LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL CLANDESTIN

Table des matières

• NOTE DE SYNTHESE
  • 1) La lutte contre le travail clandestin ne constitue pas une réelle préoccupation en Suisse.
  • 2) La Belgique paraît déterminée à utiliser effectivement l'arsenal répressif dont elle dispose.
  • 3) En Belgique et au Danemark, le gouvernement s'efforce de prévenir le travail clandestin en rendant plus attractives les activités exercées dans le cadre légal.
  • 4) Aux Pays-Bas, et surtout au Royaume-Uni, la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte contre la perception indue de prestations sociales.
  • 5) Comme le projet français, la loi allemande contient une définition du travail clandestin et comporte des sanctions spécifiques.
• ALLEMAGNE
  • I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN
  • II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN
  • III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN
• BELGIQUE
  • I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN
  • II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN
  • III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN
• DANEMARK
• PAYS-BAS
• ROYAUME-UNI
• SUISSE

NOTE DE SYNTHESE

Le projet de loi relatif au renforcement de la lutte contre le travail clandestin déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 16 octobre 1996 définit le travail clandestin comme " la dissimulation partielle ou totale (...) d'une activité ou d'un emploi salarié ".

Il vise donc tout travail effectué en infraction à la législation sociale ou fiscale, en particulier tout travail non déclaré, et correspond à ce que la langue courante qualifie de " travail noir ".

Le travail clandestin constitue une préoccupation croissante pour tous les pays développés, notamment parce qu'il représente un manque à gagner important pour le fisc et pour les organismes de protection sociale. C'est pourquoi on a tenté de recenser les principaux moyens mis en oeuvre par nos proches voisins pour lutter contre ce phénomène. Pour cela, on a mis l'accent sur les mesures autres que l'obligation de déclaration des salariés ou les contrôles, car ces dispositions existent dans tous les pays.

On a exclu du champ de l'étude les pays méditerranéens pour retenir seulement l' Allemagne , la Belgique , le Danemark , les Pays - Bas , le Royaume - Uni et la Suisse .

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Parmi ces six pays, seules l'Allemagne et la Belgique ont adopté des lois visant explicitement à lutter contre le " travail noir " . La loi allemande, de 1982, a été modifiée en juillet 1994. Quant à la loi belge de 1994, considérée comme inefficace, elle a fait l'objet d'une vaste table ronde en mai 1996 qui devrait se traduire prochainement par le dépôt d'un projet de loi.

Dans les autres pays qui considèrent la lutte contre le travail clandestin comme importante, celle-ci constitue plutôt la conséquence indirecte de mesures tendant à empêcher la perception injustifiée de certaines prestations sociales.

1) La lutte contre le travail clandestin ne constitue pas une réelle préoccupation en Suisse.

Malgré l'importance du phénomène, révélée notamment dans un rapport publié en juillet 1996, rares sont les cas qui sont rendus publics et sanctionnés. Les syndicats en rejettent la responsabilité sur la passivité des administrations chargées du contrôle. Cependant, aucune évolution législative n'est envisagée à court terme.

2) La Belgique paraît déterminée à utiliser effectivement l'arsenal répressif dont elle dispose.

Tous les participants à la table ronde de mai 1996 ont été unanimes pour estimer que, pour lutter efficacement contre le travail clandestin, il fallait commencer par utiliser les moyens dont le pays s'est doté en adoptant la loi du 23 mars 1994 qui a beaucoup aggravé les sanctions applicables au travail clandestin.

C'est pourquoi toutes les parties prenantes sont tombées d'accord sur la nécessité de coordonner tous les services impliqués dans la lutte contre le travail clandestin, d'évaluer les procédures existantes et de simplifier le droit du travail.

3) En Belgique et au Danemark, le gouvernement s'efforce de prévenir le travail clandestin en rendant plus attractives les activités exercées dans le cadre légal.

Ces mesures concernent surtout les services de proximité .

La Belgique a adopté le système du chèque-service créé en France pour limiter les formalités relatives au règlement des charges sociales et ainsi faciliter l'embauche. Elle l'utilise sous plusieurs formes.

L'une d'elles permet aux chômeurs qui effectuent, dans la limite de 45 heures par mois, des tâches ménagères ou des activités à caractère social de ne pas perdre le bénéfice des allocations de chômage. L'employeur qui rémunère ce travail au moyen de chèques émis par les agences locales de l'emploi bénéficie en outre d'une réduction d'impôt sur le revenu. Le chômeur à qui un tel travail est proposé doit l'accepter sous peine de perdre le bénéfice de ses allocations de chômage.

De plus, le gouvernement belge étudie la possibilité de mettre en place une nouvelle forme de chèques qui constitueraient en fait des subventions versées à des personnes à faibles revenus pour leur permettre d'employer des salariés.

De la même façon, le Danemark a mis en place en 1994, à titre expérimental, un plan d'aide au secteur des services à domicile. L'aide consiste en une subvention versée à l'entreprise prestataire de services. La reconduction définitive de ce plan a été votée par le Parlement en mai 1996.

4) Aux Pays-Bas, et surtout au Royaume-Uni, la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte contre la perception indue de prestations sociales.

Les Pays-Bas ont étudié, sans y donner suite, les dispositifs français et belge du chèque-service dont les organisations patronales néerlandaises demandaient la transposition. Toute mesure purement juridique, telle que le renforcement des contrôles et des sanctions, a été exclue. Les réflexions se concentrent en revanche sur des mesures d'ordre économique, comme la modulation du taux de T.V.A. Cependant, une loi sur l'abus des prestations sociales a été récemment adoptée par le Parlement. Elle doit entrer en vigueur le 1er janvier 1997 et prévoit que les bénéficiaires qui ne satisfont pas à leurs obligations pourront voir leurs prestations supprimées. C'est par exemple le cas d'un chômeur qui refuserait de suivre un stage parce qu'il a un emploi non déclaré.

Au Royaume-Uni , le travail clandestin ne présente pas les mêmes inconvénients que dans les autres pays pour le travailleur qui y est soumis du fait de l'absence de salaire minimum et du caractère universel du système de protection sociale. Dans ces conditions, la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte contre la perception injustifiée de prestations sociales et elle vise beaucoup plus les travailleurs que les employeurs.

5) Comme le projet français, la loi allemande contient une définition du travail clandestin et comporte des sanctions spécifiques.

Depuis les modifications apportées en 1994, l'établissement de la preuve de l'" infraction de travail noir " est facilitée. Auparavant, il fallait prouver que le travail clandestin procurait à son bénéficiaire des avantages économiques importants. Dorénavant, il suffit de prouver que l'intéressé a fourni des prestations de services d'un volume important .

De même que le projet de loi français tend à permettre de remonter les filières du travail clandestin en recherchant les donneurs d'ordre, la loi allemande considère comme " infraction de travail noir " le fait de sous-traiter à un tiers qui emploie une personne ou exerce une profession indépendante sans l'avoir déclaré.

Par ailleurs, tout comme le projet français étend la panoplie des sanctions encourues par les employeurs (privation des droits civiques, exclusion du bénéfice des aides publiques et des marchés publics), la loi allemande exclut des marchés publics les entreprises qui se sont rendues coupables, directement ou indirectement, d'une " infraction de travail noir ".

La loi allemande punit aussi d'une amende de 10 000 marks, c'est-à-dire environ 34 000 francs, toute personne et toute entreprise qui font de la publicité pour leurs prestations sans être régulièrement inscrites à un registre professionnel. Cette sanction peut s'appliquer d'autant plus facilement que les organisations professionnelles ont la faculté d'exiger des entreprises de télécommunications la fourniture des noms et adresses de leurs abonnés qui font de la publicité en ne mentionnant que leurs numéros de téléphone.

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Les pays les plus déterminés à combattre le travail clandestin sont l'Allemagne, la Belgique et le Royaume-Uni. Dans tous les pays, et quelle que soit la nature des mesures déjà prises, le législateur a récemment modifié le dispositif de lutte contre le travail clandestin ou s'apprête à le faire.

ALLEMAGNE

I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN

La loi allemande emploie l'expression " travail noir ".

Elle regroupe sous cette appellation plusieurs infractions :

- l'emploi d'une personne sans l'avoir déclarée à l'administration du travail ou aux organismes sociaux ;

- l'exercice d'une profession indépendante sans déclaration préalable ou sans inscription au registre de la profession ;

- la sous-traitance à un tiers qui s'est rendu coupable de l'une des deux infractions précédentes ;

- la sous-traitance à une entreprise dont on sait, ou dont on devrait savoir, qu'elle emploie des travailleurs étrangers qui ne disposent pas d'un permis de travail.

Chacune de ces actions n'est répréhensible que dans le cas de " prestations de service ou d'ouvrage d'un volume important ". Le législateur a retenu cette formulation, assez vague, pour permettre une appréciation individuelle de chaque cas. En tout état de cause, les services rendus par complaisance ou dans le cadre de relations de voisinage sont exclus du champ d'application de la loi.

Avant les amendements adoptés en 1994, il fallait, pour établir l'infraction, prouver que " des avantages économiques notables " avaient été obtenus grâce au travail au noir. La preuve de l'infraction est donc désormais facilitée. En effet, dans le domaine du bâtiment par exemple, les travaux sont aisément visibles, ce qui n'est pas le cas des bénéfices obtenus grâce au travail au noir.

De plus, avant 1994, l'entreprise principale pouvait s'exonérer de sa responsabilité, par exemple lorsque des étrangers avaient été employés illégalement par un sous-traitant. Ceci n'est désormais plus possible. Dans le cas de sous-traitance en cascades, toutes les parties prenantes sont en infraction.

II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN

Outre l'obligation de déclaration de toute activité permanente, salariée ou indépendante, la loi a prévu plusieurs moyens de lutter contre le travail noir.

Il est interdit de faire de la publicité par quelque moyen que ce soit, pour des prestations de services ou d'ouvrages, sans être régulièrement immatriculé à un registre professionnel.

Les organisations professionnelles peuvent exiger des entreprises de télécommunications la transmission du nom et de l'adresse des abonnés qui font de la publicité pour leurs prestations en indiquant seulement leur numéro de téléphone.

III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN

Les amendes pour travail clandestin s'élèvent à 100 000 DEM (c'est-à-dire environ 340 000 F). Avant la loi de 1994, elles ne se montaient qu'à 50 000 DEM . Les amendes sont dues par celui qui fournit des prestations illégales et par celui qui les fait exécuter.

La publicité pour des prestations réalisées clandestinement est passible d'une amende d'au plus 10 000 DEM, due par celui qui offre les prestations et non par l'éditeur ou par le directeur de la publicité.

Les entreprises qui ont contrevenu de manière grave à la loi sur le travail noir peuvent être exclues pour deux ans des marchés publics . Cette exclusion concerne :

- les entreprises qui se sont indirectement rendues coupables d'une infraction à la loi sur le travail noir, c'est-à-dire qui ont sous-traité à une entreprise elle-même en contravention ;

- celles qui, pour avoir embauché quelqu'un de façon irrégulière ou pour s'être abstenues de verser des cotisations sociales, ont été condamnées à une peine de prison de plus de trois mois ou à une peine supérieure à quatre-vingt-dix jours/amende, ou à une amende de plus de 5 000 DEM.

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A contrario, une proposition de loi du S.P.D. tendait à soumettre à cotisations sociales les revenus mensuels inférieurs à 590 DEM (environ 2 000 francs), dont les titulaires ne sont actuellement pas assujettis à l'assurance légale. Elle a été discutée au Bundestag le 21 juin 1996 et a été rejetée par la coalition gouvernementale au motif que son adoption se serait traduite par le développement du travail clandestin.

BELGIQUE

I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN

Il n'existe aucune définition légale du " travail au noir ", bien que l'expression figure dans plusieurs textes législatifs et réglementaires.

II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN

La loi du 23 mars 1994 a étendu la carte d'identité sociale , qui existait déjà dans le secteur de la construction, à tous les secteurs .

Cette carte est un document remis par l'employeur au travailleur, qui doit la conserver sur le lieu de travail. Elle doit comprendre les données suivantes : nom et prénom du travailleur, date et lieu de naissance, numéro d'identification de sécurité sociale, numéro de la carte et durée de validité.

En matière de prévention, la note politique du 28 juin 1996 prévoit " une évaluation des procédures de contrôle existantes (...) ainsi que la coordination et la codification de la réglementation du travail " afin d'aboutir à une législation plus compréhensible et plus transparente. Parallèlement, un projet de loi, visant à simplifier les documents sociaux, a été transmis début mai à l'avis du Conseil national du travail.

L'évaluation des procédures de contrôle existantes vise particulièrement à éviter que les entreprises ne recourent aux services de " faux travailleurs indépendants ". Il s'agit en fait de personnes que les entreprises, dans un souci de flexibilité, choisissent de ne pas embaucher, mais avec lesquelles elles passent des contrats de prestation de services. Or, la proportion de travailleurs indépendants est particulièrement élevée en Belgique : elle est supérieure à 15 % alors que dans la plupart des pays européens, elle est d'environ 10 %. Au cours de la table ronde, la lutte contre les " faux indépendants " a été évoquée : il avait été proposé de contrôler systématiquement les travailleurs indépendants qui réalisent plus de la moitié de leur chiffre d'affaires avec le même client.

Parmi les mesures prévues par la note politique du 28 juin 1996 figurent également le maintien et l'adaptation du dispositif des Agences locales pour l'emploi (ALE), censé " recycler " dans des emplois de proximité des prestations auparavant fournies clandestinement par des personnes sans emploi.

Ces agences sont en effet chargées de mettre en relation les chômeurs de longue durée, qui y sont obligatoirement inscrits, et les demandeurs de services qui ne sont traditionnellement pas couverts par le marché du travail (1( * )). Le chômeur peut ainsi fournir 45 heures par mois rémunérées 150 francs belges (2( * )) l'heure, ce qui correspond à un revenu mensuel maximal, complémentaire à ses allocations de chômage, d'environ 1 000 francs français. L'employeur rétribue le chômeur au moyen de " chèques ALE " qu'il paie entre 200 et 300 francs belges l'heure. En contrepartie, il bénéficie d'une réduction de l'impôt sur le revenu puisque les économies consacrées à l'achat de chèques sont déductibles à hauteur de 30 ou 40 % selon le régime fiscal du contribuable, et dans la limite de 80 000 francs belges. Un chômeur qui refuse le travail proposé peut voir suspendu son droit aux allocations de chômage (quatre semaines la première fois et au maximum six mois en cas de récidive).

En outre, le gouvernement étudie la possibilité d'instaurer des " chèques de commerce " qui, grâce à des subventions de l'Etat, devraient permettre à des personnes à faibles revenus d'employer des travailleurs déclarés, sans qu'il s'agisse nécessairement de chômeurs.

III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN

Les modifications intervenues en 1994 portaient essentiellement sur la répression des infractions à la réglementation relative à la tenue des documents sociaux et des fraudes en matière de chômage. Cette répression s'est traduite par une augmentation du montant des sanctions pénales et des amendes administratives.

La note politique du 28 juin 1996 prévoit de mettre en oeuvre des mesures permettant l'application effective de la loi de 1994. Elle prévoit notamment d'instaurer :

- une coordination des services d'inspection sociale et des autres administrations ;

- une plus grande implication des auditeurs du travail (3( * ))

- une uniformisation des poursuites, certains arrondissements étant actuellement plus sévères que d'autres ;

- l'informatisation rapide des auditorats du travail.

En outre, pour faciliter la détection des fraudes, les ministres de l'Emploi et de la Justice ont annoncé leur intention de développer une collaboration avec les commissions paritaires qui existent dans chaque branche professionnelle, ainsi qu'entre les tribunaux correctionnels et les tribunaux du travail. Ils ont également l'intention d'élaborer un code de déontologie à l'intention des employeurs, des inspecteurs et des secrétariats sociaux.

Enfin, la note politique du 28 juin 1996 prévoit également une révision du droit pénal social " afin d'éliminer les incohérences actuelles, de pouvoir tenir compte davantage de la gravité des infractions lors de la fixation des amendes et d'assurer une application plus rapide des sanctions. "

En cas d'infractions légères, le dossier serait traité directement par le service des amendes administratives afin de désengorger les tribunaux. Les infractions plus lourdes continueraient à suivre la procédure actuelle (3 ) .

DANEMARK

PAYS-BAS

ROYAUME-UNI

Outre les opérations de contrôle auxquelles procèdent les inspecteurs du ministère de la sécurité sociale, un numéro d'appel gratuit, ouvert du lundi au vendredi de 8h 30 à 18h 30 a été mis en place au début du mois d'août 1996. Les contribuables sont priés d'appeler leur direction locale des affaires sociales pour donner, sous le sceau de la confidentialité, des informations sur des personnes qu'ils soupçonnent de réclamer des prestations injustifiées.

Par ailleurs, le 7 octobre 1996, un système d'incitation à la reprise du travail salarié a été mis en place en vertu de la loi sur les personnes à la recherche d'un emploi, votée en 1995 ( Jobseekers Act 1995 ). Cette loi prévoit le versement d'une nouvelle allocation au profit des chômeurs à la recherche effective d'un emploi.

En effet, l'ancien système était considéré comme encourageant le travail clandestin dans la mesure où toute somme supérieure à 5 livres par semaine gagnée par un chômeur (10 livres dans le cas où l'intéressé vivait en couple, et 15 livres dans celui où il élevait seul au moins un enfant) était automatiquement déduite de la prestation sociale à laquelle il avait droit. Dans ces circonstances, nombreuses étaient les personnes qui préféraient travailler au noir tout en restant inscrites au chômage.

La loi de 1995 réserve la nouvelle allocation de chômage aux chômeurs qui ont signé un engagement de recherche d'emploi. Pour les encourager à accepter un emploi salarié, elle prévoit que les chômeurs qui retrouvent un emploi à temps partiel après une période d'inactivité d'au moins trois mois conserveront les cinq premières livres de leurs revenus hebdomadaires (ou 10 ou 15 selon la situation familiale de l'intéressé) tout en continuant à percevoir la nouvelle allocation de chômage et/ou l' income support précédemment perçu. La moitié de la fraction de leurs revenus qui dépassent le montant de ces prestations sociales est versée à un fonds spécial. Lorsque l'ancien chômeur retrouve un emploi qui lui assure un salaire tel qu'il ne perçoit plus ni allocation chômage ni income support , les sommes versées au fonds lui sont restituées en une seule fois, sous forme d'une prime plafonnée à 1 000 livres.

Une mesure similaire avait été instaurée sans succès au début des années 80. En période de montée du chômage, elle s'était révélée inefficace. En revanche, la mise en application de la loi sur les personnes à la recherche d'un emploi coïncide avec la baisse du chômage.

SUISSE

(1) Il s'agit généralement de tâches ménagères demandées par des particuliers ou d'activités qui ne concurrencent pas les circuits de travail réguliers, comme des actions dans le domaine de la protection de l'environnement.

(2) Un franc belge équivaut à environ 16 centimes.

(3) L'inspecteur du travail signale l'infraction à un "auditeur du travail " qui décide de la suite à donner au procès-verbal. Il peut engager des poursuites devant le tribunal correctionnel, qui conduisent soit à une condamnation pénale avec ou sans sursis, soit à un acquittement, à moins que le juge ne suspende le prononcé de la condamnation. L'auditeur peut également proposer une transaction. Son acceptation éteint l'action publique à condition que la partie lésée soit dédommagée.