Intervention du Président du Sénat
Séance solennelle de l’Institut Portalis – Aix-en-Provence
Lundi 21 mars 2016
Bicamérisme et démocratie
Monsieur le Président du Conseil (de la Couronne de la principauté de Monaco)
Monsieur le Préfet,
Monsieur le Recteur,
Monsieur le doyen de la faculté de droit,
Monsieur le directeur de l’Institut Portalis,
Mesdames, Messieurs,
Je suis très heureux d’être parmi vous aujourd’hui. Je tiens à remercier le directeur de l’Institut Portalis qui a bien voulu m’inviter, à l’initiative des étudiants de l’Institut, à présider cette cérémonie de remise solennelle des diplômes et à y prononcer une conférence sur la place et le rôle du Sénat dans le fonctionnement des institutions.
Le bicamérisme contribue-t-il à plus de démocratie ? Telle est la question qui nous est posée aujourd’hui.
Pour tenter d’y répondre. Je souhaiterais commencer par une anecdote que certains d’entre vous connaissent peut-être et qui concerne la naissance de la démocratie américaine et la nécessité d’une seconde chambre.
Jefferson demanda à Washington de lui expliquer pourquoi il avait accepté l'idée d'une seconde chambre.
« À quoi peut bien servir le Sénat? » lui demanda-t-il, une tasse de thé à la main, pendant qu'il en versait le contenu dans une autre tasse pour le refroidir.
« Vous venez de répondre à votre propre question » lui répondit Washington. « Le Sénat est la tasse dans laquelle nous versons les textes législatifs pour les laisser refroidir. »
Il s’agit là d’un exemple certes imagé, mais qui a le mérite de répondre par un raisonnement simple à une question qui peut apparaître complexe.
Le bicamérisme est une tradition française, Montesquieu dans l’Esprit des Lois en définissait déjà les contours ; le rôle de la seconde chambre a beaucoup varié au cours de notre Histoire. Elle naît en France, en 1795, avec la constitution de l’an III, sous le nom de « Conseil des Anciens », lointain ancêtre du Sénat moderne. « Les Cinq-Cents seront l’imagination de la République, les Anciens, la raison » plaida le rapporteur de la commission constitutionnelle, Boissy d’Anglas. Sous le Directoire, le Conseil est présidé par un éminent juriste, qui vous est familier, Jean-Etienne-Marie Portalis. Vous savez sans doute que sa statue veille toujours, à côté d’autres grands législateurs, dans le petit hémicycle du Sénat sur les présidents de séance.
Il y eu plus tard des chambres aristocratiques. Depuis 1875, le Sénat représente les collectivités territoriales, c’est sur cette base que les sénateurs ont bâti et continueront à asseoir leur légitimité.
En fait, les arguments très souvent invoqués en faveur du bicamérisme sont au nombre de trois : l’équilibre des pouvoirs, la nécessité de ne pas céder aux pulsions de l’opinion publique, et enfin, la nécessité de traduire la représentation territoriale de notre pays.
Pour ce qui est de l’équilibre des pouvoirs, dès 1795, Boissy d’Anglas déclarait, pour justifier que le Directoire eût deux chambres : « Il faut opposer une digue puissante à l’impétuosité du corps législatif. Cette digue, c’est la division en deux Assemblées. »
La Haute assemblée contribue aujourd’hui à cet équilibre en faisant contrepoids à l’Assemblée nationale et en apportant un autre regard sur la législation. L’élaboration de la loi, comme j’ai coutume de le dire, est le cœur de métier du Sénat qui marque de son empreinte les travaux législatifs.
Les chiffres parlent d’eux même. Depuis 1959, 11,4 % des textes seulement ont été adoptés en dernière lecture par l’Assemblée nationale, ce qui signifie que dans presque 90 % des cas, les deux chambres sont arrivées à un accord. L’apport sénatorial est réellement important : lorsque les deux chambres ont la même couleur politique, le taux de reprise par les députés des amendements votés au Sénat varie autour de 90 %. Bien sûr, en période de divergence politique entre les deux chambres, les commissions mixtes paritaires concluent moins d’accords, les dernières lectures sont plus nombreuses ; mais le taux de reprise des amendements atteint tout de même 50 %. Ces chiffres sont importants car ils illustrent la qualité du travail sénatorial et le dialogue que peuvent nouer les deux assemblées, au cours de la navette parlementaire, au service d’une amélioration du dispositif législatif. Encore un chiffre significatif en la matière : au cours de la dernière session, alors que le Sénat est dans l’opposition, le dernier mot n’est revenu à l’Assemblée nationale que pour 34 % des textes examinés par le Parlement. La navette et les CMP ont ainsi permis l’adoption de 27 textes sur 41.
Le Sénat fait son travail de législateur dans la mesure où le Gouvernement lui en donne les moyens, mais cette observation vaut tout autant pour l’Assemblée : le Parlement est souvent dépossédé de ses prérogatives, tant par l’usage des ordonnances prévues à l’article 38 de la Constitution, que par celui de la procédure accélérée, de plus en plus souvent utilisée.
Quant au contrôle, la Chambre haute a souvent été plutôt en avance sur cet aspect important du travail parlementaire, et en particulier sur le suivi de l’application des lois, instauré par le Bureau du Sénat dès 1971.
Ce bicamérisme est désormais un élément d'équilibre de la cinquième République. Car le quinquennat a changé le rythme de notre démocratie. Aujourd'hui, le chef de l'Etat, celui du Gouvernement et l'Assemblée Nationale, suivent une ligne politique qui est la même, ligne fixée par le pouvoir exécutif.
Par sa composition, par son indépendance, le Sénat est donc devenu le seul contrepoint institutionnel. Il est le balancier stabilisateur de nos institutions. Il est la voix de la différence car il n’est pas dans le temps du quinquennat.
Enfin, l’actualité nous le démontre avec la déchéance de la nationalité, il est un stabilisateur constitutionnel, son accord étant impérativement requis pour qu'une révision de notre Constitution aille à son terme. Comme le rappelait très récemment le président de la commission des lois, Philippe Bas, le vote conforme des deux assemblées doit précéder le Congrès. Le Sénat joue ainsi un rôle stratégique en matière de révision constitutionnelle et oblige à un consensus politique sur des questions qui relèvent du texte suprême.
La deuxième motivation du bicamérisme réside dans la nécessité de ne pas laisser la représentation parlementaire suivre toutes les émotions successives et immédiates de l’opinion publique. Je n’ai cessé au cours de ma Présidence de demander que l’on ne cède pas aux lois de pulsion. Gardons en mémoire les propos de Portalis dans son discours préliminaire sur le projet de code civil : « Les lois ne sont pas de purs actes de puissance : ce sont des actes de sagesse, de justice et de raison ».
Le Sénat est une chambre certes aujourd’hui d’opposition, mais où le dialogue et le compromis sont possibles pour le bien de la Nation, où les clivages sont moins marqués qu’à l’Assemblée nationale ; il donne ainsi de la loi une lecture moins passionnée, mais pas moins intéressante.
La troisième motivation du bicamérisme consiste en la nécessité de traduire la représentation territoriale de notre pays.
On le sait, l'article 24 de la Constitution confie au Sénat la fonction d'assurer « la représentation des collectivités territoriales ».
Mais l'article 3 de la Constitution dispose aussi que les sénateurs que les députés, représentent la Nation toute entière et expriment sa volonté indivisible. Cette affirmation clairement unitaire de la nature de l'État français explique pourquoi les sénateurs disposent d'une compétence législative générale comparable à celle des députés.
En indiquant que le Sénat représente les collectivités, la Constitution précise aussi la forme que prend le suffrage universel indirect dont est issu le Sénat, à savoir qu'il est désigné par l'intermédiaire d'élus locaux.
Les sénateurs, qui sont les « élus des élus », fertilisent le débat parlementaire par la connaissance et l'attachement qu'ils portent à nos communes, à nos départements et à nos régions.
Qu’il soit urbain, péri-urbain ou rural, métropolitain ou ultra-marin, prospère ou défavorisé, chaque territoire, c'est à dire le cadre de vie de chaque Français, est représenté, défendu, protégé au sein de cette assemblée.
Au cours de son histoire, le Sénat s’est forgé un esprit d’indépendance en exprimant souvent des positions qui lui étaient propres et moins soumises aux postures idéologiques. Par ses positions, il a contribué à enrichir la vie démocratique nationale.
La défense des libertés publiques et l’attention portée aux collectivités territoriales constituent les deux principaux marqueurs politiques de cette institution, dès 1881, lors des discussions de la loi portant abrogation de toutes les lois restrictives de la liberté de la presse et lors des débats portant sur la loi municipale de 1884, visant à uniformiser le régime juridique des communes de France.
Plus récemment, depuis le début des années 70, par le biais de propositions de lois, d’amendements, de commissions d’enquête et de missions d’information, la Haute Assemblée a continué à imprégner notre législation et s’est notamment illustrée :
En défendant les libertés publiques, en préservant la liberté d’association, la liberté de la presse, en limitant l’encadrement des écoutes téléphoniques, en favorisant la création de la CNIL, en luttant contre l’emprise des sectes, en circonscrivant la déchéance de nationalité aux seuls crimes, en refusant la création d’apatrides,
En apportant sa pierre à la décentralisation, lors des discussions des projets de loi de 1982, de 1999 sur l’intercommunalité, de 2002 touchant à la démocratie de proximité, de 2004, de 2010, lors de la création des métropoles et évidemment lorsqu’il s’est agi d’examiner les lois de réforme territoriale en 2014 et de sauver le département tout en réaffirmant le rôle des communes en tant que piliers de la République,
En améliorant le fonctionnement de la justice avec l’utilisation du bracelet électronique, la création du poste de contrôleur général des prisons, en permettant aux juges d’apprécier les infractions non intentionnelles, en introduisant le double degré de juridiction en matière criminelle, en aménageant l’individualisation des peines.
Cette liste est loin d’être exhaustive mais démontre, s’il en était besoin, que le Sénat marque la loi de son empreinte, lorsqu’il s’évertue à proposer, à innover, à anticiper et parfois même à provoquer. Dès lors, garant de la démocratie, il s’inscrit au cœur du débat politique.
Le bicamérisme doit-il évoluer ? Pour mieux être utile à la démocratie ? Sans aucun doute.
Beaucoup de discussions ont lieu à ce sujet. Le groupe de travail de l’assemblée nationale animé par Claude Bartolone a proposé de fusionner – totalement ou partiellement – le Sénat avec le CESE. C’est une idée qui remonte au XIXe siècle. Du point de vue de la souveraineté populaire et de la représentation, elle pose problème ou en tout cas imposerait une large transformation des fonctions de la Chambre haute. Comment, en effet, des sénateurs non élus pourraient-ils participer à l’élaboration de la loi ? Le Sénat deviendrait forcément une assemblée consultative ; ce serait donc une atteinte au bicamérisme conçu comme une modération, comme un équilibre entre deux légitimités.
Certains juristes proposent que le Sénat devienne une chambre des territoires avec le maintien d’une compétence législative tout en disposant d’un droit de véto pour toute réforme concernant les collectivités territoriales. Le débat est loin d’être clos.
J’ai souhaité, quant à moi, que le Sénat continue à se réformer, dès mon retour à sa présidence en 2014. Nous avons voulu garantir une participation optimisée des sénateurs, rationaliser l’organisation du travail parlementaire en favorisant la présence aux votes solennels et la présence dans les séances de commission où sont examinés les textes de loi.
Pour être en phase avec les nouvelles contraintes de l’action publique, le Sénat doit à la fois travailler plus vite et mieux. Il doit, pour cela, être plus efficace dans l’exercice de ses activités législatives et de contrôle, tout en veillant à préserver la plus-value qualitative reconnue du travail sénatorial.
Voilà en quelques mots ce que je voulais vous dire sur le bicamérisme et la démocratie. Je ne méconnais en rien les critiques dont le Sénat fait l’objet, ce n’est pas nouveau, mes illustres prédécesseurs y ont également été confrontés. Fort heureusement le Sénat, depuis l’alternance de 2011, n’est plus considéré, selon les mots de Lionel Jospin : « comme l’anomalie de la République ».
Les terribles évènements que nous venons de vivre démontrent la solidité de nos institutions, qui permettent au Président de la République de répondre à l’adversité et déplacer une pierre de cet édifice risquerait de le faire vaciller.
Soyez convaincu, que ce bicamérisme est une chance pour notre démocratie ! C’est le sens que j’ai voulu donner à ma venue aujourd’hui en démontrant devant vous que notre assemblée est un lieu d’échange, de propositions, de contrôle et de débat. Je reprendrais volontiers cette phrase de Victor Hugo, pourtant farouche opposant au Sénat conservateur, dans une lettre datée de 1848 : « L’institution d’une assemblée unique me paraît si périlleuse pour la tranquillité et la prospérité d’un pays que je n’ai pas cru pouvoir voter une constitution où ce germe de calamités est déposé. Je souhaite profondément que l’avenir me donne tort ».