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22 septembre 2016 : Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 848

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 septembre 2016

PROJET DE LOI

autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme,

PRÉSENTÉ

au nom de M. Manuel VALLS,

Premier ministre

Par M. Jean-Marc AYRAULT,

ministre des affaires étrangères et du développement international

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme a été signé par la France le 22 octobre 2015 à Riga. Il complète la convention du 16 mai 2005, signée par la France le 22 mai 2006 et entrée en vigueur pour la France le 1er août 2008 1(*), par une série de dispositions visant à mettre en oeuvre des aspects de droit pénal contenus dans la résolution 2178 (2014) du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU)2(*). Dans cette résolution sur les « menaces contre la paix et la sécurité internationales résultant d'actes de terrorisme », le CSNU appelait les Etats à prendre des mesures afin de prévenir et d'endiguer le flux de combattants terroristes étrangers vers les zones de conflit. Pour tenir compte de cette résolution, le protocole additionnel oblige les parties à incriminer certains actes liés à des infractions terroristes, comme le fait de « se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme », et à faciliter la coopération internationale à travers l'échange d'informations. Le protocole contribue ainsi à renforcer les outils juridiques de lutte contre le terrorisme.

Au sein de l'Union européenne, la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil du 13 juin 20023(*), amendant la décision 2008/919/JAI relative à la lutte contre le terrorisme oblige les pays de l'Union européenne à aligner leur législation et à introduire des peines minimales pour les infractions de nature terroriste. En revanche, le fait de se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme (article 4 du protocole additionnel) n'est pas couvert par la décision-cadre.

Préambule

Le préambule rappelle la détermination des Etats membres du Conseil de l'Europe et des autres parties à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme à prévenir et à réprimer le terrorisme sous toutes ses formes, en Europe aussi bien qu'à travers le monde. Il souligne la vive inquiétude suscitée par les personnes se rendant à l'étranger à des fins de terrorisme. Le préambule insiste enfin sur l'engagement des parties au protocole à respecter l'Etat de droit ainsi que les droits de l'homme et les libertés fondamentales, tels que garantis par les instruments internationaux de protection des droits de l'homme, comme le pacte international relatif aux droits civils et politiques4(*).

Article 1er - But

L'article 1er décrit le but du protocole additionnel, qui est de compléter la convention par des dispositions obligeant les parties à incriminer certains actes liés à des infractions terroristes et à faciliter la coopération internationale à travers l'échange d'informations. Cet article mentionne également les effets négatifs du terrorisme sur la jouissance des droits fondamentaux, en particulier le droit à la vie.

Articles 2 à 6 - Dispositions relatives à l'incrimination - aspects communs

Les articles 2 à 6 contiennent les dispositions principales du protocole additionnel, qui vise à garantir que les infractions pénales existantes permettent de poursuivre effectivement les actes couverts par les dispositions du protocole.

Le protocole additionnel donne une définition de chacune de ces infractions. Les articles 2 à 6 comportent également plusieurs éléments communs. Ils précisent que les infractions doivent avoir été commises « illégalement et intentionnellement ». En outre, l'obligation d'ériger, lorsque cela est nécessaire, certains comportements en infractions pénales n'impose pas aux parties l'établissement d'infractions indépendantes dans la mesure où, en vertu du système juridique pertinent, les actes mentionnés aux articles 2 à 6 peuvent être considérés comme des actes préparatoires à des infractions terroristes ou être incriminés en vertu d'autres dispositions, y compris la tentative.

Article 2 - Participer à une association ou à un groupe à des fins de terrorisme

L'infraction pénale est définie au paragraphe 1 de l'article 2, comme « le fait de participer aux activités d'une association ou d'un groupe afin de commettre ou de contribuer à la commission d'une ou de plusieurs infractions terroristes par l'association ou le groupe ».

L'article 2, paragraphe 2, précise que le fait doit avoir été commis « illégalement et intentionnellement », ce qui exclut la simple appartenance passive à une association ou à un groupe terroriste, ou l'appartenance à une association ou à un groupe terroriste inactif.

Article 3 - Recevoir un entraînement pour le terrorisme

Cette disposition du protocole fait écho à l'article 7 de la convention (entraînement pour le terrorisme) qui criminalise le fait de donner des instructions pour le terrorisme. L'article 3 du protocole oblige les parties à incriminer également la réception d'un entraînement destiné à rendre une personne apte à commettre des infractions terroristes ou de contribuer à leur commission. Le libellé et la terminologie utilisés dans l'article 3 du présent protocole concernant la nature de l'entraînement sont similaires à ceux utilisés dans l'article 7 de la convention. Ainsi, l'entraînement peut aussi bien se faire par un entrainement physique, par exemple dans un camp d'entraînement organisé par une association ou un groupe terroriste, que par d'autres méthodes ou techniques spécifiques, tels que les médias électroniques (y compris Internet). Le simple fait de visiter des sites Internet contenant des informations ou de recevoir des communications qui pourraient être utilisées pour s'entraîner au terrorisme, ne suffit toutefois pas à constituer une telle infraction.

Article 4 - Se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme

L'article 4 du protocole vise à fournir le cadre juridique pour faciliter la mise en oeuvre, sur le territoire européen, des obligations des Etats membres contenues dans le paragraphe opérationnel 6 (a) de la résolution 2178 (2014) précitée.

Cette disposition vise à obliger une partie à incriminer le fait de se rendre dans un Etat autre que celui de l'Etat de nationalité ou de résidence habituelle du voyageur, à partir du territoire de la partie en question ou de la part de ses ressortissants, si la finalité de ce voyage est de commettre des infractions terroristes, d'y contribuer ou d'y participer, ou de dispenser ou recevoir un entraînement pour le terrorisme, tel que défini à l'article 7 de la convention et à l'article 3 du présent protocole. Le voyage vers l'Etat de destination peut se faire directement ou en transitant par d'autres Etats.

Il est à noter que l'article 4 ne contient pas d'obligation pour les parties d'introduire une interdiction générale ou une incrimination de tous les voyages vers certaines destinations. De même, cet article n'oblige pas les parties à introduire des mesures administratives telles que le retrait du passeport.

Article 5 - Financer des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme

La formulation de l'article 5, paragraphe 1, s'appuie sur celles du paragraphe opérationnel 6 (b) de la résolution 2178 (2014) précitée et de l'article 2, paragraphe 1, de la convention internationale de 1999 de l'ONU pour la répression du financement du terrorisme5(*).

L'article 5 du protocole prévoit l'incrimination de l'acte de « financer des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme », tel que défini à l'article 4, paragraphe 1, du protocole. Cette infraction est commise par « la fourniture ou la collecte » de fonds permettant totalement ou partiellement à toute personne de se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme. Les rédacteurs ont noté qu'en vertu de la formulation de cette disposition, les fonds peuvent provenir d'une source unique, par exemple un prêt ou un don accordé au voyageur par une personne physique ou morale, ou de sources diverses au moyen d'une forme de collecte organisée par une ou plusieurs personnes physiques ou morales. Les fonds peuvent être fournis ou collectés « par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement ». Outre le fait d'agir intentionnellement et illégalement (cf. article 5, paragraphe 2 du protocole), l'auteur doit « savoir » que les fonds ont pour but de financer totalement ou partiellement des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme (cf. article 5, paragraphe 1 in fine). En ce qui concerne la définition des « fonds », l'article 5, paragraphe 1, se réfère à la définition contenue au paragraphe 1 de l'article 1er de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme

Article 6 - Organiser ou faciliter de quelque autre manière des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme

La formulation de l'article 6 du protocole s'appuie sur celle du paragraphe opérationnel 6 (c) de la résolution 2178 (2014) précitée. L'article prévoit l'incrimination de tout acte consistant à « organiser ou faciliter » la commission de l'infraction décrite dans l'article 4, paragraphe 1, du protocole. Le terme « organiser » est explicite et couvre un grand nombre de comportements liés aux modalités pratiques d'un voyage, tels que l'achat de billets ou la planification d'itinéraires. Le terme « faciliter » désigne tous les comportements, autres que ceux qui sont couverts par le terme « organiser », consistant à aider le voyageur à atteindre sa destination. On peut citer par exemple l'acte consistant à aider le voyageur à franchir illégalement une frontière. Outre le caractère intentionnel et illégal de l'acte (cf. article 6, paragraphe 2, du protocole), son auteur doit « savoir » que l'assistance est fournie aux fins de terrorisme

Article 7 - Échange d'informations

Cette disposition trouve ses origines dans l'appel du Conseil de sécurité des Nations unies aux Etats membres de l'ONU « d'intensifier et d'accélérer, conformément au droit interne et international, les échanges d'informations opérationnelles au sujet des activités ou des mouvements de terroristes et de réseaux terroristes, y compris de combattants terroristes étrangers, notamment avec les États de résidence ou de nationalité des individus concernés, dans le cadre de mécanismes multilatéraux et bilatéraux, en particulier l'Organisation des Nations unies » (voir le paragraphe opérationnel 3 de la résolution 2178 (2014) précitée).

Les points de contact disponibles 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 (mentionnés plus loin comme points de contact 24/7) sont conçus comme un mécanisme très léger, essentiellement une liste de points de contact désignés par les parties au protocole, conservée et mise à jour par le Secrétariat du Conseil de l'Europe. Les points de contact visent seulement à l'échange d'informations policières entre les parties concernant des personnes présumées avoir commis l'infraction de se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme (cf. article 4). Contrairement à ce qui s'applique au réseau 24/7 susmentionné en vertu de la convention de Budapest sur la cybercriminalité6(*), les points de contact 24/7 ne visent pas à agir comme un canal de communication pour échanger des requêtes concernant l'entraide judiciaire, y compris les informations spontanées, et concernant l'extradition. La coopération dans ces domaines est réglée par les articles 17, 19 et 22 de la convention pour la prévention du terrorisme.

Article 8 - Conditions et sauvegardes

Bien que la disposition correspondante de la convention, à savoir l'article 12, s'applique normalement de manière automatique au protocole, les rédacteurs ont jugé nécessaire de renforcer, dans le protocole lui-même, la visibilité des principes de droits de l'Homme et d'Etat de droit énoncés dans cette disposition.

Il a donc été décidé de reprendre mot pour mot le libellé de l'article 12 de la convention dans l'article 8 du protocole, avec l'ajout important du droit à la liberté de circulation, que les rédacteurs ont estimé essentielle dans le cadre du protocole.

Selon les termes de cet article, les parties sont tenues de veiller au respect des droits de l'Homme en établissant et en appliquant l'incrimination des infractions visées aux articles 2 à 6.

Une garantie supplémentaire est apportée par le paragraphe 2, qui prévoit que l'établissement, la mise en oeuvre et l'application de l'incrimination visée aux articles 2 à 6 sont « subordonnés au principe de proportionnalité, eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique», en excluant « toute forme d'arbitraire, de traitement discriminatoire ou raciste ».

Article 9 - Relation entre le protocole et la convention

Cet article donne des précisions sur la relation entre le protocole et la convention.

Cet article garantit une interprétation uniforme de ce protocole additionnel et de la convention en indiquant que les termes et expressions employés dans le protocole doivent être interprétés au sens de la convention.

L'article fournit en outre des précisions sur la relation entre les dispositions de la convention et celles de ce protocole additionnel : pour les parties au protocole, les dispositions de la convention, à l'exception de son article 9, « infractions accessoires », s'appliquent dans la mesure où elles sont compatibles avec celles du présent protocole additionnel, conformément aux principes généraux et aux normes de droit international.

Les rédacteurs ont décidé de faire expressément figurer l'exception de l'article 9 de la convention, « Infractions accessoires ». Ainsi, pour les parties au protocole, il est expressément prévu à l'article 4, paragraphe 3, du protocole que la tentative s'applique à l'infraction définie dans cet article (« se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme »). Au contraire, les rédacteurs ont décidé d'exclure l'application de la tentative aux autres dispositions de droit pénal matériel prévues aux articles 2, 3, 5 et 6 du protocole. En outre, en ce qui concerne les autres infractions accessoires établies à l'article 9 de la convention (la participation en tant que complice à une infraction ; l'organisation de la commission d'une infraction ou le fait de donner l'ordre à d'autres personnes de la commettre ; la contribution à la commission d'une ou plusieurs des infractions visées par la convention par un groupe de personnes agissant de concert), les rédacteurs ont estimé qu'il n'y avait pas lieu d'étendre leur application aux dispositions de droit pénal matériel énoncées par le protocole.

Articles 10 à 14 - Clauses finales (signature et entrée en vigueur, adhésion au protocole, application territoriale, dénonciation et notifications)

Les articles 10 à 14 reprennent le libellé des clauses types ou s'inspirent de la longue pratique conventionnelle du Conseil de l'Europe ; ils n'appellent pas de commentaires particuliers.

Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, signé à Riga le 22 octobre 2015 qui, comportant des dispositions de nature législative, notamment en ce qu'il impose la création d'incriminations destinées à renforcer la prévention du terrorisme, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, signé à Riga le 22 octobre 2015, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 22 septembre 2016

Signé : MANUEL VALLS

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et du développement international

Signé : JEAN-MARC AYRAULT


* 1 Décret n° 2008-1099 du 28 octobre 2008 portant publication de la convention :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019705163

* 2 http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2178%282014%29

* 3 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002F0475:20081209:FR:PDF

* 4 Décret n° 81-76 du 29 janvier 1981 portant publication du pacte international relatif aux droits civils et politiques : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000517071

http://www.ohchr.org/FR/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx

* 5 http://www.un.org/french/millenaire/law/cirft.htm

LOI n° 2001-1118 du 28 novembre 2001 autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme : https://www.legifrance.gouv.fr/jo_pdf.do?cidTexte=JPDF2911200100018959&categorieLien=id

* 6 http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/libe/dv/7_conv_budapest_/7_conv_budapest_fr.pdf

Décret n° 2006-580 du 23 mai 2006 portant publication de la convention sur la cybercriminalité :

https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2006/5/23/MAEJ0630050D/jo