Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 1er février 2007
Table des matières
-->Institutions européennes
Rencontre avec Lady Hayman,
Présidente de la Chambre des Lords1(*)
M. Hubert Haenel :
Je suis heureux de vous souhaiter la bienvenue au Palais du Luxembourg. Je commencerai par vous dire que nous sommes ravis que vous ayez accepté de répondre favorablement à l'invitation du Président du Sénat et de venir dialoguer aujourd'hui avec nous.
Nous ne pouvons que nous féliciter des contacts qui se sont établis ces dernières années entre nos deux assemblées. En 2004, grâce à la célébration du centième anniversaire de l'Entente cordiale, nous avons reçu ici même, au mois d'avril, une vingtaine de Pairs, membres de votre assemblée, tandis que, en novembre, une vingtaine de sénateurs français, conduits par le Président du Sénat, se sont rendus à Westminster. L'an dernier, une mission de notre commission des lois est allée à Londres afin de mieux comprendre le fonctionnement de la Chambre des Lords et ses rapports avec la Chambre des Communes. Par ailleurs, dans le cadre du suivi des questions européennes, nous avons mis en place une coopération fructueuse entre nos deux assemblées ; la délégation pour l'Union européenne a reçu Lord Grenfell à deux reprises, tandis que moi-même j'ai eu le grand honneur d'être entendu par votre commission européenne réunie sous la présidence de Lord Grenfell. À cela s'ajoutent bien sûr les relations cordiales et suivies qui découlent des activités du groupe d'amitié France-Royaume-Uni.
Vous ne serez donc pas surprise, Madame la Présidente, que cette réunion rassemble notamment des membres de la commission des lois, des membres du groupe d'amitié France-Royaume-Uni et des membres de la délégation pour l'Union européenne, c'est-à-dire des trois organes du Sénat qui ont eu des relations particulières avec la Chambre des Lords.
Nous avons prévu d'organiser cette réunion autour du thème de la réforme de la Chambre des Lords. Le changement de la composition qui est intervenu il y a quelques années était présenté comme une première étape. Une deuxième étape est-elle toujours envisagée ? Quelles sont les propositions actuelles ? Quelles sont les chances de succès de cette deuxième étape éventuelle ? Il est vraisemblable que l'on vous posera également des questions sur cette grande novation qu'a représentée l'élection par la Chambre des Lords de son Président.
M. Patrice Gélard :
C'est avec grand plaisir - et un peu de curiosité, je ne vous le cache pas - que nous avons l'honneur d'accueillir aujourd'hui la toute première Présidente de la Chambre des Lords. Vous êtes en effet le premier « Lord Speaker », élue en 2006 à ce poste nouvellement créé. Jusqu'alors en effet, le « Lord Chancellor » présidait la Chambre des Lords tout en étant ministre et juge. Au contraire, la fonction que vous avez inaugurée le 4 juillet dernier en gagnant cette première élection est placée au-dessus des partis, comme celle du Président de la Chambre des Communes. Ce n'est pas la première fois que vous innovez au Parlement puisque j'ai cru comprendre que vous fûtes la benjamine de la Chambre des Communes pendant cinq ans et la première à y allaiter - une compétence que seuls 17 % des sénateurs auraient pu prétendre exercer. Après avoir oeuvré dans le domaine de la santé, vous êtes élevée à la pairie à vie en 1996 avec le titre de Baronne. Ministre de 1997 à 1999, vous avez ensuite dirigé, notamment, la recherche contre le cancer.
Ayant été accueilli avec mon co-rapporteur Jean-Claude Peyronnet à la Chambre des Lords, peu de temps avant votre élection, dans le cadre de nos travaux comparatifs sur les méthodes de travail des Parlements de l'Union européenne, nous sommes particulièrement intéressés d'entendre l'état de vos réflexions sur votre propre organisation. Vous avez une tradition de « self-regulation » et d'établissement par consensus du calendrier législatif au sein d'une assemblée qui est permanente comme le Sénat et dont les 751 membres (92 pairs héréditaires, 633 pairs à vie et 26 archevêques et évêques), n'étant pas soumis à l'élection, jouissent d'une indépendance et d'une expertise respectées. Peut-être, en prenant certains exemples comme le Terrorism Bill ou l'Identity card Bill, pourriez-vous nous expliquer comment vous pouvez faire valoir votre point de vue, en utilisant l'année pendant laquelle la Chambre des Communes ne peut pas surmonter votre éventuelle opposition. Enfin, nous avions observé qu'existaient ou étaient envisagées des structures communes à la Chambre des Lords et à la Chambre des Communes. Croyez-vous en leur développement ? Dans quels domaines ?
Lady Hayman :
Le poste de Président de la Chambre des Lords vient d'être créé. Il était auparavant tenu par le Lord Chancelier. Cette situation était contraire à la règle de la séparation des pouvoirs dans la mesure où le Lord Chancelier était à la fois membre du Cabinet, juge détenant le pouvoir de nommer les magistrats et aussi membre du Parlement. Cette situation était inacceptable du point de vue de la démocratie, mais nous nous en accommodions. Il a toutefois été décidé récemment d'introduire une réforme constitutionnelle et de séparer ces différents pouvoirs. À l'avenir, la Chambre des Lords n'aura plus de missions judiciaires : la plus haute cour du Royaume-Uni ne fera plus partie de la Chambre des Lords et elle ne se réunira plus au Parlement.
Par ailleurs, le Lord Chancelier ne sera plus le Président de la Chambre des Lords. C'est pourquoi il a été créé un poste de Président de la Chambre des Lords, dont le titulaire est désormais élu, même si les Lords sont toujours nommés. Ce président n'est pas autorisé à voter dans le processus d'élaboration de la loi. Les Lords ont été heureux de voter pour élire leur présidente en juillet dernier ; ils ne peuvent voter pour les élections ordinaires et se sont donc réjouis d'avoir la possibilité de participer à une élection. Cette élection a représenté un changement majeur dans ma vie, alors que j'avais été élue aux Communes à l'âge de 25 ans et que j'ai eu depuis toujours un rôle très actif au parti travailliste. Car, lorsque j'ai été élue, j'ai dû rendre ma carte de membre du parti travailliste et je suis tenue d'être rigoureusement impartiale dans ma nouvelle fonction. C'est pourquoi vous serez peut-être déçus par mes réponses sur les questions politiques, à un moment où une élection se profile en France et où un changement de Premier ministre se prépare dans mon pays.
Quant à la réforme de la Chambre des Lords, les toutes dernières propositions font aujourd'hui même l'objet d'un débat à Londres, au sein du Cabinet. Elles devraient conduire à la mise en place d'une Chambre élue pour moitié au suffrage universel direct sur la base des circonscriptions utilisées pour l'élection des députés européens. Le mandat sera vraisemblablement de quinze ans...
M. Hubert Haenel :
Je vois que mes collègues rêvent...
Lady Hayman :
J'ai effectivement cru comprendre que votre mandat avait été raccourci et non pas prolongé ! La réforme chez nous n'est pas encore décidée, mais actuellement les Lords restent Pairs à vie, ce qui explique l'importance des effectifs de la Chambre. Nous avons des membres qui ont plus de 90 ans, mais qui sont intellectuellement très vifs et qui participent très régulièrement aux débats. L'introduction d'un âge obligatoire de départ à la retraite est d'ailleurs l'un des sujets les plus polémiques de la réforme en cours.
Parmi la moitié des Pairs non élus, 20 % resteraient nommés par une commission de nomination statutaire. Cela se justifie par le souci d'indépendance de la Chambre et par le désir d'avoir des membres qui ne viendraient pas à la vie politique sans ce système. Ce sont les « cross benchers », « les indépendants » : par exemple d'anciens chefs d'état-major militaires, d'anciens recteurs d'universités, des médecins et des membres d'associations de bénévoles ; tout récemment, le président de la société britannique des aveugles, lui-même aveugle, nous a ainsi rejoints. Ce sont des personnalités qui ont une grande expertise ou une grande expérience, sans avoir pour autant une affiliation politique.
Les 30 % restants, moins les évêques, seraient nommés par les partis politiques. Vous qui êtes des politiques, vous pouvez comprendre l'intensité des débats auxquels donne naissance ce projet, notamment au regard de l'équilibre des pouvoirs et des relations entre les deux Chambres. C'est effectivement la principale réforme depuis la grande réforme précédente de 1911. Il faut comprendre que la Chambre des Lords se comporte comme « un second couteau » par rapport à la Chambre des Communes, dans la mesure où elle a bien conscience de son manque de légitimité démocratique.
En cas de conflit, c'est la Chambre élue qui a le dernier mot ; je pense que cette situation commencera à évoluer dès qu'il y aura des membres élus à la Chambre des Lords, car on pourra objecter que tel mandat est plus récent que celui d'un autre, ou que tel mandat est plus représentatif que tel autre. Certains membres des Communes préfèreraient, pour des raisons démocratiques, que les membres de la Chambre des Lords soient élus, mais d'autres préfèreraient le contraire, afin que leur autorité ne soit pas remise en question. Par ailleurs, il faudra disposer de moyens plus formalisés que les moyens actuels pour résoudre d'éventuels différends entre les deux Chambres. C'est un sujet extrêmement polémique.
Paradoxalement, les problèmes qui se posent actuellement sont plus des problèmes de principe que des problèmes concrets. On peut en effet considérer que la Chambre des Lords a largement fait ses preuves, par exemple sur les questions européennes ou en matière de contrôle de l'action du Gouvernement. Quand j'étais ministre, j'étais tenue de rendre des comptes aux parlementaires de la Chambre des Lords. Nous sommes un certain nombre à penser qu'une modification profonde de la Constitution n'ira pas sans créer de nombreux problèmes, ne serait-ce que du fait que nous sommes nommés et que nous ne sommes pas soumis à la sanction des électeurs.
Mais nous ne jouons qu'un rôle second en matière de législation. Nous cherchons plus à avoir un rôle complémentaire qu'à entrer en concurrence avec la Chambre des Communes. Les points essentiels des projets de loi sont traités par les Communes ; mais, compte tenu des délais d'examen, des pans entiers de la législation ne sont pas étudiés par nos collègues de la Chambre des Communes alors que nous, nous pouvons prendre le temps de disséquer chaque ligne de chaque projet de loi. D'ailleurs, de nombreux acteurs de la société civile, comme les Organisations non gouvernementales (ONG), lorsqu'ils souhaitent l'introduction de modifications minimes, mais significatives, dans la législation, préfèrent s'adresser directement à la Chambre des Lords.
En 1999, nous avons procédé à une première réforme qui a modifié la proportion des Lords qui sont à la Chambre du fait de leur naissance. Aujourd'hui, nous avons ainsi essentiellement une Chambre de Pairs « viagers » et non pas héréditaires, c'est-à-dire d'individus qui, tels que moi, ont eu une carrière, soit dans la fonction publique, soit en politique, et qui, de ce fait, ont été nommés à la Chambre des Lords. Le principe héréditaire était de plus en plus mal vu, si bien que la Chambre tendait à s'abstenir dans un nombre de plus en plus grand de domaines.
Mais, depuis la suppression des Pairs héréditaires, la Chambre des Lords fait davantage entendre sa voix dans de nombreux domaines et a adopté un rôle de plus en plus comparable à celui de la plupart des Chambres hautes, à savoir une sorte de gardien de la Constitution et de protecteur des libertés individuelles. J'étais avant mon élection, à titre d'exemple, très impliquée dans le projet de loi sur la lutte contre le terrorisme et dans la recherche de l'équilibre entre liberté et sécurité. Cela tient aussi au fait que la discipline de parti est moins rigide chez nous qu'aux Communes, car nous sommes mieux placés pour prendre position sur des questions qui sont moins payantes électoralement. Cela nous permet de demander souvent à la Chambre des Communes de revoir sa position, ce qui conduit au « ping-pong » parlementaire, notre navette. Le plus souvent, nous parvenons à trouver des solutions, comme par exemple sur le terrorisme ; mais il nous a fallu trente-six heures ininterrompues de séance. En revanche, faute d'accord, comme par exemple sur la chasse, c'est alors le « Parliament Act » de 1911 et de 1949 qui permet à la Chambre des Lords de bloquer le texte pendant une période maximale de douze mois, le dernier mot revenant ensuite à la Chambre des Communes.
M. Richard Yung :
Les changements que vous avez esquissés me semblent de nature à transformer profondément la seconde Chambre du parlement britannique. De même que le Sénat français est supposé représenter les collectivités territoriales, le pays profond et les Français de l'étranger, de même la Chambre des Lords représentait les corps constitués et les grandes composantes de la société civile britannique : les évêques, les militaires, les universités. C'est la raison pour laquelle ils étaient nommés. Mais, à partir du moment où la moitié des Lords vont être élus, la nature même de la représentation va être changée. Par ailleurs, en France, de telles modifications conduiraient à modifier la Constitution. Mais pour vous qui n'avez pas de Constitution, comment vont s'effectuer ces modifications ?
M. Josselin de Rohan :
Tous ceux qui s'intéressent à la vie politique en Grande-Bretagne mesurent l'importance du changement intervenu, puisqu'on est passé d'une chambre aristocratique à une chambre élitiste, en attendant de passer à une assemblée qui serait à moitié élue et à moitié composée de Pairs nommés. Ayant eu le privilège, lors de la venue à Paris de Sa Majesté la Reine Elisabeth, de participer à un déjeuner officiel à côté de Jack Straw, aujourd'hui Leader de la Chambre des Communes, j'ai eu l'occasion de l'interroger sur la réforme de la Chambre des Lords et sur la suppression de la pairie héréditaire. Je lui ai dit que j'avais le souvenir, quand j'étais jeune, que le programme du parti travailliste, à propos de la Chambre des Lords, était « not mend it, end it » (ne la ravaudez pas, supprimez-là !), et je lui ai demandé pourquoi il ne supprimait pas cette Chambre des Lords non élue. Il m'a répondu que, étant monocaméraliste, il pensait que l'élection de la Chambre haute conduirait inévitablement à un conflit de légitimité et que, par conséquent, il était hostile à une seconde chambre élue. Il semble qu'il ne soit pas suivi aujourd'hui.
Pourquoi, avec une Chambre élue, ne pas représenter expressément les régions qui ont fait l'objet de la dévolution : l'Écosse, le Pays de Galles et l'Angleterre ? Avec l'Irlande du Nord, toutes les composantes du Royaume-Uni seraient alors représentées. Si vous avez écarté cette solution, est-ce pour éviter de vous laisser entraîner vers une forme de fédéralisme ? Par ailleurs, les membres élus, qui appartiendront à un parti politique - travailliste, conservateur ou libéral - se conformeront aux règles de leur parti, tandis que les membres nommés auront souvent une approche très différente de la législation. Cette Chambre hybride ne risque-t-elle pas, à terme, de dévaluer la Chambre des Lords ?
M. Pierre Fauchon :
Toute l'Europe est actuellement tétanisée par le problème de la Constitution européenne, acceptée par les uns, refusée par les autres. Ne devrions-nous pas nous inspirer de l'histoire du Royaume-Uni, une très grande Nation - à la fois de grande tradition et extrêmement moderne -, qui n'a jamais eu de Constitution et qui a néanmoins fait évoluer son système politique avec des arrangements, des accords institutionnels et des pratiques difficiles à comprendre pour un esprit français ? Le plus important n'est-il pas que le système fonctionne ? Les Européens ne devraient-ils pas faire provisoirement leur deuil d'une Constitution et ne pas exagérer l'importance de cette question en recherchant provisoirement des accords interinstitutionnels ? Je prends l'exemple concret de la codécision entre le Parlement européen et le Conseil, qui pourrait sans doute être réglé, faute de la solution contenue dans le projet constitutionnel, par un accord interinstitutionnel.
Mme Catherine Tasca :
Quelle est la place des débats de politique étrangère à la Chambre des Lords ? Pour nous, continentaux, la Chambre des Lords incarne une certaine permanence de la société britannique. Vous nous avez expliqué comment évolue la Chambre. Mais la société britannique est aussi profondément transformée par le poids d'une immigration pluri-culturelle. Quel est le regard que porte votre Chambre sur cette nouvelle donnée ?
M. Robert del Picchia :
Avez-vous des enquêtes permettant de connaître l'état de l'opinion publique au regard de votre Chambre ? Comment risque-t-elle de réagir à ces transformations ?
Lady Hayman :
Je ne peux pas répondre à la question sur l'Europe, ni faire de commentaire sur le projet de Constitution européenne, n'ayant pas d'opinion personnelle à exprimer en ma qualité de Présidente de la Chambre, d'autant que nous avons une grande variété d'opinions sur l'Europe dans notre Chambre : des députés européens, des membres du parti de l'indépendance, d'anciens membres de la Convention sur l'avenir de l'Europe.
Même si nous n'avons pas de Constitution écrite - c'est-à-dire de document unique -, nous avons cependant pas mal d'éléments qui ont été rédigés, par exemple en matière de droits de l'homme. Pour traduire les changements intervenus dans notre Chambre, il y aura ainsi un document législatif qui sera examiné successivement par les deux Chambres et éventuellement amendé avant d'être transmis à la Reine.
C'est Jack Straw qui présente aujourd'hui même les propositions de réforme de la Chambre des Lords au Cabinet. Il se trouve qu'il a changé d'avis ! Il a été progressivement amené à atténuer sa position d'origine - vigoureusement hostile à l'élection des membres de la Chambre des Lords - par une prise en compte progressive de la question de la légitimité de la Chambre. Selon lui, en fin de compte, et en considérant les autres Chambres hautes dans le monde, l'équilibre entre les deux Chambres n'est pas directement affecté par le mode de désignation de leurs membres. Par principe, il n'y a pas de raisons pour lesquelles il faudrait modifier les accords et conventions existants entre les deux Chambres du fait du changement de désignation des Lords, comme l'a reconnu récemment le comité conjoint des deux Chambres qui a travaillé sur la question.
Jusqu'à présent, le système des débats - rôle du gouvernement, de l'opposition et des partis - à la Chambre des Lords était une version adoucie du système de la Chambre des Communes. Mais ce système a évolué, parce que personne n'a plus de majorité absolue dans notre chambre. Nous avons environ 200 Pairs travaillistes, 200 conservateurs, 80 libéraux démocrates et 200 indépendants. Par conséquent, à la Chambre des Lords, on ne peut pas gagner sur le seul front politique. Il faut argumenter. Il faut emporter la conviction, comme devant un jury. Car ce sont souvent les Pairs indépendants - qui représentent en fait une part importante de la société britannique - qui font pencher la balance d'un côté ou de l'autre. L'avantage des nominations conduit à mettre en place une véritable représentation de la diversité des opinions, y compris religieuses et culturelles, de notre Nation. Par exemple, le nombre de membres provenant de minorités ethniques est le double de celui des Communes. Il en va de même pour les handicapés, les malvoyants, les homosexuels ou les infirmes.
Ne faudrait-il pas avoir une représentation de l'Écosse, du Pays de Galles, de l'Irlande à l'occasion des changements en cours, ce qui assurerait une représentation de nos Nations ? C'est une proposition qui est faite parfois en relation avec l'idée d'un Parlement anglais ; certains objectent en effet que, aujourd'hui, des parlementaires écossais peuvent être amenés à voter sur des questions qui ne concernent que des parlementaires anglais. Notre Chambre reflète l'histoire et la géographie de notre Nation, qui n'a jamais été fédérale. Par ailleurs, notre histoire, pluriséculaire, n'est pas idéologique. Les évolutions se font petit à petit, de manière pragmatique. Peut-être que les choses évolueront, mais sans doute plus par des désignations individuelles de Gallois ou d'Écossais au Parlement et dans les partis que par de grandes réformes.
S'agissant des affaires étrangères, nous avons de nombreux débats et des remises en question, parce que nos membres se passionnent pour ce domaine, notamment en matière européenne. Il en va de même pour les questions de développement, de terrorisme, du Moyen-Orient, de l'Afrique. L'éventail des compétences des Lords est particulièrement riche : nous comptons nombre d'anciens ministres des affaires étrangères, d'anciens ambassadeurs, d'anciens chefs d'état-major, d'anciens présidents de la commission des affaires étrangères des Communes, qui tous, ont une grande expérience des questions internationales.
M. Jean-Claude Peyronnet :
Vous nous avez indiqué que le pouvoir de contrôle de la Chambre des Lords est important. Quels sont ses pouvoirs et ses moyens d'investigation ?
M. Pierre-Yves Collombat :
Pouvez-vous nous préciser le rôle de votre Chambre dans la préservation des libertés individuelles face aux contraintes sécuritaires ?
Lady Hayman :
La Chambre des Lords ne peut pas déposer de motion de défiance du Gouvernement. C'est le privilège des Communes. Par tradition, elle ne peut pas non plus voter en deuxième lecture contre un projet de loi qui fait partie du programme de gouvernement du Cabinet, ni adopter un amendement qui viderait de son sens un projet législatif. En revanche, elle peut, comme la Chambre des Communes, voter des amendements sur tout projet de loi. Nous travaillons par exemple actuellement sur la question du statut des malades mentaux et sur leur degré de liberté individuelle ; nous avons apporté de très nombreux amendements au projet gouvernemental grâce aux compétences d'un Lord qui est un spécialiste des problèmes psychiatriques et à celles de juristes, de défenseurs des droits de l'homme et de praticiens dont il s'était entouré.
Les amendements de la Chambre peuvent être retenus par le Gouvernement. Pour les amendements qui s'opposent au Gouvernement, mais qui sont soutenus par une majorité des membres de la Chambre, le Gouvernement peut soit se plier à leur position - environ 40 % des amendements -, soit s'y opposer lors de leur examen aux Communes, auquel cas une solution de compromis devra être trouvée lors de la seconde lecture chez les Lords. En cas de différend définitif, la Chambre dispose d'un veto suspensif d'une durée maximale de douze mois.
Les ministres présentent leurs projets devant notre Chambre, mais ils sont aussi tenus de répondre aux questions des Lords, qui sont au nombre de quatre par jour, plus les débats individuels. Les questions relatives aux droits de l'homme, qui sont des questions délicates, peuvent être plus facilement abordées par les Lords du fait qu'ils ne relèvent pas d'une circonscription particulière. Ils peuvent ainsi émettre des avis qui ne sont pas nécessairement populaires, ce qui est plus difficile à la Chambre des Communes, lorsqu'il s'agit d'affaires particulièrement dramatiques ou sensibles comme les actes terroristes. Je m'interroge d'ailleurs sur les conditions d'exercice de la représentation démocratique à l'heure des échanges numériques, qui remettent en question le rôle traditionnel des partis politiques.
M. Patrice Gélard :
Grâce à vous, nous avons pu mesurer combien la Chambre des Lords est riche de sages et d'experts. Il serait d'ailleurs dommage de voir disparaître ces sages et ces experts des handicaps ou de l'homosexualité, si la place des élus venait à augmenter. Il m'a d'ailleurs semblé que vous étiez plutôt favorable à une Chambre majoritairement nommée. Ce qui est extraordinaire, c'est que, qu'ils soient travaillistes, conservateurs, libéraux ou nommés, vos parlementaires sont tous Lords et, partant de là, tous différents de ce qu'ils étaient avant : ministres, fonctionnaires ou experts. Une question que je me pose : la Chambre des Lords conservera-t-elle son nom, si elle comprend la moitié d'élus ? Et ces élus vont-ils être anoblis après leur élection et transformés en Barons pour respecter la tradition ?
Je constate que la Chambre des Lords évolue et continuera à évoluer de manière pragmatique avec sagesse et expertise, sans idéologie, sans précipitation et sans être influencée par le goût du jour. Je fais confiance à la sagesse britannique pour que l'évolution de la Chambre des Lords se fasse, comme dans le passé, avec une très sage lenteur, ce qui permet d'être efficace et reconnu par tous. C'est un plaisir, Madame la Présidente, de voir votre dynamisme à la tête de cette institution quasi millénaire au moment où elle aborde d'importantes modifications de son fonctionnement.
* 1Cette réunion, ouverte à tous les sénateurs, s'est tenue en commun avec la commission des lois et le groupe d'amitié France-Royaume-Uni.