Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 7 mars 2007
Table des matières
-->Justice et Affaires intérieures
Eurojust (1)
I. PRÉSENTATION DE L'UNITÉ EUROPÉENNE DE COOPÉRATION JUDICIAIRE EUROJUST
M. Michaël Kennedy, président du collège d'Eurojust :
Nous avons fêté récemment le cinquième anniversaire d'Eurojust. La création de notre unité trouve son origine dans le Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, consacré à la construction de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». À la suite de ce Sommet, le Conseil a décidé la création d'une unité provisoire dénommée ProEurojust, qui a commencé à fonctionner à Bruxelles en 2001. Puis, le Conseil a adopté, le 28 février 2002, une décision instituant cet organe de l'Union, qui a été inscrit dans le traité sur l'Union européenne par le traité de Nice. Le siège d'Eurojust a été fixé à La Haye, de même que l'Office européen de police Europol.
L'unité Eurojust, qui est dotée de la personnalité juridique, est composée d'un membre national désigné par chaque État, ayant qualité de procureur, de juge ou d'officier de police ayant des prérogatives équivalentes. Depuis l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'Union le 1er janvier 2007, le collège compte donc vingt-sept membres. Compétent pour un large champ d'infractions transnationales, Eurojust poursuit trois objectifs :
- améliorer la coopération entre ces autorités, en facilitant notamment la mise en oeuvre de l'entraide judiciaire internationale ;
- promouvoir et améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites entre les autorités compétentes des États membres ;
- soutenir les autorités nationales pour renforcer l'efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites.
L'unité exerce ses missions soit par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs membres nationaux, soit en tant que collège.
Eurojust n'est pas une sorte de Parquet européen. Il s'agit plus modestement d'un organe qui joue le rôle d'un aiguillon pour faciliter et améliorer la coopération judiciaire entre les États membres pour les affaires de criminalité transfrontalière. En effet, Eurojust ne dispose pas de véritable pouvoir de contrainte sur les procureurs nationaux, auxquels il peut seulement demander d'entreprendre une enquête ou des poursuites, de réaliser une coordination ou de lui communiquer des informations.
Le nombre de saisines d'Eurojust est en constante augmentation, avec 771 affaires traitées en 2006 contre 590 en 2005, 380 en 2004, 300 affaires en 2003 et 200 en 2002. Par ailleurs, le nombre d'affaires complexes impliquant plus de deux États membres est en progression.
À l'avenir, Eurojust se fixe l'objectif de devenir l'acteur-clé pour lutter efficacement contre la criminalité organisée transnationale au sein de l'Union européenne.
II. LA PLACE DE LA FRANCE AU SEIN D'EUROJUST
M. François Faletti, représentant de la France :
La Représentation de la France auprès d'Eurojust se compose de trois magistrats (dont le représentant national) et de deux assistants juristes. C'est l'une des délégations les plus importantes, avec la représentation du Royaume-Uni et celle de l'Allemagne. Certains « petits » pays ne disposent que d'une seule personne.
Le nombre d'affaires traitées avec la France est en constante augmentation. En 2006, une cinquantaine d'affaires avaient été transmises par les autorités françaises et la France avait été sollicitée pour plus d'une centaine de cas. Au total, la France a donc eu à traiter environ 170 affaires nouvelles en 2006. Il s'agit d'affaires de plus en plus complexes et impliquant souvent plus de deux États membres. Le nombre de saisines d'Eurojust par les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) est d'ailleurs en progression.
Eurojust a apporté une contribution précieuse dans plusieurs affaires, comme celle du banquier Elsner, qui a été mêlé à un scandale politico-financier en Autriche et qui a été extradé de France, ou encore l'affaire dite « Pachtou », qui a permis le démantèlement de la plus importante filière d'immigration clandestine en Europe et l'arrestation de plus d'une cinquantaine des personnes en France, en Italie, en Grèce, en Turquie et en Grande-Bretagne.
III. EUROJUST ET LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME
Mme Michèle Coninsx, représentante de la Belgique :
Dès avant les attentats terroristes du 11 septembre 2001, Eurojust avait organisé plusieurs réunions de coordination entre les magistrats anti-terroristes de plusieurs États membres, notamment l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. L'une de ces réunions portait d'ailleurs sur le réseau Al Qaïda. Ces réunions ont permis plusieurs arrestations en août 2001. Les attentats meurtriers du 11 septembre 2001 ont toutefois marqué un tournant. À partir de cette date, les réunions de coordination au sein d'Eurojust se sont multipliées. En effet, il y a eu une prise de conscience que la lutte contre le terrorisme ne pouvait pas être efficace si elle était limitée uniquement à l'échelon national ou au niveau bilatéral.
Cette prise de conscience a notamment conduit à l'adoption d'un grand nombre de textes européens concernant le terrorisme. Le plus important de ces textes est la décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme. En effet, ce texte contient une définition commune de l'infraction terroriste et il prévoit une harmonisation des peines concernant la participation et la direction d'un groupe terroriste. Sa transposition dans les législations nationales s'est d'ailleurs traduite par une augmentation des peines relatives aux infractions terroristes dans plusieurs États membres. On pourrait également citer la décision du 20 septembre 2005, qui oblige les États membres à transmettre à Europol et à Eurojust les affaires relevant du terrorisme international.
Force est toutefois de constater que le nombre de saisines d'Eurojust concernant les affaires de terrorisme est resté relativement faible avec 25 affaires sur 590 en 2005, même si on constate une amélioration en 2006, avec 44 affaires sur 770. Cela tient au fait que, en matière de lutte contre le terrorisme tout particulièrement, il est indispensable de créer une relation de confiance entre les magistrats des différents pays. C'est d'ailleurs là que réside la principale « valeur ajoutée » d'Eurojust, grâce notamment aux réunions de coordination. Avec les attentats terroristes à Madrid, le 11 mars 2004, puis les bombes dans le métro et le bus à Londres et, enfin, les tentatives d'attentats sur des avions de ligne transatlantique, les réunions de coordination se sont multipliées. Une task-force anti-terroriste a même été créée au sein d'Eurojust.
Dans plusieurs affaires de terrorisme, Eurojust a apporté une contribution, comme, par exemple, pour l'arrestation de membres d'une cellule islamiste en Espagne qui projetait un attentat. On pourrait également mentionner l'arrestation de l'assassin du cinéaste Theo Van Gogh ou encore de Mohammed l'Égyptien, l'un des financiers présumés des attentats de Madrid, arrêté en Italie et extradé vers l'Espagne.
IV. LES RELATIONS ENTRE EUROJUST, D'UNE PART, ET EUROPOL ET L'OLAF, D'AUTRE PART
M. Jean-François Faletti, représentant de la France :
Les relations entre Eurojust et Europol sont difficiles car il y a une différence de nature entre les deux organismes. Europol est un organe chargé de collecter et d'analyser des renseignements et d'améliorer les échanges d'informations entre les autorités répressives des États membres, alors que Eurojust a pour vocation d'améliorer la coordination des enquêtes. De plus, Eurojust se heurte à une réelle difficulté pour accéder au contenu des fichiers d'analyse d'Europol. A l'avenir, je pense qu'il serait indispensable de renforcer la coopération entre les deux organismes.
En ce qui concerne les relations entre Eurojust et l'Office européen de lutte contre la fraude (OLAF), des difficultés d'ordre juridique empêchent également une réelle coordination entre les deux organismes. L'OLAF est, en effet, un service administratif qui réalise des enquêtes en matière d'atteintes aux intérêts financiers de l'Union, alors que la lutte contre la fraude au budget communautaire fait partie des compétences d'Eurojust, qui devrait coordonner les enquêtes relatives à ce type de criminalité. Il y a donc un problème de délimitation des compétences entre les deux organes, dont les tâches nécessiteraient d'être clarifiées.
V. LES RELATIONS ENTRE EUROJUST ET LES PAYS TIERS
M. Jean-François Bohnert, représentant adjoint de la France :
Les relations avec les pays tiers ou des organisations internationales prennent deux formes.
Il s'agit, tout d'abord, de la mise en place de points de contact, c'est-à-dire de correspondants au sein de pays ou d'organismes tiers. À ce jour, Eurojust dispose de points de contact dans dix-neuf pays, notamment dans les Balkans, l'Amérique latine, le Canada ou le Japon. Nous envisageons d'établir à l'avenir des points de contact avec les pays méditerranéens. Le principal avantage de ces points de contact est de faciliter les relations avec les pays concernés car il s'agit d'une porte d'entrée unique. L'inconvénient tient toutefois au fait que ces relations ne permettent pas d'échanger des données personnelles.
C'est la raison pour laquelle Eurojust, qui dispose de la personnalité juridique, s'efforce de conclure des accords de coopération avec les pays tiers. À ce jour, quatre accords ont été conclus avec les États-Unis, la Norvège, l'Islande et la Roumanie. Ce dernier accord est devenu caduc avec l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne. La Norvège et l'Islande étaient très désireuses de conclure un accord avec Eurojust en raison des liens étroits que ces deux pays entretiennent avec les pays scandinaves membres de l'Union. Quant à l'accord entre Eurojust et les États-Unis, je sais que votre délégation a beaucoup travaillé sur ce sujet.
Le principal apport de ces accords tient à la possibilité d'échanger des données personnelles avec les autorités compétentes de ces pays. Au sein d'Eurojust, nous disposons d'ailleurs d'un procureur de liaison américain et d'un procureur de liaison norvégien qui nous apportent une aide précieuse.
À l'avenir, nous envisageons d'ouvrir des négociations avec la Suisse, la Croatie, la Macédoine et avec notre voisine, la Cour pénale internationale. Nous nous efforçons également de conclure des accords avec la Russie et avec l'Ukraine, mais nous nous heurtons au problème de la protection des données personnelles dans ces pays. Par ailleurs, les Russes contestent la capacité juridique d'Eurojust de conclure un accord international. Il serait également utile de développer nos relations avec les pays d'Amérique latine et d'Amérique centrale. Je pense notamment à la Colombie.
VI. LES ÉCHANGES DE DONNÉES ET LA PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES
M. José Luis Lopes da Mota, représentant du Portugal :
La question de la protection des données personnelles est un sujet essentiel pour Eurojust, car il est lié au secret de l'instruction et à la nécessité de protéger les droits des personnes, notamment le droit à la vie privée. La décision instituant Eurojust et le règlement intérieur de l'unité contiennent des dispositions détaillées sur la protection des données.
La question qui se pose actuellement est celle de savoir s'il faut appliquer à Eurojust les dispositions de la future décision-cadre sur la protection des données personnelles dans le cadre du « troisième pilier », qui est actuellement en cours de discussion au sein du Conseil. Pour ma part, je ne le pense pas. En effet, une décision-cadre vise l'harmonisation des législations nationales. Or, on ne voit pas pourquoi ces règles devraient s'appliquer à des organes européens. De plus, Eurojust dispose déjà de ses propres règles en matière de protection des données.
Les informations qui sont traitées par Eurojust sont fournies par les autorités nationales et par les organismes européens, comme Europol ou l'OLAF. Dans ce domaine, nous nous heurtons à de réelles difficultés. Si la décision instituant Eurojust dispose que les autorités compétentes des États membres peuvent échanger avec Eurojust ou avec le représentant national toute information nécessaire en vue de l'accomplissement de ses tâches, en pratique, la transmission d'informations reste insuffisante.
VII. LES ASPECTS LOGISTIQUES ET ADMINISTRATIFS
M. Ernst Merz, directeur administratif d'Eurojust :
En ma qualité de directeur administratif, je suis chargé de l'administration quotidienne d'Eurojust, ce qui inclut la gestion du personnel et du budget. Je suis responsable devant le président du collège.
Alors qu'Eurojust ne comptait que six agents lors de sa création en 2002, il compte aujourd'hui une centaine d'agents qui sont soumis au statut de la fonction publique communautaire. La principale mission du personnel d'Eurojust est d'apporter son concours aux membres du collège d'Eurojust. Eurojust assure également le secrétariat du réseau judiciaire européen.
À la différence d'Europol, Eurojust est un organe de l'Union européenne qui est financé par le budget communautaire. L'unité est donc soumise au contrôle du Parlement européen en sa qualité d'autorité budgétaire avec le Conseil et à celui de la Cour des comptes européenne. La Commission européenne, en sa qualité d'organe de préparation et d'exécution du budget joue également un grand rôle.
Le budget d'Eurojust est en augmentation puisqu'il est passé de 8 millions d'euros en 2002 à 18 millions pour 2007. À notre grande satisfaction, la Commission européenne devrait proposer un budget de 20 millions d'euros pour 2008.
Le principal problème auquel nous sommes confrontés tient à l'emplacement du bâtiment et à l'exiguïté des locaux. Dès le départ, Eurojust avait exprimé le souhait d'être logé dans le même bâtiment que l'Office européen de police. Or, l'État néerlandais a commencé les travaux en vue de la construction d'un nouvel immeuble pour accueillir Eurojust sans même prendre la peine de nous consulter. Eurojust a donc été logé dans une aile d'un bâtiment surnommé l'arche, l'autre aile accueillant la Cour pénale internationale. À l'avenir, on pourrait espérer un rapprochement géographique avec Europol.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Comme vous le savez, le Sénat français et sa délégation pour l'Union européenne suivent avec beaucoup d'intérêt les questions relatives à la construction de l'« espace judiciaire européen » et, en particulier, l'activité d'Eurojust. Ainsi, lors de l'examen de la loi transposant Eurojust dans notre droit, notre assemblée avait présenté plusieurs amendements visant à renforcer les pouvoirs de cette unité et du représentant français. J'ai dû également intervenir personnellement et à plusieurs reprises auprès de l'ancien Garde des Sceaux pour faire en sorte que la circulaire sur Eurojust soit diffusée dans les juridictions. Enfin, en tant que représentant du Sénat à la Convention chargée d'élaborer le projet de traité constitutionnel, j'ai beaucoup milité en faveur d'un renforcement des pouvoirs d'Eurojust et de la création d'un Parquet européen collégial à partir de ce dernier.
Mme Monique Papon :
Je suis élue d'un département qui a beaucoup souffert du naufrage de l'Erika. Je voudrais savoir si Eurojust est intervenu dans cette affaire qui implique plusieurs pays et qui devrait donner lieu à une décision de justice en France prochainement.
M. François Faletti :
Eurojust n'existait pas encore lors du naufrage de l'Erika en 1999. C'est la raison pour laquelle l'unité n'a pas été impliquée dans ce dossier. En revanche, Eurojust a été saisi de l'affaire du pétrolier « Le Prestige », qui a coulé fin 2002. Dès janvier 2003, le juge d'instruction de Brest a saisi Eurojust afin que l'unité apporte son aide et qu'elle coordonne les procédures entre les autorités françaises et espagnoles. Après plusieurs réunions de coordination, le collège d'Eurojust est parvenu à la conclusion que l'Espagne était mieux placée que la France pour engager les poursuites pour deux raisons. D'une part, parce que la plupart des éléments de preuves se trouvaient en Espagne. D'autre part, en raison du plus grand nombre de parties lésées (800 en Espagne contre 71 en France). Tenir un procès unique devrait permettre de prononcer une condamnation plus efficace et de mieux servir les intérêts des victimes, tout en évitant la duplication des poursuites et même une double condamnation, qui serait contraire au principe « ne bis in idem ».
M. Gérard César :
J'ai eu l'occasion de participer à une mission en Bulgarie et en Roumanie pour évaluer les préparatifs de ces deux pays avant leur adhésion à l'Union européenne. Au cours de cette mission, il a beaucoup été question de la corruption. Je voudrais donc savoir si Eurojust a eu à traiter ce genre d'affaires et, plus généralement, vous interroger sur l'état de la coopération avec les autorités judiciaires de ces deux nouveaux États membres.
M. François Faletti :
Eurojust a eu de très bonnes relations avec les autorités roumaines avant même l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne. Un accord de coopération avait d'ailleurs été signé entre Eurojust et la Roumanie avant l'adhésion de ce pays à l'Union européenne. Le magistrat de liaison roumain est devenu membre du collège d'Eurojust.
Je dois admettre que les relations avec les autorités bulgares ont été plus difficiles au départ. La nomination du représentant bulgare devrait toutefois permettre d'améliorer la coopération avec ce pays.
La corruption est effectivement un problème dans ces pays mais, dans les affaires que nous avons eu à traiter au sein de l'unité, nous avons constaté une bonne coopération avec les autorités judiciaires de ces deux pays.
M. Pierre Fauchon :
À la lecture du dernier rapport annuel d'Eurojust, j'ai été frappé par le problème de la disparité de statut et de pouvoirs des membres nationaux qui composent le collège d'Eurojust. Étant donné que chaque État membre définit lui-même le statut et l'étendue des pouvoirs de son représentant national, ce phénomène n'est d'ailleurs pas surprenant. Je souhaiterais donc savoir si vous disposez d'une sorte d'échelle des différents pouvoirs octroyés par les États membres à leurs représentants et s'il ne serait pas souhaitable d'harmoniser le statut et les pouvoirs des membres nationaux.
Je voudrais également vous interroger au sujet du suivi des demandes formulées par Eurojust aux autorités nationales. Vous heurtez-vous à un grand nombre de refus de la part des autorités compétentes des États membres ?
M. François Faletti :
Comme vous le soulignez, la disparité de statut et la diversité des pouvoirs des membres nationaux qui composent le collège d'Eurojust sont de véritables problèmes. Cela tient beaucoup aux différentes conceptions des États membres à l'égard du rôle d'Eurojust. Certains considèrent qu'il s'agit là uniquement d'un groupe de magistrats de liaison, qui aurait pour vocation d'apporter un appui aux autorités nationales. D'autres ont une conception plus ambitieuse d'Eurojust et tendent à lui reconnaître des pouvoirs contraignants vis-à-vis des juridictions nationales. Cette ambiguïté originelle n'a jamais été levée.
On peut toutefois souligner que, alors même que ce pays est opposé à la création d'un Parquet européen, la Suède est peut-être le pays qui a accordé le plus de pouvoirs à son représentant national. Pour sa part, la France se situe dans la moyenne.
La Commission européenne prépare actuellement une communication sur l'avenir d'Eurojust, qui devrait être publiée avant l'été prochain et qui devrait notamment traiter de cette question. Eurojust a d'ailleurs présenté une contribution à la Commission.
En ce qui concerne les réponses aux demandes d'Eurojust et le nombre de refus, il faut distinguer entre les demandes d'ouverture d'une enquête, qui sont généralement toujours suivies d'effet, et les demandes d'informations, où les refus sont plus fréquents, en particulier en matière de terrorisme, où l'on se heurte à une forte réticence des autorités nationales. En revanche, il est difficile d'évaluer l'action d'Eurojust par le nombre d'affaires résolues puisque, par définition, c'est seulement lorsqu'une affaire a été définitivement jugée qu'on peut parler d'une affaire résolue.
M. Louis de Broissia :
J'ai deux questions à vous poser :
- ayant été rapporteur pour la commission des affaires culturelles du Sénat sur la question du vol et du recel des oeuvres d'art, j'aimerais savoir si vous avez eu à traiter ce type de criminalité qui présente souvent un caractère transnational et qui se heurte à l'existence de fortes différences entre les législations nationales ;
- il faut admettre qu'Eurojust reste encore peu connu du grand public, voire même des magistrats nationaux. Que comptez-vous faire pour mieux faire connaître votre institution à l'extérieur ?
M. François Faletti :
Sur le trafic des oeuvres d'art, je n'ai pas eu d'affaire à traiter dans ce domaine, mais cela illustre le très vaste champ de la criminalité organisée transnationale.
Il est vrai, cependant, que les fortes différences entre les législations nationales constituent une entrave à une coopération efficace, bien qu'il existe plusieurs instruments au niveau européen ayant harmonisé certaines infractions.
En ce qui concerne l'information sur l'activité d'Eurojust, je dois admettre qu'il y a beaucoup de progrès à faire dans ce domaine. Certes, l'emplacement à La Haye ne facilite pas les choses, mais il est vrai que je me sens un peu seul pour assurer la promotion d'Eurojust. Ainsi, aucun membre d'Eurojust n'a été convié lors de la conférence de presse à Paris sur l'affaire « Pachtou ».
M. Simon Sutour :
Alors qu'Eurojust a commencé à fonctionner dans une Europe à quinze, l'Union compte aujourd'hui vingt-sept membres. Quel a été l'impact des derniers élargissements sur le fonctionnement d'Eurojust et, en particulier, sur le fonctionnement du collège ?
M. François Faletti :
L'élargissement de l'Union européenne à vingt-sept n'a pas entraîné de véritable difficulté pour le fonctionnement d'Eurojust. Sur le plan administratif, beaucoup de décisions se prennent, en effet, à la majorité simple ou à la majorité des deux tiers. Au niveau opérationnel, nous pratiquons une « géométrie variable » puisque la coopération et l'échange de données sensibles ne concernent que les seuls représentants des pays qui sont directement impliqués dans une affaire donnée.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
On évoque souvent l'idée de transformer Eurojust en un Parquet européen. Or, il me semble qu'il sera difficile de créer un Parquet européen tant qu'il n'existera pas de politique pénale à l'échelle européenne. Qui déciderait des priorités de l'action publique au niveau européen et qui contrôlerait ce Parquet européen ?
Par ailleurs, qu'en est-il de la traite des êtres humains, qui est une forme particulièrement odieuse de criminalité et qui semble connaître un fort développement en Europe ?
M. François Faletti :
Le trafic des êtres humains figure au rang des priorités pour Eurojust. Dans ce domaine, l'action entreprise n'est peut-être pas à la mesure de l'ampleur de ce phénomène à l'échelle européenne. C'est précisément pour ce type de criminalité que les pouvoirs d'Eurojust gagneraient à être renforcés. La France dispose d'un vaste réseau de magistrats de liaison qui font un travail remarquable. Il faudrait toutefois que les magistrats de liaison fassent davantage appel à Eurojust dans des affaires de criminalité, telle que la traite des êtres humains, qui, sous une apparence purement bilatérale, présente souvent un caractère international.
Sur l'idée d'une politique pénale européenne, il est vrai que, dans une Europe à vingt-sept, il y a une réelle difficulté à établir les priorités de l'action répressive à l'échelle européenne. Il existe, en outre, de multiples organismes qui interviennent dans ce domaine, comme Europol, Frontex, l'OLAF, le coordonnateur européen de la lutte anti-terroriste, etc. Il existe donc un réel besoin d'améliorer la coordination à l'échelle européenne. Cela pourrait être la fonction du Comité de sécurité intérieure, qui était prévu dans le traité constitutionnel. Une autre solution possible serait une réunion régulière du collège d'Eurojust avec les procureurs généraux des États membres.
M. Hubert Haenel :
Quel est le statut du représentant français au sein d'Eurojust et quelle est sa place au sein de l'organisation judiciaire française ?
Quelles améliorations préconiseriez-vous pour renforcer la place de la France au sein de cet organisme ?
M. François Faletti :
Le représentant français auprès d'Eurojust est, d'après la loi du 9 mars 2004, un magistrat hors hiérarchie mis à disposition de l'Unité Eurojust pour une durée de trois ans. La loi précise que le ministre de la justice peut lui adresser des instructions. Le représentant national est non seulement en relation avec la direction des affaires criminelles et des grâces de la chancellerie, mais il est en relation directe avec les juges et les procureurs.
À mon sens, le statut du représentant national mériterait d'être aménagé sur plusieurs points. Tout d'abord, on peut se demander si la mise à disposition est adaptée. Ne serait-il pas plus cohérent d'inscrire la position du représentant national dans le code de l'organisation judiciaire ? On pourrait également s'interroger sur le fait de savoir s'il ne serait pas plus logique d'aménager la durée du mandat du représentant national, actuellement fixée à trois ans renouvelables. Enfin, il semblerait opportun de souligner le caractère d'instance judiciaire de la représentation nationale auprès d'Eurojust.
Au titre des améliorations qui me paraissent nécessaires, je voudrais insister sur la transposition complète et rapide des textes européens. Ainsi, plusieurs États membres n'ont toujours pas inscrit Eurojust dans leur droit. On pourrait également mentionner les difficultés soulevées par la transposition et l'application de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme ou du mandat d'arrêt européen.
En ce qui concerne la France, une intervention législative me semblerait nécessaire concernant la décision du 20 septembre 2005 qui oblige les États membres à transmettre à Europol et à Eurojust les informations relatives aux affaires de terrorisme international, car ce texte est actuellement très imparfaitement appliqué. De même, la communication systématique au représentant national de commissions rogatoires internationales par les juges d'instruction ne peut être imposée que par la loi.
En ce qui concerne les pouvoirs du représentant national, la reconnaissance de prérogatives nouvelles pourrait, compte tenu de l'expérience acquise, faciliter l'action du représentant français sans attendre des réformes plus fondamentales au niveau européen. Certes, il serait souhaitable d'aller vers une harmonisation minimale des pouvoirs conférés à chacun des membres du collège. Mais il est tout à fait possible d'aller de l'avant à titre d'initiateur. D'ailleurs, certains pays reconnaissent d'ores et déjà de plus grandes prérogatives à leur membre national.
On pourrait imaginer notamment de permettre au représentant français d'avoir accès aux informations de Tracfin, comme d'autres magistrats français, de lui reconnaître la possibilité d'émettre lui-même des commissions rogatoires, et de lui octroyer un pouvoir de saisine directe d'un service d'enquête pour mener un certain nombre d'investigations, notamment en cas d'urgence. À plusieurs reprises, je me suis trouvé confronté à la difficulté d'identifier le Parquet compétent pour ouvrir une enquête, sans pouvoir solliciter directement un service de police. Je pense par exemple à l'identification d'adresses informatiques, notamment lors d'enquêtes sur la pédopornographie sur Internet, ou de comptes bancaires. J'ai dû m'adresser au Parquet général de Paris qui a renvoyé l'affaire devant le ressort de seize cours d'appel. Enfin, Eurojust devrait être davantage informé et associé aux nouveaux instruments opérationnels de lutte contre la criminalité organisée transnationale, telles que les opérations transnationales de livraison surveillée ou l'infiltration dans un réseau criminel et aux équipes communes d'enquête. Eurojust n'a été sollicité pour de telles opérations qu'en extrême urgence pour régler les difficultés de dernière minute risquant de faire échouer ces opérations. Il serait préférable de l'associer en amont, comme cela se passe d'ailleurs dans d'autres États membres.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
Comment se passe la coopération avec les pays méditerranéens en matière de lutte contre le terrorisme ?
Mme Michèle Coninsx :
La coopération avec le Maroc est excellente, notamment avec le procureur de Rabat, et elle a permis de faciliter l'enquête sur les auteurs des attentats de Madrid qui faisaient partie d'une cellule islamiste d'origine marocaine. En ce qui concerne les autres pays, la coopération est plus difficile.
M. François Faletti :
Je pense qu'il faudrait effectivement renforcer nos relations avec les pays du Maghreb comme l'Algérie par exemple.
M. Jean-François Bohnert :
En 2005, Eurojust a été invité à participer à un programme de coopération régionale destiné aux partenaires méditerranéens : « Euromed Justice ». L'idée a été évoquée de créer une sorte de réseau euroméditerranéen.
M. Hubert Haenel :
Qu'en est-il des relations entre Eurojust et la Turquie ?
M. Jean-François Bohnert :
Le cas de la Turquie a été évoqué au sein du collège qui a décidé de ne pas lancer, pour le moment, de négociation en vue de la conclusion d'un accord avec ce pays. Nous disposons toutefois d'un point de contact en Turquie et la coopération est excellente. La Turquie a ainsi apporté une aide importante dans l'affaire dite « Pachtou ».
M. Gérard César :
Eurojust entretient-il des relations avec l'agence européenne de protection des frontières (Frontex) ?
M. Jose Luis Lopes da Mota :
La protection des frontières extérieures de l'Union européenne, terrestres ou maritimes, est un sujet très important, qui ne concerne pas seulement l'immigration clandestine, mais aussi la criminalité organisée comme le trafic de drogue. Les compétences sont toutefois bien délimitées entre Eurojust et Frontex, et ces organes ne ressortent d'ailleurs pas des mêmes « piliers ».
M. Louis de Broissia :
Qu'en est-il des relations avec l'OLAF ?
M. José Luis Lopes da Mota :
Les relations entre Eurojust et l'OLAF sont complexes. Cela tient notamment au fait qu'il existe une concurrence entre le projet de créer un procureur européen indépendant chargé de la protection des intérêts financiers et le projet de créer un Parquet européen à partir d'Eurojust, qui figurait dans le traité constitutionnel.
L'Office européen de lutte anti-fraude est un service administratif de la Commission européenne qui n'a pas vocation à procéder à des enquêtes. Or, cet organe a tendance à procéder lui-même à des investigations et à des enquêtes sans saisir les autorités compétentes, ce qui soulève la question de la validité des preuves ainsi obtenues et des droits de la défense.
Eurojust négocie actuellement la conclusion d'un accord de coopération avec l'OLAF, mais nous nous heurtons à des difficultés d'ordre juridique et au problème de la diversité de statut des membres nationaux qui composent le collège.
M. Jean Bizet :
Qu'en est-il de la création d'un Parquet européen ?
M. Pierre Fauchon :
En votre qualité de Président d'Eurojust, vous avez rédigé un article, l'an passé, dans lequel vous estimiez que la création d'un Parquet européen serait impensable en ce moment.
M. Michaël Kennedy :
L'idée d'un Parquet européen se heurte à la forte opposition de plusieurs États membres, comme le Royaume-Uni, l'Irlande ou les pays nordiques. Je pense donc qu'il s'agit là d'un projet à long terme.
On pourrait toutefois imaginer la création d'un Parquet européen par le biais d'une « coopération renforcée », entre plusieurs pays et hors du cadre des traités, un peu à l'image du traité de Prüm.
Justice et Affaires intérieures
Europol (2)
M. Max-Peter Ratzel, directeur d'Europol :
Votre visite revêt pour nous un caractère très important : je crois en effet tout à fait utile que les décideurs politiques viennent prendre connaissance sur place de notre mode de fonctionnement au quotidien, mais aussi des défis qui sont les nôtres. Avant que Michel Quillé ne vous présente plus en détail notre fonctionnement, je souhaite insister sur les trois défis majeurs d'Europol.
Le premier est celui de la communication. Europol est encore mal connu. Il nous faut mener des actions de sensibilisation auprès de nos partenaires pour faire connaître notre institution et sa valeur ajoutée. Pour cela, il y a trois vecteurs principaux qui me semblent les plus à même de mettre en oeuvre cette démarche : d'abord, les autorités politiques des États membres ; ensuite, les unités nationales d'Europol constituées dans tous les pays membres ; enfin, Europol lui-même.
Notre deuxième défi concerne la gestion des flux d'informations. Nous devons à cet égard progresser sur trois plans. Il nous faut d'abord renforcer la pertinence des informations policières qui nous sont transmises. Nous devons ensuite veiller au caractère le plus approprié des données dans les fichiers d'analyses. Il nous faut enfin réduire les délais afin de pouvoir appuyer le plus rapidement possible les enquêtes en cours.
Notre troisième défi a trait à la gestion des ressources humaines. Nous avons fait le choix, à l'origine, de recruter dans l'ensemble des États membres. Ce choix repose sur une conviction : il nous faut « internationaliser » nos méthodes de travail pour être plus efficaces et, dans cette perspective, il nous a semblé que les personnels d'Europol réintégrant leur administration d'origine seraient les meilleurs ambassadeurs de notre institution. Il reste que ce choix suppose aussi une réelle valorisation du passage à Europol pour la carrière des agents lors des réintégrations dans les corps d'origine. Tel n'est pourtant pas toujours le cas. Nous avons donc besoin d'un soutien politique pour transcrire cette valorisation dans les différents statuts.
M. Michel Quillé, directeur adjoint d'Europol :
Europol est une institution jeune. L'idée de sa création a été lancée par le Chancelier allemand Helmut Kohl en 1991 et le traité de Maastricht mentionnait expressément sa création. Toutefois, Europol n'a commencé à fonctionner qu'en 1999, car la convention instituant l'office, signée en 1995, n'a été ratifiée qu'avec retard par les États membres.
Europol n'est pas une sorte de « FBI européen », mais un office chargé du traitement des renseignements au niveau de l'Union européenne pour lutter contre certaines formes graves de criminalité organisée transnationale. L'objectif d'Europol est donc de centraliser l'ensemble des informations relatives à ces formes de criminalité, jusqu'ici éparpillées au sein de tous les services des États membres, afin que l'information, dûment analysée, soit ensuite redistribuée à ces services. Notre mission essentielle est donc opérationnelle et consiste à appuyer les enquêtes effectuées dans les différents États membres. Ce n'est pas un service de renseignements stricto sensu.
L'essentiel de notre activité consiste à gérer un système d'échanges d'informations et à constituer des bases de données qui peuvent contenir des données personnelles, comme les noms des personnes soupçonnées d'avoir commis des infractions. L'idée est d'aboutir à un système à trois étages. Le premier étage, dénommé « système d'information générale », rassemble de l'information policière sur certaines formes spécifiques de criminalité à des fins essentiellement stratégiques. Le second étage repose sur la constitution de manière ponctuelle par Europol de « fichiers d'analyse » sur certaines affaires et contient des données personnelles. Il en existe 16 actuellement sur des sujets comme le trafic de cocaïne, le trafic d'immigrants clandestins ou la pédopornographie sur Internet. Enfin, un troisième étage repose sur un index - interne à Europol - qui permet, grâce à des mots-clés, de retrouver certains des éléments des fichiers d'analyse et de les relier au système d'information.
Afin d'établir un lien étroit avec les autorités nationales, l'organisation d'Europol est organisée en étoile. L'Unité centrale d'Europol, située ici au siège de l'office à La Haye, est composée d'officiers de liaison des États membres - environ une centaine - et d'agents d'Europol - qui sont près de 500. Par ailleurs, des unités nationales d'Europol ont été constituées dans tous les pays membres, afin de servir de « relais de transmission » entre Europol et les autorités compétentes au niveau national.
Nous avons le souci que nos compétences s'adaptent en permanence. Alors que le mandat d'Europol était limité à l'origine à certaines formes de criminalité organisée, comme le terrorisme, le trafic de drogue ou le trafic de véhicules volés, nos compétences ont été progressivement étendues à d'autres formes de criminalité, comme le crime environnemental, le kidnapping, le meurtre ou le trafic d'armes. Ce mandat est large, tout en restant centré sur la criminalité organisée. En pratique, il est indispensable de hiérarchiser ces axes d'intervention : nos priorités sont le terrorisme, les drogues, le trafic d'êtres humains, la criminalité financière et la contrefaçon monétaire.
Nous avons aussi développé une fonction de formation et d'expertise en soutien aux États membres. Nous allons sur place pour former les personnels. Nous disposons d'un laboratoire perfectionné capable d'identifier la fausse monnaie ou de détecter la drogue de synthèse.
Europol reste une institution jeune, mais sa croissance est rapide. Nous sommes désormais près de 600 personnes, contre 50 seulement en 1994. Notre budget pour 2007 est de 68 millions d'euros, la France étant le troisième contributeur.
Il me semble que la valeur ajoutée d'Europol tient en définitive à trois caractéristiques principales. D'abord, elle réside dans notre diversité, même si, en matière linguistique, l'anglais est la langue véhiculaire. Ensuite, nous sommes en mesure de fournir aux enquêteurs nationaux, non seulement des informations de manière rapide et sécurisée, mais aussi des appuis d'autre nature, comme les supports d'enquête ou la formation. Enfin, nous disposons d'une vue d'ensemble sur la criminalité en Europe qui va d'ailleurs au-delà des frontières de la seule Union européenne puisque nous avons conclu des accords opérationnels, avec échanges de données, avec un certain nombre d'États (Australie, Canada, Croatie, Islande, Norvège, Suisse, États-Unis) ou d'organismes (Interpol, Eurojust, par exemple).
Il reste que l'efficacité d'Europol dépend naturellement de la qualité et du système d'alimentation des bases de données et de son association aux enquêtes. Or, certains États membres restent encore réticents à alimenter Europol, notamment dans des domaines comme le terrorisme. Nous le regrettons.
M. Max-Peter Ratzel :
Avant que M. Segnana ne vous présente l'avenir d'Europol, au moins du point de vue institutionnel, je souhaite revenir sur la gouvernance d'Europol. Sur le plan interne, cela ne soulève pas de difficulté majeure, quoi qu'il nous faille répondre à un conseil d'administration de 27 membres et travailler avec 27 bureaux de liaison nationaux. Mais, sur le plan externe, c'est plus délicat. Europol n'est qu'une pièce dans l'ensemble institutionnel complexe existant en matière de sécurité intérieure à l'échelon européen. À côté des institutions européennes, il existe désormais un grand nombre d'organismes qui sont parties prenantes à la politique de sécurité : Eurojust, Frontex, l'OLAF, le CEPOL en sont autant d'exemples.
Tout l'enjeu est de garantir la coordination, l'information et la complémentarité entre les différents intervenants. Ce n'est pas toujours évident, notamment parce que beaucoup de ces organismes sont très récents. Mais nous veillons à renforcer nos partenariats. C'est le cas notamment avec Eurojust.
M. Segnana, responsable de la division des affaires juridiques :
L'avenir immédiat d'Europol réside dans l'entrée en vigueur, d'ici la fin du mois de mars, de trois protocoles à la convention constitutive de notre institution.
Le protocole du 30 novembre 2000 étend la compétence aux activités illicites de blanchiment d'argent. Celui du 8 novembre 2002 permet à Europol de participer à des équipes communes d'enquête et de demander aux États membres de diligenter ou de coordonner des enquêtes. Celui du 27 novembre 2003 - dit « protocole danois » - permet notamment de renforcer la transparence (possibilité pour les citoyens d'accéder aux données), d'associer les États tiers aux fichiers d'analyse et de simplifier les procédures de création des fichiers d'analyse.
Mais l'avenir d'Europol sera naturellement marqué par les suites qui seront données à la proposition de décision de la Commission du 20 décembre dernier qui vise à transformer la nature juridique d'Europol. Je ne reviendrai pas sur cette proposition que votre délégation a examinée lors de sa réunion du 24 janvier.
Il serait naturellement important pour Europol que cette proposition de décision puisse être adoptée rapidement. La présidence allemande a prévu d'en discuter lors des Conseils des ministres « Justice et affaires intérieures » d'avril et de juin.
M. Max-Peter Ratzel :
Les trois protocoles constituent de nouvelles opportunités pour améliorer notre travail. Mais ce sont des protocoles déjà anciens puisqu'ils ont été conclus entre 2000 et 2003. Cela témoigne du délai nécessaire pour passer de l'étape de la décision politique à celle de la mise en pratique, alors que, dans l'intervalle, la situation a profondément évolué, qu'il s'agisse de la situation institutionnelle - avec l'élargissement - ou de celle du crime organisé. À cet égard, la proposition de décision sur la nature juridique d'Europol va dans le bon sens car elle ne peut que contribuer à raccourcir ces délais.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Vous venez d'insister sur la proposition de décision portant transformation du statut d'Europol. Comme vous le savez, notre délégation s'en est saisie très récemment et le Sénat vient d'adopter une résolution sur ce texte. Nous sommes d'accord pour transformer le statut : l'exemple des trois protocoles en attente de ratification montre qu'il faut évoluer. Mais nous avons une difficulté importante : celle du contrôle parlementaire.
Le Sénat s'est prononcé, à plusieurs reprises, en faveur d'un renforcement du rôle des parlements nationaux et de la création d'une commission, composée de parlementaires européens et nationaux - puisque nous sommes ici dans la sphère intergouvernementale -, qui serait chargée du suivi des activités d'Europol. Or, la proposition de décision ne prévoit rien sur ce point, alors même que le projet de traité constitutionnel, reprenant les travaux de la Convention, prévoyait pourtant un tel suivi.
Il y a pourtant urgence à clarifier les choses. Dans l'attente, il pourrait être dès maintenant envisageable que soit organisée, à votre initiative, une réunion annuelle regroupant des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen, le cas échéant à l'occasion d'une réunion de la COSAC, pour suivre les activités d'Europol.
M. Max-Peter Ratzel :
Il ne fait pas de doute que le souci d'un contrôle parlementaire doive guider l'activité d'Europol. En tant que directeur de cette institution, il me faut néanmoins respecter les règles fixées par mon conseil d'administration et par le Conseil des ministres.
Il me semble qu'il est possible d'avancer progressivement sur ce chantier. Dans un premier temps, la proposition de décision pourrait être adoptée. Et, dans un second temps, il serait possible de préciser cette question du contrôle parlementaire et, plus largement, celle du positionnement d'Europol dans son environnement.
Mme Marie Bernardzyck, chef du bureau de liaison pour la France :
Le bureau français de liaison que je dirige est composé de sept officiers de liaison (quatre policiers, deux gendarmes et un douanier). Pour des parlementaires, l'intérêt d'un déplacement à Europol me semble être de voir ce qui marche, mais aussi d'apprécier les difficultés rencontrées. C'est sur ce dernier point que je vais insister. Nous sommes actuellement confrontés à trois difficultés.
La première difficulté est d'ordre linguistique. Michel Quillé a expliqué tout à l'heure que l'anglais est la langue véhiculaire. Dans ces conditions, il y a un travail de traduction du français vers l'anglais et de l'anglais vers le français. Ces tâches de traduction sont lourdes et peuvent prendre du temps. Elles sont réalisées pour moitié par le bureau de liaison, et pour l'autre moitié par l'unité nationale Europol. Or, le travail de police nécessite une forte réactivité qui, en pratique, se révèle incompatible avec le temps de traduction. À titre d'illustration, je pense à un prévenu finlandais qui a dû être relâché à l'issue de sa garde à vue car le mandat d'arrêt européen n'avait pu être transmis à temps du fait des retards de traduction. Il me semble que, pour prévenir ce type de difficulté, tout service français à vocation internationale devrait comporter au moins un professionnel anglophone.
La deuxième difficulté tient à la place d'Europol dans l'architecture policière nationale. Europol ne doit pas être perçu comme un organisme se substituant aux services : sa vocation n'est pas de classer l'information, mais de la mettre à disposition des enquêteurs. Mais, pour cela, il faut aussi qu'Europol soit constamment alimenté en données par les services nationaux. Force est de constater que tel n'est pas encore le cas. Europol est encore très largement méconnu par les services français.
Il y a plusieurs raisons à cela. D'abord, la tendance naturelle de l'enquêteur à garder ses informations. Ensuite, l'habitude des services aux relations bilatérales ; à laquelle s'ajoute un déficit de sensibilisation : Europol n'est pas une réalité quotidienne, même pour les points de contact Europol dans les différents services. Cela tient probablement au fait que l'alimentation d'Europol exige une saisie manuelle des dossiers qui constitue une charge supplémentaire pour des enquêteurs qui ont aussi vocation à être sur le terrain. Il en résulte que la participation française à l'alimentation d'Europol en 2006 n'a été que marginale, alors que la France a longtemps été le premier fournisseur d'informations. C'est particulièrement significatif en matière de terrorisme - où la contribution française est très faible - ou de stupéfiants - où elle est la plus faible.
La troisième difficulté a trait à la montée en charge rapide d'Europol. Les trois protocoles ont été signés il y a plusieurs années. Ils vont être juridiquement applicables dans les semaines à venir. Mais il faut garder à l'esprit que leur mise en oeuvre pratique au niveau national prendra encore du temps. La désignation, dans chaque service opérationnel, d'un correspondant « Europe » permettrait à tout le moins d'accélérer et de faciliter les choses.
Mme Monique Papon :
Les autres pays parties à Europol rencontrent-ils les mêmes difficultés ?
Mme Marie Bernardzyck :
Cela dépend. Mais la France pourrait faire beaucoup plus.
1 Cette réunion s'est tenue à La Haye, au siège d'Eurojust.
2 Cette réunion s'est tenue à La Haye, au siège d'Europol.