97ÈME CONGRÈS DES MAIRES
INTERVENTION DU PRÉSIDENT DU SÉNAT
Monsieur le président, cher Jacques Pélissard,
Monsieur le premier vice-président délégué, André Laignel,
Cher François Baroin,
Mesdames et messieurs les maires,
Mesdames et messieurs les élus
Chers collègues, chers amis
Je voudrais d'abord remercier le président Pelissard de son invitation à intervenir aujourd'hui dans cette séance plénière, à l'occasion de ce 97ème congrès des maires et des présidents de communautés de France.
C’est toujours avec émotion que je m’adresse à une assemblée de maires, le plus beau des mandats, celui que l’on n’oublie jamais. Le mandat de la proximité avec nos concitoyens, celui qui permet de mesurer les 36000 battements du pouls de la République.
Maire de Rambouillet pendant 31 ans, je mesure l’étendue des défis que vous avez à relever aujourd’hui, je sais que vous avez la volonté les surmonter.
Ce n'est d'ailleurs pas pour rien, malgré la désaffection actuelle de l'opinion pour les fonctions électives, que le maire reste, loin devant, l’élu de confiance des Français.
I-1 Ce moment est important, parce que le Sénat, qui représente, comme le veut l’article 24 de la Constitution, « les collectivités territoriales de la République », vient d’être renouvelé.
Le Sénat, vous le savez, c'est le reflet de nos territoires.
Les sénateurs, qui sont les « élus des élus », fertilisent le débat parlementaire par la connaissance et l'attachement qu'ils portent à leurs territoires.
Qu’il soit urbain, péri-urbain ou rural, métropolitain ou ultra-marin, prospère ou défavorisé, chaque territoire, c'est à dire le cadre de vie de chaque Français, est représenté, défendu, protégé au sein de cette Assemblée.
Représentant de tous les territoires, le Sénat est la deuxième chambre du Parlement. Elle incarne la Nation, avec ses différences et sa diversité, mais aussi avec ses valeurs et son unité. Cette deuxième chambre, elle caractérise notre système parlementaire qui est bicaméral.
Le bicamérisme n'est pas une survivance du passé mais, au contraire, un élément d'équilibre de la cinquième République qui est devenu essentiel avec le quinquennat.
Le quinquennat a changé le rythme de notre démocratie.
Aujourd'hui, le chef de l'État, le Premier ministre et le Président de l'Assemblée Nationale, s'expriment tous trois avec la même « scansion » ; une scansion dont le rythme est donné, par, et uniquement par, le pouvoir Exécutif.
Par sa composition, par son indépendance, qu'il soit d'ailleurs dans l'opposition ou dans la majorité, le Sénat est donc devenu le seul contrepoint institutionnel
.
Il est la voix de la différence car il n’est pas dans le temps du quinquennat.
Il permet de prendre en compte, entre deux élections présidentielles, les expressions démocratiques locales.
Je peux donc vous affirmer que le Sénat entend exercer le rôle particulier que lui donne la Constitution. Il le fera, dans un esprit d’ouverture et, en ce qui concerne les collectivités locales, en partenariat avec les associations représentatives des élus, et tout particulièrement avec la vôtre.
I-2 Et si j’estime particulièrement important d’être devant vous aujourd’hui, c’est parce qu'en ces temps de grands bouleversements, vous êtes, les piliers de notre République.
Jamais le rôle des collectivités territoriales n’avait autant été questionné.
Jamais une partie de l’opinion, ou de ceux qui se piquent de faire l’opinion, voire parfois certains responsables publics ne s’étaient autant laissé aller, par facilité de langage, à une telle critique des collectivités.
Pour autant, jamais la mission et le dévouement des élus locaux, et notamment des élus municipaux, n’avait paru aussi nécessaire pour le service de nos concitoyens, le bon fonctionnement de nos territoires et la cohésion de notre pays qui traverse une profonde crise morale.
« La commune constitue la cellule de base de la République décentralisée et l’échelon de proximité de la vie démocratique ».
Voilà ce qu'a voté le Sénat, il y a de cela trois semaines, pour souligner la place fondamentale, irremplaçable, de l’échelon communal dans notre organisation territoriale.
Voilà ce qui amène l'échelon communal, dans toutes ses formes -qu'il s'agisse de la commune, des syndicats intercommunaux ou de l'intercommunalité à fiscalité propre- à répondre à plusieurs défis à la fois, et au même moment.
II- Le premier défi, c'est celui de l'organisation territoriale
Le Sénat commencera, à la fin de cette année, l’examen du projet de loi sur l’organisation territoriale qui a été déposé par le Gouvernement.
Il le fera avec un regard constructif mais critique
II-1 Car il faut bien constater que les intentions et la ligne directrice du Gouvernement sur ce sujet ont été difficiles à suivre au cours des deux dernières années.
C’est la raison pour laquelle, dès mon arrivée à la présidence du Sénat, j’ai demandé au Premier Ministre de venir intervenir devant la Haute Assemblée pour préciser les intentions de son Gouvernement, cela a été utile.
Je regrette néanmoins que l’ensemble des projets qui nous ont été présentés, qu’il s’agisse du découpage des régions ou de la répartition future des compétences, n’aient pas donné lieu à une plus grande consultation, et que leurs impacts, nombreux, soient aujourd’hui imparfaitement mesurés.
Car toucher à l’organisation territoriale, c’est toucher, à la fois, à notre histoire, à notre présent et à notre avenir.
Le débat sur la réforme territoriale de notre pays n’est pas un débat théorique, ni une arène où s'affronteraient, de manière caricaturale, des modernistes, partisans de « la réforme pour la réforme » contre des « antiques » qui ne voudraient rien changer !
Cela doit être un débat où le bon sens gouverne, puisqu'il s'agit d'organiser la vie quotidienne de chacun de nos concitoyens, de chacune de nos entreprises, de chacun de nos territoires.
II-2 Les collectivités, qui sont des organismes vivants, n'ont d’ailleurs pas attendu 2014 pour se moderniser et pour se transformer.
J’en veux pour preuve l'intercommunalité qui a commencé à se construire dès le début du XXème siècle avec les syndicats d'électrification, puis d'eau, d'assainissement ou de déchets. C'était bien avant que des lois contraignent, imposent, fixent des seuils.
J'en veux pour preuve les innovations audacieuses promues par les élus eux même et fondées sur la liberté et le choix. S'il ne fallait prendre qu'un exemple, je prendrais, cher Jacques Pélissard, celui des « communes nouvelles » que l'AMF promeut et qui va, grâce à votre initiative, être encore amélioré.
J’en veux pour preuve, enfin, la manière dont vous faites face, aujourd’hui, aux problèmes nouveaux de notre société: attirer les entreprises, aider à trouver un logement ou un emploi, être acteur de la prévention de la délinquance, ou encore lutter contre le sentiment de relégation que peuvent ressentir certains territoires, qu’ils soient périurbains ou ruraux…
II-3 Pour faire évoluer notre organisation territoriale, tout est donc une question d’équilibre.
Vous allez débattre, ce matin, sur la forme et les relations qu’auront demain, communes et intercommunalités.
L’intercommunalité, c’est un outil au service des communes.
Ce qui est important, d’ailleurs, ce n’est pas tant l’outil que sa finalité.
Ce qui en assurera la réussite, c’est la liberté de choix, c’est la volonté exprimée par les communes de construire un projet intercommunal commun.
Le temps des mariages forcés doit être révolu !
En particulier, fixer un seuil minimum de 20.000 habitants pour toute intercommunalité à fiscalité propre, comme le prévoit le projet de loi NOTRe, me semble méconnaître profondément l’organisation, les caractéristiques et la diversité de notre pays.
Le Sénat envisage cette disposition, en laissant plus de marge de manœuvre à l’initiative locale et en prenant en compte les éléments caractéristiques d’un territoire : sa densité ou son nombre de communes.
II-4 De même, il faut prendre en compte dans notre organisation le fait métropolitain. Il est d’ailleurs possible de l’aborder, comme cela a été le cas à Lyon, de manière originale. Je sais cependant qu’il soulève des questions en d’autres lieux.
L’émergence des métropoles et des intercommunalités change la donne. Nous en sommes tous conscients et ce doit être une chance.
Mais prenons garde !
Dans ces temps de doute où les repères vacillent, où l’Etat de droit est remis en cause, où la République elle-même est fragilisée, prenons garde à ne pas distendre le lien entre nos concitoyens et leurs élus.
Nous avons tous l’occasion de constater que certains de nos concitoyens sont dans le désarroi. Que certains territoires se sentent oubliés, abandonnés, j’allais presque dire, méprisés.
Mais je l’ai dit souvent au cours de ces derniers mois : je refuse la perspective d’une France qui serait un vaste no man’s land entre quelques puissantes métropoles actives et attractives et le monde rural.
Je reprendrais volontiers une formule employée par un sénateur, il y a quelques mois qui disait que la caractéristique de nos élus locaux -et la formule s’applique encore mieux pour les maires-, c'était qu'ils étaient « à portée d’engueulade ».
C’est souvent inconfortable, mais c’est fondamental.
Car si le maire, si l'élu municipal, est à « portée d’engueulade », c’est bien parce qu’il est identifié et sur le terrain, à proximité des concitoyens.
Si la commune est une « petite République » dans la grande, c’est bien parce que l’éthique de ses représentants répond à ces trois principes : la proximité la responsabilité et l’action.
III- Le deuxième défi à relever est directement lié à la situation des finances publiques, et particulièrement des finances publiques locales
III-1 : La situation générale des finances publiques est préoccupante.
Ce n'est un secret pour personne. La stratégie mise en œuvre, fondée sur l'augmentation des prélèvements obligatoires, n'a pas fonctionné.
Le déficit public est resté obstinément au-dessus de 4 %, bien loin de l'engagement pris auprès de nos partenaires européens.
L'économie est aujourd'hui chancelante avec en moyenne moins de 0,1% de croissance par trimestre depuis le printemps 2012, 0,3% pour le troisième trimestre.
La dette, qui va bientôt dépasser 100% du PIB, évolue désormais dans une zone dangereuse. Les risques d'emballement sont réels et la perte de contrôle de nos comptes publics conduirait notre pays à abandonner sa souveraineté et renoncer à la maîtrise de son destin.
Au sein des quelque 1200 Md€ de dépenses publiques, nul ne peut raisonnablement affirmer qu'il n'y a pas des dépenses sur lesquelles on peut peser. C'est incontestable.
Mais ces efforts doivent être réalisés ensemble et non pas les uns contre les autres.
III-2 Et ce n'est pas en opérant des reports de charges entre l’État et les collectivités territoriales que nous parviendrons à améliorer la situation d'ensemble.
Je prendrais l’exemple de l’évolution des dotations.
La baisse programmée des dotations de 2015 à 2017 de 11 Md€ (et 12,5 Md€ si on ajoute 2014) est particulièrement brutale.
Je récuse, d’ailleurs, l’argumentation du Gouvernement qui justifie l’ampleur de cette baisse par le fait que les autres ressources des collectivités, comprenez les impôts locaux, augmenteraient suffisamment pour la compenser.
Étrange raisonnement, à un moment où la pression fiscale, quelle que soit sa nature, pèse lourdement sur les ménages et sur les entreprises, que d’affirmer que le contribuable local va financer les économies que réalise le contribuable national...
Il y a du Sapeur Camember dans ce raisonnement... !
La mission d’information que viennent de rapporter les sénateurs Jacques Mézard, Charles Guéné et Philippe Dallier a illustré les deux principales conséquences de cette baisse programmée des dotations:
* Cette diminution présente un risque d’effet récessif majeur, se traduisant par une baisse de l’épargne brute, et donc de l’investissement public local de plus de 30%. Or, dans notre pays, l’investissement public est porté par les collectivités locales, loin devant l’Etat ou le secteur hospitalier.
* Cette baisse des dotations, même avec des hypothèses fortes de maîtrise de la dépense, va également fragiliser structurellement un grand nombre de collectivités, notamment parmi les communes de plus 10.000 habitants.
Alors oui ! Les collectivités seront appelées à prendre leur part dans l’effort de maîtrise des finances publiques. Parce que les élus locaux ont toujours eu le sens des responsabilités.
Mais il ne faut pas leur imposer une double peine en leur demandant, à la fois, de faire des économies à marche forcée, et en reportant sur leurs épaules le poids de nouvelles règlementations ou de nouvelles de politiques publiques sécrétées par l’Etat.
C’est la raison pour laquelle, le Sénat vient d’amender le PLF 2015 ce lundi en atténuant la baisse programmée des dotations de 1,4 Md€ en 2015.
Ce chiffre n’est pas fantaisiste. Ce n’est pas une construction politicienne.
C’est une donnée factuelle, calculée par le conseil national d’évaluation des normes à partir des estimations du Gouvernement.
Ce chiffre de 1,4 Md€ correspond au coût des nouvelles normes et politiques imposées par l’Etat aux collectivités dont les rythmes scolaires, la revalorisation catégorielle de la fonction publique, etc…)
Parce qu’il s’est placé dans une logique de responsabilité, le Sénat, sur la proposition de sa commission des Finances, gagera cette somme par de nouvelles économies en dépenses, réalistes et documentées, sur le budget de l’Etat.
Ces économies seront présentées lors de la discussion de la seconde partie du PLF, de sorte que le solde budgétaire global du PLF ne soit aucunement dégradé.
4- Le troisième défi à relever est probablement le plus profond : il consiste à réinventer une nouvelle relation, responsable, partenariale et loyale, entre l’Etat et les collectivités locales.
4-1 Notre pays a besoin d'un Etat fort. Nous y sommes tous attachés.
Un Etat fort, c’est un Etat qui est recentré, d’une part, sur ses fonctions régaliennes et stratégiques et, d’autre part, sur son rôle de garant de la solidarité.
Un Etat fort, c’est un Etat qui fait des choix et qui disposent des moyens pour ses propres politiques, sans se défausser, parce qu’il serait impécunieux ou hésitant, en permanence sur les collectivités locales.
Une République décentralisée, c'est une République où le pouvoir central respecte les collectivités décentralisées sans les considérer comme des entités supplétives.
4-2 Parmi les différents sujets où il faut que nous amenions l’Etat à faire preuve de responsabilité, je prendrai, comme exemple, celui de l’inflation normative.
L’Association des maires de France a estimé à 400 000 le nombre des normes applicables par les collectivités territoriales.
Ces 400 000 normes se complètent, se succèdent, éventuellement se recouvrent et parfois se contredisent.
Chaque maire, quelle que soit la taille de sa commune, est supposé les connaître et doit les appliquer.
On me dira que le maire n’est pas seul, que ses services, ceux de l’intercommunalité, ou encore ceux de l’État, sont là pour l’accompagner.
Demandez aux maires de nos petites communes dans quelle mesure ils sont accompagnés pour l’urbanisme par exemple !
Conséquence : cette prolifération normative étrangle la créativité locale. Elle complique toute action simple : de la réfection d’une école à la modernisation d’une salle de cinéma.
Sans oublier que l’empilement normatif coûte cher. Dans une période où les ressources des collectivités sont très sévèrement rabotées, quand la chasse au gaspillage devient un réflexe naturel, la traque des normes inutiles ou disproportionnées devient une nécessité vitale.
Il faut donc rationaliser la production normative, endiguer les nouveaux flux, émonder les excroissances étouffantes, retrancher du stock ce qui mérite de l’être.
Il faut aussi accepter de s’aventurer en dehors des vieilles méthodes de création du droit, qui déclenchent et entretiennent la maladie de l’empilement.
Je crois qu’il faut promouvoir l'incitation plutôt que l'interdiction, la liberté plutôt que par la contrainte.
Le mot de Lacordaire qui affirmait « qu’entre le fort et le faible, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit » a aujourd’hui atteint sa limite !
La différenciation territoriale du droit est aussi une piste : il faut la tester en confiance, dans les limites et conditions fixées par notre droit constitutionnel.
Dans cet esprit, le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, a décidé de participer activement à l’effort de desserrement du garrot normatif.
Nous avons confié à notre délégation aux collectivités territoriales une mission spécifique dans ce domaine. Elle devra la mener sous le regard des premiers intéressés : les élus locaux. Nous souhaitons fermement bénéficier de leur impulsion et de leurs conseils.
C’est la raison d’être de la consultation internet que la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a élaborée à l’intention des élus.
Cette consultation est brève ; elle s’adresse aux maires et aux autres élus locaux ; elle porte sur l’essentiel. Nous leur demandons : quelles sont vos priorités de la simplification ? Quelle est votre opinion sur quelques pistes qui ont été lancées, quelques autres qui pourraient l’être ?
Je vous invite donc tous à répondre à ce questionnaire que nous mettons aujourd’hui en ligne, en lien avec l’Association des Maires de France. Vous pourrez le faire jusqu’à la fin janvier.
Je souhaite également, sur ce sujet de l’allègement des normes, que se construise un partenariat de long terme entre votre association et le Sénat.
En particulier, dans le cadre du Conseil National d’Evaluation des Normes (CCEN), l’AMF et ses services accomplissent un travail remarquable. Nous souhaitons nous appuyer dessus et l’amplifier, dans le cadre de notre mission de Législateur.
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Voilà, à l’issue de ces propos, l’esprit dans lequel le Sénat souhaite travailler pour représenter les collectivités territoriales de notre pays.
Cher Jacques Pélissard,
Avant de terminer mon propos, je souhaiterai m’adresser tout particulièrement à vous maintenant.
Voilà dix ans, qu’inlassablement, avec la courtoisie et la conviction que nous vous connaissons, vous défendez la cause des communes à la tête de l’AMF.
Depuis 2004, vous avez connu bien des évolutions, bien des secousses, et parfois quelques chausses trappes.
Mais vous avez toujours eu à cœur de promouvoir votre conception de l’action publique décentralisée. Moderne, respectueuse des intérêts de chacun, animée par une seule conviction et dirigée vers un seul but: le service de nos concitoyens.
Aussi, au moment où vous avez souhaité tourner la page, je veux vous rendre, devant vos adhérents, un hommage tout particulier.
Merci pour votre action à la présidence de l’Association des Maires de France !
Merci pour votre engagement dans les combats que vous avez menés !
Merci surtout pour votre conception si élevé de l’intérêt public à l’image de celle des élus des communes de France !