Question de M. ABOUT Nicolas (Yvelines - RI) publiée le 11/12/1997
M. Nicolas About attire l'attention de M. le ministre délégué aux affaires européennes sur les conséquences de l'intégration de Schengen dans l'Union européenne. Il lui demande de répondre à quatre interrogations majeures pour l'avenir de la sécurité des Européens. La première concerne les engagements auxquels les Pays-Bas avaient souscrit en signant la convention de Schengen en ce qui concerne la lutte contre le trafic des drogues : seront-ils toujours liés par ces engagements puisque les articles 30 et 31 du Traité de l'UE n'évoquent pas le problème des trafics de drogues ? La deuxième concerne les conventions bilatérales de coopération policière transfrontalières conclues sur la base de l'article 39 de la convention Schengen : pourra-t-on en conclure après puisque la nouvelle base juridique serait l'article 30 du Traité de l'UE qui ne mentionne pas la possibilité pour les Etats membres de conclure des accords bilatéraux ? La troisième porte sur la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2 permettant le maintien de contrôles temporaires de personnes sur les frontières terrestres : dès lors que la base juridique serait le nouvel article 62 du Traité instituant la Communauté européenne, dont la philosophie repose sur l'absence de tout contrôle lors du franchissement des frontières intérieures, pourra-t-on par la suite y a avoir recours ? Enfin, la quatrième concerne les pouvoirs de la Commission européenne dans ce domaine : est-il vrai que la Commission aura le monopole de l'initiative sur la politique des visas, de l'article, de l'immigration et de la libre circulation des personnes, au bout de cinq ans, même si le Conseil ne décide pas de passer à la majorité qualifiée ? Ces questions très importantes méritent d'être également évoquées au Parlement, de vos réponses dépendront l'attitude des parlementaires français lors du vote de ratification du Traité d'Amsterdam.
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Réponse du ministère : Affaires européennes publiée le 12/03/1998
Réponse. - L'honorable parlementaire interroge le ministre délégué chargé des affaires européennes sur quatre points liés à l'intégration de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et au nouveau titre III A (titre IV nouvelle numérotation) du traité CE. Chacune de ces questions importantes appelle une réponse précise et détaillée. Concernant les trois premières questions, qui portent sur les effets de l'intégration de Schengen dans le cadre de l'UE, il convient de souligner que le rattachement d'une disposition de la convention de Schengen à une base juridique nouvelle ne la fait pas disparaître : elle continue de faire partie de l'acquis de Schengen, tel qu'il est défini à l'annexe du protocole intégrant l'acquis dans le cadre de l'Union. 1o Sur le point de savoir si les Pays-Bas resteront liés par les engagements auxquels ils avaient souscrit en signant la convention de Schengen en matière de lutte contre le trafic des drogues, l'article 71 de la convention de Schengen fait obligation aux Etats parties de prendre, en conformité avec les conventions existantes des Nations unies, toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, y compris le cannabis. Il leur impose par ailleurs de prévenir et réprimer par des mesures administratives et pénales l'exportation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes et de renforcer, en vue de lutter contre l'importation illicite de stupéfiants, les contrôles de la circulation des personnes et des marchandises ainsi que des moyens de transport aux frontières extérieures (paragraphe 3). L'intégration de Schengen dans le cadre de l'Union européenne ne fait pas perdre à ces dispositions leur force contraignante. En effet, une fois rattachées à une base juridique du traité sur l'Union européenne, elles continueront de faire partie de l'acquis de Schengen, tel qu'il est défini à l'annexe du protocole intégrant l'acquis dans le cadre de l'Union. Le contenu de ces dispositions impose de les rattacher à l'article 30 (coopération policière) et à l'article 31 (coopération judiciaire) du titre VI nouveau du TUE. Ces deux articles font suite à l'article 29 du traité sur l'Union européenne (ancien K. 1), qui définit de façon programmatique les objectifs de la coopération policière et judiciaire en matière pénale : " Sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, l'objectif de l'Union est d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les Etats membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, en prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes. Cet objectif est atteint par la prévention de la criminalité, organisée ou autre, et la lutte contre ce phénomène, notamment le terrorisme, la traite des êtres humains et les crimes contre des enfants, le trafic de drogue, le trafic d'armes, la corruption et la fraude, grâce à une coopération plus étroite entre les forces de police, les autorités douanières et les autres autorités compétentes dans les Etats membres, à la fois directement et par l'intermédiaire de l'Office européen de police (Europol), conformément aux articles 30 et 32 ; (...) ". La lutte contre le trafic de drogue continue donc de relever de l'action en commun des Etats membres en matière de coopération policière. A ce titre, l'intégration de l'article 71 de la convention de Schengen dans le cadre de l'Union permettra de préciser un des aspects de cette politique. 2o Sur la possibilité de négocier des conventions bilatérales de coopération policière transfrontière sur la base de l'article 39 de la convention Schengen, dès lors que la nouvelle base juridique serait l'article 30 du TUE qui n'en mentionne pas la possibilité, il faut rappeler que cet article 39, au chapitre 1er (coopération policière) du titre III de la convention de Schengen, impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables. Le paragraphe 4 de cet article 39 précise que, dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les ministres compétents des parties contractantes. Le paragraphe 4 souligne que : " Les dispositions du présent article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune. Les parties contractantes s'informent mutuellement de ces accords. " Le nouvel article 30 (ancien K. 2) du TUE donne une définition plus précise, mais non limitative, du domaine de la coopération policière. Elle vise entre autres la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés des Etats membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière (article 30, paragraphe 1, sous a). Dans ce domaine, comme dans les autres domaines visés au nouveau titre VI du TUE, les Etats membres conduisent une action en commun, suivant les procédures prévues à l'article 34 du TUE (ancien K. 6). Le Conseil pourra ainsi arrêter des positions communes, des décisions-cadres, des décisions à toute autre fin, et établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Dans le cadre de l'intégration de Schengen dans l'Union et de la ventilation des dispositions entre le premier et le troisième pilier, l'article 39 de la convention de Schengen doit donc être rattaché à la base juridique de l'article 30 du TUE : ils ont le même champ d'application. Mais ce rattachement n'interdit pas aux Etats membres de conclure et d'appliquer des conventions bilatérales de coopération policière. En effet, le nouveau titre VI ne crée pas une compétence exclusive de l'Union européenne pour légiférer : il offre aux Etats membres la possibilité de conclure à 15 des conventions de coopération policière, d'adopter des décisions-cadres opérant une première harmonisation de leurs réglementations en la matière. Deux Etats membres ou plus peuvent toujours négocier entre eux des conventions dans ces matières. En revanche, dès lors que les 15 seraient favorables à la négociation d'une convention entre eux, il ne serait pas conforme à l'esprit des dispositions du titre VI du TUE que les 15 concluent cette convention entre eux, hors du troisième pilier, par la voie intergouvernementale classique. Une fois rattachées à une base juridique du TUE, ces dispositions continuent de faire partie de l'acquis de Schengen. Les Etats membres qui le souhaitent peuvent donc continuer à conclure entre eux des accords de coopération policière, sous réserve du respect du principe de bonne foi. Ces accords ne doivent pas être incompatibles ou contraires aux dispositions qui seront adoptées dans le cadre de l'Union dans la même matière. De même, l'obligation d'information des autres Etats membres demeure en vigueur. ; préciser un des aspects de cette politique. 2o Sur la possibilité de négocier des conventions bilatérales de coopération policière transfrontière sur la base de l'article 39 de la convention Schengen, dès lors que la nouvelle base juridique serait l'article 30 du TUE qui n'en mentionne pas la possibilité, il faut rappeler que cet article 39, au chapitre 1er (coopération policière) du titre III de la convention de Schengen, impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables. Le paragraphe 4 de cet article 39 précise que, dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les ministres compétents des parties contractantes. Le paragraphe 4 souligne que : " Les dispositions du présent article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune. Les parties contractantes s'informent mutuellement de ces accords. " Le nouvel article 30 (ancien K. 2) du TUE donne une définition plus précise, mais non limitative, du domaine de la coopération policière. Elle vise entre autres la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés des Etats membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière (article 30, paragraphe 1, sous a). Dans ce domaine, comme dans les autres domaines visés au nouveau titre VI du TUE, les Etats membres conduisent une action en commun, suivant les procédures prévues à l'article 34 du TUE (ancien K. 6). Le Conseil pourra ainsi arrêter des positions communes, des décisions-cadres, des décisions à toute autre fin, et établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Dans le cadre de l'intégration de Schengen dans l'Union et de la ventilation des dispositions entre le premier et le troisième pilier, l'article 39 de la convention de Schengen doit donc être rattaché à la base juridique de l'article 30 du TUE : ils ont le même champ d'application. Mais ce rattachement n'interdit pas aux Etats membres de conclure et d'appliquer des conventions bilatérales de coopération policière. En effet, le nouveau titre VI ne crée pas une compétence exclusive de l'Union européenne pour légiférer : il offre aux Etats membres la possibilité de conclure à 15 des conventions de coopération policière, d'adopter des décisions-cadres opérant une première harmonisation de leurs réglementations en la matière. Deux Etats membres ou plus peuvent toujours négocier entre eux des conventions dans ces matières. En revanche, dès lors que les 15 seraient favorables à la négociation d'une convention entre eux, il ne serait pas conforme à l'esprit des dispositions du titre VI du TUE que les 15 concluent cette convention entre eux, hors du troisième pilier, par la voie intergouvernementale classique. Une fois rattachées à une base juridique du TUE, ces dispositions continuent de faire partie de l'acquis de Schengen. Les Etats membres qui le souhaitent peuvent donc continuer à conclure entre eux des accords de coopération policière, sous réserve du respect du principe de bonne foi. Ces accords ne doivent pas être incompatibles ou contraires aux dispositions qui seront adoptées dans le cadre de l'Union dans la même matière. De même, l'obligation d'information des autres Etats membres demeure en vigueur. 3o L'honorable parlementaire demande ensuite au ministre délégué de préciser si, dès lors que la base juridique de la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, serait le nouvel article 62 du traité instituant la Communauté européenne, dont la philosophie repose sur l'absence de tout contrôle lors du franchissement des frontières intérieures, il serait encore possible d'avoir recours à cette clause de sauvegarde. A cet égard, il est vrai que le traité d'Amsterdam introduit, au nouveau titre III A (titre IV nouvelle numérotation) du traité CE, une disposition relative à la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté. L'article 73 J (article 62 selon la nouvelle numérotation) dispose : " Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 73 O, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam : 1. - Des mesures visant, conformément à l'article 7 A, à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants des pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures ; ". La clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen est une dérogation au paragraphe premier de cet article, qui prévoit que " les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué ". Si dans le cadre de l'exercice de ventilation entre le premier et le troisième pilier, prévu par le protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'UE, l'article 2 de la convention de Schengen était rattaché à la base juridique de l'article 62, paragraphe 1, du traité CE, il serait toujours possible d'avoir recours aux dispositions de son paragraphe 2. Il convient à cet égard de lire le futur article 62 du traité CE à la lumière des dispositions du nouveau titre IV qui prévoient que ledit titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (article 73 L, 64 dans la nouvelle numérotation). En outre, il faut souligner que la compétence de la Cour de justice sera, dans ces matières, exceptionnellement restreinte : il est expressément prévu, en ce qui concerne les mesures ou décisions prises en application de l'article 73 J, paragraphe 1 (62, paragraphe 1, dans la nouvelle numérotation), portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, que la Cour n'est pas compétente pour statuer. De façon plus générale, concernant l'application des règles relevant de l'acquis de Schengen, l'article 2, paragraphe 1, troisième alinéa, du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne dispose que la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécur ité intérieure. 4o Concernant enfin le droit d'initiative en matière de politique de visas, d'immigration et de libre circulation des personnes, l'article K. 3 actuel du traité sur l'Union européenne reconnaît ce droit à la Commission, aux côtés des Etats membres, dans les domaines de la politique d'asile, du franchissement des frontières extérieures par des personnes, de la politique d'immigration, des conditions d'entrée, de circulation et de séjour des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres, et de la lutte contre l'immigration, le séjour et le travail irréguliers de ressortissants ; 3o L'honorable parlementaire demande ensuite au ministre délégué de préciser si, dès lors que la base juridique de la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, serait le nouvel article 62 du traité instituant la Communauté européenne, dont la philosophie repose sur l'absence de tout contrôle lors du franchissement des frontières intérieures, il serait encore possible d'avoir recours à cette clause de sauvegarde. A cet égard, il est vrai que le traité d'Amsterdam introduit, au nouveau titre III A (titre IV nouvelle numérotation) du traité CE, une disposition relative à la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté. L'article 73 J (article 62 selon la nouvelle numérotation) dispose : " Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 73 O, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam : 1. - Des mesures visant, conformément à l'article 7 A, à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants des pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures ; ". La clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen est une dérogation au paragraphe premier de cet article, qui prévoit que " les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué ". Si dans le cadre de l'exercice de ventilation entre le premier et le troisième pilier, prévu par le protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'UE, l'article 2 de la convention de Schengen était rattaché à la base juridique de l'article 62, paragraphe 1, du traité CE, il serait toujours possible d'avoir recours aux dispositions de son paragraphe 2. Il convient à cet égard de lire le futur article 62 du traité CE à la lumière des dispositions du nouveau titre IV qui prévoient que ledit titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (article 73 L, 64 dans la nouvelle numérotation). En outre, il faut souligner que la compétence de la Cour de justice sera, dans ces matières, exceptionnellement restreinte : il est expressément prévu, en ce qui concerne les mesures ou décisions prises en application de l'article 73 J, paragraphe 1 (62, paragraphe 1, dans la nouvelle numérotation), portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, que la Cour n'est pas compétente pour statuer. De façon plus générale, concernant l'application des règles relevant de l'acquis de Schengen, l'article 2, paragraphe 1, troisième alinéa, du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne dispose que la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécur ité intérieure. 4o Concernant enfin le droit d'initiative en matière de politique de visas, d'immigration et de libre circulation des personnes, l'article K. 3 actuel du traité sur l'Union européenne reconnaît ce droit à la Commission, aux côtés des Etats membres, dans les domaines de la politique d'asile, du franchissement des frontières extérieures par des personnes, de la politique d'immigration, des conditions d'entrée, de circulation et de séjour des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres, et de la lutte contre l'immigration, le séjour et le travail irréguliers de ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres. Le nouveau titre III A (titre IV nouvelle numérotation) du traité CE résulte de l'attribution de nouvelles compétences à la Communauté européenne. Certains des domaines précités sont transférés, formellement, du titre VI du TUE au titre IV du TCE. En réalité, ces nouveaux domaines de compétences - politique des visas à l'article 73 J (62 nouvelle numérotation), politique de l'asile et de l'immigration à l'article 73 K (63 nouvelle numérotation) - permettent essentiellement d'intégrer des éléments de l'acquis de Schengen et de la coopération intergouvernementale (convention de Dublin par exemple) dans le cadre institutionnel de la Communauté. Or, dans ce cadre, la règle veut que la Commission dispose du monopole du droit d'initiative. Compte tenu de l'importance particulière des matières concernées et de la nécessité d'adopter une approche d'intégration graduelle, il est apparu nécessaire de déroger à cette règle. Pendant une période transitoire de cinq années après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la Commission continue de partager son droit d'initiative avec les Etats membres. Au terme de cette période transitoire, le Conseil statue sur des propositions de la Commission. Cependant, la Commission doit examiner toute demande d'un Etat membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil (articles 73 O, paragraphe 2, et 67, paragraphe 2, dans la nouvelle numérotation). Cette disposition nouvelle formalise la pratique informelle selon laquelle la Commission entretient des contacts avec les Etats membres sur les initiatives qu'elle prépare. Elle préserve indirectement la capacité concrète de proposition des Etats membres. ; des pays tiers sur le territoire des Etats membres. Le nouveau titre III A (titre IV nouvelle numérotation) du traité CE résulte de l'attribution de nouvelles compétences à la Communauté européenne. Certains des domaines précités sont transférés, formellement, du titre VI du TUE au titre IV du TCE. En réalité, ces nouveaux domaines de compétences - politique des visas à l'article 73 J (62 nouvelle numérotation), politique de l'asile et de l'immigration à l'article 73 K (63 nouvelle numérotation) - permettent essentiellement d'intégrer des éléments de l'acquis de Schengen et de la coopération intergouvernementale (convention de Dublin par exemple) dans le cadre institutionnel de la Communauté. Or, dans ce cadre, la règle veut que la Commission dispose du monopole du droit d'initiative. Compte tenu de l'importance particulière des matières concernées et de la nécessité d'adopter une approche d'intégration graduelle, il est apparu nécessaire de déroger à cette règle. Pendant une période transitoire de cinq années après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la Commission continue de partager son droit d'initiative avec les Etats membres. Au terme de cette période transitoire, le Conseil statue sur des propositions de la Commission. Cependant, la Commission doit examiner toute demande d'un Etat membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil (articles 73 O, paragraphe 2, et 67, paragraphe 2, dans la nouvelle numérotation). Cette disposition nouvelle formalise la pratique informelle selon laquelle la Commission entretient des contacts avec les Etats membres sur les initiatives qu'elle prépare. Elle préserve indirectement la capacité concrète de proposition des Etats membres.
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