Question de M. PONCELET Christian (Vosges - RPR) publiée le 31/05/1990
M. Christian Poncelet attire l'attention de M. le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale sur les difficultés d'application de l'article 22 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989, complétant la loi n° 76-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, qui résulte de l'amendement dit " amendement Creton ". En effet, la possibilité de maintien dans un établissement spécial est prévue si la personne handicapée, âgée de plus de vingt ans ne peut être immédiatement admise dans un établissement pour adultes désigné par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel. " Cette décision s'impose à l'organisme ou à la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adultes désigné ". Or, la Cotorep est compétente pour " désigner les établissements ou les services concourant à la rééducation, au reclassement et à l'accueil des adultes handicapéset notamment les établissements prévus aux articles 46 et 47 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975, ainsi que les ateliers protégés ou les centres d'aide par le travail correspondant à leur besoin et en mesure de les accueillir. La décision de la commission s'impose à tout établissement ou service dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il a été autorisé ou agréé ". (art. L. 323-11 du Code du travail). Cette notion de spécialité de l'établissement ou du service n'est pas respectée dans la circulaire DAS RV 1 n° 89-09 du 18 mai 1989 puisque " dans le cas où la Cotorep prononce une décision d'orientation vers un établissement de travail protégé, elle devra indiquer quelle serait, à défaut, la catégorie d'établissement, éventuellement de jour, pouvant provisoirement répondre à la situation du jeune adulte dans le cas où il ne trouverait pas de place en structure de travail protégé ". Outre le non respect de la spécificité de l'orientation se pose le problème du transfert aux collectivités territoriales d'une charge financière qui est de la compétence de l'Etat. Celle-ci n'est d'une part, pas prévue par la loi et, d'autre part, ne s'accompagne pas d'un réajustement de la dotation générale de décentralisation, ce qui revient à transférer les charges et non les recettes. De plus, ce transfert financier se fait alors que les conseils généraux n'ont aucune autre compétence dans ce domaine, la création des centres d'aide par le travail (C.A.T.) incombant à l'Etat (art. 9 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975). Dans ces conditions, si la circulaire susmentionnée devait être appliquée, on peut se demander si la création de places de C.A.T. répondrait bien aux besoins réels des adultes handicapés, l'Etat ayant alors tout intérêt, au point de vue financier, à laisser ces adultes orientés vers des foyers à la charge des départements. Il lui demande donc quelles décisions il compte prendre pour clarifier la situation actuelle et éviter qu'elle n'entraîne une aggravation du sort des handicapés contrairement aux objectifs de la loi du 13 janvier 1989.
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Transmise au ministère : Handicapés
Réponse du ministère : Handicapés publiée le 06/06/1991
Réponse. - Le Parlement a arrêté, dans le cadre de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social, des dispositions destinées à maintenir temporairement des jeunes adultes atteints par la limite d'âge réglementaire, dans les établissements de l'éducation spéciale. L'article 22 de cette loi, qui complète l'article 6 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, prévoit en effet que les jeunes adultes handicapés peuvent être maintenus dans les établissements d'éducation spéciale au-delà de l'âge réglementaire, s'ils ne peuvent être immédiatement admis dans les établissements pour adultes handicapés désignés par la COTOREP. Dans ce cas, les frais de séjour du jeune adulte sont à la charge de l'organisme ou de la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adultes désignés par la COTOREP. Cette disposition, qui légalise une pratique autorisée par de précédentes circulaires, ne remet pas en cause les orientations relatives à l'accueil des personnes handicapées, élaborées depuis l'adoption de la loi d'orientation du 30 juin 1975. Son objet principal est avant tout de pallier pour partie l'insuffisance des structures d'accueil pour adultes en empêchant des ruptures de prise en charge préjudiciables aux personnes handicapées et douloureusement vécues par leurs familles ; elle permet ainsi de faire face aux situations d'urgence auxquelles se trouvent notamment confrontés de jeunes adultes polyhandicapés qui ne sauraient être renvoyés sans soutien dans leur famille ou orientés dans des établissements totalement inadaptés. Les nouvelles dispositions d'urgence ainsi définies ont déjà fait l'objet, un an après leur adoption par le Parlement, d'une première évaluation par les services du ministère de la solidarité, de la santé et de la protection sociale. Ainsi ont pu être recensées, sur le premier semestre 1990, 2 250 orientations prononcées par les COTOREP susceptibles d'ouvrir droit à maintien dérogatoire en établissement d'éducation spéciale. Sur ce total, 2 200 décisions de maintien (soit 97,8 p. 100) ont déjà été prononcées par les C.D.E.S., conformément aux modalités prévues dans la circulaire précitée, ou sont susceptibles de l'être, sous réserve que les intéressés en fassent la demande. Ces décisions de maintien se décomposent comme suit, selon l'orientation proposée par la COTOREP : 1 222 décisions sont consécutives à des orientations en centres d'aide par le travail (54,3 p. 100), 17 le sont pour des orientations vers des ateliers protégés (0,8 p. 100) ; les maintiens consécutifs à des orientations vers un milieu de travail protégé représentant donc 55,1 p. 100 du total. 591 décisions résultent d'orientations vers les foyers relevant de la compétence départementale (26,3 p. 100). 370 décisions visent les jeunes adultes orientés vers les maisons d'accueil spéc ialisé (16,4 p. 100) financées par la sécurité sociale. Par ailleurs, un peu plus de 1 000 orientations restaient à l'issue de la période considérée, en instance d'examen par les COTOREP. A la lumière de ces premiers chiffres, il apparaît donc que le total des jeunes adultes susceptibles de bénéficier des dispositions de l'amendement s'établit à ce jour aux environs de 3 000 cas, représentant un coût de fonctionnement total de l'ordre de 380 MF, calculé sur la base d'un maintien en année pleine (soit deux cent dix jours d'accueil par an) pour un prix de journée moyen estimé à 600 F en établissement d'éducation spéciale. Les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions ont tiré les conséquences, notamment financières, de l'article de loi adopté par le Parlement, la responsabilité financière de cette prise en charge revenant désormais à l'organisme ou à la collectivité à qui incombent les frais d'hébergement ou de soins de l'établissement pour adultes vers lequel le jeune s'est vu orienter par la COTOREP, c'est-à-dire à la sécurité sociale, lorsqu'il s'agit d'un établissement dont la dominante est le soin, au conseil général, s'il s'agit d'un établissement dont la dominante est l'hébergement. Le décret n° 89-921 du 22 décembre 1989 a d'ailleurs modifié, à la suite des dispositions de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989, le régime de ressources des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements de l'enfance. Celui-ci est désormais calqué sur le régime applicable aux établissements pour adultes désignés par la COTOREP. Ainsi, en cas d'orientation vers un foyer d'hébergement, financé par le département, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation compensatrice sont réduites selon les règles applicables à ces structures. Mais la loi ne mentionne pas le travail protégé et ne désigne pas, en conséquence, la collectivité ou l'organisme responsable sur son budget des décisions de maintien consécutives à des orientations vers des établissements de ce secteur, centres d'aide par le travail ou ateliers protégés ; les dépenses supportées par ces établissements ne constituent, par ailleurs, en elles-mêmes ni des dépenses de soins, ni des dépenses d'hébergement. En conséquence, l'Etat ne se trouvant pas directement engagé financièrement par les dispositions de l'article de loi, la circulaire d'application a tiré les conséquences juridiques du texte adopté par le Parlement, tout en s'efforçant d'en préserver la portée générale, à savoir celle d'un droit au maintien dans les établissements de l'éducation spéciale pour l'ensemble des adultes handicapés, quel que soit le type d'établissement vers lequel ils ont été orientés par la COTOREP. Telle est donc la raison pour laquelle, dans le cas d'une orientation vers un milieu de travail protégé, la circulaire d'application a invité les COTOREP à choisir " à défaut ", une catégorie d'établissements expressément visée par les dispositions de l'article de loi, la moins éloignée possible de l'orientation initiale et dont le financement relève soit de la sécurité sociale, soit du département. Toutefois, les nombreuses difficultés soulevées par l'application de cette procédure, conjuguées à la volontée de ne pas léser l'intérêt légitime des personnes handicapées et de ne pas porter préjudice aux établissements qui les accueillent, ont récemment conduit à inciter l'ensemble des caisses primaires d'assurance maladie du régime général à poursuivre dans l'immédiat, au-delà d'une période initialement fixée à six mois par la circulaire d'application, la prise en charge financière des jeunes adultes maintenus en institut médico-éducatif, consécutivement à une orientation prononcée vers un établissement de travail protégé. Le Gouvernement, pour sa part et dans le même temps, étudie toutes les modalités susceptibles d'améliorer et d'adapter à plus long terme le dispositif prévu par l'amendement. Cependant, il demeure évident qu'un tel dispositif ne constitue qu'une solution d'attente. La résolution définitive de ce problème passe par un effort accru et soutenu de création de places correspondantes dans l'ensemble des structures pour adultes ; oeuvre de ces nouvelles dispositions ont tiré les conséquences, notamment financières, de l'article de loi adopté par le Parlement, la responsabilité financière de cette prise en charge revenant désormais à l'organisme ou à la collectivité à qui incombent les frais d'hébergement ou de soins de l'établissement pour adultes vers lequel le jeune s'est vu orienter par la COTOREP, c'est-à-dire à la sécurité sociale, lorsqu'il s'agit d'un établissement dont la dominante est le soin, au conseil général, s'il s'agit d'un établissement dont la dominante est l'hébergement. Le décret n° 89-921 du 22 décembre 1989 a d'ailleurs modifié, à la suite des dispositions de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989, le régime de ressources des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements de l'enfance. Celui-ci est désormais calqué sur le régime applicable aux établissements pour adultes désignés par la COTOREP. Ainsi, en cas d'orientation vers un foyer d'hébergement, financé par le département, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation compensatrice sont réduites selon les règles applicables à ces structures. Mais la loi ne mentionne pas le travail protégé et ne désigne pas, en conséquence, la collectivité ou l'organisme responsable sur son budget des décisions de maintien consécutives à des orientations vers des établissements de ce secteur, centres d'aide par le travail ou ateliers protégés ; les dépenses supportées par ces établissements ne constituent, par ailleurs, en elles-mêmes ni des dépenses de soins, ni des dépenses d'hébergement. En conséquence, l'Etat ne se trouvant pas directement engagé financièrement par les dispositions de l'article de loi, la circulaire d'application a tiré les conséquences juridiques du texte adopté par le Parlement, tout en s'efforçant d'en préserver la portée générale, à savoir celle d'un droit au maintien dans les établissements de l'éducation spéciale pour l'ensemble des adultes handicapés, quel que soit le type d'établissement vers lequel ils ont été orientés par la COTOREP. Telle est donc la raison pour laquelle, dans le cas d'une orientation vers un milieu de travail protégé, la circulaire d'application a invité les COTOREP à choisir " à défaut ", une catégorie d'établissements expressément visée par les dispositions de l'article de loi, la moins éloignée possible de l'orientation initiale et dont le financement relève soit de la sécurité sociale, soit du département. Toutefois, les nombreuses difficultés soulevées par l'application de cette procédure, conjuguées à la volontée de ne pas léser l'intérêt légitime des personnes handicapées et de ne pas porter préjudice aux établissements qui les accueillent, ont récemment conduit à inciter l'ensemble des caisses primaires d'assurance maladie du régime général à poursuivre dans l'immédiat, au-delà d'une période initialement fixée à six mois par la circulaire d'application, la prise en charge financière des jeunes adultes maintenus en institut médico-éducatif, consécutivement à une orientation prononcée vers un établissement de travail protégé. Le Gouvernement, pour sa part et dans le même temps, étudie toutes les modalités susceptibles d'améliorer et d'adapter à plus long terme le dispositif prévu par l'amendement. Cependant, il demeure évident qu'un tel dispositif ne constitue qu'une solution d'attente. La résolution définitive de ce problème passe par un effort accru et soutenu de création de places correspondantes dans l'ensemble des structures pour adultes handicapés. L'Etat, pour ce qui le concerne, a déjà engagé cet effort. Le Gouvernement est en effet tout à fait conscient de l'important retard pris en ce qui concerne plus particulièrement l'accueil des personnes handicapées mentales et des polyhandicapés. A cette fin, il a autorisé sur 1989 la création de 1 840 places supplémentaires en centres d'aide par le travail, ce qui marquait déjà une progression de plus de 50 p. 100 par rapport à l'année précédente ; parallèlement, le développement des ateliers protégées et l'insertion individuelle dans les entreprises de travailleurs venant de structures de travail protégé ont été encouragés ; enfin, une enveloppe nationale exceptionnelle a été constituée, qui, s'ajoutant à l'effort de redéploiement opéré dans les départements, a autorisé la création de 900 places supplémentaires pour adultes et enfants gravement handicapés. Bien plus, déterminé à apporter une réponse de fond à la situation du travail protégé des adulteshandicapés en attente de places, le Gouvernement a engagé un programme pluriannuel de création de places de centres d'aide par le travail et d'ateliers protégés, consécutif à la signature, le 8 novembre 1989, de deux protocoles d'accord avec les associations représentatives des personnes handicapées et de leurs familles. Le premier de ces protocoles, relatif à l'intégration professionnelle des travailleurs handicapés en centre d'aide par le travail, a prévu en effet la création de 10 800 places de C.A.T. en quatre ans, auxquelles s'ajouteront 3 600 places d'ateliers protégés. Le second, relatif aux ressources des travailleurs handicapés en C.A.T., a mis en place une réforme des ressources visant à leur garantir un minimum de revenu tout en rationalisant le cumul de la garantie de ressource et de l'allocation aux adultes handicapés. La répartition par l'Etat des crédits destinés au fonctionnement des nouvelles places de C.A.T. s'opère au regard de plusieurs critères: le taux d'équipement des départements, les possibilités de redéploiement, la qualité des projets, et notamment leur caractère innovant, comme le prévoit le protocole, le coût en fonctionnement des créations prévues, l'application de ses critères devant permettre de réduire encore les disparités existant entre les départements. En second lieu, afin de développer de manière significative l'offre en établissements et services destinés à recevoir des adultes les plus lourdement handicapés qui, en raison de l'assistance permanente qu'ils requièrent, ne peuvent être accueillis dans les foyers ordinaires, le Gouvernement a décidé de dégager progressivement, sur quatre ans, les moyens correspondants, pour l'assurance maladie, à 4 840 places nouvelles de maisons d'accueil spécialisé qui s'ajouteront aux capacités existantes, de sorte que la capacité totale d'accueil soit d'au moins 13 000 places en 1993. L'assurance maladie dégagera les sommes nécessaires pour de telles cr éations et pourra également en consacrer une partie à la mise en place, avec les conseils généraux qui le souhaiteront, de formules plus innovantes de prise en charge, du type des foyers à double tarification ; ces formules devront se développer dans un esprit de collaboration permettant ainsi d'accroître plus encore localement les capacités de prise en charge. Le Gouvernement engage ainsi un effort considérable qui va mobiliser les services de l'Etat chargés d'autoriser les projets et de répartir les moyens nouveaux, mais aussi tous ceux qui sont à l'initiative de projets d'établissements ou de prise en charge en faveur des adultes ; handicapés. L'Etat, pour ce qui le concerne, a déjà engagé cet effort. Le Gouvernement est en effet tout à fait conscient de l'important retard pris en ce qui concerne plus particulièrement l'accueil des personnes handicapées mentales et des polyhandicapés. A cette fin, il a autorisé sur 1989 la création de 1 840 places supplémentaires en centres d'aide par le travail, ce qui marquait déjà une progression de plus de 50 p. 100 par rapport à l'année précédente ; parallèlement, le développement des ateliers protégées et l'insertion individuelle dans les entreprises de travailleurs venant de structures de travail protégé ont été encouragés ; enfin, une enveloppe nationale exceptionnelle a été constituée, qui, s'ajoutant à l'effort de redéploiement opéré dans les départements, a autorisé la création de 900 places supplémentaires pour adultes et enfants gravement handicapés. Bien plus, déterminé à apporter une réponse de fond à la situation du travail protégé des adulteshandicapés en attente de places, le Gouvernement a engagé un programme pluriannuel de création de places de centres d'aide par le travail et d'ateliers protégés, consécutif à la signature, le 8 novembre 1989, de deux protocoles d'accord avec les associations représentatives des personnes handicapées et de leurs familles. Le premier de ces protocoles, relatif à l'intégration professionnelle des travailleurs handicapés en centre d'aide par le travail, a prévu en effet la création de 10 800 places de C.A.T. en quatre ans, auxquelles s'ajouteront 3 600 places d'ateliers protégés. Le second, relatif aux ressources des travailleurs handicapés en C.A.T., a mis en place une réforme des ressources visant à leur garantir un minimum de revenu tout en rationalisant le cumul de la garantie de ressource et de l'allocation aux adultes handicapés. La répartition par l'Etat des crédits destinés au fonctionnement des nouvelles places de C.A.T. s'opère au regard de plusieurs critères: le taux d'équipement des départements, les possibilités de redéploiement, la qualité des projets, et notamment leur caractère innovant, comme le prévoit le protocole, le coût en fonctionnement des créations prévues, l'application de ses critères devant permettre de réduire encore les disparités existant entre les départements. En second lieu, afin de développer de manière significative l'offre en établissements et services destinés à recevoir des adultes les plus lourdement handicapés qui, en raison de l'assistance permanente qu'ils requièrent, ne peuvent être accueillis dans les foyers ordinaires, le Gouvernement a décidé de dégager progressivement, sur quatre ans, les moyens correspondants, pour l'assurance maladie, à 4 840 places nouvelles de maisons d'accueil spécialisé qui s'ajouteront aux capacités existantes, de sorte que la capacité totale d'accueil soit d'au moins 13 000 places en 1993. L'assurance maladie dégagera les sommes nécessaires pour de telles cr éations et pourra également en consacrer une partie à la mise en place, avec les conseils généraux qui le souhaiteront, de formules plus innovantes de prise en charge, du type des foyers à double tarification ; ces formules devront se développer dans un esprit de collaboration permettant ainsi d'accroître plus encore localement les capacités de prise en charge. Le Gouvernement engage ainsi un effort considérable qui va mobiliser les services de l'Etat chargés d'autoriser les projets et de répartir les moyens nouveaux, mais aussi tous ceux qui sont à l'initiative de projets d'établissements ou de prise en charge en faveur des adultes handicapés. Cet effort de l'Etat dans le cadre de ses compétences prendra en effet toute sa signification s'il est accompagné, d'une part, d'un effort tout aussi sensible des départements en ce qui concerne l'hébergement et le maintien à domicile des personnes handicapées par les créations correspondantes de foyers d'hébergement et le développement des solutions de maintien à domicile, et s'il s'inscrit, d'autre part, dans le cadre des schémas départementaux prévus par la loi du 6 janvier 1986 modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Les récentes instructions adressées aux services extérieurs du ministère de la solidarité, de la santé et de la protection sociale, soulignent tout particulièrement l'importance d'une telle coordination avec les conseils généraux, fondée sur une large concertation préalable avec les associations et tous les partenaires concernés. ; handicapés. Cet effort de l'Etat dans le cadre de ses compétences prendra en effet toute sa signification s'il est accompagné, d'une part, d'un effort tout aussi sensible des départements en ce qui concerne l'hébergement et le maintien à domicile des personnes handicapées par les créations correspondantes de foyers d'hébergement et le développement des solutions de maintien à domicile, et s'il s'inscrit, d'autre part, dans le cadre des schémas départementaux prévus par la loi du 6 janvier 1986 modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Les récentes instructions adressées aux services extérieurs du ministère de la solidarité, de la santé et de la protection sociale, soulignent tout particulièrement l'importance d'une telle coordination avec les conseils généraux, fondée sur une large concertation préalable avec les associations et tous les partenaires concernés.
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