La politique de voisinage de l'Union européenne est devenue, depuis sa création en 2002, une composante primordiale des relations extérieures de l'Union européenne. Signe de son importance, elle est mentionnée dans le traité de Lisbonne (article 8 du traité sur l'Union européenne). Mais, de façon paradoxale, alors qu'elle a fait l'objet de développements récents et qu'elle prend de plus en plus d'importance au niveau de l'Union, elle reste méconnue en France. Elle mérite pourtant qu'on lui accorde une attention toute particulière à trois égards :

- d'abord, la réussite de la politique de voisinage est une condition de la stabilité et de la sécurité de l'Europe,

- ensuite, elle est en pleine transformation et sa cohérence est menacée. Elle doit en effet s'adapter aujourd'hui à une triple dimension régionale inédite : une dimension méditerranéenne, une dimension « mer Noire » et une dimension « mer Baltique».

- enfin, elle est un enjeu de politique extérieure pour l'Union européenne, notamment au regard des rapports entre l'Europe et la Russie.

Au-delà de ces enjeux, le Sommet du 13 juillet sur l'Union pour la Méditerranée me semble justifier pleinement notre démarche. En effet, il constitue, à mon avis, un moment charnière, un rendez-vous déterminant pour l'avenir de la politique européenne de voisinage. J'effectue donc ici un rapport d'étape, et je réaliserai un rapport définitif, au cours du second semestre, afin de tenir compte des évolutions survenues depuis le sommet du 13 juillet 2008.

Je vais d'abord rapidement vous présenter la politique de voisinage, ses résultats et sa perception par les pays partenaires. Ensuite, j'insisterai sur les défis auxquels elle est aujourd'hui confrontée. Je conclurai par l'enjeu qu'elle représente pour l'Union européenne en termes de politique extérieure.

I - UNE POLITIQUE COMPLEXE, EFFICACE MAIS PERFECTIBLE

1. À qui s'adresse la politique de voisinage ?

La politique de voisinage s'adresse à 16 pays voisins de l'Union européenne, qu'ils soient méditerranéens, de l'Est ou du Caucase : Algérie, Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Égypte, Géorgie, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Moldavie, Maroc, Autorité Palestinienne, Syrie, Tunisie et Ukraine. Elle est distincte du processus d'élargissement et ne préjuge pas des relations futures entre l'Union et ces pays, que je désignerai dans ma communication comme « les pays voisins ».

2. Quels sont les objectifs de la politique de voisinage ?

La politique de voisinage a été conçue pour répondre aux défis suscités par le dernier élargissement et vise à sécuriser les frontières extérieures de l'Union en créant un « cercle d'amis » partageant ses objectifs et ses valeurs.

Plus précisément, elle vise deux objectifs principaux. D'une part, éviter l'émergence de nouvelles lignes de division entre l'Union élargie et ses voisins. D'autre part, renforcer la prospérité, la stabilité et la sécurité de tous, notamment à travers le développement de la coopération régionale entre les pays voisins (entre les pays méditerranéens d'une part, et entre les pays de l'Est et du Caucase d'autre part, mais aussi entre pays méditerranéens et pays de l'Est et du Caucase).

3. Quels sont les instruments et les principes de la politique de voisinage ?

La politique de voisinage a pour instrument central les plans d'action, qui sont des documents bilatéraux fondés sur les besoins du pays voisin concerné. Ils établissent un agenda de travail de 3 à 5 ans, qui prévoit des objectifs de réformes dans les domaines politique et économique, ainsi que le rapprochement des législations avec l'acquis communautaire. Ils envisagent également la participation des pays voisins à certains programmes communautaires. Les plans d'action n'ont pas de valeur juridique, mais politique. À ce jour, 12 pays ont adopté des plans d'action : les 16 pays moins l'Algérie, la Biélorussie, la Libye et la Syrie.

La méthode de la politique de voisinage est très spécifique. Elle repose sur les principes de différenciation, d'appropriation et de conditionnalité. Les principes de différenciation et d'appropriation signifient que le rythme de l'approfondissement des relations avec chacun des voisins de l'Union dépend de leur capacité propre à remplir les objectifs du plan d'action. Le principe de conditionnalité signifie quant à lui que l'aide octroyée par la Commission dans le cadre de la politique de voisinage dépend des réformes engagées et concrètement mises en oeuvre dans les pays partenaires, notamment sur la question des droits de l'homme.

4. Comment est financée la politique de voisinage ?

Les financements de la politique de voisinage sont regroupés dans l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) depuis le 1^er janvier 2007. Celui-ci regroupe les fonds destinés aux anciens programmes TACIS et MEDA. Pour la période budgétaire 2007/2013, le financement communautaire de la politique de voisinage s'élève à 12 milliards d'euros, en augmentation de 32 % par rapport à la précédente période budgétaire. Les sommes sont réparties entre les pays du Sud et les pays de l'Est selon un partage 2/3-1/3, ce qui est équitable si l'on rapporte les sommes globales au nombre d'habitants.

La politique de voisinage bénéficie en outre de deux instruments de financement spécifiques. La facilité de gouvernance vise à récompenser les pays ayant fait le plus de progrès dans la mise en oeuvre annuelle de leurs plans d'action. La Commission souhaite lui consacrer 300 millions d'euros entre 2007 et 2013. En 2007, cette facilité de gouvernance a profité au Maroc et à l'Ukraine. Le Fonds d'investissement voisinage sert quant à lui à soutenir les prêts des institutions financières internationales dans les pays partenaires, dans des domaines comme l'énergie, les transports ou l'environnement. Le but est de créer un fort effet de levier. La Commission prévoit d'y investir 700 millions d'euros sur la période 2007/2013. Les États membres de l'Union européenne sont également invités à égaler la contribution communautaire. Quelques pays ont annoncé leur intention d'y contribuer dès 2008 (Italie, Allemagne et Suède).

5. Quelle appréciation porter sur la politique de voisinage ?

Le premier bilan de la politique de voisinage est plutôt positif dans la plupart des domaines de coopération prévus par les plans d'action. Elle échoue cependant dans la résolution des conflits gelés (Abkhazie, Ossétie du Sud, Transnistrie, Haut-Karabagh), et le renforcement de la coopération régionale entre les pays voisins, notamment entre pays méditerranéens et pays de l'Est. Malgré son efficacité avérée, la politique de voisinage est plutôt mal perçue par les pays partenaires, et ce pour plusieurs raisons.

D'une part, elle est trop unilatérale et asymétrique. En effet, la notion même de « voisin » connote leur infériorité, leur état de périphérie, par rapport au centre que serait l'Union européenne. En outre, la Commission donne le sentiment d'imposer les plans d'action plutôt que de les négocier avec les pays partenaires.

Ensuite, cette politique est très complexe et pas forcément adaptée dans sa démarche, notamment au regard de l'application du principe de conditionnalité. En effet, il conditionne l'aide financière apportée aux progrès réalisés par les réformes. Or, pour être réalisées, les réformes nécessitent un financement adéquat. La Commission n'adopte donc pas forcément la démarche la plus constructive à travers l'application stricte de ce principe. De plus, malgré les fonds importants qui sont consacrés à la politique de voisinage, ceux-ci sont encore insuffisants pour répondre pleinement à ses objectifs ambitieux.

Enfin, la politique de voisinage est encore beaucoup trop « technocratique », dans la mesure où le Parlement européen, les parlements nationaux et la société civile n'y sont que très peu associés. La Commission conserve jalousement ses prérogatives en la matière, et ne fait pas encore assez d'efforts pour impliquer d'autres acteurs et la rendre plus partenariale. De fait, peu de citoyens européens la connaissent, tandis qu'elle est quasiment inconnue dans les pays voisins, malgré les avancées positives qu'elle permet. Il faut donc remédier à cette défaillance majeure.

II - UNE POLITIQUE EN PLEINE ÉVOLUTION, DONT LA COHÉRENCE EST FRAGILISÉE PAR LA REVENDICATION DE STATUTS DIFFÉRENCIÉS ET LA MULTIPLICATION D'INITIATIVES RÉGIONALES

À peine six ans après sa création, la politique de voisinage est aujourd'hui confrontée à des défis déterminants pour sa pérennité, notamment des risques d'éclatement. A quoi cela est-il dû ?

1. La multiplication des tensions et rivalités entre les États membres

La politique de voisinage est la source de différends et de tensions entre les États membres, qui s'opposent entre partisans d'un renforcement de la dimension orientale et caucasienne de la politique de voisinage, et partisans d'une intensification des relations avec les pays méditerranéens, comme en témoignent les différentes présidences du Conseil depuis la présidence allemande (alternance entre une priorité à l'Est et une priorité au Sud). Ce clivage entre États membres nuit au développement harmonieux de la politique de voisinage car il se répercute sur les pays voisins entre lesquels se développe une certaine méfiance (ils sont rivaux par rapport au financement et à l'intérêt que leur accorde l'Union). Dès lors, l'objectif de coopération régionale ne peut qu'échouer.

2. Les rivalités entre pays voisins qui revendiquent des statuts ad hoc

La rivalité entre États membres se répercute sur les États voisins, qui aspirent à négocier des statuts individualisés avec l'Union européenne, pour avancer plus vite que leurs « voisins ». À titre d'exemple, l'Ukraine négocie actuellement un « accord renforcé », qui doit selon elle prendre en compte ses aspirations européennes. Le Maroc négocie un « statut avancé », qui doit lui permettre d'approfondir ses relations politiques et économiques avec l'Union européenne. Enfin, Israël revendique un « statut spécial », qui fait d'ailleurs polémique. Les demandes israéliennes visent en effet à faire d'Israël un quasi membre de l'Union européenne. Or, ces négociations se font jusqu'à présent dans l'opacité la plus totale.

La multiplication de ces statuts ad hoc pose problème, car elle risque de diluer la solidarité existante, compromettant ainsi l'objectif de coopération régionale. De plus, la différenciation est porteuse de risques d'éclatement pour la politique de voisinage, qui ressemble de plus en plus à une mosaïque d'accords et d'instruments, reflétant un voisinage à plusieurs vitesses.

3. La multiplication des initiatives régionales

Ce phénomène est encore accentué par la multiplication des initiatives régionales, que je ne ferai que citer ici : la « Synergie de la mer Noire », proposée en 2007 par la Commission dans le cadre de la politique de voisinage ; « l'Union pour la Méditerranée », projet français remanié par la Commission ; le « Partenariat oriental », initiative polono-suédoise, ou encore « l'Union pour la mer Noire » récemment proposée par le groupe socialiste européen.

La multiplication de tous ces projets concurrents pose la question de leur articulation entre eux, mais surtout avec la politique de voisinage elle-même. De fait, toutes ces initiatives régionales provoquent un risque de délitement de la cohérence de la politique de voisinage, voire son démantèlement. La politique de voisinage doit s'adapter à cette nouvelle réalité. À cet égard, on peut se demander s'il est pertinent de maintenir le système de négociation bilatéral actuel, ou s'il ne vaudrait pas mieux favoriser des systèmes nouveaux, tel que celui de l'Union pour la Méditerranée, qui privilégie davantage un cadre multilatéral, plus propice au développement de la coopération régionale.

Toutes ces initiatives régionales présentent un intérêt certain, à commencer par l'Union pour la Méditerranée. Je pense qu'il est indispensable pour leur réussite que la politique de voisinage parvienne à s'adapter à cette nouvelle dimension régionale, en les articulant et en les coordonnant de façon cohérente. En effet, une mauvaise articulation de toutes ces initiatives à la politique de voisinage impliquerait certainement un éparpillement des fonds et attiserait les divisions, en créant des déséquilibres entre les différentes zones concernées. À cet égard, je pense que le succès du projet d'Union méditerranéenne, à commencer par le sommet du 13 juillet, est une condition nécessaire pour garantir une évolution réussie de la politique européenne de voisinage. Celle-ci nous interroge aussi sur les frontières de l'Union. Le débat reste ouvert et évolue finalement à chaque génération, en fonction du contexte géopolitique. La politique de voisinage ne doit donc pas absorber ces dimensions régionales en les uniformisant, mais plutôt favoriser l'expression de leur diversité et de leur dynamisme. De ce point de vue, je tiens à saluer le dynamisme de la coopération méditerranéenne. Le premier Forum des autorités locales et régionales de la Méditerranée s'est ainsi tenu à Marseille les 22 et 23 juin dernier, et a abouti à une déclaration commune.

III - LA POLITIQUE DE VOISINAGE, UN ENJEU DE POLITIQUE EXTÉRIEURE POUR L'UNION EUROPÉENNE

J'en viens maintenant à mon troisième point. La politique de voisinage a pour but ultime la stabilité et la prospérité de l'Europe. Mais elle a aussi, indéniablement, des répercussions sur les relations extérieures de l'Europe. Quelles sont ces répercussions ?

1. La politique de voisinage ne peut ignorer les relations avec la Russie

L'Union européenne éprouve des difficultés certaines à articuler sa politique de voisinage avec ses relations avec la Russie. Cette dernière ne cache pas ses réticences au regard de cette politique, à laquelle elle a d'ailleurs refusé de participer. Comment expliquer la crispation russe ?

D'abord, la politique de voisinage ne prend pas en compte la spécificité russe. La Russie se considère en effet comme un partenaire particulier de l'Union du fait de sa position géographique et de son rôle comme acteur global sur la scène internationale. Ensuite et surtout, la Russie perçoit la politique de voisinage comme une ingérence inacceptable dans son « étranger proche », sa zone d'influence, à travers le processus d'européanisation amorcé dans les pays qui sont à ses frontières via l'alignement sur les normes et valeurs européennes.

Ainsi, la politique de voisinage est doublement importante pour la sécurité de l'Union européenne : non seulement elle est censée stabiliser les pays du voisinage, mais elle ne doit pas susciter la désapprobation de la Russie, avec qui l'établissement de relations harmonieuses est l'une des conditions essentielles de la sécurité européenne.

2. La politique de voisinage interroge l'Union européenne sur son rôle de stabilisateur dans le monde

L'un des enjeux principaux de la politique de voisinage pour l'Union européenne est de prouver qu'elle est capable de propager la stabilité sans perspective d'adhésion. En effet, il s'agit pour elle de montrer, avec cette politique, que, même si elle ne peut pas offrir à tous les pays instables une perspective d'adhésion, elle peut quand même jouer une influence positive sur les pays tiers qui doivent mettre en oeuvre des réformes. Si la politique de voisinage échoue, cela signifiera que seule la perspective d'adhésion à l'Union est capable de garantir le succès des réformes. Or, tous les pays du voisinage n'ont pas vocation à adhérer. L'échec de la politique de voisinage équivaudrait à un aveu d'impuissance de l'Europe sur la scène internationale. C'est pourquoi le projet d'Union pour la Méditerranée, qui apporte un souffle nouveau à la politique européenne de voisinage, me paraît fondamental.

Au-delà de cet enjeu, la politique de voisinage permet peu à peu de façonner une nouvelle conception du rôle de l'Union dans le monde. C'est pourquoi il est nécessaire que les États membres cessent de percevoir le voisinage de l'Union comme la juxtaposition de zones différentes, mais l'envisagent comme un composant essentiel de la présence internationale de l'Union européenne. Pour cela, je répète que la politique de voisinage doit s'enrichir de la triple dimension régionale que j'ai déjà mentionnée, en adoptant ses structures et ses principes, voire en changeant de nom. Je rappelle en effet que le nom de la politique de voisinage est peu apprécié par les pays partenaires.

Enfin, la politique de voisinage est surtout un enjeu de crédibilité pour l'Union européenne. Si cette dernière ne parvient pas à s'imposer comme un acteur solide dans son propre voisinage, faute pour les États de surmonter leurs divisions et leurs rivalités, comment pourrait-elle alors prétendre à devenir un acteur global ? À cet égard, la politique de voisinage renvoie l'Union à ses propres faiblesses, ce qui lui donne une portée stratégique qui va bien au-delà de ses objectifs avoués.

En conclusion, je voudrais insister une nouvelle fois sur les points les plus problématiques de la politique de voisinage et proposer quelques recommandations pour y remédier :

1. La Commission européenne est omnipotente dans la politique de voisinage. Il faut remédier à un double déséquilibre. D'une part, la Commission doit rééquilibrer le dialogue avec les pays partenaires, pour que les relations deviennent plus partenariales et concertées qu'unilatérales. D'autre part, la Commission doit impliquer davantage les autres institutions européennes, les parlements nationaux et la société civile dans la conception, la mise en oeuvre et le suivi de la politique européenne de voisinage.

2. La politique européenne de voisinage perd sa cohérence et son unité, au détriment du principe de solidarité. Il faut d'abord plus de transparence dans la négociation des différents statuts ad hoc. Ensuite, la politique de voisinage doit assouplir et adapter son cadre actuel pour mieux coordonner les trois zones régionales, qui me paraissent de plus en plus incontournables. Pour cela, la Commission doit en particulier travailler sur l'articulation des différents projets et statuts entre eux, dans le cadre d'une politique de voisinage aux structures plus flexibles.

3. La politique de voisinage a échoué dans la résolution des conflits gelés et la coopération régionale entre les pays voisins. Il faut donc renforcer les efforts et les financements dans ces deux domaines. De plus, une coopération accrue avec le Comité des régions pourrait être envisagée afin de favoriser le développement de coopérations sous-étatiques, notamment au niveau régional.

4. La politique de voisinage souffre d'un manque de visibilité et de communication. Il faut donc renforcer les efforts de communication et d'information auprès de la société civile, notamment dans les pays voisins, en insistant par exemple sur les réalisations concrètes permises par la politique européenne de voisinage.

J'ai effectué un déplacement en Bosnie-Herzégovine et en Macédoine du 4 au 9 mai derniers.

Il est vrai que ce sont le Kosovo et la Serbie qui ont particulièrement retenu l'attention des médias ces dernières semaines. Mais il m'a paru utile de m'intéresser à la Bosnie-Herzégovine et à la Macédoine, deux pays dont on parle moins aujourd'hui, mais dont la stabilisation reste fragile. L'un comme l'autre doivent assurer une coexistence ethnique qui n'a rien d'évident et dont le devenir peut être affecté par les pays voisins : Serbie pour la Bosnie-Herzégovine ; Kosovo pour la Macédoine. L'un comme l'autre aspirent à intégrer l'Union européenne mais rencontrent des difficultés qui retardent ou compliquent leur cheminement.

Avant de détailler les principaux enseignements de cette visite, il n'est pas inutile de rappeler quelques données de base sur la Bosnie-Herzégovine, État dont la structure territoriale et l'organisation résultant de l'accord de Dayton qui a mis fin en 1995 à un conflit ayant fait plus de 100 000 victimes, dont 40 % de civils.

Le territoire de la Bosnie-Herzégovine est divisé en deux entités de taille équivalente, dont la délimitation suit la ligne de front à la cessation des hostilités : la Fédération croato-musulmane, au centre et à l'ouest, et la Republika Srpska, au nord et à l'est. Aucun recensement n'est intervenu depuis 1997. On estime la population du pays à 3 900 000 habitants, dont approximativement 2 400 000 en Fédération et 1 500 000 en Republika Srpska. La guerre a entraîné d'importants mouvements de population et renforcé l'homogénéité ethnique de chaque entité. Les Bosno-Serbes représenteraient 37 % de la population, les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, 48 % et les Bosno-Croates 14 %.

Le système institutionnel, directement issu des accords de Dayton, est considéré comme l'un des plus complexes au monde. Les institutions centrales sont faibles et reposent sur une base ethnique, à l'image de la présidence collégiale dont chacun des trois membres est élu pour quatre ans par chaque « peuple constitutif », et exerce les responsabilités exécutives par rotation de huit mois. Dans la dévolution des pouvoirs, la compétence des entités est la règle, celle de l'État central l'exception. En outre, chaque entité dispose d'une sorte de droit de veto dans le processus législatif. Il existe également une différence fondamentale dans l'organisation de chaque entité. La Republika Srpska fonctionne sur une base unitaire et centralisée. La fédération croato-musulmane est quant à elle divisée en 10 cantons ayant leurs propres compétences, leur propre assemblée et leur propre gouvernement.

Enfin, l'existence d'une tutelle internationale, en la personne du Haut représentant, est la troisième caractéristique des institutions de Dayton. En 1997, le Haut représentant s'est vu reconnaître des pouvoirs très étendus, tels que ceux de promulguer des lois ou de destituer des élus, des responsables politiques ou des fonctionnaires en cas d'entrave à la mise en oeuvre des accords de Dayton. Le Britannique Paddy Asdown, titulaire de la fonction de 2002 à 2006, a fait un très large usage de ces pouvoirs dits « de Bonn ». Ce n'est plus le cas de ses successeurs et, désormais, la suppression pure et simple du Haut représentant est programmée, ce qui ne laisserait subsister que sa seconde fonction de Représentant spécial de l'Union européenne.

L'un des premiers constats porte sur la viabilité très problématique de l'État de Bosnie-Herzégovine. Les institutions de Dayton ont permis l'arrêt du conflit. Elles ont été exclusivement conçues dans ce but, et non dans celui de permettre un fonctionnement satisfaisant des pouvoirs publics. Les garanties accordées aux différentes communautés constituent autant de possibilités de blocage des processus de décision, alors que l'architecture extrêmement complexe des pouvoirs entrave la définition et la mise en oeuvre des politiques publiques. Au-delà de l'aspect strictement constitutionnel, ont peut se demander comment parvenir à faire vivre un État composé de communautés aussi profondément divisées.

Le poids des conflits interethniques passés reste considérable, qu'il s'agisse des années 1992-1995, au cours desquelles la communauté musulmane - mais pas seulement elle - a particulièrement souffert, ou de souvenirs plus lointains, comme les massacres perpétrés par les oustachis croates durant la deuxième guerre mondiale, sans remonter à l'occupation ottomane. En réalité, chaque communauté considère avoir été victime, à un moment ou un autre de l'histoire, de la domination ou de l'oppression des deux autres.

Le dernier conflit a entraîné un remodelage de la répartition territoriale des habitants, désormais largement regroupés selon leur appartenance ethnique. Plus de 20 % de la population (840 000 personnes) s'est déplacée à l'intérieur du pays et 10 % (370 000 personne) est partie pour l'étranger. La limite entre la Fédération et la Republika Srpska constitue, dans les esprits, une véritable frontière. Plusieurs de nos interlocuteurs ont souligné l'absence de volonté de vie commune entre les différentes communautés. L'une de ses manifestations les plus inquiétantes est le développement d'une ségrégation scolaire, inexistante jusqu'alors. Plus d'une cinquantaine d'établissements de la Fédération se sont rangés à la politique des « deux écoles sous un même toit », en vertu de laquelle les enfants croates et les enfants musulmans suivent leur scolarité dans des classes séparées. J'ai été particulièrement choqué de cette tendance qui, hélas, s'amplifie, et qui n'est pas encourageante pour l'avenir. On peut se demander si l'Union européenne n'aurait pas dû faire de l'abandon de cette pratique une condition préalable à la conclusion d'un accord d'association. Cette condition aurait été au moins aussi légitime que celle relative à une réforme de la police sur laquelle nous avons d'ailleurs peu à peu réduit nos exigences.

Vivant de plus en plus séparément, les communautés ont également des visions très différentes de leur destin commun. Les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, n'ont pas d'autre référence nationale que la Bosnie, à la différence des Serbes ou des Croates. Dominants sur le plan démographique, ils souhaiteraient un État central fort. C'est d'ailleurs parce qu'il la jugeait trop timide que le principal parti bosniaque a fait échouer, au printemps 2006, l'adoption d'une réforme constitutionnelle qui prévoyait l'abandon de la présidence collégiale tripartite, le renforcement des prérogatives du Premier ministre et du gouvernement central et la simplification du processus législatif. Les Croates, très minoritaires, vivent mal le fait de ne pas disposer d'entité propre et de ne pas pouvoir disposer d'un pouvoir de blocage analogue à celui des Serbes. Ces derniers sont essentiellement attachés au maintien de l'autonomie très large garantie par l'accord de Dayton à la Republika Srpska. Ils redoutent une évolution vers un modèle plus unitaire où leur poids serait dilué par rapport à celui des Bosniaques. J'ai rencontré le Premier ministre de la Republika Srpska, M. Dodic, personnage au physique imposant et au langage extrêmement direct, voire brutal. M. Dodic a dit très clairement que les Bosno-Serbes ne témoignaient aucun sentiment d'appartenance ni d'adhésion à l'égard de l'État de Bosnie-Herzégovine. Seul le réalisme leur commande de tenir compte d'un État reconnu et soutenu par la communauté internationale.

La fragilité de cet État amène naturellement à s'interroger sur les risques de conflit ou d'éclatement. Il faut tout d'abord souligner qu'aujourd'hui, la situation sécuritaire est totalement normale. Les tensions entre communautés, ne paraissent pas pouvoir déboucher sur des affrontements directs. Personne ne semble vouloir prendre le risque de revivre les affrontements du passé.

Le débat sur la pérennité de la Bosnie a en revanche été relancé par l'indépendance du Kosovo. Dans les jours qui ont suivi, l'Assemblée nationale de la Republika Srpska a adopté une résolution s'opposant à ce que la Bosnie-Herzégovine reconnaisse l'indépendance du Kosovo et évoquant en ces termes le droit à la sécession de l'entité serbe : « si la majorité des pays membres des Nations unies, notamment ceux de l'UE, reconnaissait cette proclamation d'indépendance, cela établirait un principe international nouveau et une nouvelle pratique reconnaissant le droit prioritaire à l'autodétermination menant à une séparation. Dans ce cas, l'Assemblée estime qu'elle a le droit de déterminer par une consultation référendaire des citoyens le statut juridique et étatique de la Republika Srpska ».

La concrétisation éventuelle de cette hypothèse fait l'objet d'appréciations divergentes. Certains évoquent l'hypothèse d'un scénario type « Monténégro », selon lequel la Republika Srpska pourrait attendre le moment opportun pour déclarer son indépendance sans subir de rétorsions de la communauté internationale. Dans une étape ultérieure, le rattachement à la Serbie pourrait même être envisagé. Mais la majorité de mes interlocuteurs ont plutôt tablé sur le statu quo. En effet, la sécession contreviendrait frontalement aux accords de Dayton qui constituent la seule garantie juridique de l'existence de la Republika Srpska. Celle-ci aurait donc beaucoup plus à perdre qu'à gagner en défiant la communauté internationale. Quant au rattachement à la Serbie, il ne semble pas particulièrement souhaité. L'entité serbe serait diluée dans un ensemble beaucoup plus vaste et serait tributaire des vicissitudes affectant les relations entre la Serbie et ses partenaires occidentaux.

L'actuel premier ministre de la Republika Srpska, M. Dodic, tient un discours pragmatique. Il se montre avant tout soucieux du développement économique de l'entité. De fait, au cours des dernières années, celle-ci a assaini sa situation budgétaire, attiré de nombreux investissements étrangers et tenté de profiter de l'essor économique de la Croatie, dont elle est mitoyenne. Ce que j'ai vu de la capitale, Banja Luka, est assez éloigné de l'idée que l'on peut s'en faire en Europe occidentale. Loin d'une enclave repliée sur un nationalisme étroit, elle donne une image plutôt dynamique et ouverte, soucieuse de s'intégrer dans l'économie régionale et européenne.

Tout en indiquant que 90 % des Bosno-Serbes choisiraient l'indépendance s'ils étaient consultés par référendum, M. Dodic écarte tout risque de sécession, assurant que la Republika Srpska accepterait la Bosnie-Herzégovine pour autant que son autonomie soit respectée.

On le voit, ni les institutions dans leur état actuel, ni les rapports entre les différentes communautés ne sont de nature à garantir en Bosnie-Herzégovine le bon fonctionnement durable d'un État viable.

Deux questions se posent. La première est celle de la mise en chantier d'une nouvelle Constitution, qui serait élaborée par les Bosniens eux-mêmes et non imposée par la communauté internationale, et qui pourrait être acceptée par les trois communautés. On ne voit pas aujourd'hui d'autre chemin qu'une démarche progressive, sur le modèle de la premièreétape qui avait été proposée en 2006. Toute remis en cause trop prononcée des prérogatives de la Republika Srpska, qui se trouve aujourd'hui en position de force, paraît devoir être écartée.

En parallèle avec ce processus doit être envisagé le retrait progressif de la présence internationale. La suppression du poste de Haut représentant des Nations unies est admise dans son principe, mais conditionnée, dans sa mise en oeuvre, à la réalisation d'objectifs précis. Les dix pays qui représentent la communauté internationale au sein du PIC, le Conseil pour la réalisation de la paix, ont ainsi accepté de reporter cette échéance initialement fixée à juin 2008. Parmi eux, la Russie milite pour la suppression de la tutelle internationale, ce qui rejoint le souhait de l'entité serbe. Le Haut représentant, M. Lajcak, indique que ce report devrait se compter en nombre de mois, et non en nombre d'années. Il estime qu'il n'est plus possible à la communauté internationale d'opérer un « micro-management » de la Bosnie, 13 ans après les accords de Dayton. Il plaide en revanche pour un développement de la seconde compétence du Haut représentant, qui est aussi Représentant spécial de l'Union européenne, rôle qu'il voit axé sur le conseil et la persuasion, dans la perspective de l'intégration future.

Un mot sur la présence militaire en Bosnie. L'Union européenne a pris en 2004 le relais de l'OTAN, mais le niveau des forces qui se situait encore autour de 20 000 hommes en 2000, a été ramené à 2 500 hommes aujourd'hui. Ils sont essentiellement rassemblés à Butmir, à quelques kilomètres de Sarajevo. L'Eufor n'assure plus de mission sécuritaire. Elle mène des activités d'assistance à l'armée bosnienne, notamment dans le domaine de la gestion des dépôts de munitions. En outre, une quarantaine d'équipes de huit militaires, les LOT (Liaison observation team), sont réparties dans le pays et jouent un rôle de contact avec la population et d'information du commandement. J'ai rencontré le contingent français, réduit à environ 150 hommes. Le retrait définitif de l'Eufor, dont la mission est aujourd'hui résiduelle, sera vraisemblablement lié à la suppression du poste de Haut représentant.

Pour terminer, je veux évoquer les perspectives européennes de la Bosnie-Herzégovine. L'intégration à l'Union européenne est aujourd'hui le seul objectif à réellement réunir les responsables politiques et les différentes communautés. C'est aussi la seule perspective de nature à contenir les tendances centrifuges et à poser les bases, par le développement économique et l'amélioration du niveau de vie, d'une évolution de la Bosnie vers une société plus intégrée et des institutions plus efficaces.

Au mois d'avril, le Parlement a définitivement approuvé le projet de réforme de la police auquel l'Union européenne conditionnait la signature de l'accord de stabilisation et d'association. Il s'agit d'une réforme a minima, puisqu'il n'y aura pas de fusion des polices des deux entités, comme le souhaitait Bruxelles, mais la création au niveau central d'instances chargées de coordonner les deux polices. La réforme ne s'appliquera en outre pleinement qu'un an après l'adoption d'une nouvelle Constitution, c'est-à-dire à une échéance qu'il est aujourd'hui difficile d'apprécier. Bien que trois années aient été perdues en raison des blocages politiques que suscitait cette réforme, il s'agit d'un pas positif.

Il faut signaler sur ce plan que mes interlocuteurs se sont tous montrés irrités par l'empressement des autorités européennes à signer un ASA avec la Serbie, à l'approche des élections législatives. L'Union européenne leur a paru beaucoup moins exigeante vis-à-vis du « mauvais élève » des Balkans qu'à l'égard de pays plus vertueux, mais dont la capacité de nuisance est moindre. Le même reproche a été adressé en matière de visas, où des négociations importantes ont commencé en vue d'une libéralisation. Le retour à une liberté de circulation qui existait à l'époque de l'ex-Yougoslavie, est considéré comme un enjeu majeur et un gage d'ouverture vers l'ensemble européen.

La signature de l'ASA est une étape très significative pour la Bosnie. Très vite se posera cependant la question de la capacité du pays à mettre en oeuvre cet accord, c'est-à-dire à dépasser les antagonismes et les blocages qui ont jusqu'à présent considérablement entravé l'adoption de réformes indispensables.

Le Haut représentant a estimé sur ce point que l'Union européenne devait convaincre les responsables politiques bosniens des efforts à accomplir. Elle devait aussi à ses yeux maintenir des conditionnalités au rapprochement européen de la Bosnie, sans toutefois les rendre excessivement contraignantes compte tenu de la particularité de la situation du pays et de sa fragilité.

Le levier européen apparaît aujourd'hui le seul à même de faire progresser la Bosnie-Herzégovine. La responsabilité de l'Union européenne est donc lourde, ce qui justifiera a de sa part, et de notre pays en particulier, une attention soutenue.

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La seconde partie de la mission se déroulait en Macédoine, alors que débutait la campagne électorale pour les élections législatives du 1^er juin.

Avec 2 millions d'habitants (comme la Slovénie ou le Kosovo), la Macédoine fait partie des petits États des Balkans. Les Slavo-macédoniens représentent environ 65 % de la population, et les Albanais 25 %. La communauté albanaise est concentrée à l'ouest, à la frontière de l'Albanie, et au nord, à la frontière du Kosovo. C'est la revendication d'un statut pour la communauté albanaise qui a servi de point de départ aux affrontements du printemps et de l'été 2001 entre l'UCK macédonienne et l'armée régulière. Le conflit a fait une centaine de victimes et n'a cessé qu'après l'intercession de la communauté internationale. Celle-ci a parrainé l'accord d'Ohrid du 13 août 2001 et a engagé une opération militaire de stabilisation dans le cadre de l'OTAN, de 2001 à 2003, puis une mission de police de l'Union européenne de 2003 à la fin 2005.

Il faut noter que la France a pris une part importante dans la gestion de la crise. La négociation et la mise en oeuvre de l'accord d'Ohrid ont été menées par deux français, François Léotard et Alain Le Roy, en qualité de représentants spéciaux de l'Union européenne. La Constitution a été rédigée sous l'égide de Robert Badinter. Enfin, militaires et policiers français ont constitué l'armature des forces internationales présentes en Macédoine entre 2001 et 2005.

Une nouvelle Constitution a été mise en place sur la base de l'accord d'Ohrid. Elle reconnaît l'albanais comme langue officielle. Un processus de décentralisation, visant à renforcer les pouvoirs locaux, a été engagé. Un principe de double majorité, dite « majorité Badinter », a été introduit au Parlement. Pour la révision de certaines dispositions constitutionnelles, pour les lois sur les pouvoirs locaux ou les lois affectant les minorités, il faut réunir à la fois la majorité absolue et la majorité des voix des députés représentant la communauté concernée.

Comme la plupart des pays des Balkans, la Macédoine fait de l'intégration euro-atlantique une priorité politique. Le « plan d'action pour l'adhésion », étape ultime avant l'accession à l'OTAN, a été accordé dès 1999. Un accord de stabilisation et d'association avait été signé dès le printemps 2001, avant les affrontements. Le statut de candidat à l'Union a été accordé en 2005.

Depuis les évènements de 2001, la Macédoine est revenue à une relative stabilité intérieure, mais les éléments de fragilité n'ont pas disparu. Certes, les principales réformes prévues par l'accord d'Ohrid ont été transposées dans la législation, qu'il s'agisse de l'usage des langues minoritaires, de la représentation équitable des minorités dans les emplois publics ou de la décentralisation et du renforcement des pouvoirs locaux. Mais dans les faits, c'est une coexistence séparée des communautés qui s'est instaurée, beaucoup plus qu'une véritable société multiethnique. Bien qu'ils soient restés limités dans leur ampleur, les affrontements de 2001 ont profondément marqués les esprits. Je citerai trois illustrations de cette situation. Tout d'abord, les mariages interethniques sont extrêmement rares, ce qui témoigne d'un réel cloisonnement de la vie sociale. Deuxièmement, des signes de ségrégation scolaire, tels qu'on les a décrits en Bosnie, apparaissent. Le jour de notre rencontre, le représentant spécial de l'Union européenne se rendait dans une localité où les Macédoniens ont demandé la construction d'un mur de séparation à l'intérieur d'un lycée, pour les séparer des Albanais. Troisième exemple, la vie politique est elle aussi totalement cloisonnée. Les élections législatives ont donné lieu à deux campagnes distinctes : une campagne macédonienne, axée sur les grandes options politiques à prendre par le pays, et une campagne albanaise, réduite à une lutte pour le leadership dans la défense de la minorité albanaise.

Le climat politique macédonien est en outre loin d'être serein. En 2006, le parti macédonien de centre-droit, largement vainqueur des élections, a choisi de s'allier avec le parti minoritaire de la communauté albanaise, dont il estimait pouvoir faire un partenaire plus accommodant. Le parti albanais majoritaire a vécu cette éviction du gouvernement comme un véritable coup de force, contraire à l'esprit des accords d'Ohrid. Les rivalités partisanes et claniques au sein de la communauté albanaise en ont été ravivées. Malgré la signature début mai d'un code de bonne conduite par toutes les formations politique, au cours d'une cérémonie à laquelle nous avons assisté, la campagne et le scrutin ont été émaillés d'incidents violents en zone albanaise. L'OSCE et, avant elle, le gouvernement lui-même, ont reconnu que, dans une partie du pays, les élections ne s'étaient pas déroulées selon les normes internationales. D'une manière générale, la mise en oeuvre des réformes nécessaires au rapprochement européen de la Macédoine s'effectue par à-coups et trop lentement. La Macédoine a accédé au statut de candidat à l'adhésion à l'Union européenne fin 2005, mais aucune date n'a encore été fixée pour l'ouverture des négociations d'adhésion, la Commission jugeant que les conditions n'étaient pas encore réunies.

C'est dans ce contexte qu'est intervenu, en avril dernier, un évènement dont j'ai pu mesurer l'effet potentiellement déstabilisateur : le refus de l'accession à l'OTAN du fait du veto opposé par la Grèce lors du sommet de Bucarest. Comme vous le savez, aucun allié ne contestait que la Macédoine avait rempli toutes les conditions posées pour entrer à l'OTAN en 2009. Des trois pays candidats, elle n'était pas la moins bien placée au strict plan des critères fixés par l'OTAN. En dépit de l'avis favorable de tous les autres pays-membres, l'adhésion de la Macédoine a été bloquée par la Grèce.

Je rappelle que, dès 1991, la Grèce s'est opposée à la reconnaissance du nouvel État sous la dénomination de République de Macédoine, au motif qu'une partie de la Macédoine historique se situe en territoire grec. Depuis l'admission du pays à l'ONU sous le nom provisoire d'ancienne République yougoslave de macédoine (ARYM), en 1993, les négociations menées sous l'égide de l'envoyé personnel du secrétaire général de l'ONU restent infructueuses.

Sans entrer dans le détail de cette controverse, qui à bien des égards paraît totalement artificielle, il faut simplement constater que pour des raisons de pure politique intérieure grecque, l'entrée de la Macédoine à l'OTAN est désormais l'otage de cette querelle du nom, alors que rien n'empêchait une adhésion sous la dénomination provisoire en vigueur à l'ONU.

Le verdict du sommet de Bucarest a provoqué une très forte onde de choc en Macédoine. Il est brutalement apparu que la Grèce tenait entre ses mains l'entrée du pays non seulement dans l'OTAN, mais également très probablement dans l'Union européenne. La déception vis-à-vis des pays alliés, qui n'ont pas voulu ou su faire plier la Grèce, est particulièrement vive. L'attitude française a été très sévèrement jugée. Sur le fond, la position de la France n'a pas changé. Elle ne préconise aucune formule particulière quand au nom officiel du pays et se ralliera à toute solution qui recueillera l'accord des deux parties. Elle ne porte pas plus de responsabilité dans la décision de Bucarest que n'importe quel autre allié. Mais les propos tenus par le Président de la République, seul chef d'État à avoir exprimé publiquement son soutien à la Grèce sur ce dossier, ont bien entendu eu un impact considérable dans l'opinion et la classe politique.

Nos interlocuteurs ont indiqué que les négociations allaient reprendre avec la Grèce dès que possible. Le Président de la République, issu de l'opposition, comme les partis albanais, sont prêts au compromis. Le Premier ministre se montre plus intransigeant et son secrétaire d'État aux affaires étrangères nous a indiqué que tout éventuel accord avec les Grecs serait soumis à référendum. Rien ne dit cependant qu'Athènes assouplira sa position. Les responsables que nous avons rencontrés craignent au contraire que, après ce premier « succès », la Grèce se sente en mesure d'imposer à la Macédoine des conditions inacceptables touchant non seulement au nom officiel du pays, mais également à son identité même.

Dans l'immédiat, l'échec de Bucarest a servi de prétexte à la dissolution du Parlement, souhaitée par le parti macédonien majoritaire et par les partis albanais. Le parti du Premier ministre sort renforcé du scrutin. Il reste à savoir s'il va de nouveau faire appel au parti albanais minoritaire pour former la coalition gouvernementale. La priorité sera donnée à l'adoption, d'ici le début de l'automne, des nombreuses réformes jusqu'alors retardées, mais indispensables pour espérer recueillir avant le Conseil européen de décembre un avis favorable de la Commission pour la fixation d'une date d'ouverture des négociations d'adhésion. La réalisation de ce programme dans un temps très court représente un véritable défi qui paraît particulièrement difficile à relever, en dépit des assurances qui nous ont été données. Par ailleurs, les violences survenues lors de la campagne législative constituent un mauvais signal vis-à-vis des autorités européennes.

Au lendemain de cette mission en Macédoine, les motifs d'inquiétude dominent sur les signes positifs. Les Macédoniens ont en effet actuellement le sentiment que toutes les portes se ferment. Cela est vrai pour l'OTAN, mais également pour l'Union européenne, où le veto grec peut également paralyser toute avancée du pays. Or les Macédoniens ont le sentiment, souvent à juste titre, d'avoir accompli des efforts au moins aussi importants que d'autres pays mieux traités. Pour l'OTAN, la Macédoine était plus avancée que l'Albanie, qui signera son protocole d'adhésion en juillet. Pour l'Union européenne, les concessions faites à la Serbie à l'approche des élections législatives ont été, comme en Bosnie, mal ressenties. Par exemple, la Macédoine a mis en place un certain nombre de mesures sans équivalent dans les Balkans en matière de passeports biométriques, mais n'en a retiré aucun bénéfice sur la libéralisation des visas.

Le blocage durable de la perspective européenne constitue aujourd'hui un réel risque pour la Macédoine, d'autant que ce petit pays enclavé se trouve dans un environnement régional difficile. La Grèce est de loin son premier partenaire économique, mais vient de lui porter un coup très rude sur le plan politique. La Serbie est également un partenaire important, dont on craint des mesures de rétorsions si Skopje venait à reconnaître l'indépendance du Kosovo, ce qu'il lui est difficile de ne pas faire. Enfin, même si le risque sécessionniste paraît aujourd'hui peu probable, un isolement prolongé de la Macédoine pourrait raviver l'agitation dans la communauté albanaise, où certains pourraient être tentés de lier leur sort à l'Albanie ou au Kosovo. Comme viennent de le montrer les élections, la situation reste volatile en zone albanaise. Aujourd'hui, il n'existe pas de groupes armés organisés à vocation politique, mais les éléments criminels ou mafieux sont très présents. La surenchère entre partis albanais est incontestablement un risque à prendre au sérieux.

Pour conclure, il apparaît que la Macédoine se trouve aujourd'hui dans une phase délicate qui mériterait une attention soutenue de l'Union européenne et de la France en particulier. On pourrait souhaiter, premièrement, que l'ensemble des pays européens fassent clairement comprendre à la Grèce que la stabilité de la région est un enjeu suffisamment fort pour passer avant des querelles sémantiques qui pourront se régler ultérieurement. Deuxièmement, il conviendra de donner des signes positifs, dans la mesure, bien entendu, où les autorités macédoniennes accompliront les efforts nécessaires. La fixation d'une date d'ouverture des négociations d'adhésion est à cet égard très importante.

D'une manière plus générale, il serait indispensable que la France, qui a été très présente auprès de la Macédoine dans les moments difficiles, efface l'impression négative qu'elle a donnée à Bucarest. Aucun ministre français ne s'est rendu en Macédoine depuis 2004, ce qui contraste avec la fréquence des contacts établis par nos principaux partenaires, notamment l'Allemagne.

Si l'on voulait se convaincre de l'intérêt de ne pas oublier totalement ce petit pays des Balkans, il suffirait de considérer l'attention que lui portent les États-Unis, qui viennent de signer un accord de partenariat bilatéral dans le domaine militaire et qui construisent à Skopje une ambassade impressionnante destinée à accueillir plusieurs centaines de diplomates et autres agents gouvernementaux.

L'intérêt de cette mission, en Macédoine comme en Bosnie-Herzégovine, aura certainement été de souligner la nécessité de définir une politique globale et cohérente pour l'ensemble des pays des Balkans occidentaux. L'Union européenne joue en effet dans cette région qui lui est si proche et où elle est engagée depuis 15 ans une grande partie de sa crédibilité en matière de politique étrangère et de sécurité.