaux objectifs qui figuraient dans le rapport d'étape .
En ce qui concerne le statut des greffiers , l'avancée est plus modeste, mais mérite cependant d'être relevée.
Le rapport d'étape prévoyait le relèvement du niveau de recrutement de Bac à Bac + 2, ainsi que la mise en place d'une nouvelle grille indiciaire revalorisée 126 ( * ) afin de prendre en compte la technicité et la diversité des fonctions exercées par ces fonctionnaires. Une provision d'un montant de 8,4 millions d'euros vient donc s'ajouter à la provision inscrite en loi de finances 2002 (1,22 million d'euros). Elle marque ainsi la volonté du Gouvernement de s'engager sur la voie d'une réforme dont le coût global devrait s'établir à 18,9 millions d'euros.
L'ensemble des organisations syndicales a regretté l'insuffisance de l'enveloppe inscrite au projet de loi de finances pour 2003 tout en estimant que l'objectif inscrit dans le rapport d'étape de faire aboutir concomitamment les revalorisations statutaires de tous les corps de fonctionnaires n'avait pas été respecté.
Force est néanmoins de constater que, faute d'accord entre le ministère de la Justice et les principales organisations syndicales sur la grille indiciaire 127 ( * ) , les grandes lignes de la réforme statutaire n'ont pu être arrêtées à ce jour. Ainsi la provision inscrite ne correspond-elle à aucun texte précis, ce qui explique son montant insuffisant par rapport aux objectifs fixés dans le rapport d'étape. En outre, les représentants du ministère de la Justice, au cours de leur audition, ont jugé possible de parvenir à un accord avec les organisations syndicales d'ici la fin de l'année. Ils n'ont pas exclu que de nouveaux crédits puissent être ajoutés si nécessaire, en fonction des orientations précises définies et de la date d'entrée en vigueur de la réforme, ainsi que l'a confirmé le ministre au cours de son audition.
Conscient des fortes attentes des greffiers, votre rapporteur pour avis souhaite qu'un accord puisse être trouvé au plus vite afin de ne pas retarder davantage l'entrée en vigueur de perspectives statutaires promises de longue date.
En parallèle, l'extension des missions des greffiers liée à la mise en place d'un système d'aide à la décision annoncée par le ministère de la Justice, et notamment la création d'une fonction nouvelle de greffier-rédacteur 128 ( * ) , permettra également de renforcer le statut des greffiers.
* 115 Il s'agissait notamment de la CFDT, de la CGT, de FO et de l'USAJ.
* 116 Dont le régime indemnitaire a été simplifié : jusqu'en 2000, il était composé de deux indemnités.
* 117 Des transformations d'emplois d'une ampleur comparable (950 postes) ont été engagées par la loi de finances pour 2002, tandis que 933 emplois d'agents administratifs ont été transformés en emplois d'adjoints administratifs en 2001.
* 118 Le décret n° 2000-1087 du 9 novembre 2000 a fixé les modalités exceptionnelles de recrutement, complété par un arrêté du 15 novembre 2000 prévoyant le programme de l'épreuve unique de sélection du concours organisé dans le cadre de ce dispositif.
* 119 Comme l'a souligné la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, la multiplication des « faisant fonction de », agents de catégorie C faisant fonction de greffiers de catégorie B engendre une confusion des rôles et une crise d'identité préjudiciables au bon fonctionnement des juridictions.
* 120 Ce corps existe déjà dans d'autres directions du ministère de la Justice (protection judiciaire de la jeunesse et administration pénitentiaire).
* 121 Par exemple, responsables de gestion adjoints dans les services administratifs régionaux.
* 122 Rapport n° 345 précité (Sénat, 2001-202) - p. 80.
* 123 Il s'agit d'un corps commun aux services judiciaires et à l'administration générale et de l'équipement, qui sera mis en place en 2003 après les élections professionnelles.
* 124 Ce groupe de travail a tenu cinq réunions.
* 125 Les greffiers en chef bénéficieront désormais d'une grille indiciaire divisée en deux grades (contre trois précédemment) échelonnée des indices bruts 390 à 801/509 à 966.
* 126 Afin de reconnaître aux greffiers le statut de technicien de la procédure leur permettant de sortir de la grille indiciaire dite B-type administratif au profit du classement indiciaire intermédiaire.
* 127 Des arbitrages interministériels ont abouti à une proposition de grille indiciaire sensiblement différente de celle du rapport d'étape, qui n'avait pas rencontré l'aval des organisations syndicales. Un nouveau projet élaboré en juillet dernier établi sur la base du rapport d'étape et avalisé par les services du Premier ministre doit être soumis aux organisations syndicales.
* 128 Voir rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la justice (I - A - 1) : « les missions des greffiers seront étendues pour assister véritablement les magistrats dans le cadre de la mise en état des dossiers et des recherches documentaires. Ces greffiers rédigeront également des projets de décisions et des réquisitoires selon les indications des magistrats. »