PRÉSENTATION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Constitution dispose qu’au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes. Cette commission a succédé à la « délégation aux affaires européennes » instituée par la loi du 6 juillet 1979.
I/ Les missions de la commission
La commission des affaires européennes s’ajoute aux sept commissions permanentes que compte par ailleurs le Sénat sans pour autant les concurrencer car elle n’est pas compétente pour examiner des projets ou des propositions de loi, y compris les textes tendant à la ratification d’un traité européen ou à la transposition d’une directive.
Elle a pour mission principale de suivre les travaux menés au sein des institutions de l’Union européenne pour contribuer au contrôle de la politique européenne du Gouvernement et dialoguer avec la Commission européenne. Elle informe le Sénat sur les questions européennes.
A – Le contrôle de la politique européenne du Gouvernement
La mission principale de la commission des affaires européennes est le contrôle de la politique européenne du Gouvernement. Pour cela, elle dispose de trois moyens essentiels :
- L’article 88-4 de la Constitution et le vote de résolutions
L’article 88-4 de la Constitution dispose que le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne.
La commission des affaires européennes est chargée d’examiner l’ensemble de ces textes et de déterminer ceux qui présentent un enjeu important ou qui soulèvent des difficultés. Elle peut adopter une proposition de résolution européenne sur un ou plusieurs de ces textes à l’attention du Gouvernement pour lui indiquer quelle position il devrait prendre. Ces propositions de résolutions sont soumises à l’approbation de la commission compétente au fond et de l’assemblée plénière pour devenir résolutions du Sénat.
La commission peut également prendre l’initiative d’une résolution sur un document émanant d’une institution européenne mais n’étant pas un projet d’acte (par exemple un document préparatoire). Il ne peut être question d’un examen systématique de ces documents très nombreux : il incombe donc à la commission de suivre de près l’actualité européenne pour sélectionner les documents justifiant une initiative de sa part.
- Les débats en séance publique
Dans le cadre des semaines de séance réservées au contrôle de la politique du Gouvernement, la commission des affaires européennes peut demander l’organisation d’un débat en séance publique sur un sujet européen.
En outre, un débat en séance publique a lieu avant chaque réunion du Conseil européen.
Enfin, la procédure spécifique des « questions orales avec débat portant sur des sujets européens » permet à un sénateur de poser une question sur un sujet européen. Dans ce cas, un sénateur de la commission des affaires européennes peut intervenir au nom de celle-ci et dispose de 10 minutes.
- Les auditions de la commission
La commission procède de manière régulière à l’audition de membres du Gouvernement, le ministre des affaires européennes étant naturellement le plus souvent entendu. Il rend notamment compte de chaque Conseil européen devant la commission.
Elle entend également les commissaires européens et d’autres personnalités ayant une compétence particulière en matière européenne. Elle peut aussi avoir des échanges de vues avec des représentants des parlements des autres États membres.
Ces rencontres permettent d’établir un dialogue entre la commission et les personnalités entendues. Elles donnent aux sénateurs la possibilité de compléter leur information et de faire connaître leurs réflexions et leurs préoccupations.
B – Le dialogue avec la Commission européenne et le contrôle de subsidiarité
Durant la « période de réflexion sur l’avenir de l’Union » qui s’était ouverte suite aux résultats négatifs du référendum, en France et aux Pays-Bas, sur le traité établissant une constitution pour l'Europe, le président de la Commission européenne avait pris une initiative en faveur d’un dialogue direct avec les parlements nationaux centré sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Cette initiative a été approuvée dans les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 : « le Conseil européen fait observer l’interdépendance qui existe entre les processus législatifs européen et nationaux. Il se félicite donc de l’engagement qu’a pris la Commission de rendre toutes ses nouvelles propositions et ses documents de consultation directement accessibles aux parlements nationaux, et d’inviter ceux‑ci à lui faire part de leurs réactions afin d’améliorer le processus d’élaboration des politiques. La Commission est invitée à examiner avec toute l’attention requise les observations formulées par les parlements nationaux, eu égard en particulier aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. »
Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 précise les conditions d’intervention des parlements nationaux pour assurer le respect du principe de subsidiarité.
Le 3 de l'article 5 du traité de l'Union européenne, tel qu'issu du traité de Lisbonne, précise qu’en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union.
L'article 88-6 de la Constitution a pour objet de mettre en œuvre, dans l'ordre constitutionnel français, le pouvoir de contrôle reconnu au Parlement sur le respect du principe de subsidiarité lors de l'adoption d'actes législatifs européens. Il précise que l'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. L'avis est adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Cet avis doit être transmis dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission de l’acte législatif.
Lorsque des avis motivés émanent d'au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux (une voix par chambre pour les parlements bicaméraux, deux voix pour les parlements monocaméraux), le projet doit être réexaminé («carton jaune»). L'institution dont émane le projet d'acte législatif peut décider, soit de maintenir le projet, soit de le modifier, soit de le retirer, en motivant cette décision. En ce qui concerne les textes relatifs à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ce seuil est abaissé à un quart.
Lorsque, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, au moins une majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux conteste la conformité d'une proposition législative avec le principe de subsidiarité et que la Commission décide de maintenir sa proposition, la question est renvoyée au législateur (le Parlement européen et le Conseil), qui se prononce en première lecture. Si le législateur estime que la proposition législative n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité, il peut la rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou de la majorité des voix exprimées au Parlement européen («carton orange»).
Chaque assemblée peut également former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne
À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement du Sénat à l’article 73 octies. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.
Un groupe de travail constitué de sept sénateurs au sein de la commission des affaires européennes a pour objectif d’examiner les textes européens au regard du principe de subsidiarité conformément à l’article 88-6 de la Constitution.
Le dialogue politique avec la Commission européenne peut également porter sur des sujets autres que le principe de subsidiarité. La commission des affaires européennes peut ainsi réagir, en principe dans un délai de deux mois, aux documents qui lui sont adressés par la Commission européenne, en adoptant des avis politiques.
C - L’information du Sénat sur les questions européennes
La commission choisit régulièrement d’étudier de manière approfondie certains sujets sur lesquels elle publie des rapports ou des notes d’information. Le site Internet de la commission ainsi que les pages « Europe » du site Internet du Sénat permettent de prendre connaissance facilement de l’actualité de l’Union européenne et des textes des institutions européennes transmis par le Gouvernement.
II/ L’examen des textes européens dans la cadre de l’article 88-4 de la Constitution
Cet examen est au cœur des activités de la commission. Le nombre très important de textes, et la nécessité d’intervenir le plus rapidement possible pour exercer une influence, ont conduit à la mise en place de procédures originales.
A. Quels textes européens ?
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Gouvernement est tenu de soumettre aux assemblées « les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne ». Auparavant, cette obligation portait seulement sur les projets ou propositions comportant des dispositions de nature législative (au sens de la Constitution française).
De ce fait, le nombre des textes soumis aux assemblées a considérablement augmenté. Avant la révision, il était en moyenne de 350 par an. Depuis la révision, ce nombre a triplé.
De plus, les projets ainsi soumis aux assemblées ne sont plus les seules bases possibles pour des résolutions européennes : celles‑ci peuvent également porter sur « tout document émanant d’une institution de l’Union européenne ». Le champ des résolutions européennes devient ainsi extrêmement large, puisque l’Union compte aujourd’hui sept « institutions » : le Parlement européen, le Conseil, la Commission, la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour des comptes, le Conseil européen et la Banque centrale européenne.
Chaque texte déposé par le Gouvernement fait l’objet d’un enregistrement au Sénat par la commission des affaires européennes qui les adresse à tous les sénateurs.
B. La procédure d’examen
La commission des affaires européennes s’efforce d’effectuer un tri parmi les quelque 1050 projets d’acte dont le Sénat est désormais saisi chaque année par le Gouvernement. On distingue deux types de procédure pour l’examen de ces textes : la procédure écrite et l’examen en commission.
> La procédure écrite
La grande majorité des textes – ceux qui sont consensuels ou jugés d’une importance réduite – font l’objet d’une procédure écrite. Pour chacun de ces textes, le Président de la commission adresse aux 36 membres de la commission une analyse indiquant les raisons l’amenant à penser qu’il n’est pas nécessaire de procéder à un examen plus approfondi.
Si un membre de la commission manifeste, dans un délai de huit jours, son souhait de voir un de ces textes examiné au cours d’une réunion de la commission, celui‑ci est retiré de la procédure écrite et réservé jusqu’à la prochaine réunion. Dans le cas contraire, le Président de la commission indique au Gouvernement que la commission a décidé de ne pas intervenir.
> L’examen en réunion de commission
Les textes jugés plus importants sont examinés en réunion de commission. A l’issue de son examen, la commission peut :
– soit conclure au dépôt d’une proposition de résolution européenne ;
– soit adopter des conclusions qui sont directement transmises au Gouvernement ;
– soit considérer que le texte n’appelle pas d’intervention supplémentaire.
> Les résolutions européennes
Elles permettent au Sénat et à l’Assemblée nationale de formuler des objectifs à l’intention du Gouvernement : le Sénat doit dire ce qu’il souhaite, et aussi ce qu’il ne veut pas. Une résolution est donc un acte politique, qui tend à orienter dans tel ou tel sens l’action du Gouvernement. Il n’est nullement nécessaire de prendre position sur tous les aspects d’un texte et il est généralement inutile d’entrer dans ses aspects techniques, qui peuvent considérablement évoluer au cours de la négociation. Cette prise de position n’engage pas juridiquement le Gouvernement mais, de fait, il en tient compte dans les négociations.
Afin de garantir la possibilité de prendre en compte les résolutions des assemblées, une circulaire du Premier ministre a mis en place une « réserve d’examen parlementaire » inspirée du modèle britannique de la « scrutiny reserve (PDF - 136 Ko) ». Ce mécanisme assure au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, un délai de 4 ou de 8 semaines pour manifester sa volonté de se prononcer sur un projet de texte européen relevant de l’article 88‑4.
Cependant, le Gouvernement peut être amené à se tourner vers la commission des affaires européennes afin de lui demander son accord pour qu’il puisse participer à l’adoption d’un texte européen sans que le délai d'un mois soit écoulé. Cela peut être le cas pour des textes de gestion dont l'application a un caractère d'urgence et qui ont été présentés tardivement par la Commission européenne ou pour des textes commerciaux intéressant des pays tiers, qui pourraient mal interpréter une demande de report de la décision de la part de la France. La commission des affaires européennes peut être aussi amenée, dans la dernière période de chaque présidence du Conseil de l'Union européenne, à se prononcer en urgence afin que la réserve d'examen parlementaire puisse être levée.
> La procédure d’examen des propositions de résolution européenne
La procédure d’examen des propositions de résolution européenne est définie à l’article 73 quinquies du règlement du Sénat.
- Dans les quinze jours suivant la publication d'un texte soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, la commission compétente peut décider de se saisir de ce texte. Elle statue dans un délai d'un mois. Lorsqu'elle a adopté une proposition de résolution, elle en informe le Sénat et fixe un délai limite, qui ne peut excéder quinze jours, pour le dépôt des amendements qui peuvent être présentés par tout sénateur. À l'issue de ce délai, la commission se prononce sur la proposition de résolution éventuellement modifiée par les amendements qu'elle a adoptés.
- Tout sénateur peut déposer une proposition de résolution. La proposition de résolution est envoyée à la commission compétente lorsqu'elle s'est saisie du texte dans les quinze jours suivant sa publication. Dans les autres cas, la proposition de résolution est envoyée à l'examen préalable de la commission des affaires européennes qui statue dans le délai d'un mois en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. La proposition de résolution est ensuite examinée par la commission saisie au fond qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, du texte de la proposition de résolution. Après l'expiration du délai limite qu'elle a fixé pour le dépôt des amendements, la commission saisie au fond examine la proposition de résolution ainsi que les amendements qui lui sont présentés par tout sénateur. Si, dans un délai d'un mois suivant la transmission du texte adopté par la commission des affaires européennes, la commission saisie au fond n'a pas déposé son rapport, le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond.
- La proposition de résolution adoptée devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de trois jours francs suivant la date de la publication du rapport de la commission ou l'expiration du délai au terme duquel le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond, sauf si le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement demande, dans ce délai, qu'elle soit examinée par le Sénat. Si, dans les sept jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution de la commission devient la résolution du Sénat.