Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

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Avis n° 374 (2001-2002) de M. Hubert HAENEL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 juillet 2002

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• I. UN PROJET DE LOI QUI DONNE UNE VISIBILITÉ SUR LE MOYEN TERME À L'ACTION DE L'ETAT EN MATIÈRE DE JUSTICE
  
  • A. POURQUOI UNE LOI DE PROGRAMME ?
    
    • 1. Un engagement « moral » du gouvernement
      
    • 2. Une visibilité pour le contrôle parlementaire
      
  • B. LA LOI DE PROGRAMME DE 1995 : UNE EXPÉRIENCE INTÉRESSANTE
    
    • 1. Quelle a été la réalité de l'effort financier réalisé ?
      
      • a) En emplois
        
      • b) En autorisations de programme
        
    • 2. Quels résultats ont été obtenus ?
      
      • a) Pour les juridictions administratives
        
      • b) Pour l'administration pénitentiaire
        
      • c) Pour la protection judiciaire de la jeunesse
        
  • C. LE BILAN DE LA LÉGISLATURE JOSPIN
    
    • 1. Des emplois ... destinés à compenser les effets des 35 heures
      
    • 2. Des programmes de travaux sans stratégie globale
      
• II. UN PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION AMBITIEUX
  
  • A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSIDÉRABLES
    
    • 1. Des crédits supplémentaires d'un montant de 3,65 milliards d'euros sur cinq ans : du « jamais vu »
      
    • 2. 10.100 emplois supplémentaires : + 15 % en cinq ans
      
  • B. UNE LOI DE PROGRAMMATION SURDIMENSIONNÉE ?
    
    • 1. Le présent projet de loi n'est-il pas « trop » généreux ?
      
      • a) Les crédits de paiement pourront-ils être consommés ?
        
        • (1) 875 millions d'euros de crédits de paiement, n'est-ce pas trop ambitieux ?
          
        • (2) Des innovations qui incitent votre rapporteur spécial à faire confiance au gouvernement
          
        • (a) Un établissement public dédié aux travaux du ministère de la justice
          
        • (b) Un secrétaire d'Etat dédié aux travaux du ministère de la justice
          
        • (c) Un large éventail de possibilités d'externalisation des travaux
          
        • (i) Le dispositif de la loi « Chalandon » est confirmé
          
        • (ii) Faciliter le financement privé
          
        • (iii) Faciliter le financement par les collectivités locales
          
      • b) Un effort de recrutement qui pourra s'avérer difficile
        
    • 2. La nécessaire évaluation des résultats
      
  • C. UNE LOI DE PROGRAMMATION INSUFFISANTE SI ELLE NE S'ACCOMPAGNE PAS D'UNE RÉFLEXION D'ENSEMBLE SUR L'ORGANISATION DE LA JUSTICE
    
• III. UN PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION COHÉRENT
  
  • A. L'ARTICULATION AVEC LES SERVICES DE SÉCURITÉ N'A PAS ÉTÉ OUBLIÉE
    
  • B. L'ARTICULATION ENTRE LES SERVICES DE LA JUSTICE EST ÉGALEMENT BIEN RÉALISÉE
    

• DEUXIÈME PARTIE - LES JURIDICTIONS
  
  • I. LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES
    
    • A. UNE JUSTICE ENCOMBRÉE QUI PEINE À FAIRE FACE AUX RÉCENTES RÉFORMES
      
      • 1. Des délais de jugement trop longs
        
        • a) Les juridictions civiles : une situation en dégradation
          
        • b) Les juridictions pénales : des progrès à faire
          
      • 2. Une croissance des effectifs...
        
        • a) ... happée par les récentes réformes
          
        • b) ... et partiellement vidée de son sens du fait de certaines inerties ou carences du fonctionnement judiciaire
          
          • (1) Des délais de recrutement et de formation incompressibles et une mauvaise évaluation des départs en retraite
            
          • (2) L'épineuse question des vacances de postes
            
          • (3) L'insuffisance des outils d'évaluation
            
    • B. À L'AMBITION DES OBJECTIFS, RÉPOND UNE RÉPONSE ADÉQUATE EN TERMES DE MOYENS
      
      • 1. Des créations d'emplois considérables
        
        • a) Améliorer le fonctionnement des juridictions
          
          • (1) Réduire les stocks des cours d'appel des juridictions civiles
            
          • (2) Réduire les délais dans les tribunaux de grande instance
            
          • (3) Renforcer les moyens des juridictions pénales
            
          • (4) Améliorer le suivi des politiques publiques
            
          • (5) Créer des emplois de magistrats placés
            
          • (6) Développer une politique de contractualisation
            
        • b) Mieux gérer les ressources humaines
          
          • (1) Une réponse possible : le recours aux personnels placés
            
          • (2) Soulager les magistrats du poids de certaines tâches non juridictionnelles
            
          • (3) Étendre les missions des greffiers
            
          • (4) Revaloriser les rémunérations
            
          • (a) Renforcer l'attractivité des fonctions d'administration centrale
            
          • (b) Créer une indemnité d'activité pour les magistrats et les fonctionnaires
            
          • (c) Réévaluer le régime indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire
            
          • (5) Augmenter les moyens en formation
            
          • (a) L'École nationale de la magistrature (ENM)
            
          • (b) L'Ecole nationale des greffes
            
        • c) Mettre en oeuvre des réformes structurelles lourdes
          
          • (1) La création des juges de proximité
            
          • (a) Objectifs
            
          • (b) Modalités financières
            
          • (2) Le futur « Tribunal de première instance »
            
      • 2. L'équipement et le fonctionnement n'ont pas été oubliés
        
        • a) La poursuite du programme d'équipement des services judiciaires
          
        • b) Des moyens renforcés en matière informatique
          
  • II. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
    
    • A. L'ACTIVITÉ EFFRÉNÉE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES EST PRÉOCCUPANTE
      
      • 1. Les tribunaux administratifs ont réussi à réduire leurs délais de jugement
        
      • 2. La situation très préoccupante des cours administratives d'appel
        
      • 3. Le Conseil d'État en meilleur état
        
    • B. UNE PREMIÈRE RÉPONSE : LE RENFORT DES MOYENS HUMAINS ET UN EFFORT NOTABLE EN INVESTISSEMENTS
      
      • 1. Le renforcement des moyens humains
        
        • a) L'augmentation programmée des effectifs
          
          • (1) Les créations de postes de magistrats administratifs
            
          • (2) Le renforcement des personnels des greffes
            
        • b) L'amélioration de l'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel
          
      • 2. Des moyens de fonctionnement et d'investissement non négligeables
        
        • a) Les moyens de fonctionnement prévus par la loi de programme
          
        • b) Les investissements programmés
          
    • C. DES DISPOSITIONS TENDANT À ASSOUPLIR LES CONDITIONS DE RECRUTEMENT
      
      • 1. Les magistrats en surnombre
        
      • 2. Création des assistants de justice dans les juridictions administratives
        
  • III. L'ACCÈS DES CITOYENS AU DROIT ET À LA JUSTICE
    
    • A. FACILITER L'ACCÈS AU DROIT
      
      • 1. Les conseils départementaux de l'accès au droit
        
      • 2. Les maisons de la justice et du droit
        
      • 3. Les antennes de justice
        
      • 4. Les antennes juridiques et de médiation
        
    • B. RÉFORMER LE DISPOSITIF DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE
      
• TROISIÈME PARTIE - LES SERVICES CHARGÉS DE L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE
  
  • I. APPORTER DES SOLUTIONS CONCRÈTES À LA SITUATION ALARMANTE DES PRISONS FRANÇAISES
    
    • A. RELEVER LE DÉFI DE LA SURPOPULATION CARCÉRALE
      
      • 1. La population carcérale, des évolutions inquiétantes
        
        • a) La question du déficit de places se pose avec acuité
          
        • b) Un déficit de places qui touche aussi les quartiers mineurs
          
      • 2. Construire et rénover
        
        • a) Un programme de 11.000 places
          
          • (1) Le lancement d'un nouveau programme pénitentiaire
            
          • (2) Comment accélérer la réalisation des programmes immobiliers ?
            
          • (3) Les dépenses d'entretien courant ne doivent pas être oubliées
            
        • b) Apporter des réponses spécifiques aux mineurs incarcérés
          
      • 3. Développer le placement sous surveillance électronique
        
    • B. MAINTENIR UN HAUT NIVEAU DE SÉCURITÉ
      
      • 1. Mettre fin à l'utilisation des téléphones portables à l'intérieur des établissements
        
      • 2. Miradors et filins anti-hélicoptères
        
    • C. RELEVER LE DÉFI DU RECRUTEMENT
      
      • 1. D'importants besoins en personnels
        
        • a) La question cruciale des surveillants
          
          • (1) L'exemple du Haut-Rhin
            
          • (2) L'épineuse question des transfèrements de détenus
            
        • b) Un manque de personnels administratifs et techniques
          
      • 2. Les projets du gouvernement : 3.740 nouveaux emplois
        
      • 3. Il faudra répondre au défi du recrutement
        
    • D. AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE DES DÉTENUS
      
      • 1. L'amélioration du suivi par les services pénitentiaires d'insertion et de probation
        
      • 2. L'amélioration de la prise en charge et du taux d'activité des détenus
        
      • 3. L'amélioration des soins médicaux et psychologiques
        
        • a) Soins somatiques
          
        • b) Soins médico-psychologiques
          
        • c) La prise en charge des détenus âgés ou handicapés
          
  • II. METTRE À NIVEAU LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE POUR FAIRE FACE À L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE MINEURS DÉLINQUANTS
    
    • A. DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS SERONT CONSACRÉS À LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
      
    • B. DES MOYENS ... POUR QUOI FAIRE ?
      
      • 1. Améliorer et diversifier la prise en charge en milieu fermé
        
        • a) Améliorer l'encadrement des mineurs incarcérés
          
          • (1) Dans les quartiers mineurs
            
          • (2) Dans les futurs établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs
            
        • b) Améliorer la capacité et l'action éducative des centres éducatifs renforcés
          
        • c) Créer des centres éducatifs fermés
          
      • 2. Améliorer la prise en charge en milieu ouvert
        
      • 3. Mettre à niveau la protection judiciaire de la jeunesse
        
        • a) Améliorer la gestion au plan local
          
        • b) Développer des moyens de formation et de recrutement
          
        • c) Améliorer la gestion du patrimoine immobilier
          
      • 4. Développer une culture de l'évaluation
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • ARTICLE 1er
    
    Approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé
    
  • ARTICLE 2
    
    Programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007
    
  • ARTICLE 3
    
    Soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics
    
  • ARTICLE 4
    
  • Application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires
    
  • ARTICLE 5
    
    Mesures de protection des occupants
    
  • ARTICLE 6
    
    Evaluation annuelle
    
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• AMENDEMENTS DÉPOSÉS PAR LA COMMISSION
  
• ANNEXES