Pourquoi ce rapport ?

Tout d'abord, parce que l'hypothèque du second référendum irlandais est désormais levée. Même si des incertitudes subsistent encore sur la date d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il est désormais acquis que ce traité s'appliquera bientôt. Or, lorsque nous avons révisé le Règlement du Sénat, nous avons laissé de côté les mesures à prendre pour mettre en oeuvre les nouvelles possibilités ouvertes par le traité de Lisbonne. Maintenant que l'entrée en vigueur de ce traité approche, il va falloir aborder ces questions. C'est pourquoi je propose, à la fin de ce rapport, des solutions possibles sur les points qui restent à trancher. Ces propositions sont une contribution au débat. Le groupe de travail présidé par le président du Sénat, et dont Bernard Frimat et Jean-Jacques Hyest sont co-rapporteurs, va examiner la question ; ensuite, c'est la commission des lois, puis la séance plénière qui décideront, mais je crois que nous sommes dans notre rôle en faisant des propositions.

Auparavant, j'ai voulu replacer ce problème dans le cadre plus général de l'évolution du rôle européen du Sénat. C'est l'actualité qui nous y invite. Au début de la semaine, Denis Badré, Simon Sutour et moi-même participions à la COSAC. Ils ne me démentiront pas si j'affirme que l'idée d'une forte implication des parlements nationaux dans la vie de l'Union fait désormais l'objet d'un très large accord au sein de la COSAC, alors qu'il y a encore quelques années, c'était un sujet de division. Aujourd'hui, chacun reconnaît que l'action européenne des parlements nationaux fait pleinement partie de l'effort pour résorber le « déficit démocratique » de l'Union. Et cela se traduit dans les pratiques des assemblées. Chaque semestre, le secrétariat de la COSAC fait un rapport sur l'évolution de ces pratiques - ce rapport est disponible sur le site de la COSAC - et chacun peut constater que la plupart des assemblées s'impliquent de plus en plus dans les questions européennes.

Au début de l'été, la Cour constitutionnelle allemande, comme vous le savez, a rendu un arrêt important qui va exactement dans ce sens, puisqu'elle a exigé un renforcement du rôle européen du Parlement allemand comme condition à la ratification du traité de Lisbonne. Je ne m'étends pas sur cet aspect car nous y reviendrons dans le courant de novembre, mais on voit bien quel est le sens de l'évolution.

Il y a un autre point dont je voudrais faire état toujours dans le même sens. Avant l'été, la Commission européenne a fait faire un sondage sur « les Français et la construction européenne ». C'est un sondage sérieux, portant sur 2 000 personnes, avec les procédures de l'« Eurobaromètre ». Et il montre qu'il y a dans l'opinion française une réelle attente à l'égard du Parlement national. Je cite quelques chiffres :

- 72 % des sondés estiment que « la construction européenne est trop éloignée des préoccupations des citoyens » ;

- 78 % des sondés considèrent que « la construction européenne se fait sans que les peuples soient suffisamment consultés » ;

- 69 % ne se sentent pas « bien informés sur le fonctionnement de l'Union européenne » ;

- 76 % des sondés estiment que « les hommes politiques français devraient davantage leur parler de l'Union européenne » ;

- 71 % estiment également que « les médias devraient davantage leur parler de l'Union européenne ».

Enfin, lorsqu'on les interroge sur le niveau auquel le débat européen devrait être organisé en priorité, les sondés placent en tête le niveau national, avec 50 % des réponses, loin devant le niveau européen ou le niveau local. La conclusion est claire : le Parlement national a un rôle européen à jouer, ce rôle est reconnu par le traité de Lisbonne, il constitue une exigence démocratique, et il existe une forte attente dans ce sens au sein de l'opinion publique.

J'ajouterai qu'au sein du Parlement français, le Sénat a un rôle particulier à jouer. Tout d'abord, le contrôle sur les affaires européennes est un domaine où les deux assemblées se trouvent placées à égalité. Elles le sont pour l'article 88-4, comme pour l'exercice des nouvelles responsabilités prévues par le traité de Lisbonne. Ensuite, l'enracinement du Sénat dans les collectivités territoriales lui donne un rôle spécifique pour rapprocher la construction européenne des citoyens. Enfin, le Sénat est bien placé pour faire valoir dans la durée et de manière indépendante certaines préoccupations comme la subsidiarité, la proportionnalité, la prise en compte des réalités locales. Nos travaux peuvent donc être très complémentaires de ceux de l'Assemblée.

Le rapport revient tout d'abord sur les étapes du développement du rôle européen du Sénat :

- la création d'une délégation parlementaire spécifique,

- l'article 88-4 de la Constitution,

- la mise en place de la réserve d'examen parlementaire,

- l'organisation de débats européens en séance,

- enfin, en 2006, la mise en place de la « procédure Barroso » de dialogue direct avec la Commission européenne.

Le rapport rappelle ensuite les acquis de la révision constitutionnelle pour ce qui concerne les questions européennes. Je sais que, sur la révision constitutionnelle considérée dans son ensemble, les avis sont pour le moins partagés, mais, pour ce qui est des questions européennes, on peut convenir que cette révision est un progrès :

- la délégation a été transformée en commission des affaires européennes,

- le champ des résolutions a été considérablement élargi,

- l'attribution d'une partie de l'ordre du jour au contrôle parlementaire a permis de mettre en place un suivi des résolutions européennes.

Sur cette base, le Règlement du Sénat a été revu et je crois que, là également, le progrès réalisé est indiscutable. Je voudrais rappeler en deux mots quel est le nouveau dispositif. Avec le nouvel article 88-4 de la Constitution, il y a deux catégories de textes européens :

- il y a tout d'abord les propositions d'actes (que l'acte ressortisse au domaine législatif ou au domaine réglementaire en droit français) ; ces propositions sont soumises au Sénat par le Gouvernement ; elles font l'objet du premier alinéa de l'article 88-4 ;

- il y a ensuite les autres documents, notamment les documents préparatoires ; cela peut être n'importe quel document, pourvu qu'il émane d'une institution de l'Union : un livre vert, un avant-projet, la convocation d'une réunion... Ces autres documents sont visés au deuxième alinéa de l'article 88-4.

Ces deux grandes catégories ne sont pas traitées de la même manière par le Règlement.

Pour les « autres documents » dont je viens de parler à l'instant, ceux qui ne sont pas une proposition d'acte, la règle est celle de l'examen préalable par notre commission. Concrètement, cela veut dire que, soit notre commission se saisit elle-même d'un de ces documents et adopte une proposition de résolution, soit c'est un ou plusieurs sénateurs qui déposent une proposition de résolution sur un de ces documents, et elle nous est renvoyée. Puis nous nous prononçons, et notre texte est envoyé à la commission compétente. La commission compétente dispose d'un mois pour statuer ; si elle n'a pas statué dans ce délai, le texte issu de notre commission est considéré comme adopté. Ensuite s'ouvre un délai de 10 jours maximum pour décider d'un éventuel examen en séance plénière.

Maintenant, pour les propositions d'actes soumises par le Gouvernement, la plupart des règles sont les mêmes, mais il y a une dérogation : dans les quinze jours suivant la transmission du texte par le Gouvernement, la commission compétente au fond peut se saisir directement de ce texte. Elle doit alors se prononcer dans le délai d'un mois. Dans ce cas, notre commission n'intervient pas, sauf si le débat est porté en séance plénière, auquel cas nous pouvons nous saisir pour avis. Mis à part ce cas particulier, la règle est l'examen préalable par notre commission, comme dans le cas précédent.

Au total, cette réforme du Règlement me paraît un vrai progrès, parce qu'elle concilie deux impératifs :

- le premier, aller plus vite, car c'est seulement au début du processus de décision que nous pouvons avoir une influence,

- le second, impliquer le maximum de sénateurs. Il ne faut pas que les questions européennes soient une chasse gardée, il faut au contraire que toutes les commissions s'en saisissent. Nous avons à faire une véritable mutation culturelle pour intégrer pleinement les aspects européens dans tous nos débats. Notre commission doit donner des impulsions et favoriser une cohérence d'ensemble, mais elle doit travailler en étroite coordination avec les autres commissions. C'est d'ailleurs ce qui se passe de plus en plus aujourd'hui et je m'en réjouis.

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J'en viens au dernier aspect du rapport : quelle réforme du Règlement devons-nous envisager pour mettre en oeuvre les nouvelles responsabilités données aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne ? Je crois que le moment est venu de s'en préoccuper, car, selon toute probabilité, le traité de Lisbonne va entrer en vigueur à la fin de l'année ou au tout début de l'année prochaine, et il ne faudrait pas qu'il y ait un vide dans notre Règlement. Je crois donc que nous sommes dans notre rôle en attirant l'attention sur ce problème et en faisant des propositions.

Il y a deux points à régler, qui correspondent aux articles 88-6 et 88-7 de la Constitution (qui sont des articles conditionnels, subordonnés à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne).

Je commence par l'article 88-7, qui est le cas le plus simple. Il s'agit du pouvoir pour le Sénat de s'opposer à l'utilisation d'une « clause-passerelle », c'est-à-dire schématiquement d'une des clauses qui permettent de passer de l'unanimité à la majorité qualifiée. Quel est le mécanisme ? Le Conseil européen, à l'unanimité, déclare qu'il souhaite mettre en oeuvre une clause-passerelle. Les parlements nationaux sont informés. Un délai de 6 mois s'ouvre alors, pendant lequel tout parlement national peut déclarer qu'il s'oppose. L'opposition d'un seul Parlement suffit à bloquer l'utilisation d'une clause-passerelle.

Dans le cas de la France, pour faire jouer ce droit d'opposition, il faut que le Sénat adopte une motion dans les mêmes termes que l'Assemblée nationale. Quelle doit être la procédure ? Il me paraît clair que la commission compétente, dans ce cas, doit être la commission des Affaires étrangères, puisque le sujet est assimilable à une modification des traités. Et cette décision importante doit être prise en séance plénière, ce qui ne posera pas de problème pratique puisque, d'après le traité, chaque Parlement dispose de six mois pour s'opposer à l'utilisation d'une clause-passerelle.

J'en viens à l'article 88-6 qui concerne, quant à lui, le contrôle de subsidiarité. Je rappelle que, dans le traité de Lisbonne, ce contrôle comprend trois aspects :

- toute chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles elle estime qu'un projet de la Commission ne respecte pas le principe de subsidiarité. C'est d'ailleurs ce que nous faisons déjà dans le cadre du dialogue direct avec la Commission européenne, mais pour l'instant ce dialogue est informel. Au contraire, avec le traité de Lisbonne, les avis motivés sont intégrés à la procédure de décision : lorsqu'un tiers des parlements nationaux ont adressé un « avis motivé », la Commissiondoit réexaminer son projet (pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, ce seuil est abaissé à un quart) ; c'est ce qu'on appelle le  carton jaune ;

- maintenant,  si un projet d'acte législatif est contesté par la majorité des parlements nationaux et si la Commission décide cependant de le maintenir, le processus législatif est suspendu, et le Conseil et le Parlement européen doivent se prononcer sur la compatibilité de ce projet avec le principe de subsidiarité ; si le Conseil (à la majorité de 55 % de ses membres) ou le Parlement (à la majorité simple) donne une réponse négative, le projet est définitivement écarté ; c'est ce qu'on appelle le carton orange . Je précise que, pour le carton orange comme pour le carton rouge, chaque Parlement a 2 voix : une pour chaque chambre si le Parlement est bicaméral, deux pour l'unique cambre dans le cas contraire ;

- enfin, après l'adoption d'un texte, la Cour de justice peut être saisie d'un recours émanant d'un parlement national ou d'une chambre de celui-ci, afin que la Cour se prononce sur le respect de la subsidiarité ; c'est ce qu'on appelle le carton rouge.

Alors, tout d'abord, selon quelle procédure adopter les avis motivés sur la subsidiarité ?

Il faut savoir que le traité de Lisbonne donne huit semaines aux assemblées pour adopter un avis motivé. C'est un délai impératif et somme toute bref, compte tenu du nombre important des textes à examiner.

L'Assemblée nationale a déjà adopté une solution dans son Règlement. Dans le système retenu, tout député peut proposer un avis motivé, qui est renvoyé à la commission des affaires européennes. En tout état de cause, la commission des affaires européennes dispose de quatre semaines pour adopter un avis motivé. Cet avis motivé est ensuite transmis à la commission compétente au fond, qui doit se prononcer dans les 15 jours ; si elle ne s'est pas prononcée dans ce délai, elle est réputée avoir adopté l'avis motivé. Ensuite s'ouvre une période de 15 jours pour un examen éventuel en séance publique.

Donc dans le système retenu par l'Assemblée nationale, les avis motivés de l'article 88-6 sont adoptés selon la même procédure que les résolutions de l'article 88-4, mais avec des délais bien plus courts.

C'est une solution concevable, mais j'avoue ne pas être convaincu. En pratique, il me semble que, pour notre commission, disposer seulement de quatre semaines pour examiner en détail des textes nombreux et compliqués, et adopter un projet d'avis motivé, c'est vraiment un délai très court.

De plus, il ne me paraît pas justifié d'adopter des procédures similaires pour l'article 88-4 et l'article 88-6. Ce sont en réalité des procédures très différentes.

Dans les deux cas, les assemblées n'ont pas les mêmes interlocuteurs : dans le cas de l'article 88-4, c'est le Gouvernement qui soumet les textes et qui est destinataire des résolutions ; dans le cas des avis motivés, ce sont les institutions européennes qui adressent directement les textes aux parlements nationaux et qui reçoivent les avis motivés.

Les deux procédures n'ont pas le même objet : l'article 88-4 permet à chaque assemblée de prendre position, à l'intention du Gouvernement, sur le fond d'un texte ; l'avis motivé adressé aux institutions de l'Union concerne uniquement le respect du principe de subsidiarité et ne peut donc porter sur le fond du texte.

Elles n'ont pas non plus le même esprit : l'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement, de dialogue entre le Parlement et le Gouvernement ; c'est une procédure nationale. L' « avis motivé » est une procédure européenne, mettant directement en rapport les parlements nationaux avec les institutions de l'Union, et incitant les parlements nationaux à se concerter entre eux puisque c'est seulement si un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé - un quart lorsqu'il s'agit de la coopération judiciaire en matière pénale ou de la coopération policière - que le projet d'acte législatif « doit » être réexaminé.

Pour ma part, il me semblerait plus approprié que ce soit notre commission qui soit compétente pour les avis motivés, comme nous le sommes déjà, en pratique, pour les « observations » adressées à la Commission européenne dans le cadre du dialogue direct initié par le président Barroso.

Ce serait justifié sur le plan des principes, car les avis motivés ne portent pas sur le fond même du texte : il n'est donc pas indispensable que la commission compétente au fond soit saisie.

Ce serait justifié, surtout, sur le plan pratique, car nous aurions un délai plus raisonnable pour remplir notre mission. De fait, notre assemblée a été la plus active dans le dialogue direct avec la Commission européenne notamment parce qu'en pratique nous avions adopté cette solution très simple ; c'est je crois un bon argument pour la reconduire.

J'aurais donc tendance à proposer que notre commission soit compétente pour les avis motivés et qu'elle dispose de six semaines après la transmission d'un texte pour adopter un avis motivé, soit de sa propre initiative, soit à l'initiative de tout sénateur.

Ensuite s'ouvrirait une période de deux semaines pour s'opposer, le cas échéant, à notre décision. Il me semble peu réaliste que l'instance d'appel soit la séance publique, compte tenu des délais très brefs. Je propose donc que notre décision puisse être contestée dans les trois jours suivant son adoption par tout président de groupe ou de commission, et que ce soit la Conférence des présidents qui tranche dans les dix jours. A défaut de décision de la Conférence des présidents dans les dix jours, l'avis motivé deviendrait définitif.

Il me semble que cette solution nous permettrait de travailler dans de bonnes conditions sans donner à notre commission un rôle excessif, car il me semble que s'il y a un vrai problème politique, on arrivera toujours à réunir la Conférence des présidents.

Enfin, j'en viens aux recours devant la Cour de justice en matière de subsidiarité. Il me semble que l'initiative devrait être accordée à tout sénateur, que l'organe d'instruction devrait être notre commission dès lors qu'elle serait compétente pour les avis motivés, et que la décision devrait être prise en séance plénière. Dans ce cas, il sera en effet possible d'aller sans difficulté en séance publique, car on se trouvera à l'extrême fin du processus d'examen du texte européen, face à un problème bien connu, et l'instruction pourra donc être très rapide.

Je rappelle que, en tout état de cause, un recours devra être adressé à la Cour de justice dès lors que soixante députés ou soixante sénateurs en feront la demande.

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Ces propositions, je l'ai dit, sont là pour ouvrir le débat. Je ne prétends pas que les solutions que je viens de proposer soient les meilleures possibles, nous verrons les autres propositions qui seront faites : mais, en tout cas, le moment est venu pour que le Sénat aborde cette question si nous voulons être prêts lorsque le traité entrera en vigueur.