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14 novembre 2016 : Bilan et perspectives du plan d'investissement pour l'Europe ( texte déposé au sénat )

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N° 124

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 novembre 2016

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

PRÉSENTÉE

au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le premier bilan et les perspectives du plan d'investissement pour l'Europe,

Par MM. Jean-Paul ÉMORINE et Didier MARIE,

Sénateurs

(Envoyée à la commission des finances.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker », comprend trois piliers :

- un pilier financier, avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) institué au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui a pour objectif de mobiliser 315 milliards d'euros sur trois ans, dont 240 milliards pour le volet infrastructures et innovation et 75 milliards pour le volet PME, grâce à un effet de levier de fonds publics auprès d'investisseurs privés de manière à financer des projets qui n'auraient pas vu le jour sans ce dispositif ;

- un pilier centré sur les projets à soutenir ;

- enfin, un pilier réglementaire visant à favoriser l'environnement des investissements.

1. Le premier bilan positif du plan d'investissement pour l'Europe

Plus d'un an après l'entrée en vigueur du règlement ayant institué le FEIS, quel est le premier bilan du plan d'investissement pour l'Europe ?

La Commission a présenté ce bilan en deux temps, d'abord par une communication du 1er juin dernier, puis, concomitamment au discours sur l'état de l'Union du Président Juncker devant le Parlement européen, le 14 septembre, par une nouvelle communication qui trace également des perspectives pour l'avenir. La BEI a publié sa propre évaluation du FEIS en même temps. Une évaluation externe indépendante, confiée à Ernst & Youg, est également attendue pour la fin novembre.

La procédure législative a été rapide et les organes de gouvernance sont désormais en place. Le comité de pilotage, chargé de superviser la mise en oeuvre générale du FEIS et d'en déterminer l'orientation stratégique, fonctionne depuis juillet 2015 et comprend quatre membres dont le vice-président français de la BEI, M. Ambroise Fayolle. Le comité d'investissement, qui décide de l'apport de la garantie financière aux projets soumis, est opérationnel depuis le début de cette année et comprend huit experts indépendants, dont un Français. Le directeur exécutif du FEIS, qui préside également le comité d'investissement, et son adjointe ont été approuvés par le Parlement européen le 14 octobre 2015.

Par ailleurs, le portail européen de projets d'investissement, qui doit accroître la visibilité des projets et donner ainsi à leurs promoteurs et aux investisseurs potentiels l'opportunité d'entrer en contact, a été lancé le 1er juin 2016. Plus de 130 projets d'un montant minimum de 10 millions d'euros ont été mis en ligne sur ce portail. De même, la plateforme européenne de conseil en investissement, qui fournit une assistance technique et de conseil, y compris en matière de financement, aux promoteurs de projets publics et privés, a été mise en ligne le 1er septembre dernier grâce à la collaboration entre la Commission, la BEI et les banques nationales de développement. À la fin juillet, cette plateforme avait reçu près de 240 demandes, dont environ deux tiers proviennent du secteur privé.

À la mi-septembre, le bilan du plan d'investissement peut s'énoncer avec les principaux chiffres suivants :

- il a permis de mobiliser 116 milliards d'euros, avec un effet de levier moyen de 1 à 15 qui s'est finalement révélé réaliste, ce qui correspond au tiers des 315 milliards prévus sur trois ans ;

- plus de 260 projets ont été financés, dont 30 % sur le volet infrastructures et innovation, mis en oeuvre par la BEI, et 70 % sur le volet PME, mis en oeuvre par le Fonds européen d'investissement (FEI), la filiale de la BEI dédiée aux PME ;

- l'ensemble des États membres, à l'exception de Chypre, sont concernés par des projets soutenus par le FEIS ;

- 200 000 PME et start-ups ont bénéficié d'un meilleur accès aux financements ;

- plus de 100 000 emplois auraient été créés en Europe grâce au plan d'investissement.

Sur le plan qualitatif, la Commission a estimé que la première année de fonctionnement du FEIS avait été « couronnée de succès », même si celle-ci reconnaît que « l'incidence macroéconomique du plan se fera sentir concrètement dans les années à venir ». Il paraît indéniable que le plan a créé une réelle dynamique. Le volet PME, en particulier, est monté en charge bien plus rapidement que prévu puisque 65 % de l'objectif a été atteint en un an. En juillet, la garantie de l'Union européenne accordée à ces projets a d'ailleurs dû être abondée de 500 millions d'euros.

En revanche, on peut constater certaines inégalités dans la répartition des projets financés au titre du plan :

- des inégalités sectorielles d'abord : au niveau de l'Union, l'analyse des montants par secteur fait apparaître la prééminence de l'énergie et de l'environnement, avec 47 %, suivis des transports, à 17 %, l'innovation représentant 10 %. Il convient de prendre garde à ce que les grands projets d'infrastructures n'éclipsent pas le financement de l'innovation ;

- mais aussi des inégalités géographiques, même si une évolution serait observable depuis quelques mois : jusqu'en mai dernier, le plan a surtout soutenu les projets de la France, de l'Italie et du Royaume-Uni, avec 56 % du total des montants approuvés, mais la part des projets de ces trois pays a ensuite décru à 28 %. Cette situation initiale n'était guère étonnante compte tenu à la fois du poids économique et démographique de ces pays en Europe et des performances relatives de leurs administrations. Aujourd'hui, toutefois, la Pologne, l'Espagne, le Portugal, la Grèce ou encore la Lituanie sont devenus des bénéficiaires significatifs du plan. Il est intéressant de noter que ce rééquilibrage géographique ne s'est pas accompagné d'un déséquilibre sectoriel au profit de volet infrastructures.

Des interrogations existent aussi sur le caractère véritablement additionnel des projets financés. L'additionnalité reste indéniablement délicate à mesurer : la BEI gagnerait sans doute à mieux distinguer les projets relevant du « plan Juncker » et ceux qu'elle aurait de toute façon financés - des interrogations demeurent sur un effet d'aubaine. Pour autant, des changements ont été constatés au sein de la BEI. D'abord, pour répondre à ses nouvelles missions, celle-ci a recruté 500 personnes, dont 200 travaillent à temps plein pour le FEIS. Surtout, elle a réorienté ses activités, par exemple en pratiquant le capital-risque, et cette évolution s'observe jusque dans son bilan : sur 80 milliards d'euros par an, la part des opérations les plus risquées, dénommées « activités spéciales », devrait passer de 5 à 7 milliards à 16 à 20 milliards.

La place qu'occupent les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan demeure perfectible. Certes, elles se sont mobilisées et nombre d'entre elles bénéficient de projets importants, à commencer par la France où plusieurs conseils régionaux se sont fortement impliqués, par exemple en Alsace et dans les Hauts-de-France avec des projets d'efficacité énergétique. Mais, même si elles bénéficient de l'assistance de la BEI et de la Caisse des dépôts et consignations et de Bpifrance, leurs ressources administratives ne permettraient pas toujours d'appréhender la complexité du montage financier des projets. De même, les collectivités peuvent se heurter aux difficultés de l'articulation du FEIS et des fonds structurels de la politique de cohésion ou à l'inadaptation au contexte local de la plateforme européenne de conseil. Par ailleurs, l'échelon départemental comme celui des intercommunalités les plus importantes restent trop souvent à l'écart des projets.

Enfin, vos rapporteurs avaient regretté la faiblesse du troisième pilier du plan d'investissement. Sur ce point, la situation n'a guère évolué. La Commission insiste sur l'importance, au niveau national, des recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen visant des réformes structurelles pour lever les obstacles à l'investissement, et, au niveau européen, des stratégies relatives à l'union de l'énergie, à l'union des marchés de capitaux, au marché unique et au marché unique numérique. Mais elle peine à expliciter concrètement le lien entre ces réformes et leur contribution au succès du plan. Cela continue de relever surtout de l'incantation.

La France apparaît comme l'un des « champions » du « plan Juncker » pour ce qui concerne le nombre de projets sélectionnés, avec l'Italie et le Royaume-Uni.

Notre pays a bénéficié d'environ 12 milliards d'euros affectés à 35 projets, dont une vingtaine pour le volet infrastructures. Bien que l'énergie y occupe une place importante, ces projets, dont certains ont une dimension transfrontalière, avec la Belgique et l'Allemagne notamment, concernent plusieurs secteurs : l'industrie, l'agriculture, l'accès au haut-débit, l'environnement ou encore le logement social. La répartition sectorielle des projets français se distingue par rapport à la moyenne européenne : l'énergie et l'environnement pèsent moins, 36 % contre 47 % au niveau européen, de même que les transports, 13 % au lieu de 17 %, tandis que l'innovation occupe une part plus importante, 27 % contre 10 %.

Parmi les projets français financés grâce au FEIS, peuvent être cités le programme de « 3e révolution industrielle », un fonds d'amorçage pour des projets énergétiques dans les Hauts-de-France ; l'accès au très haut-débit en Alsace et dans les Hauts-de-France ; le fonds « sociétés de projets industriels », première, et pour l'instant seule, plateforme d'investissement labellisée par le FEIS ; le contournement autoroutier de Strasbourg ; les Maîtres laitiers du Cotentin, pour la construction et l'exploitation d'une usine de traitement du lait en vue de l'exportation de lait UHT en Chine.

2. Les perspectives pour le plan d'investissement

À l'occasion de son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le 14 septembre dernier, le Président Juncker a aussi tracé les perspectives du plan d'investissement et, à ce titre, a fait deux principales annonces : d'une part, doubler à la fois la durée et la capacité financière du FEIS, et, d'autre part, compléter ce plan d'investissement par un volet extérieur en direction de l'Afrique et des pays du voisinage.

La Commission propose de faire évoluer le plan d'investissement sur plusieurs points pour amplifier la dynamique créée et tirer les enseignements de son premier bilan.

L'aspect principal concerne la durée du FEIS, requalifié de « FEIS 2.0 », qui serait prolongée de 2018 à la fin 2020 et couvrirait ainsi la période du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Ce doublement de la durée initiale du Fonds s'accompagnerait de celui de sa capacité financière : 500 milliards d'euros d'investissements seraient visés dans un premier temps, avant d'aller plus loin, comme l'a indiqué le Président Juncker dans son discours : « Nous irons au-delà de cet objectif pour atteindre 630 milliards d'euros d'ici à 2022. Bien sûr, avec le concours des États membres, nous pourrons y arriver encore plus vite ».

La logique de l'effet de levier de fonds publics sur des fonds privés reste la même. Néanmoins, la décision d'amplifier le FEIS requiert diverses modifications de nature financière :

- la garantie du budget de l'Union européenne passerait de 16 à 26 milliards d'euros, 16 milliards au maximum étant disponibles pour les appels de garantie antérieurs au 6 juillet 2018. Cette opération serait réalisée grâce à une augmentation de la dotation du fonds de garantie de 1,1 milliard d'euros (500 millions du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), dont 345 millions au titre de l'énergie et 155 millions au titre des transports, 450 millions du placement des ressources du fonds de garantie et 150 millions des marges budgétaires non utilisées) et à un abaissement du taux de provisionnement du fonds de garantie de 50 % à 35 % ;

- la BEI porterait sa contribution au FEIS de 5 à 7,5 milliards d'euros ;

- au total, le FEIS disposerait ainsi de 33,5 milliards d'euros, au lieu de 21 milliards, ce qui, grâce à un effet de levier de 1 à 15, permettrait d'atteindre les 500 milliards d'euros annoncés (502,5 milliards exactement).

Il convient de s'interroger sur la façon dont le Parlement européen accueillera ce mécanisme financier, alors qu'il avait critiqué le dispositif initial, en particulier le transfert depuis le MIE et le programme de recherche Horizon 2020, ce dernier n'étant toutefois plus mis à contribution dans le nouveau schéma.

Au-delà de la prolongation et du renforcement du FEIS, diverses modifications sont également proposées.

Il s'agit d'abord de renforcer l'additionnalité du dispositif lors de la sélection des projets. Le soutien du FEIS serait apporté aux projets qui visent à pallier des défaillances du marché ou certaines situations d'investissement non optimales. De même, les projets transfrontaliers relevant du volet infrastructures et innovation, y compris dans le numérique, seraient présumés additionnels par nature.

Ensuite, pour remédier aux critiques sur les inégalités de répartition des projets, seraient privilégiés ceux qui contribuent à réaliser les objectifs de la COP 21, en matière d'interconnexion et d'efficacité énergétiques en particulier. De même, il sera explicitement indiqué que les projets relatifs à l'agriculture, à la pêche et à l'aquaculture seront éligibles. En revanche, le FEIS ne financerait plus d'autoroutes, sauf si ce financement venait compléter des fonds structurels. Quant au volet PME, il devrait être renforcé compte tenu de son succès : 40 % de l'augmentation de la capacité de prise de risques du FEIS serait consacré à faciliter l'accès des PME au financement. Une attention particulière serait portée aux entreprises sociales.

Autre mesure, la transparence du processus décisionnel serait renforcée par l'obligation faite au comité d'investissement du FEIS de motiver ses décisions, en particulier du point de vue de l'additionnalité.

Enfin, la plateforme européenne de conseil en investissement serait réformée. Ses activités seraient davantage centrées sur les secteurs insuffisamment couverts aujourd'hui et devraient mieux contribuer à atteindre les objectifs de la COP 21. Elle devrait aussi soutenir plus activement la mise en oeuvre de projets transnationaux et ceux qui font appel à des financements alternatifs au FEIS. De manière générale, elle devrait aussi contribuer à l'objectif d'une plus grande diversification sectorielle et géographique du FEIS en adaptant ses activités de conseil au niveau local.

L'autre principale annonce de Jean-Claude Juncker concerne la mise en place d'un plan d'investissement extérieur, présenté comme le volet extérieur du plan européen.

Ce nouveau dispositif vise à stimuler l'investissement et la création d'emplois en Afrique et dans les pays du voisinage méridional et oriental de l'Union européenne. Il poursuit deux grands objectifs ambitieux, ainsi résumés par le Président Juncker : « Nous compléterons notre aide au développement et nous nous attaquerons à l'une des causes profondes de la migration. [...] Le nouveau plan apportera une aide vitale à ceux qui, autrement, seraient contraints d'entreprendre un voyage périlleux dans l'espoir d'une vie meilleure ».

Le plan d'investissement extérieur est conçu comme un cadre global intégré venant compléter les instruments de développement et de coopération internationale existants. Il sera destiné, certes, à attirer davantage d'investissements, mais aussi à mettre en oeuvre une nouvelle approche de l'aide au développement en recourant à des garanties et à des instruments financiers innovants pour mieux utiliser et optimiser des fonds publics limités. Il cherchera aussi à promouvoir la bonne gouvernance et la collaboration entre l'Union européenne, les institutions financières internationales, les pouvoirs publics et le secteur privé. Il s'agit d'investir prioritairement dans des projets qui contribuent au développement économique et social, l'emploi des femmes et des jeunes notamment, à l'amélioration des infrastructures (eau, énergie, transports) et au soutien aux PME et à la micro-finance.

Le plan d'investissement extérieur comporterait trois piliers :

1°) un nouveau fonds d'investissement : le Fonds européen pour le développement durable (FEDD) qui comprendra deux plateformes régionales d'investissement sous la forme d'un guichet unique, l'une pour l'Afrique et l'autre pour le voisinage de l'Union européenne, chargées de recevoir les propositions d'investissements. Ce Fonds combinera à la fois des mécanismes de financement mixte prêts-dons existants et une garantie constituée sur le budget européen et le 11Fonds européen de développement pour un montant de 3,35 milliards d'euros jusqu'en 2020. Il devrait ainsi permettre, grâce ici aussi à un effet de levier, de mobiliser 44 milliards d'euros, et jusqu'à 62 milliards si les États membres et divers autres partenaires contribuent également à la garantie européenne, voire 88 milliards s'ils contribuent aussi au financement mixte. La Commission assurera le secrétariat du FEDD et sera assistée par un conseil stratégique comprenant des représentants des États membres et de la BEI et par deux conseils opérationnels, un pour chaque plateforme régionale d'investissement ;

2°) une assistance technique qui serait intensifiée, à destination des pouvoirs publics, y compris locaux, et des investisseurs pour les aider à monter les projets ;

3°) un soutien aux réformes structurelles, comportant un dialogue politique, destiné à améliorer la gouvernance générale et le climat des affaires.

Sur ce dossier aussi, la Commission voudrait aller vite de manière à ce que le nouveau Fonds soit opérationnel au plus tard pour le sommet UE-Afrique prévu à l'automne 2017.

Ce projet est naturellement intéressant et ambitieux dans ses objectifs, mais plusieurs aspects restent à approfondir à ce stade.

D'abord, il mériterait sans doute d'être mieux documenté quant à la façon dont il pourrait être reçu dans les pays concernés et dont ses retombées pourraient être évaluées compte tenu de la sensibilité que revêt habituellement la politique de coopération et de développement.

Ensuite, le rôle que la BEI pourrait jouer dans la mise en oeuvre de ce plan extérieur devrait être précisé car il est indispensable d'en assurer la complémentarité avec son initiative dite « résilience » destinée au voisinage sud. D'ailleurs, la présentation du plan extérieur a été concomitante à la révision des mandats externes de la BEI, qui a vu l'augmentation de 2,3 milliards d'euros du plafond global pour son action en soutien au secteur privé sur des projets en faveur des réfugiés et/ou des communautés d'accueil, le plafond maximal des opérations de financement de la BEI garanties par l'Union à ce titre passant ainsi à 32,3 milliards d'euros.

Enfin, compte tenu des dispositifs existants, en particulier l'Union pour la Méditerranée et le Partenariat oriental, il conviendrait de veiller à leur bonne articulation avec le nouveau plan d'investissement extérieur.

Pour ces raisons, votre commission des Affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu ses résolutions européennes (n° 84) sur le plan d'investissement pour l'Europe du 24 mars 2015 et (n° 46) sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe du 7 décembre 2015,

Vu le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 - le Fonds européen pour les investissements stratégiques,

Vu la communication de la Commission européenne du 1er juin 2016 intitulée « L'Europe investit de nouveau - Premier bilan du plan d'investissement pour l'Europe et prochaines étapes » (COM (2016) 359 final),

Vu les conclusions du Conseil européen du 28 juin 2016, notamment les paragraphes 14 et 15,

Vu la communication de la Commission européenne du 14 septembre 2016 intitulée « Renforcer les investissements européens pour l'emploi et la croissance : vers une deuxième phase du Fonds européen pour les investissements stratégiques et un nouveau plan d'investissement extérieur européen » (COM (2016) 581 final),

Vu la proposition de règlement du 14 septembre 2016 relatif au Fonds européen pour le développement durable (FEDD) et instituant la garantie FEDD et le fonds de garantie FEDD (COM (2016) 586 final),

Vu la proposition de règlement du 14 septembre 2016 modifiant les règlements (UE) n° 1316/2013 et (UE) 2015/1017 en vue de prolonger la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques et d'introduire des améliorations techniques concernant ce Fonds et la plateforme européenne de conseil en investissement (COM (2016) 597 final),

Vu les conclusions du Conseil européen des 20 et 21 octobre 2016, notamment le paragraphe 18,

Salue les résultats obtenus jusqu'à présent par le plan d'investissement pour l'Europe et soutient les différents acteurs impliqués dans sa mise en oeuvre, en particulier la Banque européenne d'investissement (BEI) et les banques nationales de développement ;

Considère que, sur la base d'une évaluation régulière et indépendante de ses résultats, il est indispensable de faire prospérer la dynamique créée par le plan d'investissement qui illustre au sein des États membres, jusqu'au niveau local, la plus-value de l'action européenne ;

Sur les évolutions proposées pour le plan d'investissement pour l'Europe

Approuve la prolongation de la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) jusqu'au terme du cadre financier pluriannuel 2014-2020, ainsi que le doublement de sa capacité financière ; appelle les institutions européennes à trouver un accord sur les modalités de financement de ces décisions dans les meilleurs délais et demande que des informations soient transmises aux parlements nationaux sur le dispositif prévu au-delà de 2020 ;

Estime que les projets éligibles au FEIS doivent respecter le principe d'additionnalité et être financés grâce à des instruments innovants ; à ce titre, approuve les mesures prévues pour renforcer la plus-value effective des projets et considère que les évaluations des résultats du plan d'investissement doivent accorder une attention particulière à ces paramètres ;

Considère que le FEIS doit soutenir des projets assurant un équilibre tant sectoriel que géographique au sein de l'Union européenne ; à ce titre, salue les mesures prévues pour atteindre cet objectif, ainsi que le renforcement du volet PME, et estime que le financement de projets d'infrastructures ne saurait négliger celui de l'innovation ni de la mise en oeuvre des priorités du marché unique ;

Demande une plus grande formalisation des plateformes d'investissement dont le rôle est crucial pour promouvoir des projets de taille petite ou moyenne ;

Constatant, en dépit d'un contexte marqué par la réduction des dotations financières nationales et le recul de l'investissement local, l'implication des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement, insiste néanmoins sur une meilleure participation de ces collectivités qui requiert :

- l'allocation de moyens financiers et humains adéquats ;

- une véritable association dans la mise en place des plateformes d'investissement ;

- une meilleure prise en compte des réalités locales par la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement ;

- une plus grande combinaison du plan d'investissement et de la politique de cohésion par une clarification de la contribution possible des fonds structurels et d'investissement européens aux objectifs de ce plan ;

Souligne le rôle constructif de la BEI et des banques nationales de développement dans le fonctionnement de la plateforme européenne de conseil en investissement et approuve la réforme envisagée de cette plateforme, en particulier sa contribution à l'objectif d'une plus grande diversification sectorielle et géographique du FEIS et l'adaptation de ses activités au niveau local ;

Réaffirme la nécessité de créer un environnement plus favorable aux investissements dans l'Union européenne en levant les obstacles réglementaires ;

Rappelle à ce titre l'importance de mettre en oeuvre les recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen et réitère sa demande d'informations détaillées et concrètes sur la contribution à la réalisation des objectifs du plan d'investissement des stratégies européennes relatives à l'union de l'énergie, à l'union des marchés de capitaux, au marché unique et au marché unique numérique ;

Sur l'institution d'un plan d'investissement extérieur européen

Approuve l'institution d'un plan d'investissement extérieur européen conçu comme le volet extérieur du plan d'investissement pour l'Europe, qui permettrait de mobiliser 44 milliards d'euros d'ici à 2020 pour financer de façon innovante des projets en Afrique et dans le voisinage méridional et oriental de l'Union européenne ;

Considère néanmoins qu'eu égard aux objectifs ambitieux que poursuit ce plan en termes de réforme de la politique européenne d'aide au développement et de coopération et de lutte contre la crise migratoire, il est indispensable d'obtenir des précisions, en particulier sur :

- ses modalités de mise en oeuvre en partenariat avec les pays bénéficiaires et les critères d'évaluation de ses résultats ;

- le rôle dévolu à la BEI dans son fonctionnement et sa complémentarité avec l'initiative « résilience » de cette dernière consacrée au voisinage méridional ;

- son articulation avec les stratégies extérieures de l'Union européenne, notamment l'Union pour la Méditerranée et le Partenariat oriental ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.