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Compte rendu analytique officiel du 16 mai 2018

Efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et suppression du verrou de Bercy

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi renforçant l'efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et supprimant le verrou de Bercy, présentée par Mme Marie-Pierre de la Gontrie et plusieurs de ses collègues.

Discussion générale

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, auteure de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Le 2 avril 2013, celui-là même qui siégeait au banc du gouvernement, qui avait menti devant la représentation nationale, les yeux dans les yeux, Jérôme Cahuzac, ministre du Budget, reconnaissait détenir des comptes non déclarés en Suisse et à Singapour.

Cet électrochoc, ébranlant l'opinion, a ouvert la voie à des avancées majeures : création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, du Parquet national financier et de l'Office central de lutte contre la fraude et la corruption.

Si le bilan du quinquennat Hollande en matière de lutte contre la fraude fiscale est jugé positivement par des ONG comme Transparency International, nous devons aller plus loin.

L'obstacle à abattre a un nom : le verrou de Bercy, prévu à l'article L.228 du Livre des procédures fiscales, en vertu duquel l'auteur d'une infraction fiscale ne peut être poursuivi que sur plainte de l'administration. Le Sénat en a déjà voté sa suppression ou son assouplissement, en mars 2016 par un amendement d'Éric Bocquet puis en 2017 à l'initiative de Mme Assassi. L'Assemblée nationale a pour sa part créé une mission d'information sur les procédures de poursuite des infractions fiscales, dont les travaux sont en cours.

Suppression prématurée, nécessité d'une réflexion plus approfondie : les arguments contre sont faibles. Comment accepter que la justice ne puisse se saisir d'office des infractions fiscales, même majeures ? Comment accepter ce nihil obstat sur la répression fiscale ? Cette situation heurte le principe de transparence cher à nos concitoyens et l'indépendance de la justice.

Selon Éliane Houlette, procureure de la République financier, le verrou bloque toute la chaîne pénale : c'est un obstacle théorique, constitutionnel, républicain. François Molins considère que la situation n'est plus tenable et freine les procureurs de la République sans raison objective. La Cour des comptes, dans un référé d'août 2013, estimait que le verrou de Bercy est préjudiciable à l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale. Les ONG comme Transparency international, Oxfam, Sherpa ou Anticor ne disent pas autre chose.

Il est plus que temps de mettre fin à ce système et nous regrettons que le Gouvernement ait fait le choix de l'immobilisme en continuant à soutenir son maintien pour des motifs d'efficacité, de compétence fiscale ou de haute technicité.

Pourtant, l'affaire Cahuzac a montré que la justice française ne fait pas défaut dès lors qu'on lui donne des moyens.

Wikileaks, Panama papers, Paradise papers... : les Français ne supportent plus qu'on bafoue le principe du consentement à l'impôt. Le dispositif du verrou de Bercy permet à l'administration fiscale de traiter certains dossiers sans en référer à la justice, et sans divulguer les critères qui président à ce choix : comment l'expliquer à nos concitoyens ?

M. Darmanin n'est pas là ; je le regrette. Je suis néanmoins heureuse de voir sur ces bancs M. Olivier Dussopt dont je connais la position favorable à un assouplissement au moins du verrou de Bercy.

Pas moins de 75 % des dossiers échappent à la justice de manière obscure, et l'on ne recouvre que 18 % des fonds soustraits à l'impôt. Or la fraude fiscale coûte chaque année 60 à 80 milliards d'euros. L'argument du risque d'engorgement, avancé par la garde des Sceaux ? François Molins le réfute. L'autorité judiciaire n'a évidemment pas vocation à se saisir des 16 000 dossiers de fraude fiscale mais à évaluer l'opportunité des poursuites.

La mission de l'Assemblée nationale va rendre son rapport. Les affaires se succèdent. La démocratie est mise à mal. Il est temps d'agir. Les affaires dévoilées par la presse et les lanceurs d'alerte ébranlent l'opinion.

Continuerons-nous à justifier le statu quo ou supprimerons-nous cette anomalie française qu'est le verrou de Bercy ? (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

M. Jérôme Bascher, rapporteur de la commission des finances . - Cette proposition de loi porte sur un mécanisme qui revient régulièrement dans le débat depuis 2013, depuis qu'un ministre chargé du budget a été reconnu comme fraudeur fiscal. Un autre secrétaire d'État socialiste, fut, à la même époque, pris de phobie administrative...

Cette proposition de loi du groupe socialiste a le mérite d'ouvrir le débat qui nous occupera en juillet : le Sénat fera alors des propositions ambitieuses pour plus de transparence, sans pour autant supprimer le verrou.

Le sujet n'est pas médiocre, il touche aux principes de l'efficacité, de l'égalité et de réalité.

L'objectif du contrôle fiscal est triple : recouvrer, sanctionner, dissuader. Le Conseil constitutionnel a limité aux cas les plus graves la possibilité de cumuler sanction administrative et sanction pénale. Sur 50 000 contrôles fiscaux externes, 4 000 sont qualifiés de répressifs. Ils relèvent à ce stade des directions départementales. La direction centrale ne reçoit que 1 100 dossiers par an environ, qu'elle transmet presque tous à la Commission des infractions fiscales (CIF). Le verrou, c'est le fait qu'une plainte pénale pour fraude fiscale est irrecevable si elle n'est pas déposée par l'administration fiscale ; c'est aussi que l'administration fiscale ne peut pas déposer plainte sans l'autorisation de la CIF.

Tant les membres de la CIF que de l'administration fiscale sont indépendants, et le soupçon sur le verrou est insultant pour eux. Ce climat de défiance généralisée n'est pas sain. Il ne faut pas céder aux modes. Cependant, plus de transparence ne ferait pas de mal, et l'on pourrait au moins rendre tout cela « translucide », laisser passer la lumière sans forcément identifier les personnes.

Les critères suivis par l'administration pour transmettre un dossier à la CIF - montant des droits fraudés, manoeuvres du contribuable ou circonstances liées à la personne même du fraudeur, selon le Conseil constitutionnel - pourraient être inscrits dans la loi. Je suis toutefois opposé à l'inscription d'un montant dans la loi.

Un contrôle plus diversifié serait bienvenu : des audits internes de l'Inspection générale des finances (IGF) dans les directions départementales des finances publiques, par la Cour des comptes de manière consolidée.

Autre proposition : des parlementaires habilités pourraient examiner les 50 dossiers rejetés chaque année par la CIF et une partie de ceux qui ne lui sont pas transmis. Je suis défavorable en revanche à introduire, comme le propose M. Darmanin, des parlementaires dans la composition de la CIF : ce n'est pas notre place.

Enfin, les membres de la CIF pourraient être nommés par le président et rapporteur général des deux commissions des finances pour assurer la pluralité.

L'intervention du ministre dans les situations individuelles, qui nourrit les critiques, est pur fantasme : son cabinet n'a plus de cellule fiscale depuis 2010. S'agissant des 4 000 dossiers les plus importants, les transactions n'ont porté que sur 294 d'entre eux, essentiellement des entreprises, pour un montant de 12,5 millions d'euros. Ces transactions sont justifiées par le principe d'efficacité.

L'action judiciaire doit être privilégiée dans un objectif d'exemplarité et de dissuasion, notamment lorsque la fraude est répétée. Cependant, lorsque le dossier n'est pas absolument certain, est-il pertinent de mettre l'affaire sur la place publique ?

L'État porte plainte parce que c'est lui la victime. Comme le Sénat l'a déjà voté, pourquoi ne pas permettre à l'autorité judiciaire d'étendre une enquête existante à des faits de fraude fiscale connexes ? Peut-être faudra-t-il que la CIF puisse être saisie cette fois-ci par la justice.

Enfin, il faudrait aussi clarifier l'articulation entre l'article L. 228 du Livre des procédures fiscales et l'article 40 du code de procédure pénale.

Ce texte a le mérite de débattre d'un sujet essentiel. Nous y reviendrons en juillet. D'ici là, je vous propose de ne pas l'adopter. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - Ce sujet a fait l'objet de travaux approfondis au Sénat et à l'Assemblée nationale, cette dernière ayant mis en place une mission d'information qui rendra ses conclusions la semaine prochaine.

Le sujet continue à faire l'objet de critiques parfois infondées. Je veux dissiper les malentendus. C'est l'administration et non le ministre du budget lui-même qui dispose du monopole de l'ouverture des poursuites pénales en matière de fraude fiscale.

Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude ne comporte pas de dispositions sur le verrou de Bercy. Non que le Gouvernement ne veuille agir, mais il laisse l'initiative aux parlementaires. La présente proposition de loi ne prend pas en compte, et pour cause, les conclusions de la mission d'information de l'Assemblée nationale qui seront bientôt rendues. Son rejet par votre commission des finances suffit à démontrer que la démarche d'ouverture du Gouvernement a été entendue. (Mme Marie-Pierre de la Gontrie rit.)

Le Gouvernement n'est pas favorable à une suppression pure et simple du verrou de Bercy, mais il souhaite en remettre les clés aux parlementaires. Il rejoint la préoccupation du rapporteur sur le secret fiscal, qui ne saurait être levé.

Démythifions le sujet. Le verrou de Bercy n'est pas un verrou. Il prévoit que l'administration fiscale seule a le pouvoir de porter plainte. L'on n'imagine pas de poursuites dans d'autres domaines de l'action pénale sans plainte de la victime...

Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude généralise la publication des sanctions en matière pénale et permet celle des sanctions administratives. L'objectif reste de sanctionner les fraudeurs et de cumuler sanctions fiscale et administrative dans les cas les plus graves.

Deuxième mythe : la CIF n'est ni un OVNI administratif ni un parquet. Elle se borne à vérifier la solidité des dossiers avant de mobiliser l'autorité judiciaire. La CIF valide d'ailleurs 85 % à 95 % des plaintes - selon les années. La loi Sapin de 2013 l'oblige à publier un rapport annuel qui comporte des informations utiles et alimente le débat parlementaire.

Des évolutions sont toutefois nécessaires. La transparence des critères peut être améliorée pour dissiper les fantasmes. Les décisions peuvent toutes être tracées ; aucune main invisible ne protège certains contribuables. Gérald Darmanin a fait des propositions pour mieux associer les parlementaires à ce travail. Le stade de la CIF n'est d'ailleurs pas toujours nécessaire.

Le Gouvernement considère en revanche que le principe de plainte préalable de l'administration est une ligne rouge à ne pas dépasser ; en cas de connexité, par exemple ; c'est essentiel. Des contentieux parallèles devant le juge pénal et le juge administratif formés sur un même dossier pourraient à défaut aboutir à des situations ubuesques.

La procureure du Parquet national financier ne disait pas autre chose en mai 2016 en reconnaissant à la CIF un rôle pragmatique de filtre essentiel, la justice ne pouvant examiner l'ensemble des plaintes.

À vouloir tout judiciariser, nous affaiblirions notre système répressif. Nous proposons plutôt, pour améliorer notre système, de maintenir le verrou, mais de rendre son fonctionnement plus transparent et de vous en donner les clés, en renforçant vos moyens de contrôle, conformément au principe de la séparation des pouvoirs.

Ma position, Madame la Sénatrice, n'est pas tout à fait favorable à la suppression du verrou de Bercy.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous l'avez dit le 25 juillet 2017 !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Votre tweet tout récent me conduit à faire une rectification : j'ai salué l'assouplissement du dispositif par le Sénat. Ce que vous proposez aujourd'hui est une suppression totale. À aucun moment, le groupe socialiste ne l'a proposée.

Le 25 juillet 2017, je me suis félicité que le groupe socialiste ait proposé un aménagement.

Le 5 juillet 2016, l'intégralité du groupe socialiste du Sénat a voté contre la proposition de loi de M. Bocquet supprimant le verrou de Bercy. Le groupe socialiste de l'Assemblée nationale lors de la précédente législature a toujours suivi le Gouvernement sur ce point. Ma position n'a pas changé. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

M. Éric Bocquet . - Nous saluons l'initiative socialiste de débattre du verrou de Bercy, dont nous avons plusieurs fois débattu en commission des finances et dont nous avons adopté la suppression en séance par amendement à trois reprises, dans la grande diversité de nos formations politiques. C'est en effet un sujet républicain, et non partisan.

Ce débat prend un tour particulier au lendemain de la condamnation de M. Cahuzac par la cour d'appel. Ce dernier avait le pouvoir d'ester en justice contre lui-même ! Cela oscille entre l'hallucinant et l'ubuesque. (Sourires)

Sur les 50 000 contrôles fiscaux annuel, environ 15 000 mettent en évidence des fraudes caractérisées. Près de 4 000 dossiers sur ces 15 000 concernent des fraudes supérieures à 100 000 euros chaque année.

L'administration fiscale fait un premier tri de ces 4 000 dossiers, transmis à la CIF, composée de magistrats du Conseil d'État, de la Cour des Comptes et de la Cour de cassation. Ladite commission choisit ensuite d'en transmettre 95 % à la justice, soit entre 900 et 1 000 dossiers. Moins du quart des gros fraudeurs finissent devant le juge. Dans notre pays, on peut en revanche être condamné à deux mois de prison ferme pour avoir volé un paquet de pâtes alimentaires...

L'existence d'une présomption caractérisée doit être prouvée, dit-on ; or cela nécessite les moyens de la justice et la police ! - À plus forte raison dans le cas de fraudes complexes.

La confusion entre l'exécutif et le judiciaire n'est pas acceptable en démocratie. Les magistrats disposent de techniques spéciales, seules capables de confronter les grands groupes manipulant les prix de transfert.

Le verrou de Bercy n'a plus aucune légitimité depuis la création en 2013 du Parquet national financier. Mme Éliane Houlette, procureure du Parquet national financier, l'a dit à l'Assemblée nationale : « Le verrou de Bercy bloque toute la chaîne pénale. Il empêche la variété des poursuites, constitue un obstacle sur le plan juridique et un handicap sur le plan pratique ».

La liberté d'action du Parquet national financier est mise à mal par le verrou de Bercy. Ce Parquet a transmis l'an dernier 77 signalements mais n'a aucun moyen de savoir comment ces dossiers sont traités.

Lutter contre l'évasion fiscale passe par la suppression du verrou de Bercy et par une politique infaillible en faveur de l'intérêt général. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE, ainsi que sur quelques bancs du groupe SOCR)

Mme Nathalie Goulet . - Impression de déjà-vu... Le Sénat a déjà voté la suppression du verrou de Bercy trois fois ! Le timing n'est guère favorable dans une niche parlementaire.

Nous n'avons pas attendu l'affaire Cahuzac pour en parler ; une commission d'enquête nous a déjà fourni des éléments de réflexion. Dommage que le gouvernement précédent ne s'en soit pas saisi en son temps.

Un scandale, une annonce : les choses fonctionnent toujours ainsi... (Sourires) Mais devons-nous vous croire sur parole, Monsieur le Ministre ? Le verrou de Bercy serait plus efficace, sa suppression engorgerait les tribunaux, soit...

Le sénateur Anziani, tombé au champ d'honneur du non-cumul des mandats, avait naguère fait des propositions d'amélioration, notamment en matière de transparence. Que ne l'a-t-on écouté ! Ce n'est pas le rôle des parlementaires de siéger à la CIF, c'est à elle et à l'administration d'être plus transparentes. Pour l'heure, c'est l'opacité totale.

Le rapport de la CIF, parlons-en ! (L'oratrice montre ce document.) Il est totalement abscons et compte plus de camemberts que n'en produit le fameux village éponyme de l'Orne, et l'on n'y comprend strictement rien ! (Sourires et applaudissements)

Transiger, certes, mais selon quels critères ? Qu'est-ce qu'une bonne transaction ? Quelle est, au juste, la marge de manoeuvre ?

Les magistrats veulent plus de pouvoir, c'est normal. Bercy veut garder le sien, ce ne serait qu'une affaire de corporatisme, dit-on parfois. Je ne sais. Mais il faut bien récupérer un peu des 60 milliards à 80 milliards d'euros perdus par la fraude fiscale pour alimenter la hausse des retraites agricoles de 26 euros par personne. L'argent non récupéré par l'administration fiscale nous manque pour agir.

Puisque c'est la saison des réformes, et constitutionnelle, notamment, inscrivons la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales dans le domaine de la loi à l'article 34 de la Constitution. Cela empêchera le Conseil constitutionnel de nous renvoyer dans notre camp en arguant de son caractère réglementaire.

Le groupe UC n'est pas favorable à la suppression pure et simple du verrou - que je voterai cependant, à titre personnel. Nous déposerons un amendement d'assouplissement que, Monsieur le Ministre, vous seriez inspiré de soutenir. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes UC et SOCR ; M. Éric Bocquet applaudit aussi.)

Mme Sophie Taillé-Polian . - Chaque année, la fraude fiscale représente une perte de 60 milliards à 80 milliards d'euros par an. Soit 15 % du budget de l'État ! Grâce aux lanceurs d'alerte, aux médias, aux ONG, des avancées incontestables ont été rendues possibles ces dernières années.

Cette proposition de loi est une fin en soi car elle revient sur un mécanisme inacceptable, mais ce n'est pas un aboutissement. Le verrou de Bercy donne une impression de collusion des élites qui s'assemblent pour reporter la charge fiscale sur les citoyens.

Le ministre des comptes publics, détenteur du monopole du déclenchement des poursuites en matière fiscale ? Nous sommes les seuls à trouver cela normal en France. L'efficacité ? C'est à la mode chez ceux qui détestent les contre-pouvoirs...

La sanction pénale a une connotation morale ; elle est aussi plus adaptée aux montages financiers exotiques et sert la lutte contre la concurrence déloyale, dans laquelle s'est engagée la Commission européenne.

Ce verrou est en quelque sorte la pierre angulaire d'un système qui ne fonctionne pas. On parle de mutualisation et de rationalisation, c'est l'empilement de dispositifs disparates qui prévaut. La CIF analyse un quart des dossiers les plus graves, en vertu d'un filtre totalement opaque ; 10 % des dossiers sont suivis par la Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF). On envisage une nouvelle police fiscale, dont l'articulation avec la BNRDF est floue, sans parler de la police des douanes. Bref, pour l'efficacité, on repassera. D'autant que les effets pervers sont nombreux.

Et rien ne prouve que le système soit dissuasif : les chiffres rappelés - 50 000 contrôles, 16 000 manquements délibérés, 4 000 dossiers graves - sont stables !

Pire, ce système comporte des effets pervers : sous-dimensionnement de la CIF, opacité totale. Les dossiers transmis sont toujours au nombre de 1 000, qu'il pleuve, vente ou neige, mais ce sont toujours les mêmes ! Mystère... Les autres, ceux que révèlent les journaux, ne donnent lieu à aucune poursuite !

Les juges ne seraient pas formés ou n'auraient pas le temps de se pencher sur les matières nouvelles, dit-on. Mais c'est la conséquence du système que nous dénonçons !

L'année 2013 a marqué un tournant. Il faut franchir une nouvelle étape. Le système est à bout de souffle. Il faut renforcer le Parquet national financier et la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, augmenter les moyens mis à la disposition de la justice et de la DGFiP, et améliorer leur coordination. La transmission des cas graves peut être automatisée. Les contrôles doivent être plus nombreux, et chaque entreprise, chaque citoyen, doit savoir que le contrôle fiscal est possible, et qu'il y a plus d'un contrôle tous les 120 ans en moyenne par société ! À cette fin, les moyens de la DGFiP, je le redis, doivent être augmentés ! Le rapport d'information sur la fraude fiscale de Mme Mazetier et M. Warsmann insistait justement sur ce point. Certains experts parlent d'un effectif de 400 agents affectés à la police judiciaire, sans ponction sur ceux qui sont chargés des contrôles. On est loin des 40 en redéploiement, évoqués dans le projet de loi Darmanin, tout à fait insuffisants.

En Italie, des peines de prison ferme sont souvent prononcées, comme des peines de travaux d'intérêt général. Ce serait intéressant ! Rendons aussi opérante l'interdiction de gérer une entreprise en créant un fichier national qui, n'existant pas, ôte toute portée à cette mesure. L'inscription au casier judiciaire, rarement retenue, devrait être quasi systématique ! On n'a pas cette pudeur avec la petite délinquance...

Il faudrait aussi clarifier la distance entre fraude et optimisation fiscales. Dès qu'il y a montage douteux, il faudrait inverser la charge de la preuve : au contribuable de montrer sa bonne foi, et non pas au contrôleur de démontrer qu'il y a eu volonté de fraude !

Montrons que le Sénat se mobilise contre la fraude fiscale. Soyons à la fois dans la justice et dans l'efficacité en votant cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

M. Emmanuel Capus . - La question qui nous est soumise est délicate. Elle demande sérieux et recul.

Une suppression sèche du verrou de Bercy, sans dispositif de substitution ni amélioration serait précipitée et contre-productive. On ne légifère pas pour répondre à un cas particulier. Or j'ai beaucoup entendu parler de Jérôme Cahuzac...

Mme Marie-Pierre de la Gontrie et M. Patrick Kanner. - Rien à voir !

M. Emmanuel Capus. - C'est l'apanage du Sénat de ne pas subir la pression médiatique ni les effets de mode. (MM. Antoine Lefèvre et Gérard Longuet approuvent vivement.)

Le verrou de Bercy permet un tri efficace des affaires, avec le souci prioritaire de recouvrer les sommes dues. Les sanctions morales sont ailleurs. Ce n'est pas le sujet. Il faut plutôt lutter contre la fraude et récupérer efficacement les sommes soustraites à la collectivité.

Ceux qui dénoncent l'engorgement des tribunaux sont les mêmes que ceux qui poussent à une sur-pénalisation. Je le sais car je suis avocat : si vous voulez enterrer un dossier fiscal, envoyez-le directement au tribunal correctionnel ! (M. Gérard Longuet approuve.)

La médiation est la première proposition qu'on formule en justice. C'est un non-sens absolu que de vouloir supprimer la transaction. Pourquoi envoyer ces dossiers ultra-précis et techniques pour qu'ils soient traités, en suivant la litanie des audiences correctionnelles, après ceux de conduites alcooliques ou de violences conjugales, qui, hélas, encombrent nos tribunaux, devant un juge, absolument pas formé, lequel, n'y connaissant rien, s'en remettra immanquablement aux sachants, les fonctionnaires de l'administration fiscale ?

Le verrou de Bercy s'est amélioré depuis 1977. Les travaux actuels à l'Assemblée nationale et auprès du ministère l'amélioreront sans le supprimer.

Le groupe Les Indépendants partage la volonté de changement des auteurs de la proposition de loi mais la trouve prématurée. Il ne votera pas la proposition de loi.

M. Yvon Collin . - Le verrou de Bercy pose la question de la séparation des pouvoirs et de la transparence dans les relations entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire. Il constitue une exception à la procédure judiciaire.

L'auteur d'une infraction fiscale ne peut être poursuivi qu'après une plainte de l'administration, laquelle doit être déposée par celle-là après avis de la CIF, sous peine d'irrecevabilité. L'administration fiscale possède donc un monopole, un privilège légal remontant aux années 1920, époque à laquelle l'État se préoccupait surtout de recouvrer l'argent. L'État, « le plus froid des monstres froids », écrivait Nietzsche.

Le Sénat a déjà voté l'assouplissement du verrou de Bercy, comme l'an dernier ou en 2016. Un amendement de M. Bocquet en ce sens avait été adopté. Le groupe RDSE avait suggéré de donner le pouvoir au Parquet national financier. M. Sapin avait émis un avis défavorable en avançant l'efficacité du dispositif.

Les arguments contre une suppression sèche du verrou de Bercy ne manquent pas : expertise de l'administration fiscale, existence d'une réponse pénale dans les cas les plus graves, risque d'engorgement des tribunaux, etc. Toutefois, le souhait d'une plus grande transparence a toute sa pertinence : les critères de la transmission des dossiers par la CIF au juge pénal devraient être mieux connus ; on manque de données sur les dossiers ; les affaires prennent de plus en plus d'ampleur. Les positions sur ce sujet sont crispées, ce qui n'est pas sain.

La loi Sapin 2 a introduit de nouveaux outils de lutte contre la fraude fiscale, tels que la HATVP. Quelque 32 milliards d'euros d'avoirs ont été récupérés.

Les membres du groupe RDSE sont en grande majorité favorables à l'adoption de la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et SOCR)

M. Julien Bargeton . - Écartons d'emblée deux idées reçues sur le verrou de Bercy : premièrement, ce verrou serait une anomalie juridique ; or, à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité de juillet 2016, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré son existence. Deuxièmement, le verrou de Bercy entraînerait un laxisme en matière de fraude fiscale. Ce n'est pas vrai. Les affaires évoquées précédemment sont arrivées devant les tribunaux, lesquels ont prononcé 68 peines de prison, ferme, et 131 amendes d'un montant moyen de 10 000 euros. Je rappelle qu'un contrôle fiscal demande huit mois tandis qu'au pénal, on compte trois ans entre le dépôt de la plainte et le jugement.

La judiciarisation est-elle la meilleure solution ? On ne nous démontre pas que la suppression du verrou de Bercy serait plus efficace. Sans verrou de Bercy, on ne recouvrerait pas 60 milliards à 80 milliards d'euros par an !

Si j'étais taquin, je relèverais que parmi les signataires de la proposition de loi, pas moins de sept étaient en responsabilité sous le quinquennat précédent et n'ont pas agi.

Reconnaissons toutefois que l'efficacité du verrou de Bercy n'est pas entièrement démontrée. Comme Mme Goulet, je plaide donc pour l'évaluation de ce mécanisme. Des évolutions sont possibles, par exemple en améliorant l'encadrement des transactions. Plutôt que de considérer que la suppression du verrou de Bercy serait l'alpha et l'oméga, continuons à avancer. Ainsi, Stanislas Guerini a proposé à l'Assemblée nationale de déchoir de leurs droits civiques les auteurs d'infractions fiscales caractérisées.

La lutte contre la fraude fiscale, atteinte à l'esprit civique, mérite mieux qu'un débat précipité, une réflexion approfondie. C'est pourquoi, en voulant participer à cette lutte, le groupe LaREM votera contre la proposition de loi. (MM. Emmanuel Capus et Gérard Longuet applaudissent.)

M. Antoine Lefèvre . - (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Le verrou de Bercy est un dispositif dérogatoire du droit commun. D'aucuns pensent que les affaires de fraude fiscale sont étouffées. En réalité, ce mécanisme, parfaitement conforme à la Constitution, est efficace. Le Conseil constitutionnel juge que l'administration fiscale est la mieux placée pour évaluer le préjudice subi.

La CIF est une autorité administrative indépendante composée de membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes, de magistrats de la Cour de Cassation et de personnalités qualifiées nommées par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale. Elle décide du dépôt de plainte - dans les faits, 90 % des dossiers sont transmis.

Un million de contrôles sont effectués chaque année par l'administration sur les pièces transmises pour la déclaration fiscale et on recense 50 000 contrôles fiscaux. La justice ne le pourrait pas. En outre, le secret fiscal est parfaitement respecté par Bercy, contrairement au secret de l'instruction.

Les tribunaux sont engorgés. Les délais seraient allongés alors que l'État récupère 4 milliards à 5 milliards d'euros chaque année.

Le secret fiscal est parfaitement préservé par Bercy, ce qui n'est hélas pas toujours le cas du secret de l'instruction, comme nous avons pu le constater à plusieurs reprises, des pièces de dossiers en cours d'instruction sont publiées dans la presse...

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - Exactement !

M. Antoine Lefèvre. - Le verrou de Bercy est un garde-fou utile qui doit être maintenu, même s'il doit évoluer.

Les tribunaux pénaux sont engorgés et la fin de ce mécanisme leur rajouterait une charge de travail considérable.

Davantage de transparence et de contrôle sont nécessaires, le Parlement devrait y être mieux associé. Des amendements seront déposés lors de l'examen du projet de loi de lutte contre la fraude, que nous examinerons prochainement, le Sénat étant saisi en premier de ce texte.

Pour toutes ces raisons, le groupe Les Républicains ne votera pas cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur plusieurs bancs du groupe UC)

M. Gérard Longuet . - Le Parlement est né du vote de l'impôt. Il est donc normal qu'il consacre tant de débats, parfois répétitifs, à sa collecte et à son efficacité.

Je remercie Mme de la Gontrie dont la proposition de loi a le mérite d'ouvrir le débat. Nombre de parlementaires socialistes auraient pu le faire lorsqu'ils étaient ministres, mais à tout pêcheur miséricorde... Le verrou de Bercy n'est pas un verrou mais un point de passage obligé.

Faut-il accepter ce pilori en place de Grève avant qu'il y ait eu instruction et condamnation ? Les interventions de nos collègues avocats ont été utiles en ce sens.

Instauration du verrou de Bercy dans les années vingt, création de la Commission des infractions fiscales en 1977 - par volonté du président de la République d'alors de maintenir le secret fiscal au regard de l'égalité des citoyens après qu'il avait eu vent d'indiscrétions fiscales sur l'un de ses compétiteurs par voie de presse tout en faisant en sorte que l'information ne se perde pas, création du Parquet national financier en 2013... Et aujourd'hui ? Nous sommes dans une société du numérique qui, que nous l'aimions ou ne l'aimions pas, est une société de la transparence, une société du big data dans laquelle les contrôles fiscaux changeront progressivement de nature et gagneront en exhaustivité, ce que n'autorise pas actuellement le système de contrôles aléatoires en termes d'égalité.

Voilà pourquoi nous ne pourrons pas aller au terme du débat à ce point de notre réflexion. La mission de l'Assemblée nationale rendra ses conclusions la semaine prochaine : son rapport dégonflera sans doute l'illusion d'une caverne magique, d'un antre d'Ali Baba de 80 milliards de fraude fiscale, dont la définition reste à préciser, que l'on pourrait recouvrer.

Nous attendons avec impatience le projet de loi de Gérald Darmanin, il nous invitera à réfléchir sur ce que l'on entend par « fraude fiscale » : optimisation fiscale et délinquance pure et simple. Je compte sur ce texte pour approfondir la réflexion ouverte par notre rapporteur qui reconnaît lui-même qu'il serait malheureux d'abandonner une procédure qui rend hommage à l'efficacité, au professionnalisme et au sérieux de l'administration fiscale mais aussi à sa discrétion qui est assurément un facteur de cohésion et de respect de l'État. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; MM. Pierre Louault et Emmanuel Capus applaudissent également.)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État . - En 2017, il y a eu environ 50 000 contrôles fiscaux externes ; 14 200 dossiers ont donné lieu à une pénalité exclusive de bonne foi, pour un total de 6,4 milliards d'euros, soit une moyenne de plus de 453 000 euros ; 4 200 d'entre eux concernent des droits et pénalités supérieurs à 100 000 euros, soit un total supérieur à 4 milliards d'euros.

En 2016, l'année est différente mais les chiffres sont stables, l'action pénale a donné lieu à 770 décisions de justice, 430 condamnations définitives, dont 360 peines de prison mais 68 seulement de prison ferme, dont l'essentiel fait l'objet d'aménagements de peine, et 131 peines d'amende, dont 121 peines fermes, pour un montant de 14 000 euros en moyenne - nous sommes loin de la moyenne de 453 000 euros de l'action administrative.

Des questions ont été posées sur la future police fiscale. Rappelons que la procédure d'enquête fiscale a été créée pour permettre d'asseoir l'impôt. Les officiers fiscaux judiciaires auront les prérogatives d'officiers de police judiciaire. Pas moins de 83 % des plaintes déposées par la DGFiP concernent la fraude sophistiquée, et non le crime organisé ; ces dossiers nécessitent une expertise d'abord fiscale. Les résultats de la Brigade nationale de répression des fraudes sont contrastés : 496 plaintes depuis 2010, 124 dossiers fiscalisés, 62 décisions de justice, dont 12 classements sans suite, 260 plaintes en cours sans compter les 69 dossiers dans le cadre des Panama papers. Au vu de la capacité de travail de la brigade, il faudrait six ans pour apurer ce stock. D'où la nécessité de créer une police fiscale à Bercy. Les moyens de la DGFiP ? Nous mettons à profit la dématérialisation croissante voire totale des déclarations.

Madame Goulet, le rapport de la Commission des infractions fiscales est dense, voire rébarbatif. Il contiendrait plus de camemberts qu'un village qu'elle connaît bien. Certes, mais les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat peuvent organiser depuis 2013 un débat sur ce rapport, ce qu'elles n'ont jamais fait. Leurs présidents peuvent aussi auditionner le président de la CIF et mener des contrôles sur pièces et sur place... Ce qu'a fait la députée, rapporteure de la mission d'information.

Nous sommes un certain nombre, depuis longtemps, à défendre le principe d'un aménagement du verrou de Bercy ou, pour reprendre une expression en vogue, à vouloir donner les clés du verrou de Bercy au Parlement. Le projet de loi qui vous sera bientôt soumis le permettra sans en passer par une suppression du verrou de Bercy qui nuirait à l'efficacité que nous recherchons tous dans la lutte contre la fraude fiscale.

M. Jérôme Bascher, rapporteur . - Nous avons mené ce débat avec le plus de transparence et d'ouverture possible. Les imprécisions, les fantasmes, les mythes sur le verrou de Bercy : voilà ce qui mine notre démocratie. On parle de 60 à 80 milliards d'euros de fraude, mais cela concerne les fraudes fiscale et sociale (Mme Sophie Taillé-Polian le réfute.) et la fraude sociale ne relève pas de Bercy !

Le rapporteur général en mission aux États-Unis me disait tout à l'heure que la commission des finances souhaitait trouver un point d'équilibre. Ce serait un beau travail sénatorial. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. le président. - La commission n'ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion des articles de la proposition de loi initiale.

ARTICLE PREMIER

Mme Sophie Taillé-Polian . - La fraude sociale représente 500 millions d'euros. Le chiffre de 60 à 80 milliards d'euros de fraude fiscale repose sur une extrapolation des syndicats de l'administration de Bercy à partir des contrôles effectués. Monsieur le Ministre, on ne peut pas, comme vous le faites, comparer le faible montant des sanctions prononcées par les tribunaux à celui des peines prononcées par l'administration. Les deux types de sanctions ne s'opposent pas, le Conseil constitutionnel l'a dit.

Les derniers mots de M. Longuet ne peuvent que choquer : la discrétion de l'administration fiscale, c'est cela qui mine la démocratie ! (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - Je préfère le secret fiscal au secret de l'instruction : il est beaucoup moins bafoué.

À la demande du groupe Les Républicains, l'article premier est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°100 :

Nombre de votants 344
Nombre de suffrages exprimés 343
Pour l'adoption 116
Contre 227

Le Sénat n'a pas adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par Mme N. Goulet et les membres du groupe Union Centriste.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le dernier alinéa de l'article 1741 du code général des impôts est complété par une phrase et trois alinéas ainsi rédigés :

« Toutefois, les poursuites sont engagées dans les conditions prévues par le code de procédure pénale :

« - lorsque les faits ont été portés à la connaissance de l'autorité judiciaire dans le cadre d'une enquête ou d'une instruction ouverte pour d'autres faits ;

« - lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou lorsqu'il existe des présomptions caractérisées qu'ils résultent d'un des comportements mentionnés aux 1° à 5° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales.

« L'administration est informée sans délai des poursuites engagées dans ces conditions. ».

II. - Après l'article L. 227 du livre des procédures fiscales, il est inséré un article L. 227-... ainsi rédigé :

« Art. L. 227-... - Pour le délit de fraude fiscale prévu à l'article 1741 du code général des impôts, l'administration fiscale a le droit, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de transiger, après accord du procureur de la République ou du procureur de la République financier, dans les conditions définies aux articles L. 247 à L. 251 A du présent livre, lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou lorsqu'il existe des présomptions caractérisées qu'ils résultent d'un des comportements mentionnés aux 1° à 5° de l'article L. 228.

« L'acte par lequel le procureur de la République ou le procureur de la République financier donne son accord à la proposition de transaction est interruptif de la prescription de l'action publique.

« L'action publique est éteinte lorsque l'auteur de l'infraction a exécuté dans le délai imparti les obligations résultant pour lui de l'acceptation de la transaction. »

Mme Nathalie Goulet. - Cet amendement, que le Sénat a déjà adopté, lève partiellement le verrou de Bercy. On me dira que ce n'est ni le bon jour, ni la bonne heure, ni le bon texte mais ce serait un bon signal. Il préfigure, si j'ai bien compris, la solution que le ministre préconisera dans quelques semaines : un aménagement.

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - Cet amendement reprend un dispositif adopté par la commission des lois en juillet 2013, mais non par le Sénat, Madame Goulet. Quel serait son impact sur la justice ainsi que sur le dialogue entre les services et le secret fiscal ? Au nom de quoi introduirait-on une procédure spéciale pour certains cas de fraudes graves ? Ce serait contraire au principe d'égalité. Le périmètre de l'amendement pose aussi problème. Il laisse craindre une désorganisation du système actuel. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Même avis. Le moment n'est effectivement pas opportun. Nous y reviendrons en examinant le projet de loi à venir sur la fraude fiscale.

M. David Assouline. - Cet amendement, qui va dans le bon sens, fait tomber un certain nombre d'arguments avancés par le Gouvernement. Le blocage vient donc d'ailleurs. Hors de l'hémicycle, et même à droite, certains se plaignent de l'archaïsme du verrou de Bercy. Il n'existe pas ailleurs, c'est vrai, et il est contraire au principe de la séparation des pouvoirs. Certes, ce gouvernement s'assoit parfois sur les principes fondamentaux de notre République mais lui qui fait constamment référence à l'efficacité économique, comment peut-il justifier que l'on ne cherche pas à récupérer, au moins en partie, les 60 à 80 milliards d'euros de fraude ? Et cela alors qu'il n'y a plus d'argent dans les caisses pour assurer l'ensemble des services publics sur le territoire et financer les hôpitaux publics dont la situation est désastreuse.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous sommes face à un double discours et, encore une fois, le Parlement fait l'objet d'un traitement peu agréable. Le ministre nous dit qu'avec Gérald Darmanin, ils ont décidé de donner les clés du verrou de Bercy au Parlement. Mais c'est le Parlement qui fait la loi ! Le Sénat ne serait-il plus le Parlement ? On m'oppose tout un tas de nécessités : il y a nécessité d'aménager, de trouver des critères, de ne pas engorger la justice... Je rends hommage à la proposition de Nathalie Goulet ; d'elle, on ne peut pas dire qu'elle travaille sous le coup de l'émotion. Même le modeste aménagement qu'elle propose ne semble pas être acceptable pour le Gouvernement. Le groupe socialiste le soutiendra. (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - J'ai entendu deux, trois fois même, le terme de double discours. Mais qu'est-ce qui a empêché le groupe socialiste de voter le texte de M. Bocquet en 2016 ? Qu'est-ce qui l'a poussé à rétablir le dispositif à l'Assemblée nationale ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous êtes responsable aujourd'hui !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Le double discours, l'amnésie, ce sont les vôtres quand vous êtes dans l'opposition. Pour ma part, j'ai toujours été favorable à l'aménagement du verrou, et c'est ce que fera le projet de loi à venir.

Mme Sophie Taillé-Polian. - La lutte contre la fraude fiscale devrait nous rassembler. Je ne sais pas ce qui changera dans les mois à venir et justifierait d'attendre. Ou plutôt si, je le devine : un nouveau scandale.

Nous avons les outils, ils ont été mis en place sous le précédent quinquennat : déployons-les pour créer une logique dissuasive. Nous serons là pour faire des propositions sur le projet de loi Darmanin mais le Parlement peut prendre ses responsabilités dès aujourd'hui, au Sénat !

M. Emmanuel Capus. - Je rejoins Mme Taillé-Polian sur notre profond attachement à la lutte contre la fraude fiscale mais nous divergeons un tantinet sur les moyens d'y parvenir : faire de la voie pénale la voie privilégiée se discute.

Nous aurons un long débat sur le texte à venir ; les travaux de l'Assemblée nationale qui seront rendus publics le 22 mai nous aideront à avancer. Pour l'heure, le groupe Les Indépendants votera contre cette proposition de loi.

Mme Nathalie Goulet. - Je maintiens mon amendement. Il découle de ce que nous avons déjà voté ici au Sénat, à l'occasion des débats sur le financement du terrorisme. Lever le verrou en cas d'infractions connexes, ce n'est tout de même pas la mer à boire.

Les échéances avancées par le ministre ne sont pas une garantie. Un signal serait bienvenu, d'autant que je doute que l'ensemble des mesures d'assouplissement annoncées soient plus expertisées, dans quelques semaines, que mon amendement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

À la demande du groupe Les Républicains, l'amendement n°1 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°101 :

Nombre de votants 344
Nombre de suffrages exprimés 344
Pour l'adoption 164
Contre 180

Le Sénat n'a pas adopté.

L'article 2 est adopté, de même que les articles 3, 4, 5, 6, et 7.

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - Il était original d'adopter l'article 2 et les suivants quand ils sont de cohérence avec l'article premier que nous avons rejeté... J'invite le Sénat à rejeter l'ensemble du texte.

À la demande du groupe Les Républicains, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°102 :

Nombre de votants 344
Nombre de suffrages exprimés 343
Pour l'adoption 116
Contre 227

Le Sénat n'a pas adopté.

La séance est suspendue à 18 h 15.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 18 h 35.