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Intervention de Monsieur le Président du Sénat
100ème Congrès de l’Association des maires de France
Mercredi 22 novembre 2017
Palais des expositions - Porte de Versailles



Monsieur le Président de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité, cher François Baroin,
Monsieur le Premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité, cher André Laignel,
Monsieur le Ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur, cher Gérard Collomb,
Madame la Ministre auprès du ministre d’Etat, chère Jacqueline Gourault,
Madame le Rapporteur de la commission intercommunalité, ma chère collègue sénatrice Françoise Gatel,
Mes chers collègues sénateurs Jean-Marie-Bockel et Mathieu Darnaud, respectivement Président et Premier vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat,
Monsieur le Président de l’Assemblée des départements de France, cher Dominique Bussereau,
Mesdames et Messieurs les élus, mes chers collègues,
Mesdames et Messieurs,

Je suis heureux d’ouvrir cette séquence de votre 100ème Congrès consacrée au débat sur les communes et intercommunalités comme moteurs d’une nouvelle dynamique.

Ce 100ème congrès représente un anniversaire important dans la vie de l’Association des Maires de France et des présidents d’intercommunalité. Depuis sa création par Paul-Emile Sarradin et les débats des premiers congrès sur le maintien ou non des octrois, que de chemin parcouru par les collectivités et quelle extraordinaire évolution de leur rôle !

L’organisation de notre République est désormais décentralisée, comme le proclame l’article 1er de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2003, votée à l’initiative du Président Jacques Chirac. Cette décentralisation repose sur deux principes auxquels nous sommes tous attachés : la libre administration des collectivités territoriales et son corollaire : leur autonomie financière.

Et pourtant, lorsque je me déplace dans les départements, c’est bien la réalité et l’avenir de cette organisation décentralisée qui sont aujourd’hui l’objet des interrogations et des préoccupations des élus.
Les collectivités ont en effet réalisé d’importants efforts financiers et de gestion au cours des dernières années. Efforts imposés à marche forcée par un Etat qui ne réduisait lui-même que fort modérément ses dépenses et qui ne cessait de leur transférer des charges, assumées ou cachées. Entre 2013 et 2016, la réduction du déficit public a été portée aux deux tiers par les collectivités locales, alors même qu’elles représentent moins de 20 % de la dépense !

Je veux être clair : nul ne conteste la nécessité d’assainir les finances publiques ! Et certainement pas le Sénat ! C’est une exigence qui s’impose à tous. Mais les efforts demandés à chacun doivent être équilibrés.

A côté des efforts financiers, les élus ont dû faire face à des changements incessants de périmètres voire de compétences qu’aucun autre décideur public n’a eu à supporter.

A force de modifier les cadres d’action, on en a oublié que le rôle des maires, qui est fondamental, c’est d’agir. Agir au quotidien au service de leurs concitoyens, dans la proximité.

C’est d’apporter des solutions concrètes aux problèmes de tous les jours ; c’est de bâtir une vision et des projets pour faire vivre leur territoire et le développer. C’est de donner ainsi un cadre fort d’identification et d’appartenance à nos concitoyens : la commune est bien un repère essentiel pour nos concitoyens.

Le rôle des maires, c’est d’abord de faire vivre notre démocratie du quotidien, avec l’ensemble des conseillers municipaux qui s’engagent dans leur très très grande majorité de manière bénévole, au service de notre cohésion sociale et territoriale.

C’est pourquoi les maires de France et les élus municipaux méritent la considération de l’Etat et de la Nation.

Je l’ai fait valoir au Président de la République le 17 juillet dernier, lors de la première Conférence nationale des territoires, en affirmant que l’État doit cesser de considérer les élus comme de simples « curseurs ». J’en suis plus que jamais convaincu, après un été au cours duquel la confiance des collectivités territoriales envers l’Etat a été sérieusement ternie.
Force est de constater que la volonté de renouer les fils de la confiance a été battue en brèche par des décisions unilatérales.

Je pense évidemment aux annulations de crédits ou à la diminution non concertée des contrats aidés. Je pense aussi à l’évolution des ressources et des dépenses des collectivités, encadrée par les textes budgétaires en cours d’examen au Parlement. Il y a bien là une question de méthode.

Je fais crédit au Premier ministre d’une prise de conscience en la matière. Il vient d’adresser aux membres du gouvernement une circulaire rappelant l’état d’esprit de cette Conférence. Il insiste sur la nécessité de la « co-construction », de la confiance et de la responsabilité. Je lui en donne acte.

J’espère que le gouvernement fera le meilleur usage de cette circulaire, tant avec le Parlement qu’avec les collectivités territoriales. C’est indispensable ! Car qui peut croire qu’on parviendrait à réformer notre pays, sans ou contre les élus locaux ? Qui peut croire qu’on parviendrait à mener des « transformations » profondes, sans ou contre les territoires ? C’est que j’ai dit très directement au Président de la République ce lundi !


Je voudrais donc réaffirmer ce matin, à cette tribune, trois principes essentiels que j’avais exprimés le 17 juillet dernier :
* afin que notre démocratie soit apaisée, afin que notre République ait du sens pour l’ensemble de nos concitoyens, nous devons prêter une attention toute particulière à l’équilibre des territoires. C’est un sujet profondément politique, essentiel pour la cohésion de notre pays !

* pour permettre aux élus locaux d’agir au mieux dans l’intérêt de nos concitoyens, nous devons leur donner de la prévisibilité et de la stabilité, leur faire confiance et les respecter.

* enfin, pour le Sénat, qui est le représentant constitutionnel des collectivités, le respect des principes de libre administration et d’autonomie financière est une ligne rouge !

Ces trois grands principes guident l’action du Sénat, qui a tenu les engagements pris le 17 juillet dernier.

Le Sénat vient ainsi de défendre avec ardeur l’autonomie financière des collectivités lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques.
Il a refusé la « règle d’or renforcée » que le gouvernement souhaitait imposer aux collectivités, en particulier aux communes ! Les collectivités locales doivent déjà voter leur budget en équilibre : que l’Etat commence donc par s’appliquer à lui-même cette règle d’or !

Le Sénat a examiné avec sincérité et exigence la proposition faite par le gouvernement de limiter à 1,2 % l’évolution en valeur des dépenses de fonctionnement des collectivités au cours de la période 2018-2022. Il l’a portée à 1,9 %. Si l’on avait suivi le gouvernement, on aurait abouti à 21 milliards d’euros de réduction de dépenses, et non à 13 milliards !

La tendance d’évolution des dépenses locales avait été manifestement sous-évaluée. Là encore, le principe de confiance ne paraissait pas respecté. Pour parler thermomètre et comparaisons, on ne peut pas compter en degrés Celsius quand il s’agit de l’Etat et en degrés Fahrenheit quand il s’agit des collectivités ! Il a fallu que le Sénat le rappelle au gouvernement.

Le Sénat a également défendu l’autonomie financière des collectivités en encadrant le dispositif de contractualisation. Un dispositif qui interroge les élus.
Le Sénat n’en a pas rejeté le principe, considérant qu’une bonne contractualisation vaut mieux que la technique du « rabot », trop souvent appliquée par les gouvernements précédents.

Le Premier ministre s’en est félicité devant vous hier, mais il a omis de préciser que le Sénat n’a pas adopté le dispositif de contractualisation tel que le gouvernement le proposait ! Il a apporté plusieurs précisions indispensables pour conforter l’autonomie financière et le respect dû aux élus locaux. Il a précisé les engagements que doit prendre l’Etat, encadré le mécanisme de sanction en cas de non-respect du contrat et introduit un volet incitatif lorsque les collectivités atteignent leurs objectifs.

Le Sénat sera donc très vigilant quant à la mise en œuvre de cette contractualisation car, si elle était conduite de manière autoritaire, ce serait l’esprit même de la décentralisation qui se trouverait affaibli.

La contractualisation doit s’opérer sur la base d’un constat partagé, dans des conditions équilibrées et avec des objectifs réalistes. Elle doit aussi respecter la philosophie d’un contrat, dont le code civil rappelle qu’il est « un accord de volontés », que « chacun est libre de contracter ou de ne pas contracter », et que « les contrats doivent être négociés, formés et exécutés de bonne foi ». Tout est dit.
La contractualisation sous la menace ne serait pas une vraie contractualisation. Elle pourrait même être une forme hypocrite de « recentralisation rampante ». J’ai noté que le Premier ministre vous a juré hier qu’il n’en serait rien. Alors, ce qui va compter pour nous maintenant, ce sont les actes !

Les collectivités sont des partenaires de l’Etat. C’est essentiel et elles doivent être traitées comme tels, dans le respect mutuel. Leur libre administration, y compris la liberté de gestion de leurs personnels, doit être préservée !


*     *    *


Un sujet essentiel et d’actualité à propos duquel le Sénat défend l’autonomie financière des communes : la réforme de la taxe d’habitation, qu’il va demander au gouvernement de reporter d’une année.

Le gouvernement affirme que les communes verront leurs pertes de recettes compensées par un dégrèvement. Mais la réforme proposée affaiblit significativement leur pouvoir fiscal et menace la pérennité de leurs ressources car le Gouvernement envisage « un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités ».
Et le dégrèvement, c’est une manière pour l’Etat de reprendre la main, donc de limiter davantage l’autonomie financière des communes, sans aucune garantie de pérennité !

Je comprends que le Président de la République veuille mettre en œuvre un engagement fort de sa campagne. Nous comprenons tous qu’il s’agit d’un marqueur en matière de pouvoir d’achat des ménages et que la taxe d’habitation peut présenter des iniquités. Mais cet impôt serait-il moins inéquitable parce qu’il ne pèserait plus que sur 20 % de la population ?...

Je veux mettre en garde le gouvernement contre des dispositions préparées à la hâte. Depuis l’annulation par le Conseil constitutionnel de la taxe sur les dividendes, je l’ai entendu se faire le chantre de la préparation méthodique des réformes fiscales. Il a raison ! Alors je pense sincèrement que le gouvernement doit prendre le temps de la réflexion et d’une préparation méthodique.

Car quelle est la validité constitutionnelle d’un impôt qui ne sera plus payé que par une poignée de contribuables dans de nombreuses communes ? Nous nous interrogeons.
Dans près de 8 000 communes, on comptera moins de dix contribuables, et dans plus de 3 000 communes, moins de cinq. Et que dire des communes où il n’y en aura plus qu’un ? Cela soulève une question évidente au regard du respect du principe d’égalité devant l’impôt.

Quel est le sens d’une mesure qui affaiblirait le lien entre le citoyen et le financement des services publics ? Quel est le sens d’une mesure qui va accroître les disparités entre communes riches et communes pauvres ? Et qui plus est, qui ne mettra pas fin aux injustices résultant de la vétusté des valeurs locatives !
 
Ces injustices frapperont encore de plein fouet les 20 % de Français qui continueront à payer la taxe d’habitation. Les mêmes qui acquittent déjà chaque année plus de 80 % du produit de l’impôt sur le revenu.

Ces injustices subsisteront aussi à travers la taxe foncière sur les propriétés bâties ou par le biais de la répartition des dotations et des dispositifs de péréquation, qui y font référence.

Le Président de la République l’avait lui-même reconnu, en déclarant lors de la Conférence nationale des territoires, je le cite, qu’« un impôt qui serait in fine payé par 20 % de la population, ce n’est pas un bon impôt ».

J’ai donc proposé au Président de la République de travailler ensemble, dès à présent, à une refonte complète du système d’ici septembre 2018.

Il nous faut construire ensemble une fiscalité moderne pour nos collectivités, qui maintienne une liberté de taux pour les élus et qui préserve un lien entre le citoyen-contribuable, son lieu de vie et les services qu’il reçoit. Inventons ensemble cette nouvelle fiscalité locale plus juste !

C’est une tâche qui incombe aux commissions des finances des deux assemblées, en lien avec le Comité des finances locales, Monsieur le Président Laignel, et avec le gouvernement.

Au-delà de la seule question de la fiscalité locale, je considère que l’ensemble des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales doivent être repensées et clarifiées.

C’est pourquoi, comme votre Président, François Baroin, je souhaite que le Parlement soit saisi d’un projet de loi de programmation des finances locales sur trois ans. Si le gouvernement ne s’engage pas dans cette voie, alors le Sénat entamera la réflexion de son côté, en lien naturellement avec les réflexions conduites par les associations d’élus.

Pour pouvoir mener des politiques publiques ambitieuses, les élus communaux, comme les élus départementaux et régionaux, ont besoin d’avoir un cadre d’action clair et stable. Ils ont besoin de ressources prévisibles leur permettant de se projeter dans l’avenir. Et il leur faut la liberté qui leur permet d’innover et de s’adapter aux réalités du terrain.

Pour reprendre le titre d’un rapport de Mathieu Darnaud, sénateur, rapporteur de la mission de contrôle et de suivi des réformes territoriales et nouveau Premier vice-président de la délégation aux collectivités du Sénat, il faut laisser « respirer les territoires ».

En matière d’eau et d’assainissement, en proposant le maintien du caractère optionnel de ces compétences au sein des communautés de communes et d’agglomération, le Sénat avait ouvert en février la voie à l’Assemblée nationale, et de manière unanime.
Pour des raisons plus politiques que techniques, le texte s’est enlisé à l’Assemblée nationale et un nouveau groupe de travail a été mis en place sous l’égide du ministère de l’intérieur.

Je souhaite qu’il aboutisse rapidement à une solution qui ne devrait pas être très éloignée de ce qui avait été proposé par le Sénat. C’est un sujet important pour nos communes et nos intercommunalités. Cela mérite qu’on dépasse les « préventions d’auteur » pour leur apporter des réponses rapides et concrètes.

Ce besoin de souplesse et de pragmatisme, nous le revendiquons pleinement, y compris pour apporter les ajustements nécessaires à la loi NOTRe. J’ai été parmi les premiers à refuser tout nouveau big-bang territorial, mais je ne veux pas, à l’inverse, que ce texte soit considéré comme un « totem ». Je veux qu’on recherche l’efficacité concrète, opérationnelle.

Il ne sert à rien de promettre des modifications constitutionnelles pour révolutionner le droit à l’expérimentation et envisager des différentiations territoriales si l’on n’est pas capable, à une bien plus modeste échelle, d’apporter des assouplissements pragmatiques très concrets !

Cette démarche pragmatique sera la nôtre. Nous nous appuierons pour cela plus fréquemment sur des consultations directes des élus locaux, initiées par notre délégation aux collectivités, ainsi que sur notre « mission de contrôle et d’évaluation des réformes territoriales ».

Notre commission des lois vient de reconstituer cette « mission » de manière permanente. Son premier chantier a été annoncé hier : ce sera la revitalisation de l’échelon communal, au travers de trois thèmes : la place des communes dans l’intercommunalité, l’avenir des communes nouvelles et la recherche d’un meilleur équilibre entre les métropoles et le monde rural.

Par le dialogue direct avec les élus locaux, nous pourrons apporter des solutions satisfaisantes, en tenant compte des spécificités et des attentes des territoires dans leur diversité !

Nous devons faire en sorte que la collaboration entre les différents niveaux territoriaux soit optimisée. Le « dialogue » et la « complémentarité » doivent être nos maîtres-mots.



En matière de simplification, la détermination du Sénat reste également entière et nous attendons avec intérêt les annonces concrètes du Président de la République. Jean-Marie Bockel, le président de notre délégation aux collectivités, a su nouer un partenariat efficace avec le Conseil national d’évaluation des normes, mais aussi être particulièrement à l’écoute des demandes des élus locaux pour orienter au mieux les actions du Sénat, comme sur la simplification du droit de l’urbanisme.

Le Sénat sera également très attentif à l’enjeu que représente l’équilibre des territoires. La France n’est pas faite que de métropoles et de grands centres urbains dynamiques, même s’ils sont une chance pour le développement économique de notre pays.

On ne peut plus fermer les yeux sur « l’anorexie » progressive de centres-villes et de centres-bourgs. Nos délégations aux collectivités et aux entreprises ont déjà engagé un travail sur ce sujet et feront prochainement des propositions. Elles seront attentives aux retours de terrain des élus locaux, qui sont notre boussole.


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Parlons logement.
Vous, élus municipaux, vous êtes un point de référence en matière de logement. Car le logement est fondamentalement une question territoriale, et au premier chef un enjeu des maires qui doivent gérer tout ce qui en découle : l’accès aux services, la sécurité, l’éducation, la cohésion sociale…

J’entends les craintes suscitées par les mesures proposées par le gouvernement, en dépit des propos rassurants que vous a tenus hier le Premier ministre. Ces craintes ont été fortement relayées par l’AMF car elles pourraient mettre à mal nombre de bailleurs sociaux, mais aussi certaines collectivités, par le jeu des garanties d’emprunt, mais aussi et surtout par l’impact qu’auraient ces mesures sur l’évolution des copropriétés. Les locataires en subiraient évidemment les conséquences.

Un groupe de travail transpartisan s’est constitué au Sénat pour essayer de trouver un point de sortie plus acceptable, notamment au travers d’une hausse de la TVA acquittée par les bailleurs sociaux et une péréquation entre organismes. Le Premier ministre a repris hier cette idée.

J’ai proposé au Président de la République et au Premier ministre d’organiser une conférence de consensus sur le logement, qui doit se tenir avant le dépôt du projet de loi qu’ils ont annoncé.

Je suis en effet convaincu qu’un dialogue préalable est nécessaire pour permettre une réforme dans de bonnes conditions. Et ce sera le rôle du Sénat que de porter la voix des territoires et des élus. Les élus locaux sont des acteurs majeurs de la politique du logement et je veux mettre en garde là aussi contre les tentations de recentralisation rampante ! !


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Sur tous ces sujets, le Sénat sera à l’écoute des élus, en prise directe avec eux. Certains ont pu craindre que la fin du cumul des mandats n’entraîne une prise de distance entre le Sénat et les élus locaux. Je vous le dis clairement aujourd’hui : ce ne sera pas le cas !

Il nous faut maintenant imaginer un nouveau mode de relation qui soit tout aussi solide. Nous sommes ainsi en train de mettre en place une plateforme de consultation des élus locaux, sur la construction mais aussi sur l’application des lois. Nous avons également mis en place une mission d’assistance juridique que vous pouvez saisir à travers vos sénateurs.

Mes collègues sénateurs sont attentifs aux élus locaux et sont les porte-voix des territoires. Nous avons donc décidé de lancer deux missions de réflexion importantes pour l’avenir :
- la première sur le statut des élus locaux ;
- la seconde sur la place et le rôle des élus municipaux dans la gouvernance des intercommunalités.

Les élus municipaux occupent une place essentielle dans notre vie démocratique. Mais je sens qu’au fil des regroupements intercommunaux et des transferts de compétences, certains s’interrogent sur leur rôle réel. J’ai vu à l’inverse des expériences innovantes et positives d’association aux projets conduits par les intercommunalités, des élus municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires. Et j’ai vu combien cela redonne du sens à leur mandat.
 
Je suis convaincu qu’il nous faut travailler sur ce sujet pour que l’ensemble des conseillers municipaux soient pleinement satisfaits de cet engagement si important au service de concitoyens.


Alors, oui, aujourd’hui comme demain, le Sénat sera toujours la « maison des collectivités territoriales ». Vous avez besoin de confiance, de respect et de liberté, pour la cohésion de notre Pays et pour donner « chair » à la République. C’est et ce sera la ligne de conduite du Sénat !

Seul le prononcé fait foi