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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 30 juin 2021

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Institutions européennes - Audition de M. Clément Beaune, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé des affaires européennes, à la suite du Conseil européen des 24 et 25 juin 2021

M. Jean-François Rapin, président. - Le Conseil européen s'est réuni les 24 et 25 juin. Je remercie le Ministre de venir en rendre compte devant notre commission, selon nos nouvelles habitudes. Monsieur le Ministre, vous nous présenterez certainement les deux faces de ce sommet européen, l'une consacrée à la situation intérieure de l'Union, l'autre à ses relations extérieures.

Sur le volet intérieur, cette réunion a naturellement été consacrée prioritairement à la situation sanitaire et à la mise en oeuvre du plan de relance. Sur ce sujet, je partage la satisfaction du Conseil européen devant l'amélioration globale de la situation épidémiologique en Europe qui permet de rétablir progressivement la liberté de circulation. Malgré l'appel à une réponse coordonnée face aux variants, je constate que la demande allemande d'imposer une quarantaine à tous les voyageurs provenant de zones où ce variant circule activement n'est pas clairement satisfaite par les conclusions du Conseil européen : pourrez-vous nous dire pourquoi ? La France compte-t-elle appliquer la même quarantaine que l'Allemagne aux voyageurs susceptibles d'importer le variant delta ? Cette question n'est pas anodine car nous devons absolument nous prémunir contre une quatrième vague. Autre sujet d'inquiétude : quand le certificat vert sera-t-il opérationnel ? J'ai pu échanger avant-hier avec une parlementaire allemande, venue au Sénat pour une réunion en format Weimar, et elle m'indiquait que son pass numérique attestant de sa vaccination n'avait pas été reconnu à l'entrée en France.

Du côté du plan de relance, les progrès sont aussi à saluer : près de la moitié des plans nationaux pour la reprise et la résilience sont validés par la Commission européenne. Pouvez-vous nous confirmer la date des premiers versements à venir ? Il serait préoccupant qu'interviennent des décaissements au profit de la Hongrie et de la Pologne qui ont parallèlement porté le mécanisme de conditionnalité État de droit devant la Cour de justice de l'Union européenne : celle-ci ne se prononcera pas avant l'automne. Est-ce à dire que ces États membres recevront des fonds d'ici là sans conditions, quelle que soit l'évolution de l'État de droit sur leur sol ? L'actualité à Budapest fait en effet craindre de nouvelles dérives.

Dernier sujet intérieur à l'Union européenne (UE) qui fut abordé lors du sommet de la zone euro qui a suivi le Conseil européen : l'achèvement de l'union bancaire. Sur ce sujet, j'ai relevé les propos très allants du Président de la République qui a appelé à « accélérer le calendrier sur l'union bancaire et l'union des marchés de capitaux ». C'est un sujet très sensible, je l'avais d'ailleurs évoqué lors d'une réunion du comité des élus que vous avez constitué en vue de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (PFUE). Nous ne devons pas nous précipiter vers un mécanisme européen de garantie des dépôts sans harmoniser au préalable les fonds de garantie au niveau national et sans revoir la situation des banques potentiellement déficitaires, comme on l'a d'ailleurs fait à la mise en place de la supervision unique. En effet, nous devons préserver les banques françaises du poids de la défaillance éventuelle d'autres banques européennes, au risque sinon de fragiliser notre système bancaire et finalement notre souveraineté, à savoir notre capacité à assurer nous-mêmes le financement de notre économie. Notre commission a justement adopté la semaine dernière un avis politique attirant l'attention des autorités européennes sur cet enjeu majeur. Y êtes-vous également sensibilisé ? J'avais noté, au cours de la réunion que je viens de mentionner, que certains trouvaient sujet peu engageant pour parler d'Europe. Nous constatons aujourd'hui que c'est un sujet assez prégnant et ses conséquences sur le futur ne sont pas anodines.

Sur le volet extérieur, le Conseil européen a d'abord traité des migrations. Sur ce sujet, les États membres ne sont pas encore en mesure de convenir d'une solidarité entre eux pour mutualiser l'effort d'accueil des migrants, mais ils se sont mis d'accord pour demander à la Commission de finaliser à l'automne des plans d'action envers les pays d'origine et de transit. Ils ont aussi rejeté « toute tentative de pays tiers d'instrumentaliser des migrants à des fins politiques ». Ceci n'est pas sans évoquer certaines attitudes qu'a pu notamment avoir la Turquie dans un récent passé ; toutefois, l'apaisement actuel que l'on constate en Méditerranée orientale a favorisé des conclusions plutôt positives du Conseil européen au sujet de la Turquie, qui s'est vu promettre par la Commission une nouvelle enveloppe de 3 milliards d'euros de l'Union pour soutenir l'accès des migrants à l'emploi.

La dénonciation de l'instrumentalisation politique des migrations vise aussi sans doute le Maroc, après la crise de Ceuta avec l'Espagne, mais elle pourrait aussi viser la Biélorussie, qui laisse grossir les flux de migrants à sa frontière avec la Lituanie. Les sénateurs polonais que j'ai rencontrés hier considèrent que cet afflux ne serait pas possible sans la complicité de la Russie. Cette attitude s'ajoute aux provocations multiples de la Russie envers l'Union et ses membres ces derniers temps. On peut donc s'interroger légitimement sur l'initiative franco-allemande, lors du Conseil européen, de proposer d'inviter Vladimir Poutine à un sommet avec l'Union européenne. Sans doute s'agissait-il de positionner l'UE en interlocuteur de la Russie au même titre que le Président Biden. Mais comment pouvait-on espérer rallier les 27 à une telle proposition ? Assurément le dialogue doit se poursuivre avec la Russie ; c'est ce que j'ai dit à nos collègues du Sénat polonais hier, un peu pris de court par la proposition d'invitation. Je peux vous dire qu'ils étaient très en colère. Pourquoi offrir à la Russie cette invitation solennelle qui dérange légitimement nos voisins de l'Est et qui ne conduirait finalement qu'à afficher les divisions entre les États membres, au bénéfice final de la Russie ? Le Président Macron et la Chancelière Merkel ont d'ailleurs fait marche arrière hier, mais nous restons dans l'incompréhension face à l'erreur stratégique qu'ils ont commise. Pourrez-vous nous donner des éléments d'explication sur ce sujet ?

Sans être complet, mon propos liminaire est déjà très long aussi je vous cède la parole, Monsieur le Ministre, sans plus tarder.

M. Clément Beaune, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé des affaires européennes. - Merci beaucoup M. le Président. Je suis heureux de revenir devant votre commission pour rendre compte, selon la tradition désormais établie, de ce sommet européen. L'ordre du jour de ce sommet ordinaire était très dense, notamment sur les sujets internationaux.

Je reviendrai sur les principaux messages et les principaux dossiers évoqués à cette occasion. Je donnerai évidemment la priorité à la question sanitaire évoquée par les chefs d'État ou de gouvernement, dans un contexte très différent des précédents débats puisque la situation s'améliore nettement partout en Europe, permettant des réouvertures depuis le début du mois de mai. Cependant, la tonalité était celle d'un optimisme vigilant car nous savons que le développement du variant delta pose à nouveau la question de la lutte contre la pandémie, de sa maîtrise, même si la vaccination, je le rappelle ici solennellement, est notre meilleure arme et son accélération notre meilleur outil contre la propagation de ce variant.

Les taux de vaccination ont significativement progressé depuis le début du printemps dans tous les pays européens. Il y a quelques exceptions mais, grâce au cadre d'achat commun, les taux de vaccination sont assez comparables d'un pays à l'autre. En moyenne, 60 % des adultes ont reçu au moins une dose de vaccin et 40 % de la population adulte est complètement vaccinée. La France est un peu au-dessus de cette moyenne, avec 62 % des adultes vaccinés et 50 % de la population totale ayant reçu au moins une dose de vaccin.

Le pass sanitaire sera mis en place dès demain et j'espère qu'il réglera toutes les difficultés. Ce certificat numérique sanitaire, et non vaccinal permet, en faisant la preuve d'une vaccination ou d'un test, de retrouver plus de mobilité en Europe. Il ne s'agit pas encore d'une libre circulation puisque la situation sanitaire de chaque voyageur sera contrôlée. La France suit attentivement l'évolution du variant delta, y compris chez ses partenaires européens. Je pense notamment au Portugal, mais la situation ne nécessite pas la prise de mesures ad hoc. La France a mis son certificat sanitaire au format européen et j'espère que tous nos partenaires, conformément au règlement, seront en mesure de vérifier le certificat sanitaire commun dès le 1er juillet, même si les pays disposent d'un délai de six semaines pour se mettre en conformité. Certains, comme l'Allemagne, ont souhaité garder un format national, mais ils ont l'obligation de reconnaître les certificats de tous les citoyens européens pour permettre l'entrée sur leur territoire.

Le Président de la République, ainsi que la Chancelière Merkel, ont beaucoup insisté sur la nécessité d'être prudents dans la liste des vaccins reconnus par l'Union européenne. L'Europe reconnaît les quatre vaccins qui ont été approuvés par l'Agence européenne des médicaments. Ce sont ceux que nous utilisons exclusivement en France, mais le règlement laisse aux États membres la possibilité, pour l'entrée sur leur propre territoire, de reconnaître d'autres vaccins. La Hongrie, la Grèce et l'Espagne le font pour un vaccin reconnu par l'OMS, le vaccin chinois Sinovac, ou non reconnu comme le vaccin russe Spoutnik. Le Président de la République et la Chancelière ont souhaité que l'Europe s'en tienne le plus longtemps possible à la liste agréée par l'Agence européenne des médicaments. Cette position permet de restreindre les flux d'entrée aux personnes vaccinées par un produit dont l'Europe a mesuré la qualité de protection. Ce n'est pas une appréciation politique mais une appréciation scientifique. Il serait difficile d'expliquer aux Français que nous n'utilisons pas ces vaccins parce que nous les estimons insuffisamment protecteurs mais que nous laissons entrer sur notre territoire des personnes sur la base de cette vaccination.

M. Jean-François Rapin, président. - Pourquoi le vaccin Spoutnik n'a-t-il pas encore été pas évalué par l'Agence européenne des médicaments alors que les autres vaccins l'ont été très rapidement ?

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Les autorités russes ont tardé à transmettre l'ensemble des informations nécessaire à l'évaluation de Spoutnik. L'autorisation aurait pu être donnée en juin mais toute la documentation scientifique n'a pas été fournie et l'examen du vaccin se prolonge. L'Europe n'a aucune volonté dilatoire, politique ou scientifique. L'expertise se fonde sur des documents, comme pour les autres vaccins. L'autorisation ne devrait pas être donnée avant le mois de septembre. Une fois que ce vaccin aura été autorisé, il faudra qu'il soit produit. Dans les deux pays européens qui ont recours à ce vaccin, la Hongrie et la Slovaquie, son utilisation est significative mais reste minoritaire par rapport aux vaccins livrés dans le cadre de l'Union européenne. La Slovaquie a passé un contrat de deux millions de doses mais n'en a reçu que 200 000. J'en profite pour préciser que la Russie n'a livré que 2 % des doses vendues à travers le monde, soit moins de 20 millions sur 800.

Le dernier point débattu dans ce cadre sanitaire portait justement sur les questions de solidarité internationale. L'Europe reste le premier exportateur et le premier donateur de vaccins au titre du système Covax. Elle sera peut-être, je l'espère, rattrapée dans les prochaines semaines par les États-Unis. Nous avons donné 90 millions de doses dans le cadre du mécanisme Covax et nous en avons exporté environ 300 millions. C'est notre intérêt puisque nous sommes tous victimes des variants qui se développent parce que la vaccination prend beaucoup plus de temps dans les pays qui ont moins de moyens financiers. Nous renforcerons nos efforts de solidarité internationale d'ici la fin de l'année avec la livraison d'au moins 500 millions de doses.

Pour répondre à votre question sur l'Allemagne, la Chancelière a évoqué le cas britannique. Elle n'a pas demandé que l'Europe adopte des mesures identiques mais elle a fait part de son inquiétude. Depuis le mois de mai, l'Allemagne applique une quarantaine aux voyageurs venant du Royaume-Uni mais elle n'interdit pas l'entrée des Britanniques sur son territoire. Quant à la France, la circulation du variant est la seule raison pour laquelle le Royaume-Uni est en zone orange. Les personnes vaccinées ont l'obligation de présenter un test à l'entrée sur le territoire et les personnes non vaccinées doivent avoir un motif impérieux pour voyager. Si la circulation du variant devait s'accentuer, nous pourrions de nouveau classer le Royaume-Uni en zone rouge.

Un sommet de la zone euro s'est tenu le vendredi matin. Il a abordé les premières orientations d'après-crise mais n'a pas donné lieu à décisions. Il a rappelé que des sujets comme l'Union bancaire seraient au menu des prochaines échéances. Il a également permis de faire un point sur les plans de relance. La Commission européenne a procédé à sa première émission de dettes au mois de juin après la ratification par les parlements des 27 États membres. Cette levée de dettes a été un succès. C'est un gage de confiance dans l'endettement et l'investissement européens puisque la demande des investisseurs a été 7 fois supérieure à l'offre. Le taux de cette émission s'est situé entre les taux souverains français et allemand. La Commission a validé les premiers plans nationaux la semaine dernière, dont le plan français, et la validation des ministres des finances est attendue dans les prochains jours. Les premiers décaissements sont ainsi prévus au mois de juillet. Pour France, la première tranche devrait s'élever à environ 5 milliards d'euros.

Enfin, le Président de la République a de nouveau évoqué l'idée, au-delà de cette relance d'un montant global de 750 milliards d'euros, d'un plan d'investissements de long terme, ciblé sur les secteurs stratégiques, comme le font les Américains en matière de microprocesseurs, de semi-conducteurs, de technologies vertes ou d'autres secteurs d'avenir. Nous aurons ce débat dans les prochains mois, probablement au cours de la présidence française de l'Union européenne et quand le nouveau gouvernement allemand sera installé.

M. Jean-François Rapin, président. - Pouvez-vous préciser la date de décaissement de l'aide européenne ?

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Je ne peux pas vous donner une date exacte mais le premier décaissement est prévu au cours du mois de juillet. J'avais pris ici même un petit risque en vous indiquant que le processus serait terminé fin mai. Les dernières ratifications ont eu lieu le 30 mai et, dès le 1er juin, la Commission a lancé le processus d'émission. Nous sommes allés aussi vite que les textes nous le permettaient et les 20 premiers milliards d'euros, sur un besoin de trésorerie de 100 milliards d'euros, ont été levés courant juin. Les ministres des finances se réunissent le 13 juillet pour la dernière étape du processus de formalisation avant que l'argent soit versé aux États membres.

Les sujets internationaux abordés pendant le Conseil européen ont été nombreux. Outre un déjeuner avec le Secrétaire général des Nations Unies, Monsieur António Guterres, qui vient d'être reconduit, les États membres ont eu de longs échanges sur la Turquie, la Russie et, à la demande de la France, sur le Sahel.

Sur la Turquie, les chefs d'État ou de gouvernement sont dans la ligne définie au Conseil européen de décembre 2020. Elle consiste à renforcer la fermeté européenne tout en restant ouvert au dialogue. Soit la Turquie donne des signes tangibles et durables d'apaisement et l'Europe est prête à discuter de l'Union douanière et d'autres sujets concrets, soit elle poursuit ou renforce ses provocations et l'Europe prendra alors des mesures supplémentaires de rétorsion et de sanctions. Au cours des dernières semaines, la Turquie a donné quelques signaux d'apaisement, qu'il ne faut pas surestimer mais qui sont réels, notamment en Méditerranée orientale. Elle s'est réengagée dans un dialogue bilatéral avec la Grèce, qui ne produit pas encore de résultats tangibles mais qui constitue un signal d'apaisement. Sur Chypre, si la réunion organisée la semaine dernière à Genève n'a pas permis d'avancées substantielles, elle a créé un climat plus positif. Sans naïveté, l'Union européenne a accepté de commencer à discuter d'un certain nombre d'éléments comme l'Union douanière. Par ailleurs, une nouvelle tranche de financements pluriannuels à destination des réfugiés a été validée par le Conseil européen. Trois milliards d'euros sont effectivement en jeu d'ici 2024 pour la Turquie, après deux premières tranches déjà versées de trois milliards. Je rappelle que ces sommes ne transitent pas par le gouvernement turc mais vont aux associations prenant en charge des réfugiés. L'attitude de la Turquie est condamnable, nous n'avons pas hésité à le dénoncer, comme vous l'avez fait, Monsieur le Président, à plusieurs reprises. Mais la Turquie prend en charge sur son sol près de 4 millions de réfugiés et nous avons décidé de faire ce geste humanitaire, dans notre intérêt. Ce financement pour les réfugiés doit encore être discuté et voté par le législateur européen. Nous n'avons pas récompensé la Turquie mais nous poursuivons une action qui nous semble justifiée.

La Chancelière et le Président de la République ont souhaité que les Européens questionnent les outils utilisés à l'égard de la Russie. Non pas pour envisager une attitude conciliante, mais parce que nous rencontrons des difficultés à trouver la juste mesure. Les raisons qui ont poussé à l'adoption de sanctions depuis 2014 demeurent. Il n'est pas question de les lever, les amendements franco-allemands proposés au Conseil européen visaient même leur renforcement en cas de dégradation de la situation. Mais dans le même temps, l'Europe doit trouver les canaux d'un dialogue politique. La question d'un éventuel sommet, qui a défrayé la chronique bruxelloise, n'était pas au coeur des amendements franco-allemands. Les formats d'un dialogue politique, d'une rencontre entre les dirigeants européens et les autorités russes restent à définir. Je partage votre diagnostic, Monsieur le Président : sur ces sujets-là, nous devons rester extrêmement vigilants sur la méthode. La France et l'Allemagne ont pu donner le sentiment qu'elles avançaient sans tenir compte des sensibilités de leurs partenaires. C'est l'intérêt collectif que de le faire et c'est pour cette raison que le Président de la République s'est rendu plusieurs jours dans les pays baltes en septembre dernier. Nous devons renforcer notre attention à nos partenaires face à la menace russe, qui est pour eux presque tangible, et avoir en tête que tout geste potentiel à l'égard de la Russie, même conditionné, doit être discuté collectivement.

Sur le Sahel, le Président de la République a informé le Conseil européen de nos dernières décisions, en rappelant que si le format de nos missions évolue, il n'était pas question d'un désengagement du Mali ou du Sahel, encore moins de la lutte contre le terrorisme dans la région. Nous ne pouvons pas demander une participation européenne croissante, qui se met en place progressivement, sans informer nos partenaires de nos orientations. La France a réuni ces dernières semaines de nouveaux soutiens à la task force Takuba qui regroupe des forces spéciales sur des missions difficiles. La Roumanie s'est engagée avec un contingent de 50 forces spéciales et Takuba implique maintenant dix pays européens. C'est la sécurité européenne que nous défendons à travers une mission française qui s'européanise progressivement.

Enfin, la question hongroise a fait l'objet de nombreuses discussions politiques et médiatiques. Dix jours avant le Conseil européen, le gouvernement hongrois a fait amender un projet de loi en discussion avec des éléments extrêmement préoccupants qui assimilent explicitement des contenus pornographiques et pédophiles à des contenus homosexuels. Cette question a fait l'objet d'un débat long, tendu et les leaders européens ont pointé du doigt, avec des termes très durs, cette nouvelle dérive de la Hongrie. Cette prise de conscience atteste de la sensibilisation européenne aux questions de valeurs, d'État de droit et de respect des droits fondamentaux. Il ne s'agit pas de s'ingérer dans la vie politique hongroise : aucun parlement, aucun gouvernement ne l'accepterait, mais la Hongrie touche aux valeurs inscrites dans le traité que tous les États membres ont librement et souverainement ratifié. Je précise que les États membres n'ont pas entamé de processus d'exclusion de la Hongrie de l'Union européenne. Ce serait une forme d'échec pour la société hongroise et pour nous-mêmes. Comme l'a rappelé le Président de la République, il s'agit de comprendre, au-delà de cette loi, pourquoi un certain nombre de dirigeants européens se sentent autorisés à attaquer des valeurs aussi fondamentales de notre pacte politique. La Présidente de la Commission européenne, avec un soutien très large des États membres, a lancé une procédure contentieuse à l'égard de la Hongrie qui pourrait se traduire par une saisine de la Cour de justice avant la fin de cette année.

Mme Laurence Harribey. - Merci pour cette présentation. Je note une ambiguïté dans les points 7 et 8 des conclusions officielles du Conseil européen traitant de la relance économique. Le point 7 rappelle que les plans nationaux doivent être mis en oeuvre en respectant les intérêts financiers de l'Union, dans un exercice de semestre européen classique, avec le conditionnement du plan de relance à un certain nombre de principes. Cela me semble en contradiction avec le point 8 qui précise que le Conseil européen prend acte avec satisfaction des grands objectifs du sommet de Porto et du plan d'actions sur la question des droits sociaux. Quelle est votre analyse sur la volonté réelle de l'Union ?

Le point 10 de ce même document souligne que le Conseil européen se satisfait des progrès rapides en vue d'une réforme mondiale de l'impôt sur les sociétés dans le cadre du G20. Un accord intergouvernemental et non un accord à l'unanimité est-il envisageable, même si les questions de fiscalité relèvent de l'unanimité ?

Sur les migrations, le point 12 du document mentionne des plans d'actions pour les pays d'origine à l'automne 2021. Ils doivent contenir des objectifs clairs de mesures de soutien supplémentaires et des calendriers. Pouvez-vous les préciser ?

Enfin, le dernier point porte sur la cybersécurité, condamne mollement les actes de cybermalveillance et indique que le Conseil européen attend des propositions. C'est un peu mince alors que l'enjeu est fondamental. Quelles mesures la France compte-t-elle favoriser dans le cadre européen ?

Mme Christine Lavarde. - J'ai pu lire dans le compte rendu du Conseil affaires étrangères que des mesures avaient été prises envers un certain nombre de pays mais je n'ai pas trouvé mention de discussion ou de d'action sur le Liban. Or, vous m'aviez dit que ce sujet serait à l'ordre du jour de ce Conseil. Vous ne pouvez pas ignorer que la situation se tend. Les États ont-ils discuté de la situation au Liban et plus généralement du Proche-Orient ?

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Sur la première question de Mme Harribey, chaque pays a remis un plan national de relance et de résilience. Nous l'avons fait au mois de mai et il a été approuvé par la Commission la semaine dernière. Il n'y a pas de conditionnalités. La procédure d'évaluation est assez lourde : approbation par la Commission, validation collective par le Conseil au niveau des ministres des Finances mais il n'y a pas de droit de véto d'un pays sur un autre, qui aurait pu entraîner des exigences sur telle ou telle réforme et conduire à un degré de contrainte excessif. Il n'y a pas non plus de logique stricte « réformes contre argent ». Néanmoins, une stratégie de relance et de résilience ne peut se limiter à dépenser de l'argent. Elle doit prévoir l'utilisation de ces fonds pour faciliter des réformes structurelles qui seront définies et adaptées dans chaque pays. La Commission ou un pays d'Europe du Nord ne diront pas à France qu'elle doit réformer son marché du travail ou ses retraites. Toutefois, le projet national de relance et de résilience français évoque un certain nombre de réformes que nous comptions mettre en oeuvre. La réforme de l'assurance chômage est mentionnée dans le plan national de relance mais nous ne l'avons pas lancée pour obtenir des fonds européens.

Deux conditions doivent être remplies pour la validation de ces plans. Au moins 37 % des dépenses doivent être consacrées à la transition écologique : le plan de la France prévoit 50 % et au moins 20 % à la transformation numérique (développement de la fibre, numérisation des entreprises, etc.), notre plan prévoit 25 %. Il n'y a pas de conditionnalités sur le plan social ni, au titre de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, d'intrusion européenne dans nos réformes sociales. Il y a seulement des exigences de bonne gestion comme pour toute utilisation de fonds européens.

Nous ne sommes donc pas dans une logique de type semestre européen : austérité, surveillance précise des réformes et faible prise en compte de la dimension sociale de l'après crise. Par ailleurs, depuis le sommet de Porto, l'agenda social européen a gagné en substance. Si l'Europe sociale a longtemps été utilisée comme paravent ou comme slogan, elle bénéficiera d'un nouvel élan sur la réforme du travail détaché, sur la directive sur les salaires minimums ou sur les travailleurs des plateformes très peu encadrées socialement. Il n'y a pas de contradiction ni de hiérarchie entre, d'une part, l'économie et les réformes et, d'autre part, la dimension sociale dans la stratégie européenne de relance. Je l'ai déjà dit, nous avons changé de logiciel européen sur ces sujets.

Sur la question de la fiscalité internationale, qui fait partie de ce monde plus équitable d'après crise que nous essayons de dessiner au niveau multilatéral, un G20 Finances est programmé les 9 et 10 juillet et des discussions ont lieu à l'OCDE. Nous avons deux obstacles à franchir. Disposerons-nous d'un accord international suffisamment large pour que ce projet ait du sens ? Je le crois parce que le G7 a donné une impulsion qui sera suivie, je l'espère, par le G20. Pourrons-nous, au niveau européen, trouver un accord unanime pour transposer cet accord international dans une législation commune ? Je le crois aussi puisque nous avons fait pivoter le débat d'une stricte taxation des entreprises numériques vers une taxation plus juste des multinationales. L'Irlande s'est exprimée contre cette réforme mais sa position pourrait évoluer avec la pression de ses partenaires européens mais aussi de l'allié américain. Si nous ne trouvons pas d'unanimité, il est juridiquement possible de mettre en place des coopérations renforcées en matière fiscale. Nous avons essayé avec la taxe sur les transactions financières mais nous n'avons pas encore abouti. Je pense que nous avons une obligation de résultat sur cet accord international. La France et l'Allemagne ne laisseront pas casser un accord poussé par l'Europe et débloqué par les États-Unis. Nous trouverons les voies et moyens de le faire aboutir, dans un format à déterminer, et je souhaite que cela puisse se réaliser au niveau de l'Union européenne. Nos concitoyens ne comprendraient pas que certains pays mettent en danger un accord aussi important et aussi juste.

Sur les migrations et les plans d'actions pour les pays d'origine et de transit, nous voulons ouvrir une négociation avec certains pays prioritaires pour qu'ils coopèrent sur le phénomène de l'immigration illégale. L'aide que nous leur versons peut être renforcée sur la problématique migratoire. Le compte rendu que vous avez cité précise que 10 % des fonds de développement européens seront consacrés à la lutte contre les phénomènes migratoires illégaux et au soutien au développement local. L'idée est d'européaniser les discussions que nous avons avec les pays du Maghreb. La France a ainsi un rôle à jouer au nom de l'Union européenne dans les discussions avec le gouvernement tunisien. Nous savons qu'un pays ne peut pas avoir de politique de lutte contre l'immigration illégale efficace sans reconduite. Celle-ci ne dépend pas des pays européens mais des laissez-passer consulaires que les pays d'origine ou de transit acceptent ou non de délivrer. Nous n'avons jamais su mettre en place une stratégie de pression collective européenne sur les principaux pourvoyeurs de flux.

Les cyberattaques ont été évoquées par la Pologne, victime d'une attaque, probablement russe, qui a révélé des conversions privées de responsables politiques très proches du Premier ministre. Le système de santé irlandais a également subi une attaque, sans doute de même origine. La menace n'a pas disparu. Elle peut frapper tout le monde, à n'importe quel moment, par exemple celui où nous avons des échéances électorales ou un enjeu de vaccination. Nous disposons heureusement de capacités d'expertise de très haut niveau, avec l'autorité nationale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information (ANSSI) en France et d'autres agences en Europe. Nous aurions intérêt à mettre en place, non pas pour le plaisir de créer des « machins » comme l'aurait dit le Général de Gaulle, mais pour renforcer nos moyens communs, une agence européenne de cybersécurité. Nous pourrions ainsi mobiliser les experts des autres pays au moment d'un processus électoral comme nous le faisons par exemple en matière de sécurité civile. Ce n'est pas un point anodin, vous avez raison de le souligner, même s'il a fait l'objet d'assez peu de débats au Conseil européen.

Enfin, pour répondre à Mme Lavarde, le ministre Jean-Yves Le Drian a parlé du Liban au Conseil Affaires étrangère. Il a souligné sa très forte préoccupation et évoqué la possibilité de sanctions. Cette pression et la prise de conscience du Haut représentant Josep Borrell vont conduire l'Union européenne à examiner, dans les semaines qui viennent, de possibles sanctions contre les acteurs politiques responsables du blocage. Le secrétaire d'État américain Antony Blinken a échangé avec Jean-Yves Le Drian il y a quelques jours et la position américaine est la même : maintenir une pression maximale et n'écarter aucune option, y compris des sanctions.

M. Jacques Fernique. - Vous avez évoqué la loi homophobe en Hongrie qui nécessite une contre-offensive européenne, pas uniquement formelle.

Par ailleurs, il n'est pas facile de décrypter la portée exacte de l'accord informel provisoire sur les règles de tarification du transport routier de marchandises. Quelles en sont les conséquences concrètes pour notre pays ? Cet accord mettra-t-il en place une contribution des poids lourds au-delà des autoroutes à péages ?

Enfin, j'ai participé à une réunion de l'Agora européenne à Strasbourg dans le cadre de la Conférence sur l'avenir de l'Europe. Je crains qu'elle s'illusionne sur sa capacité à susciter un vrai grand débat public. Comment sortir de la bulle des habitués du débat européen et donner des signaux aux citoyens sur l'utilité du débat pour obtenir des résultats ?

M. André Gattolin. - En lisant l'ordre du jour du Conseil européen et en entendant vos conclusions, je me demande si l'Union européenne n'est pas en train, à bon escient, de passer dans une autre dimension, avec de nombreux points concernant les relations avec les États tiers et le plan de relance lié à la pandémie. L'Europe, qui pendant longtemps s'est focalisée sur elle-même et s'est concentrée sur ses propres politiques intérieures, commence à prendre en compte les interactions d'un monde de plus en plus complexe.

La politique de la concurrence, qui pendant longtemps a combattu les subventions, s'est assouplie. Le plan de relance correspond de fait à des aides publiques attribuées au niveau européen. Notre continent qui reste l'un des plus riches et des plus puissants sur les plans commercial et économique est très convoité. La Commissaire en charge de la politique de concurrence, Margrethe Vestager, disait récemment que les investissements étrangers directs dans l'Union européenne en 2019 représentaient 7 000 milliards d'euros. L'Europe a mis en place un mécanisme de filtrage des investissements étrangers. Le 5 mai dernier, la Commission a présenté une proposition de règlement sur les aides d'État extra-européennes. En effet, un rapport de la Cour des comptes européenne, passé un peu inaperçu, montre combien la Chine est devenue un acteur très important de ces aides et combien elles perturbent la concurrence. Versées à travers des entreprises publiques d'État, elles contrecarrent celles organisées au niveau européen. Quelles sont les cibles de ce projet de règlement ? Quel est l'impact recherché ? Quelle est la procédure envisagée pour sa ratification ? Et enfin, quelle est la position de la France ?

C'est un sujet en marge du Conseil européen mais qui est important pour assurer notre autonomie et notre souveraineté.

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Je pense qu'il y a en effet un changement de modèle, encore très incomplet. Cette proposition de règlement est très importante et Mme Vestager devrait la présenter très rapidement. Il s'agit de transposer un certain nombre d'exigences légitimes très strictes sur nos propres interdictions de subventions aux entreprises étrangères. Dans le cadre d'une opération d'acquisition partielle ou totale d'une entreprise européenne par une entreprise chinoise, si cette entreprise reçoit des subventions dans son propre pays pour être en mesure de baisser ses coûts sur notre marché, nous serons capables d'empêcher cette opération et d'exclure cette entreprise durablement des marchés publics. Ce projet, qui recrée une équité concurrentielle, est absolument essentiel. Nous ne pouvons pas avoir les règles de concurrence les plus dures du monde, trop dures certainement, et autoriser des entreprises étrangères subventionnées par leur propre gouvernement ou par des structures publiques à venir sur notre marché. Un pays très attaché à la concurrence comme les Pays-Bas est très favorable à ce mécanisme anti-subventions étrangères parce qu'il permet la préservation d'une juste concurrence. C'est un vrai changement dans le logiciel européen, comme le contrôle des investissements des pays tiers dans les secteurs stratégiques.

Sur la loi hongroise, l'Europe exerce une pression politique beaucoup plus forte qu'auparavant. C'est indispensable mais insuffisant et notre capacité d'action est limitée. Nous avons de fortes exigences en matière d'État de droit à l'entrée de l'UE mais nous n'avions pas imaginé qu'un pays adhérerait à l'Union européenne pour ensuite reculer. Nous sommes extrêmement exigeants sur le respect de valeurs fondamentales ou d'éléments constitutifs de l'État de droit comme l'indépendance de la justice, l'indépendance des médias ou la non-discrimination avec les pays qui veulent entrer dans l'Union européenne. Mais une fois qu'un pays est entré, l'Union ne vérifie plus le respect de ces valeurs. Le règlement conditionnalité voté en fin d'année est très important car il crée pour la première fois un lien entre le bénéfice des fonds européens et le respect de l'État de droit. La sanction peut être la suspension d'un certain nombre de financements. Mais il ne couvre que certaines violations de l'État de droit, notamment les insuffisances de la lutte contre la corruption ou le manque d'indépendance de la justice. Nous devrons, et toute pression politique est utile, revoir ce règlement pour élargir son champ d'application mais il reste précieux car il permet de prendre des sanctions financières à la majorité et non à l'unanimité.

Sur la conférence sur l'avenir de l'Europe, je partage votre idée, nous devons ouvrir le débat. Il est essentiel d'écouter les critiques, les remarques de personnes qui ne sont pas forcément hostiles à l'Europe mais qui ne comprennent pas ou ne sont pas informées. J'étais à Strasbourg pour les premiers débats et ils étaient décevants. J'ai assisté à des successions de monologues qui ne débouchent pas sur des discussions de fond. Ce n'est pas une fatalité et nous avons pris deux initiatives pour ouvrir cette conférence. La première consiste à lancer une consultation en ligne, ciblée sur les jeunes de 15 à 30 ans. La start-up française make.org doit amener au moins 50 000 jeunes vers la consultation par son démarchage sur les réseaux sociaux. Nous pourrons ainsi identifier les positions de ces jeunes sur l'Europe. La seconde porte sur l'organisation au mois de septembre de panels citoyens de 50 personnes par région, avec un prestataire et des garants dont l'un sera désigné par le Président du Sénat. Pendant deux jours et demi, ces citoyens représentatifs discuteront le sujet européen et identifieront des critiques ou des réformes à pousser. Nous disposerons d'une synthèse nationale mi-octobre qui nourrira la contribution française en complément des débats qui se tiendront au Sénat et à l'Assemblée nationale.

Enfin, l'eurovignette a fait l'objet d'un accord. Je ne peux pas vous en dire plus aujourd'hui car nous regardons comment transposer cette directive et l'accord du 16 juin. Les États n'ont pas l'obligation de revoir les mécanismes de taxation dès lors que le réseau central est déjà couvert par des péages, ce qui est le cas en France sur les autoroutes concédées.

M. Richard Yung. - Je souhaite revenir sur un point que vous avez effleuré mais pas développé, l'Union bancaire et l'Union des marchés de capitaux. Comme l'a rappelé le Président Rapin, nous avons présenté la semaine dernière une communication sur la surveillance bancaire par la banque centrale européenne (BCE).

L'Union bancaire a bien avancé sur la surveillance et la résolution mais pas son troisième pilier, la garantie des dépôts. Nous n'avons toujours pas de fonds de garantie communautarisé, notamment à cause de la réticence de l'Allemagne. Quelles sont les perspectives d'aboutissement de ce projet ?

L'Union des marchés de capitaux n'avance pas. Pourtant, elle devrait permettre la circulation de l'épargne et donc les investissements entre pays. Pour l'instant, aucun pays ne veut que son épargne profite aux pays voisins et je ne vois aucune perspective. Faudrait-il avancer sur la voie d'une harmonisation du droit des faillites ?

Enfin, il reste de nombreux problèmes à résoudre avec les Britanniques dans le cadre du Brexit sur les équivalences ou les chambres de compensation. Quel est l'état d'avancement des négociations sur ce dossier ?

M. Jean-Michel Arnaud. - Lors des auditions de la mission d'évaluation sénatoriale sur les effets du Covid, l'ANRS nous a communiqué les résultats d'une étude prévoyant une quatrième vague à l'automne. Des analyses font apparaître des différences de traitement et donc de sortie de crise des entreprises en fonction des États. Quelle position la France a-t-elle défendue lors de ce Conseil européen pour préparer une réaction plus collective sur la base du retour d'expérience des trois premières vagues ? Je veux être certain que la notion de résilience est effective et que l'Europe se prépare aux conséquences de cette quatrième vague.

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Nous avons fait des progrès importants sur l'Union bancaire et le backstop, encalminé depuis de longues années, s'est débloqué. Je parle non pas de celui du Brexit, mais du filet de sécurité alimenté par des contributions des banques qui s'est mis en place plus tôt que prévu, les Allemands ayant accepté de revenir sur la date initiale de 2024. Nous avons en effet pu démontrer que la réduction des risques des prêts douteux dans les bilans des banques était rapide.

Il nous reste à franchir l'étape de la garantie des dépôts. Nous ne parviendrons sans doute pas à la franchir dans les prochains mois, le gouvernement allemand terminant son mandat. Des discussions ont eu lieu au niveau des ministres des Finances. L'Allemagne a fait une ouverture sur le mécanisme de garantie des dépôts mais en posant des conditions inacceptables pour la France et pour beaucoup de pays comme l'Italie et l'Espagne. Les contributions qui auraient pesé sur les banques françaises auraient été disproportionnées. Nous sommes favorables à un mécanisme de mutualisation mais notre contribution doit être équitable. Le secteur bancaire est un secteur d'excellence, un avantage économique certain et nous ne pouvons accepter les conditions qui ont été défendues par nos amis allemands. Ce débat ne reprendra qu'au début de la présidence française de l'Union européenne, avec les nouvelles autorités allemandes, dans un état d'esprit plus constructif.

Sur l'Union des marchés de capitaux, je suis ce dossier de longue date et c'est extrêmement frustrant. Tout le monde s'accorde pour constater que c'est une des grandes faiblesses européennes, tout le monde est d'accord pour avancer mais nous ne trouvons pas la clé du déblocage. C'est un peu comme sur le pacte migratoire, nous savons que nous disposons d'un texte législatif équilibré et intelligent mais nous ne parvenons pas à le débloquer parce que l'objet est trop gros politiquement. Je pense que nous devrons travailler avec le ministre des Finances et avec les nouvelles autorités allemandes et le reprendre à travers quelques objets concrets, peut-être l'harmonisation du droit des faillites dont le morcellement pose un vrai problème de compétitivité. Si nous ne découpons pas ce projet en plusieurs morceaux, il restera un objet de colloque et de constat de blocage plutôt qu'un chantier d'avancées concrètes. Quand l'Europe a travaillé sur le Marché unique au début du mandat de Jacques Delors, elle l'a fait avec un agenda précis, objet par objet, avec des priorités pour les différents textes. Nous devons adopter la même démarche pour l'Union des marchés de capitaux.

M. Jean-François Rapin, président. - Quel serait le taux acceptable pour la participation des banques françaises au mécanisme de garantie des dépôts ?

M. Clément Beaune, secrétaire d'État. - Je ne veux pas citer de chiffre mais je peux vous fournir des éléments à l'issue de l'audition sur des simulations de taux acceptables pour la France. La dernière proposition de l'Allemagne, au-delà de 30, n'était pas acceptable.

Sur la résilience et les leçons que nous tirons de la pandémie, le rapport de la Commission européenne reste assez général sur ce que devrait être une Europe de la santé et sur le concept de résilience post-crise. Trois domaines me semblent prioritaires : les données, les équipements et la recherche médicale.

Nous n'avons aucune base de données commune. Ainsi, nous ne savons pas comparer la situation sanitaire d'un pays européen par rapport à un autre alors que c'est très important pour les outils de réponse à la crise. Si nous ne disposons pas de classification commune des zones à risques à l'intérieur de l'Europe, il est impossible de déployer des mesures coordonnées d'autorisation ou d'interdiction de voyage, d'ouverture ou de fermeture des frontières. Nous avons besoin d'un outil de pilotage et d'un mécanisme sérieux de partage de l'information en matière sanitaire. La crise a montré les flagrantes carences du Centre for Disease Control (CDC) européen tel qu'il existe aujourd'hui. Cela implique également de bousculer notre propre bureaucratie pour que nous puissions communiquer des données fiables en matière de situation sanitaire, ce qui n'est pas l'habitude de toutes les administrations nationales.

Sur les équipements, j'ai évoqué le modèle existant en matière de sécurité civile qui avait été porté par Michel Barnier quand il était commissaire et qui fonctionne bien, par exemple avec la mutualisation des moyens de lutte contre les incendies. Nous devons adopter le même modèle en matière sanitaire et nous avons commencé à le faire entre les deux vagues de l'épidémie. L'Europe doit disposer d'une réserve d'équipements médicaux, de tests, de blouses, de gants, de respirateurs pour faire face à une crise, être indépendante et éviter la compétition que nous avons connue au début de la crise.

Enfin, pour être capables de répondre à une future crise sanitaire, nous devons encourager la recherche. Nous avons manqué de capacités d'innovation et de prise de risque. La vraie différence avec les États-Unis ne réside pas dans la négociation des contrats ou les quantités de doses commandées. Les Américains, via la BARDA, ont été capables de mobiliser, dès le mois de mars 2020, 15 milliards de dollars pour financer la dernière phase de développement de vaccins à ARN messager. Ils ont pris beaucoup plus de risques que les pays européens. L'Europe a besoin d'une agence qui ait la capacité de financer en urgence des recherches médicales. Seules, la France, l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne n'ont pas les moyens de le faire. La Commission européenne a proposé la mise en place d'HERA sur le modèle de la BARDA mais ce projet est trop petit, doté de seulement 150 à 200 millions d'euros et avance trop lentement. Comme le Président de la République l'a annoncé hier, nous devons investir beaucoup plus au niveau national et au niveau européen dans la recherche médicale et l'innovation.

C'est par l'innovation et le soutien à notre industrie pharmaceutique qu'au-delà de la Covid et des traitements les plus innovants, nous développerons notre résilience et réduirons notre dépendance. Nous avons besoin de retrouver notre capacité de production sur les produits les plus basiques comme le paracétamol. La crise nous a appris que la première condition de notre souveraineté et de notre autonomie stratégique était notre capacité à produire.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 heures 55.

Jeudi 1er juillet 2021

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Institutions - Listes transnationales et candidats tête de liste aux élections au Parlement européen - Examen du rapport d'information

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - La Conférence sur l'avenir de l'Europe, lancée le 9 mai dernier par l'Union européenne pour offrir aux citoyens l'opportunité d'exprimer leurs attentes envers elle, se penchera notamment sur deux hypothèses d'évolutions institutionnelles majeures qui concernent les élections européennes et leurs conséquences sur la désignation de la Commission européenne : d'une part, les listes transnationales, qui consistent à élire une partie des eurodéputés au sein d'une circonscription unique, à l'échelle de l'Union, afin de donner à la campagne électorale une dimension pan-européenne ; d'autre part, le système des spitzenkandidaten, selon le terme allemand, qui consiste à ce que le Conseil européen désigne automatiquement, comme candidat à la présidence de la Commission, le candidat tête de liste du parti qui sera arrivé en tête aux élections.

Portées par certains groupes politiques du Parlement européen et défendues par le Président de la République française, ces évolutions visent à répondre en partie au « déficit démocratique » de l'Union, en « européanisant » le scrutin et en donnant plus de pouvoir aux électeurs.

Le Parlement européen, qui dispose du droit d'initiative en la matière, devrait adopter au printemps prochain ses propositions sur le sujet, mais a déjà commencé ses travaux. En tout état de cause, il faudra prendre une décision début 2023 au plus tard, pour ne pas modifier les règles du scrutin moins d'un an à l'avance, conformément aux principes du Conseil de l'Europe. Nous avons souhaité avec Laurence Harribey étudier les conséquences concrètes de ces mesures, afin d'éclairer le débat que nous aurons dans les mois qui viennent.

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - Les États membres ne sont jamais vraiment parvenus à adopter une procédure uniforme pour les élections européennes, qui sont dès lors régies à la fois par des règles communautaires et par des règles nationales. Je souligne qu'il est déjà possible « d'européaniser » le bulletin de vote, en faisant apparaître le logo du parti politique européen ou le nom du candidat tête de liste soutenu. Cette possibilité a été utilisée mais seulement par deux listes françaises en 2014 et par aucune en 2019 ; au niveau de l'Union, à peine 6-7 % des listes y ont eu recours.

Concernant la désignation de la Commission, elle fait intervenir à la fois les États membres et le Parlement européen, ce qui souligne le caractère hybride de la légitimité dans l'Union européenne, qui repose à la fois sur les États membres et sur un parlement élu au suffrage universel, devant lequel la Commission est d'ailleurs responsable. Concrètement, les chefs d'État et de gouvernement désignent un candidat à la présidence de la Commission, « en tenant compte du résultat des élections », qui doit être approuvé par le Parlement européen ; le Conseil adopte ensuite la liste des autres commissaires, sur la base des suggestions des États membres. Le Parlement, après une audition individuelle de chacun des candidats, approuve l'ensemble du collège. Cette procédure de désignation de la Commission a sensiblement évolué depuis les origines, au fur et à mesure de la montée en puissance du Parlement européen, élu au suffrage universel depuis 1979.

La campagne électorale et la désignation du Président de la Commission sont des moments où les partis politiques européens peuvent jouer un rôle : en particulier, ils adoptent un manifeste politique au niveau de l'ensemble de l'Union et désignent leur candidat à la présidence de la Commission.

Le fonctionnement interne des partis politiques européens repose notamment sur un « congrès », qui réunit, d'une part, les titulaires de certains postes (commissaires, président de groupe, etc.), et, d'autre part, des représentants des partis nationaux membres, selon une répartition faisant généralement intervenir le nombre de députés européens et/ou le score aux élections européennes, voire le nombre de parlementaires nationaux.

Le poids d'un parti national au sein du parti européen correspondant dépend donc fortement de son score aux élections européennes ; et l'on peut souligner que la France est rarement parmi les premières délégations nationales du groupe du parti populaire européen (PPE) ou du groupe socialiste, qui sont les deux principaux groupes du Parlement.

J'ajoute qu'on a pu voir des députés européens français, élus sur la même liste, se répartir dans des groupes politiques européens différents, ce qui interroge là encore sur la réalité des partis européens.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - À bien des égards, les élections européennes apparaissent comme des « élections de seconde zone », qui ne permettent pas aux citoyens européens de se faire entendre : le taux de participation y est souvent plus bas qu'aux élections nationales, l'effet sur le choix des dirigeants est limité du fait des prérogatives des États et les enjeux nationaux tendent à prédominer, faisant de cette élection une juxtaposition de 27 élections nationales, comme nous l'avons d'ailleurs vu lors des dernières élections européennes. Ceci s'explique sans doute, en partie, par la difficulté à « incarner l'Union » et par les limites de la couverture médiatique de son actualité. Les dirigeants européens demeurent peu connus de nos compatriotes.

Les deux propositions que nous étudions aujourd'hui visent à répondre à ce constat.

Il s'agit tout d'abord de la circonscription unique. Je fonderai mon propos sur la proposition de notre collègue eurodéputé Domènec Ruiz Devesa, qui devrait constituer la base de discussion du débat qui s'ouvre pour les prochains mois.

Très concrètement, l'électeur serait appelé à voter deux fois : la première dans le cadre des listes nationales classiques, la seconde dans le cadre des listes transnationales, communes à toute l'Union. Celles-ci pourraient compter 46 noms, ce qui correspond au solde des sièges britanniques non réattribués après le départ du Royaume-Uni de l'Union européenne. Elles devraient permettre d'européaniser la campagne, en donnant aux partis politiques européens la responsabilité de désigner les candidats des listes transnationales et de conduire une campagne pan-européenne, sur la base de leur manifeste.

Mettre en place cette circonscription unique ne devrait pas poser de difficulté juridiquement. Il faudra cependant réunir l'unanimité des États - et de leurs parlements -, ce qui semble plus difficile étant donné que certains ont déjà exprimé leur désaccord.

L'équilibre entre États membres, dans la composition des listes, sera particulièrement difficile à trouver : il faut instituer des règles qui rassureront les États les moins peuplés, qui pourraient craindre qu'on attribue les positions éligibles aux États les plus peuplés. Nous estimons cependant que le système proposé risque d'accroître encore le déséquilibre entre les États les plus peuplés et les moins peuplés : serait désigné un député pour 25 millions d'habitants dans les cinq États les plus peuplés et un député pour un million d'habitants dans les cinq États les moins peuplés.

On peut de plus craindre que les députés élus sur ces listes soient des « députés hors sol », qui, paradoxalement, joueront les premiers rôles : l'élection pan-européenne leur donnerait une légitimité européenne considérable, la campagne transnationale une grande visibilité et l'investiture des partis européens l'assurance d'être immédiatement au centre du jeu.

Enfin, mettre en place une circonscription unique aura des conséquences importantes sur notre droit électoral national. Le principe d'égalité entre électeurs nous conduira en effet, par les normes adoptées ou par la jurisprudence, à harmoniser nos droits électoraux. Plusieurs pays utilisent le vote par correspondance et le vote par anticipation : la France devra probablement envisager de mettre en place ces possibilités, qui n'appartiennent pas à nos traditions électorales. De même, la décision du Conseil de 2018 autorise le vote électronique et le vote par internet. Enfin, il pourrait s'avérer nécessaire d'harmoniser les règles en matière de campagnes électorales, pour assurer l'égalité entre les listes, ce qui pourrait avoir des effets sur les règles de financement, la régulation audiovisuelle, l'autorisation des publicités commerciales, la diffusion des sondages électoraux, la conception des bulletins de vote, etc. À la lumière des dernières élections régionales, j'ajouterai que se posera également la question de la distribution de la propagande électorale.

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - La deuxième proposition sur laquelle nous avons travaillé dans le cadre de ce rapport est celle des candidats tête de liste. La situation est ici différente, car ce système a de facto déjà été utilisé : en 2014, le Conseil européen désigna Jean-Claude Juncker, candidat du PPE arrivé en tête des élections, comme Président de la Commission. En 2019 en revanche, il refusa de désigner Manfred Weber, candidat du même PPE, pourtant également arrivé en tête aux élections.

La question qui se pose est ici plus politique que juridique : il faudrait que la majorité des membres du Conseil européen s'accordent sur le principe en 2024, ce qui n'est pas certain.

Sur le fond, si l'identification d'une tête de liste est intéressante, les avantages de ce système nous paraissent incertains. Une étude portant sur les précédents de 2014 et 2019 montre que les effets des candidats tête de liste sur la participation, « s'il y en a, semblent être minimes, asymétriques et volatiles ». Or, l'objectif de ces propositions est d'obtenir plus de participation.

Quant à l'européanisation du scrutin, elle dépendrait avant tout de la volonté des partis politiques nationaux, selon qu'ils choisiront ou non de mettre en avant les candidats tête de liste. Au demeurant, la visibilité de ce dernier était extrêmement faible lors des expériences passées, notamment en 2019. Moins de 15 % des électeurs étaient capables d'identifier correctement leur parti politique européen, ce qui témoigne qu'un saut qualitatif est encore nécessaire.

De plus, le système des candidats tête de liste n'augmentera pas forcément la transparence du choix du président de la Commission européenne. Ainsi, en 2014, il aurait suffi que 69 personnes changent d'avis pour que Michel Barnier soit désigné à la place de Jean-Claude Juncker. Le choix du Président de la Commission serait juste transféré du Conseil européen aux partis européens, au profit des acteurs qui, en leur sein, sont les plus puissants. On peut certes imaginer un système de primaires ouvertes, qui donnerait une vraie légitimité aux candidats désignés. Mais on ne peut s'empêcher de souligner que la primaire ouverte organisée par les Verts en 2014, par vote électronique, ouverte à tous les résidents de l'Union de plus de 16 ans, n'avait réuni que 24 000 votants. La question de la légitimité de la désignation des candidats tête de liste demeure donc ouverte.

Par ailleurs, ce système fait apparaître des difficultés. Tout d'abord, il n'y a pas de raison a priori de penser que le candidat du parti arrivé en tête disposera d'une majorité au sein du Parlement européen. De nombreux observateurs considèrent d'ailleurs que Manfred Weber ne l'aurait pas obtenue en 2019.

De plus, le système des candidats tête de liste pourrait susciter une vraie déception parmi les citoyens européens, en leur donnant la fausse impression de participer à la désignation de la Commission, comme ils désignent leur Gouvernement dans une élection nationale. Or, le choix des autres commissaires demeurera une prérogative du Conseil, sur proposition des États membres, en fonction de leur propre équilibre politique. Ni l'orientation politique de la Commission, ni la ligne des politiques publiques menées ne seraient donc modifiées. L'attente que l'on créerait pourrait être ainsi profondément déçue. L'idée pourrait donc être contreproductive en termes d'appropriation ou de confiance dans le système européen. Nous sommes à cheval entre deux formes de légitimités, comme je le disais tout à l'heure, et c'est donc plutôt le statut de la Commission, qui n'est pas un véritable « gouvernement » de l'Union, qui est en cause que celui des têtes de liste.

À l'issue de nos travaux, nous considérons que ces deux propositions ne sont pas le remède miracle qui mettrait fin au « déficit démocratique » de l'Union et elles s'accompagnent de risques que nous ne pouvons pas ignorer. Ce sont finalement des solutions en trompe-l'oeil.

L'espoir est que ces deux outils enclenchent un processus d'européanisation du scrutin et donnent de la consistance à une vie politique proprement européenne et à la création d'un espace public européen dépassant les limites étroites de la « bulle bruxelloise » pour atteindre tous les citoyens de l'Union. À la suite de nos auditions et de nos réflexions, nous constatons que cet espoir repose sur deux acteurs : les partis politiques nationaux et les partis politiques européens. Mais il suppose aussi, peut-être, une mutation du Parlement européen. Ces partis politiques européens et nationaux devraient jouer le jeu de l'européanisation du scrutin car, comme le disait Jean-François Rapin, tant que nous sommes sur des discours nationaux, nous ne pouvons pas faire émerger un débat européen. Il y a donc une forte responsabilité des partis politiques nationaux.

Il nous semble également que les partis européens doivent évoluer. Ils constituent aujourd'hui un conglomérat de partis nationaux, plutôt que l'émergence de forces politiques proprement européennes. Leur fonctionnement manque de transparence et leur rôle est aujourd'hui trop limité.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - La circonscription unique et des candidats tête de liste conduiraient à remettre la démocratie européenne entre les mains de partis politiques européens qui n'existent pas encore vraiment. Les partisans de ces réformes répondront que c'est justement le moyen de les faire exister. Certes. Mais le risque de voir la démocratie européenne confisquée par la « bulle bruxelloise » n'est pas anodin.

Une alternative serait d'avancer sur la voie de l'européanisation du scrutin indépendamment de ces réformes : les élections de 2024 seront l'occasion de voir si les partis nationaux joueront le jeu de mettre en avant le candidat et le programme de leur parti européen ; de même, les partis politiques européens auront l'occasion de se montrer à la hauteur du rôle qu'ils entendent jouer, en désignant leurs candidats tête de liste de 2019 dans des conditions de transparence satisfaisantes.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci à nos deux rapporteurs pour ce travail. Globalement, je partage tout ce qui a été dit. Mais il y a une chose qui me dérange : nous ne pouvons pas nous contenter de dire que la question est difficile. Il nous faut aller de l'avant sur ce sujet, d'une manière ou d'une autre. Nous sentons bien que la construction européenne est arrivée à un moment clé où, si nous n'arrivons pas à avoir un vrai débat politique au niveau européen, la construction n'est, à mon avis, plus stable. Les politiques intégrées sont trop nombreuses pour que nous puissions continuer à les faire fonctionner sans qu'il y ait un contrôle politique au niveau européen et non seulement national ou intergouvernemental.

Ces propositions, quelles que soient les difficultés de leur mise en oeuvre, vont dans cette direction. D'ailleurs, nous avions fait un rapport sur ce sujet avec Fabienne Keller, en 2016, où nous reconnaissions que c'était très difficile. Mais nous avions également envisagé, comme première étape, de mettre en place une circonscription unique pour les ressortissants européens qui vivent hors de l'UE. Certains peuvent voter aux élections européennes, d'autres non, en fonction des choix de leur État membre, ce qui est quand même assez aberrant.

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - Nous mentionnons effectivement cette proposition dans notre rapport.

M. Jean-Yves Leconte. - Un autre sujet particulièrement sensible est celui des financements. Dans un certain nombre de pays, il est possible de voter et d'être candidat, mais il n'est pas possible de participer au financement des campagnes. C'est un vrai sujet, au-delà de la difficulté que soulève la décision du Conseil d'État avant la dernière élection européenne, concernant le financement de la campagne des élections européennes par les partis politiques européens.

En revanche, dans la proposition du Parlement européen, certains points posent problème. À partir du moment où nous décidons de faire des listes transnationales, il nous faut croire au projet. Et donc, nous ne pouvons pas dire qu'il faut y mettre un Allemand et un Français mais pas de Luxembourgeois. Cela ne serait pas très sérieux et pourrait même tuer l'idée. Soit nous croyons au transnational, soit nous n'y croyons pas. Les partis européens sont aujourd'hui plus des topologies que des structures qui partagent des valeurs. Si une personne est de gauche en Bulgarie et qu'une autre est de gauche en France, elles se retrouvent dans le même parti européen, alors qu'elles ne partagent presque rien. Nous l'avons vu avec Viktor Orban et Angela Merkel. Cette configuration n'arriverait pas si des élections sur des listes communes avaient véritablement lieu. De ce point de vue, nous avons besoin de faire évoluer les choses.

Le système des spitzenkandidaten qui avait fonctionné en 2014 n'a pas été mis en oeuvre en 2019 ; mais c'est aussi parce qu'en 2019, pour la première fois, les groupes PPE et socialiste n'avaient pas la majorité à eux seuls. S'il avait eu la possibilité d'imposer un candidat, le Parlement européen l'aurait fait. Naturellement, il faut que ce candidat ait une majorité derrière lui. Si cela avait été le cas en 2019, le Parlement européen aurait pu imposer un candidat au Conseil européen, qui n'aurait pu l'écarter, compte tenu des traités. Le Président de la République n'y était pas très favorable, mais la difficulté venait surtout du fait que le Parlement n'avait pas véritablement le pouvoir de décider, puisqu'il n'y avait plus ce bloc majoritaire PPE/socialistes.

J'aimerais rappeler les conditions de constitution de la Commission présidée par Romano Prodi, en 1999. La fin de la Commission Santer avait été particulièrement difficile et Romano Prodi décida de mettre des conditions sur les commissaires qui lui étaient envoyés par les États membres. La Commission ne doit pas être une espèce de conglomérat de représentants des États, surtout si un jour où l'autre elle ne compte plus un commissaire par pays. Si nous voulons aller vers plus de démocratie européenne, la Commission doit aussi être réellement responsable et ses membres ne doivent plus être considérés comme des représentants de leur État dans l'exécutif européen. De ce point de vue, nous avons beaucoup reculé depuis l'élargissement. J'ai été très choqué de voir un certain nombre de pays nouvellement arrivés dans l'Union faire valider leur proposition de commissaire par leur parlement national. C'est une aberration absolue.

Au fond, le maintien d'une Commission sans cohérence politique et dont les membres ne sont pas choisis par son Président empêche toute réforme complète de l'Union.

M. Richard Yung. - C'est une question qui est sur la table depuis trente ou quarante ans. J'étais parmi les premiers à militer pour l'élection du Parlement au suffrage universel et, là-dessus, nous avons eu gain de cause ; mais les autres projets de réforme se sont enlisés. J'ai une certaine préférence pour le système à deux niveaux, avec des listes nationales et des listes transnationales communes à toute l'Union. Cela me semble un bon compromis, même si certains pays y seront probablement opposés. Mais il est tout de même possible d'avancer. Vous disiez que l'instauration d'un tel système créerait un déséquilibre entre les pays les plus peuplés et ceux qui le sont moins. Nous pourrions trouver un système pour encadrer ce déséquilibre et limiter le poids prépondérant des grands pays.

Une autre critique réside dans le fait que les députés deviendraient « hors sol ». Il s'agit d'une critique que nous, sénateurs français représentant les Français à l'étranger, nous connaissons bien. Nous avons toujours été qualifiés de « hors sol ». Ce n'est pas vrai, je n'ai pas ce sentiment-là. Je vous signale qu'en Allemagne, le bulletin de vote aux élections législatives comporte deux parties : on vote pour un candidat mais aussi pour une liste, ce qui sert à répartir une part des votes à la proportionnelle. Ce système ne marche pas mal. C'est pourquoi, je ne crois pas que cette critique soit recevable. De plus, l'élection pan-européenne de certains députés leur donnerait une certaine légitimité.

Il faut bien reconnaître qu'on trouve un peu de tout au Parlement européen, en termes d'implication. Certains députés, allemands notamment, sont présents et actifs. D'autres pays, dont la France, y envoient ceux qui ont été recalés au suffrage universel. C'est dramatique pour nous mais également pour la construction européenne. Je militerai donc pour les listes transnationales, car je pense qu'elles aideraient à structurer ces pauvres partis européens qui sont plus des confédérations de partis que de véritables partis, sans réel programme.

Mme Christine Lavarde. - J'avais remarqué pendant la campagne des élections européennes que les électeurs n'avaient pas conscience que nous sommes dans un système d'élections à deux tours : les eurodéputés élus nationalement, même si leur liste arrive en tête au niveau national, ne seront pas forcément majoritaires au Parlement européen et ne pourront donc pas forcément peser sur le cours des choses. C'est peut-être notre mode d'élection qui veut cela, puisque nous faisons de ces élections européennes des élections nationales. Les listes transnationales pourraient peut-être rendre cette réalité plus visible pour les électeurs : ils se prononceraient sur une ligne européenne, portée par un parti européen, dont le parti en France n'est pas forcément celui qui aura un pouvoir de décision au niveau de l'UE.

S'agissant de la mise en oeuvre pratique, est-ce à dire que les électeurs auraient deux bulletins de vote ?

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - Ils voteraient deux fois, que ce soit avec deux bulletins ou sur le même bulletin.

Mme Christine Lavarde. - Les électeurs pourraient donc exprimer deux votes complètement différents ?

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - C'est théoriquement envisageable. Les électeurs allemands ont par exemple cette possibilité.

M. Richard Yung. - Effectivement, ils cochent une case pour soutenir un candidat, puis une seconde case pour soutenir une liste.

M. Jean-Yves Leconte. - Un vote ne conditionne pas l'autre ?

M. Richard Yung. - Un vote ne conditionne pas l'autre. Et ça marche très bien.

Mme Christine Lavarde. - Pourriez-vous repréciser les déséquilibres à craindre en termes de représentation des États les plus peuplés et les moins peuplés ?

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - La proposition actuelle prévoit que les listes comportent des candidats issus d'États membres différents, jusqu'à une certaine position sur la liste, en les alternant parmi cinq groupes d'États de poids démographique comparable. D'après nos estimations, cette proposition conduirait à élire un député pour 25 millions d'habitants dans les cinq États les plus peuplés, mais un député pour 1 million d'habitants dans les six États les moins peuplés.

Mme Christine Lavarde. - Nous aurions le même type de déséquilibres si jamais nous introduisions chez nous une quelconque proportionnalité.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - Ce débat ressemble beaucoup, au niveau national, à celui sur les intercommunalités. Nous nous interrogeons également sur les modes de scrutins, hors suffrage universel direct, qui permettraient de leur donner plus de visibilité.

M. Pascal Allizard. - De la même façon que les intercommunalités sont des établissements publics et en aucun cas des collectivités territoriales, l'Union européenne n'est pas un État et encore moins un État souverain.

Personnellement, je ne suis absolument pas convaincu par la proposition d'un scrutin supranational. Est-ce que les citoyens français ont une attente particulière sur ce sujet ? Je ne le crois pas. Je crains qu'une fois de plus, avec ce genre d'idée bizarre, nous alimentions la répulsion de nos concitoyens envers l'idée européenne. Je préconise donc une certaine prudence sur le sujet. Peut-être faut-il quelques évolutions du système électoral mais in fine, c'est aux États et aux citoyens des États d'envoyer leurs délégués.

Par ailleurs, s'il devait y avoir un scrutin à deux niveau - ce que j'ai du mal à croire compte tenu des difficultés qui ont été parfaitement rappelées -, il faudrait étudier les exemples des pays ayant des systèmes comparables et notamment le cas allemand. Il faudrait sans doute assurer une meilleure représentativité de tous les courants de pensées, mais en aucun cas instaurer une proportionnalité à l'échelle européenne. Peut-être la solution serait-elle de prendre en compte les voix restantes après application des quotients, pour que les partis minoritaires obtiennent quelques sièges supplémentaires.

Merci pour ce travail qui est un excellent éclairage et je réitère mes réserves sur la mise en place de ce scrutin transnational.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - Nos conclusions à ce sujet sont claires et sont totalement partagées entre Laurence Harribey et moi-même. Nous avons abordé ce sujet sans préjugés et écouté les différents points de vue, mais en définitive, nous considérons que ce sont de « fausses bonnes idées ».

M. Jean-Yves Leconte. - « Fausse bonne idée », non ; je pense que c'est plutôt une bonne idée, qui doit encore mûrir, mais qu'elle est indispensable pour réussir la construction européenne. L'Union ne pourra pas continuer à fonctionner comme elle le fait aujourd'hui sans un véritable contrôle démocratique de niveau supranational.

En revanche, si nous allions dans la direction des listes transnationales pour un certain quota des députés européens, nous pourrions imaginer que les autres de ces députés ne soient plus élus dans des circonscriptions aussi grandes que celles actuelles, ce qui est d'ailleurs compatible avec l'acte électoral. Nous aurions ainsi des eurodéputés fortement liés aux territoires, ce qui n'empêche pas d'assurer une bonne représentation des partis minoritaires, comme le proposait Pascal Allizard.

Mme Laurence Harribey, co-rapporteure. - Nous, les co-rapporteurs, sommes effectivement d'accord pour considérer que ces propositions ne sont pas de véritables solutions. Ce qui ne m'empêche pas de partager l'avis de Jean-Yves Leconte : nous devons trouver des solutions pour que les citoyens européens s'approprient l'Union européenne. Je partage d'ailleurs tout à fait son analyse des limites des modalités actuelles de composition de la Commission. Composée parfois de techniciens et fruit des équilibres politiques des États membres, celle-ci n'est pas un véritable gouvernement européen. Il faut mieux articuler sa composition avec le Conseil et le Parlement. Rappelons que, depuis le début, la Commission est responsable devant le Parlement européen, qui n'a jamais utilisé ce pouvoir pour des raisons politiques, mais uniquement pour sanctionner des comportements de commissaires concernant des affaires financières.

Je rejoins Pascal Allizard sur son parallèle avec l'intercommunalité, que j'utilise régulièrement pour expliquer le fonctionnement de l'Union. Quand je demande aux gens s'ils s'ils seraient prêts à retirer toute voix au chapitre à une petite commune, au sein de son intercommunalité, ils reconnaissent que ce n'est pas possible. Je leur explique que c'est exactement pareil pour les Luxembourgeois au sein de l'UE. Jacques Delors avait raison : nous sommes bien sur un objet politique non identifié, fondé sur une légitimité interétatique et sur une légitimité citoyenne, qui vient de l'élection au suffrage universel direct du Parlement européen. Mais les deux propositions que nous évoquons ce matin sont à mon sens des solutions en trompe-l'oeil et ce n'est pas comme cela que nous allons réconcilier les citoyens avec la question européenne.

Les citoyens doivent sentir que leur vote a un poids ; et pour cela, il faut une identification à un projet politique, qui doit être porté par des partis politiques européens, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Nous prenons le problème à l'envers.

Vous nous avez interrogés sur la composition des listes transnationales et sur le système assez complexe proposé par le Parlement européen pour prendre en compte la démographie. Le risque est de dénaturer l'idée même et d'aboutir à un « bricolage » pour représenter tout le monde. L'idée d'une liste transnationale pour les Européens résidant dans un État tiers me semble plus intéressante et symboliquement significative, même si cela nécessiterait une harmonisation des droits électoraux.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - Cette piste pourrait servir de « démonstrateur », tout en sachant qu'elle ne bouleverserait pas les grands équilibres européens. Mais elle comporte tout de même certains écueils.

Par rapport au débat sur la taille des circonscriptions, je voudrais souligner que le passage des circonscriptions régionales à la circonscription nationale n'a eu aucune influence sur le fait que les Français se sentent plus ou moins citoyens européens mais a simplement encouragé la nationalisation du débat. Nous étudions les effets de ces propositions sur l'Union, sur le Parlement européen... mais nous ne tenons absolument pas compte de ce que vont ressentir les Français, de la façon dont ils souhaitent s'exprimer sur l'Europe. Je ne les vois pas demain s'intéresser davantage à des scrutins de listes transnationales.

Richard Yung semblait soutenir ces propositions, mais nous craignons véritablement d'avoir, d'un côté, des « supers députés », élus sur les listes transnationales et qui seraient alors une référence lourde politiquement et, de l'autre, des « députés supplétifs », qui seraient élus sur des listes nationales et qui ne seraient pas forcément considérés au Parlement européen de la même manière que les premiers.

M. Richard Yung. - Si vous transmettez ce rapport aux députés européens, il serait intéressant de recueillir leurs remarques.

M. Jean-François Rapin, président, co-rapporteur. - Nous enverrons naturellement ce rapport à nos collègues eurodéputés, pour alimenter le débat qui a commencé. Nous pourrons instaurer une veille et faire un point d'étape au cours de l'année prochaine, en fonction de l'avancée des travaux.

La commission des affaires européennes autorise la publication du rapport d'information présenté par les rapporteurs.

La réunion est close à 10 h 20.