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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 3 novembre 2020

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 35.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous allons examiner le rapport pour avis de notre commission sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021. Je rappelle que la commission des affaires sociales se réunira demain, mercredi 4 novembre, pour l'examen au fond de ce texte, qui sera débattu en séance publique la semaine prochaine.

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement a présenté le 7 octobre dernier le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Au regard des effets du projet de loi de financement sur nos finances publiques, notre commission a souhaité se saisir pour avis de ce texte. Cet avis porte principalement sur la trajectoire des comptes sociaux, dans le contexte particulier de la crise sanitaire que notre pays affronte depuis le printemps.

Cette crise est la principale raison d'un déficit sans précédent des comptes sociaux. N'oublions pas cependant, et dans une moindre mesure, que l'exercice 2019 marquait une rupture avec la dynamique de redressement des comptes enregistrée depuis 2016. Le déficit agrégé du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a ainsi connu une aggravation, atteignant 1,9 milliard d'euros en 2019, soit 700 millions d'euros de plus qu'en 2018. Ce déficit demeure cependant inférieur à la prévision retenue au sein de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2020, qui tablait sur un solde négatif de 5,4 milliards d'euros.

S'agissant de 2020, aux termes du projet de loi qui nous est transmis, la crise sanitaire et économique résultant de la pandémie et des mesures de confinement devrait se traduire par un déficit agrégé du régime général et du FSV établi à 46,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 44,7 milliards d'euros par rapport à 2019. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 tablait initialement sur un solde négatif de 5,1 milliards d'euros. Toutes les branches du régime général sont concernées par cette détérioration.

Le déficit agrégé du régime général et du FSV reste largement supérieur à celui enregistré, après la crise, en 2010, le solde négatif atteignant alors 28 milliards d'euros. La crise sanitaire, puis économique, a eu un effet « ciseaux » sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale. À ce stade, les recettes ont été revues à la baisse de 27,3 milliards d'euros par rapport à ce qui était prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les dépenses étant, quant à elles, majorées de 14,2 milliards d'euros.

Au sein de ces dépenses, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) 2020 devrait atteindre 218,1 milliards d'euros. La prévision de dépense a été majorée de 12,5 milliards d'euros par rapport à celle retenue en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Le taux de progression de l'Ondam sur l'année 2020 devrait s'établir, en conséquence, à 8,8 %. Cette augmentation, inédite depuis la création de l'objectif, intègre également les mesures en faveur de l'hôpital - revalorisation des traitements et investissement - prévues dans le cadre du Ségur de la santé.

Les prévisions de recettes doivent cependant être confirmées, au regard des incidences sur les rentrées de cotisations des mesures de couvre-feu puis du deuxième confinement. En l'absence de réévaluation de ces chiffres, le présent projet de loi de financement apparaît caduc.

En ce qui concerne 2021, le PLFSS prévoit que le déficit agrégé du régime général et du FSV soit ramené à 27,9 milliards d'euros, soit une réduction de près de 40 % par rapport à l'exercice précédent.

Le Gouvernement table, en premier lieu, sur un net rebond des recettes (+ 33,4 milliards d'euros, soit une progression de 8,7 %). Ce scénario repose cependant sur une hypothèse de relance de l'activité a minima volontariste. Le niveau d'activité demeure en effet largement tributaire de l'évolution de la situation sanitaire, qui n'apparaît pas, pour l'heure, maîtrisée, tant en France que chez ses principaux partenaires économiques. Or le scénario retenu par le Gouvernement pour 2021 repose notamment sur l'absence de contraintes sanitaires fortes destinées à juguler l'épidémie. L'impact du plan de relance sur la relance de la croissance reste, en outre, difficile à déterminer. Le Gouvernement estime que celui-ci devrait conduire à une progression du PIB de 1,1 %, ce qui peut paraître élevé.

Au-delà des recettes, l'aléa sanitaire devrait également déterminer le niveau des dépenses sociales en 2021, en particulier celles des dépenses d'assurance maladie. Le PLFSS 2021 prévoit une progression de l'Ondam de 7,1 milliards d'euros, celui-ci devant atteindre 225,4 milliards d'euros à la fin de l'exercice, soit une progression de 3,34 % par rapport à 2020. Une telle trajectoire s'éloigne du rythme annuel de 2,3 % retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, désormais totalement obsolète.

Le ministère des solidarités et de la santé a engagé une réflexion sur l'avenir même de l'Ondam, en vue de renouveler cet outil de régulation. Cette réflexion ne saurait se substituer à un travail sur la qualité et l'efficience de la dépense publique en matière de santé et ne pourra éluder un débat sur l'évolution désormais sans frein de celle-ci et ses conséquences en matière de dette sociale.

L'absence de réforme en la matière induit une absence de retour à l'équilibre à moyen terme. La trajectoire de réduction du déficit apparaît également moins soutenue que celle qui a été observée après la crise de 2008. La précédente loi de financement tablait sur un retour à l'équilibre global du régime général en 2023. Cette perspective est désormais largement repoussée, le Gouvernement ciblant un déficit du régime général et du FSV atteignant 20,2 milliards d'euros à l'horizon de 2024. Ces chiffres restent là encore à confirmer, compte tenu de la mise en place d'un deuxième confinement et de ses incidences sur la trajectoire des comptes à long terme.

La dérive des comptes sociaux n'est, quoi qu'il en soit, pas atténuée par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le Gouvernement a, en effet, fait le choix de ne pas inscrire dans le texte de mesures de redressement des comptes pour l'exercice à venir, afin de ne pas contrarier la relance de l'économie. Le report sine die de la réforme des retraites devrait contribuer à accroître ces difficultés. La question de la nécessaire lutte contre la fraude ne donne pas non plus lieu à de nouvelles mesures.

Compte tenu de l'ampleur des déficits des comptes sociaux enregistrés en 2020 et de ceux à venir, la question de la gestion de la dette sociale par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est de nouveau posée.

La loi organique et la loi du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l'autonomie ont déjà prévu le transfert à la Cades de 136 milliards d'euros de dette sociale d'ici à 2023. Cette somme couvre 31 milliards de déficits cumulés à fin 2019, 92 milliards d'euros de déficits cumulés pour la période 2020-2023, et 13 milliards d'euros de dette hospitalière. La dette sociale reprise par la Cades devrait ainsi atteindre 396,5 milliards d'euros.

L'article 27 du présent projet de loi de financement précise les modalités de reprise de la dette des hôpitaux. Il y a, en premier lieu, à s'interroger sur l'assimilation de dettes liées à des dépenses d'investissement à de la dette sociale. L'essentiel de la dette hospitalière est, en effet, liée à des investissements immobiliers et ne relève pas a priori de dépenses d'assurance maladie.

Rappelons en outre qu'il y a un an le Gouvernement avait présenté les contours d'un « programme massif de reprise de dettes de 10 milliards d'euros sur trois ans », soit plus de 3,3 milliards d'euros par an, destiné à restaurer l'équilibre financier des établissements. Un projet de loi devait être présenté au premier semestre 2020 en même temps que la loi de programmation des finances publiques pour préciser les modalités de cette reprise. Il semblait à l'époque que c'était à l'État et non à la Cades d'opérer cette reprise.

Les deux lois du 7 août 2020 ont pourtant assigné cette mission à la Cades. Reste qu'aux termes de celles-ci, l'intervention de la Cades était en priorité dédiée au désendettement des hôpitaux, afin d'éviter selon l'étude d'impact que la dette ne menace, dans certains cas, « la pérennité de leurs missions permanentes de service public auxquelles ils ne peuvent se soustraire ». La rédaction de l'article 27 tend pourtant à orienter davantage cette intervention vers le soutien à l'investissement et à la transformation de l'offre en redonnant aux établissements les marges financières nécessaires, par le versement d'aides en capital destinées à financer tant les projets structurants que l'investissement du quotidien. Elle contribue donc à créer les conditions d'un nouveau cercle vicieux au terme duquel la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) va financer un nouvel endettement, alors qu'un plan d'investissement devrait être supporté par le budget de l'État. Je vous propose donc un amendement supprimant cet article, en vue d'éviter une telle orientation.

S'agissant de la dette sociale, le PLFSS 2021 met en avant des déficits cumulés du régime général et du FSV largement supérieurs à ceux devant être repris par la Cades pour la période 2020-2023. Le déficit cumulé atteindrait en effet 122 milliards d'euros fin 2023, alors même qu'un nouveau déficit, établi à 20 milliards d'euros, est attendu pour l'exercice 2024.

Cette trajectoire affecte directement la perspective, déjà pour partie irréaliste, d'un effacement de la dette sociale à moyen terme, retenue lors de l'adoption des deux lois du 7 août 2020. Elle reporte celui-ci sur les générations futures, tout en interrogeant sur la soutenabilité de la dette.

De fait, faute de réforme, le PLFSS tend à incarner une fuite vers l'endettement. Le remboursement de la dette sociale devrait cependant s'avérer plus complexe, compte tenu de la diminution des ressources de la Cades à partir de 2024. 2,3 milliards d'euros seront en effet appelés à financer une branche autonomie qui ressemble, pour l'heure, à une coquille vide faute de nouveaux financements. La Cades devra probablement, dans le même temps, faire face à une progression de ses charges financières liée à une remontée inévitable des taux.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, vous aurez compris que ma position sur l'équilibre général du texte est assez réservée. En tout état de cause, au-delà de l'amendement que je vous propose à l'article 27, il apparaît indispensable que le Gouvernement dépose des amendements visant à rectifier la trajectoire des comptes en 2020, voire en 2021, afin de prendre en compte les incidences des nouvelles mesures de confinement sur les recettes. Le Gouvernement a pour l'heure uniquement réévalué les dépenses attendues pour 2020 et 2021 afin, notamment, de tenir compte de l'accélération de la deuxième vague de l'épidémie. Il apparaît donc indispensable que le Gouvernement présente des amendements intégrant l'effet de ces dispositifs sur les comptes sociaux.

Sans ces corrections, un vote favorable sur l'ensemble du texte semble impossible. Le texte tel qu'il nous est transmis est, je le répète, caduc et ne respecte pas le principe de sincérité budgétaire. Ce n'est qu'à cette condition que nous pourrons émettre, à mon sens, un avis favorable à l'ensemble du dispositif, délesté de l'article 27.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur pour avis pour ses propos lucides, mais inquiétants, qui ne suscitent guère l'optimisme. A-t-on une idée de l'incidence du couvre-feu et du reconfinement sur l'activité des administrations de sécurité sociale ?

L'augmentation vertigineuse de la dette sociale sera-t-elle supportable à longue échéance pour la Cades ? L'hypothèse d'un amortissement en 2033 est-elle crédible ? Quelle est la stratégie d'endettement de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour faire face aux besoins de financement très importants en cette période ?

M. Roger Karoutchi. - Je voterai l'amendement proposé à l'article 27 par le rapporteur pour avis.

Nous sommes dans un théâtre d'ombres. L'État n'a plus d'argent, la dette est insoutenable dans le cadre du PLFSS comme du projet de loi de finances (PLF) et les projections ne tiennent plus la route. Tout est à crédit et tout est dans la dette, dont on ignore qui la paiera et si on la paiera. A-t-on une idée, sauf à prévoir un PLFSS rectificatif, de ce que coûtera le confinement actuel, dont on ne sait ni combien de temps il durera ni s'il sera le dernier, et de ce qu'il représente en termes de rétrécissement des recettes ? N'est-il pas surréaliste de voter un PLFSS pour 2021 qui ne correspondra très probablement pas à celui qui sera réalisé ?

Quel sera le niveau des dépenses supplémentaires ? En quoi le fait de transférer la dette hospitalière sur le budget de l'État changera-t-il la situation des hôpitaux ? Il y aura sans doute un Ségur 2, voire un Ségur 3 en janvier ou février... Les règles édictées pour le PLFSS et le PLF ne sont-elles pas complètement dépassées ?

M. Michel Canevet. - Je suis dubitatif sur la sincérité de ce PLFSS, compte tenu du contexte actuel. Quelle est l'ampleur de la fraude sociale, qui déconsidère l'ensemble de nos politiques publiques ? Pour celle à la carte Vitale, on a parlé de 600 000 euros, ou de 1,8 million...

Dans le cadre de la revalorisation de la rémunération des personnels de santé, prévue dans le Ségur, y a-t-il des laissés-pour-compte, notamment dans le secteur privé ? Le rapporteur pour avis a-t-il pu mesurer le coût récurrent de ces mesures ?

Mme Christine Lavarde. - Quelle est votre position sur les crédits de l'aide médicale de l'État (AME) ? Mon groupe n'a pas changé de position depuis l'année dernière : il faudrait recentrer le dispositif pour éviter la fraude, sans laisser au bord du chemin les personnes qui ont véritablement besoin d'être soignées.

M. Jérôme Bascher. - Le Gouvernement a-t-il indiqué ce qu'il comptait faire de cette dette globale, qu'il laisse dériver volontairement ? Quel est le plan de remboursement ? Le Fonds monétaire international (FMI) vient en effet d'encourager la France à établir un plan de redressement de ses finances publiques post-crise, et donc une vision stratégique.

M. Philippe Dallier. - Il n'y aura pas de PLFSS rectificatif, on ne fera que constater le résultat au bout du compte ! Certains doutaient avant la crise du Covid qu'une réforme des retraites était nécessaire ; chacun prend conscience aujourd'hui qu'il faudra prendre des mesures pour rééquilibrer les comptes.

Un débat a lieu autour de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) : certains souhaiteraient réorienter une partie, peut-être la moitié, de ce dispositif du « 1 % logement » vers le financement des régimes de retraite. Déroulons le scénario catastrophe : d'aucuns ont en tête un démembrement complet d'Action Logement, voire la « financiarisation du patrimoine », pour employer les mots d' Éric Bocquet... Nous parlons de sommes considérables, à mettre en perspective face à la flambée de la dette.

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - Pour ce qui concerne l'impact du couvre-feu et du reconfinement sur les administrations de sécurité sociale, pour l'heure, le Gouvernement n'a anticipé dans le PLFSS examiné à l'Assemblée nationale que les conséquences liées à l'accélération de la deuxième vague de l'épidémie. Il table ainsi sur une majoration des dépenses de 2,4 milliards d'euros, cette somme intégrant notamment une majoration des rémunérations des personnels hospitaliers. La majoration de l'Ondam doit permettre d'avancer au 1er décembre 2020 la deuxième tranche de revalorisation salariale des personnels soignants initialement prévue en mars 2021 ; de mettre en place une gratification exceptionnelle pour les agents qui seraient amenés à augmenter leur temps de travail pour faire face à la deuxième vague ; d'augmenter les moyens des établissements de santé de façon à compenser les surcoûts. Il est également prévu de déléguer une enveloppe de 100 millions d'euros aux agences régionales de santé (ARS) afin d'organiser la gestion en temps de crise.

S'agissant des recettes, il n'y a pour le moment aucune modification de la trajectoire, ce qui rend le texte caduc. La commission des comptes de la sécurité sociale estime qu'un ralentissement de la masse salariale de 1% équivaut à 2,06 milliards d'euros de pertes de cotisations, ce qui est énorme. Le ralentissement de la masse salariale était estimé à 7,9 % lors de la présentation du texte en raison des mesures du premier confinement. Il y a fort à craindre que ce taux ne soit aujourd'hui obsolète en raison du deuxième confinement. Les dépenses sont estimées, mais pas les baisses de recettes ; nous allons droit dans le mur...

Pour ce qui concerne l'évolution de la dette sociale et la stratégie d'endettement de l'Acoss, la prolongation de la CRDS devrait accompagner la prorogation du mandat de la Cades. Il en va de même pour l'affectation d'une partie de la CSG. Reste que la loi du 7 août 2020 prévoit de réaffecter à la branche autonomie une partie de la fraction de contribution sociale généralisée (CSG) actuellement versée à la Cades. Par ailleurs, afin de pérenniser le prolongement de la durée de vie de la Cades, le versement, par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), de sa contribution annuelle de 2,1 milliards d'euros a été prorogé. Les réserves de ce fonds étant cependant insuffisantes pour maintenir le montant de ce versement jusqu'en 2033, la contribution annuelle sera ramenée à 1,45 milliard d'euros à partir de 2025. Au total, en 2025, les ressources de la Cades seront donc amputées de 3 milliards d'euros, soit 16 % de ses recettes actuelles.

Plus généralement, s'agissant de l'évolution des ressources affectées à la Cades sur la période 2020-2033, les hypothèses macroéconomiques retenues pour définir la trajectoire peuvent paraître irréalistes. Le Gouvernement tablait, en effet, en août dernier, sur une progression des recettes de CSG et de CRDS de près de 2 % par an, en moyenne, sur 2020-2033. La poursuite de la crise sanitaire rend une telle progression totalement aléatoire à court terme.

Il n'est pas étonnant dans ces conditions que le PLFSS 2021 prévoie une chute du résultat net de la Cades, soit le montant des ressources minoré des charges, de 12,6 % entre 2019 et 2024. Dans ces conditions, l'hypothèse d'un amortissement de l'intégralité de la dette sociale reprise par la Cades à l'horizon de 2035, et non plus 2033, peut apparaître plausible.

S'agissant de l'Acoss, sa stratégie illustre la fuite vers l'endettement dont je parlais dans mon intervention. L'article 23 du PLFSS prévoit en effet de maintenir le plafond d'emprunt de l'Acoss à 95 milliards d'euros, soit le niveau atteint après le déclenchement de la crise sanitaire.

Ce plafond élevé est supposé répondre à une logique de prudence. Il tient compte du changement de politique de financement mis en oeuvre en avril dernier. Le financement, désormais opéré par l'Agence France Trésor, n'est plus opéré à cinq ou sept jours, mais sur une période plus longue afin de faire face à une éventuelle fermeture des marchés financiers en raison de nouvelles mesures de confinement. Compte tenu de cette nouvelle politique, l'Acoss disposait, au 21 octobre dernier, d'un financement lui permettant de couvrir ses échéances jusqu'au 27 novembre 2020. De fait, il existe une réelle décorrélation entre les besoins de financement du moment et le niveau de financement. En dépit de cette révision de leur politique de financement, le président et directeur général de l'Acoss, auditionnés récemment, sont pourtant relativement optimistes,...

J'en viens à la fraude sociale. La Cour des comptes estimait en 2019 la fraude sur les prestations à 771 millions d'euros, et celle sur les cotisations entre 6 et 8 milliards d'euros. Le coût du Ségur de la santé est estimé à 8,8 milliards d'euros pour 2021.

Christine Lavarde, nous examinerons la question de l'AME dans le cadre de l'examen de la mission « Santé ».

Jérôme Bascher, j'ai répondu à votre question sur la solution choisie pour la dette.

Philippe Dallier, on cherche l'argent là où il y en a...

Article 27

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - L'article 27 du présent projet de loi de financement précise les modalités de reprise de la dette des hôpitaux par la Cades. Je vous rappelle qu'aux termes des deux lois du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l'autonomie, l'intervention de la Cades était en priorité dédiée au désendettement des hôpitaux afin d'éviter que la dette n'affecte l'exercice de leurs missions de service public.

Pourtant, l'article 27 tend à orienter davantage cette intervention vers le soutien à l'investissement et à la transformation de l'offre. Il contribue donc à créer les conditions d'un nouveau cercle vicieux aux termes duquel la CRDS va financer un nouvel endettement hospitalier. Je rappelle que ce plan d'investissement devrait être supporté par le budget de l'État.

L'amendement n° 93 vise donc à supprimer cet article en vue d'éviter une telle orientation.

L'amendement n° 93 est adopté.

M. Claude Raynal, président. - Quel est votre avis sur l'ensemble du PLFSS ?

M. Christian Klinger, rapporteur pour avis. - Compte tenu des éléments que j'ai précédemment exposés, il est défavorable.

La commission émet un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Santé » - Examen du rapport spécial

M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Santé » vont renouer en 2021 avec une logique de progression, abandonnée lors de l'exercice précédent. Les crédits de paiement demandés s'élèvent à 1 329,2 millions d'euros. À périmètre constant, ce montant correspond à une augmentation de 11,4 % par rapport aux montants inscrits en loi de finances pour 2020.

Cette mission est composée de deux programmes : le 204, dédié à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins, et le programme 183, consacré à la protection maladie, et dont 99,3 % des crédits seront consacrés en 2021 à l'aide médicale de l'État (AME).

La combinaison des mesures de périmètre enregistrées ces dernières années sur le programme 204 et de la progression sans frein des dépenses d'intervention du programme 183 conduit aujourd'hui à faire de celui-ci le principal poste de dépenses de la mission « Santé ». La mission semble donc se résumer au financement de l'AME puisque 79,8 % des crédits demandés en 2021, soit 1,061 milliard d'euros, lui sont dédiés.

Ces crédits devraient ainsi progresser de 15,4 %. Les crédits dédiés à l'AME de droit commun atteindront 989,5 millions d'euros en 2021, soit une hausse de 12,7 % par rapport à la loi de finances pour 2020. Entre 2012 et 2019, le nombre de bénéficiaires de l'AME de droit commun a déjà progressé de 32 %, induisant une majoration des dépenses de près de 51 %.

Je vous rappelle qu'une réforme adoptée en loi de finances pour 2020 à l'initiative du Gouvernement devait en limiter le coût. Notre commission l'avait jugé à l'époque insuffisante. Un an plus tard, une majoration conséquente des crédits nous est proposée. La réforme qui prévoyait une obligation de présence physique lors du dépôt d'une demande d'AME ou la subordination de certaines opérations à un délai de présence sur le territoire n'est toujours pas entrée en vigueur, faute de décrets d'application. Le nombre de bénéficiaires ne fléchit donc pas : 350 000 personnes environ étaient enregistrées fin mars 2020, soit une progression près de 5 % en trois mois. Une telle évolution annonce d'ailleurs une exécution en 2020 délicate.

Plus que jamais, le dynamisme des dépenses d'AME incite à l'adoption de mesures structurelles réellement efficaces visant le panier de soins, afin de limiter sa progression, de répondre à l'impératif de sincérité budgétaire et de garantir la soutenabilité de la mission.

Si la dotation pour soins urgents bénéficie, de son côté, d'une mesure de périmètre avec le transfert de 30 millions d'euros en provenance du budget de l'assurance-maladie, ce transfert permet de financer la mesure de réduction du maintien du droit de l'assurance maladie de un an à six mois pour les assurés dont le titre de séjour a expiré. Celle-ci devrait se traduire par un effet de déport vers le recours à l'AME. Ce transfert ne résout pas, en outre, la question de la sous-budgétisation récurrente de la dotation pour soins urgents et de la dette à l'égard de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

La part croissante des dépenses de l'AME dans la mission « Santé » tend, en tout état de cause, à réduire celle-ci à une enveloppe de financement de ce dispositif. Je m'interroge donc sur l'opportunité de maintenir la mission en tant que telle alors qu'il serait possible de rattacher l'AME à la mission « Immigration, asile et intégration », tant elle constitue un facteur de croissance de l'immigration irrégulière.

La majoration des crédits du programme 204, relatif à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins, soit 260,2 millions d'euros en 2021, est en progression de 29,5 %. Elle consiste, pour l'essentiel, en une mesure de périmètre destinée à répondre aux besoins de financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna. Elle n'est donc pas spécifiquement liée à la crise sanitaire, ce qui peut conduire à s'interroger sur l'utilité du programme en matière de santé publique. Deux éléments viennent étayer ce constat.

Le principal opérateur en matière de santé publique, Santé publique France, qui incarne la lutte contre la pandémie, a été transféré vers le budget de la sécurité sociale l'an dernier. La crise sanitaire souligne un peu plus que les missions qui lui sont assignées, comme celles de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), également transférée l'an dernier, ne relèvent pas d'une logique contributive que suppose leur rattachement au budget de la sécurité sociale. Ce transfert n'est pourtant pas remis en cause dans le présent projet de loi de finances. Il n'est pourtant pas logique que les 4,6 milliards d'euros dédiés versés à Santé publique France pour la mise en place d'une politique de prévention contre la covid soient à la charge de la sécurité sociale.

Par ailleurs, 60 % des crédits du programme 204 sont tournés vers le financement de deux sous-actions - financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna et aide aux victimes de la Dépakine -, ce qui laisse peu de marges de manoeuvre budgétaire pour les autres actions.

L'augmentation des crédits accordés à l'agence de santé de Wallis-et-Futuna répond aux remarques répétées du Sénat sur la sous-budgétisation observée au cours des derniers exercices. Elle ne saurait cependant constituer une fin en soi et incite à la mise en oeuvre effective de réformes structurelles. Elle interroge également quant à l'absence de financements en provenance de la mission « Outre-mer ».

De fait, le déséquilibre entre les deux programmes et le transfert des opérateurs de santé vers le budget de la sécurité sociale posent le problème de la viabilité de la maquette budgétaire.

Celle-ci est également fragilisée par la question du financement des deux derniers opérateurs de la mission, au risque de susciter des interrogations sur la pertinence de leur maintien au sein du programme 204. Plus de 50 % du budget de l'Institut national du cancer (INCa) sont ainsi financés via la mission « Recherche ». Les dépenses de personnel de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) sont, quant à elles, prises en charge par la mission « Agriculture ».

Ma dernière observation portera sur les indicateurs de performance. Ceux qui sont retenus pour l'ensemble de la mission - espérance de vie et état de santé perçu - s'avèrent insuffisamment renseignés ou peu pertinents. Il y a lieu de s'interroger, dans ces conditions, sur leur maintien.

Les résultats insuffisants obtenus aux indicateurs de performance retenus dans le cadre du programme 204 - lutte contre le tabagisme, vaccination contre la grippe et dépistage du cancer colorectal - suscitent, quant à eux, des interrogations sur l'efficacité de la dépense publique en matière de prévention.

Vous l'aurez compris, compte tenu des éléments que je viens d'évoquer, les crédits de la mission ne peuvent faire l'objet d'une adoption en l'état. Je vais désormais travailler avec la rapporteure pour avis des affaires sociales pour présenter une position commune sur l'aide médicale d'État et vous propose, en attendant, de réserver notre vote sur les crédits de la mission.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage l'avis de Christian Klinger sur cette mission.

L'indemnisation des victimes de la Dépakine se voit dotée d'importants moyens budgétaires au sein du programme 204. Les exercices précédents ont été marqués par une sous-exécution des crédits dédiés. Le montant inscrit pour 2021 respecte-t-il le principe de sincérité budgétaire ?

Quels sont les moyens juridiques mis à disposition de la lutte contre la fraude à l'AME ? Quels sont les montants récupérés ?

M. Roger Karoutchi. - En 2015, j'avais dit à Marisol Touraine que si l'on ne faisait rien pour modifier l'AME, qui représentait alors à peu près 700 millions d'euros, cinq ans plus tard celle-ci dépasserait le milliard. La ministre répondit, me houspillant quelque peu, qu'elle allait visser le système pour éviter les dérapages. Le milliard est aujourd'hui dépassé et on ne s'arrêtera pas là...

Comme il n'y a pas de maîtrise de l'immigration clandestine, l'AME ne saurait être maîtrisée, sauf à changer le système. J'avais ainsi fait adopter par le Sénat, voilà trois ou quatre ans, un amendement visant à différencier au sein de l'AME les dépenses absolument nécessaires et urgentes, et celles « de confort », même si le terme n'est pas adapté. Nous n'avons pas été suivis.

Les décrets d'application de la timide réforme adoptée l'an dernier ne sont jamais parus à cause des tensions qui existent sur ce sujet au sein de l'administration et du Gouvernement. L'AME devrait être rattachée à la mission « Immigration, asile et intégration » afin de globaliser la dépense. À défaut, ce problème restera incompréhensible et difficile à gérer.

La solution est non pas de supprimer l'AME, mais de la réformer en la cadrant et la régulant pour la rendre supportable financièrement. On en est très loin et je ne vois pas de proposition du Gouvernement en ce sens.

M. Sébastien Meurant. - Je rejoins les propos de Roger Karoutchi au sujet de l'AME. En France, on prodigue des soins aux ressortissants de pays où ces soins n'existent pas. Cette filière d'immigration clandestine ne fera donc inévitablement que croître. Le problème est que, en ce moment, tout particulièrement, on explique aux Français qu'on les confine et qu'on restreint leurs libertés, parce que l'hôpital public n'est plus capable de les accueillir. Immanquablement, la question de l'aide médicale de l'État se pose. L'existence même de cette aide se discute, car, je le rappelle, elle profite à des personnes qui n'ont pas le droit d'être sur le territoire national. Aujourd'hui, alors que l'on ferme des milliers de lits dans les hôpitaux, le poids de cette dépense augmente sans cesse.

Pour finir, je citerai les propos de Fabrice Leggeri, directeur de l'agence Frontex qui, ici même, lors d'une audition devant la commission des affaires européennes en avril 2020, a dit : « La politique de gestion des frontières et la politique migratoire de l'Union européenne auront du mal à être prises au sérieux tant que l'éloignement des étrangers en situation irrégulière ne fonctionne pas pleinement. » Le sujet est brûlant et appelle des réponses urgentes de la part du Gouvernement.

M. Philippe Dallier. - Il y a quelques années, certains hôpitaux se sont trouvés en grande difficulté financière, car ils ne parvenaient pas à se faire rembourser des dépenses d'AME, déjà en forte hausse. À l'époque, des solutions avaient été trouvées pour rééquilibrer leurs comptes. Dispose-t-on d'indicateurs pour savoir si, aujourd'hui, ces dépenses sont bien payées aux hôpitaux, et ce en temps et en heure ?

M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - S'agissant de la Dépakine, le présent projet de loi de finances prévoit une majoration de 3,6 millions d'euros des crédits dédiés aux actions juridiques et contentieuses. 57,2 millions d'euros, soit 22 % des crédits du programme sont ainsi prévus à cet effet. Cette somme vise, notamment, le financement de l'indemnisation des victimes de la Dépakine par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam). Le montant de l'indemnisation, entièrement prise en charge par l'État, est estimé à 424 millions d'euros sur six ans, soit en moyenne 77 millions d'euros par an, chiffre retenu par la loi de finances pour 2018. Reste que le dispositif a peiné à être mis en oeuvre.

De fait, au 9 juillet 2019, le montant total des offres adressées par l'Oniam s'élevait à 3 384 000 euros, les offres acceptées atteignant 1 840 000 euros. Le Gouvernement a pris acte de ces difficultés en proposant, dans le projet de loi de finances pour 2020, un nouveau dispositif à même de réduire les délais d'instruction. Il a également proposé l'annulation de 74 millions d'euros de crédits en loi de finances rectificative pour 2019.

Ce nouveau mécanisme semble plus efficace. Le montant total des offres proposées par l'Oniam au 30 juin dernier s'élève ainsi à 15,6 millions d'euros. Environ 7,3 millions d'euros ont d'ores et déjà été versés aux victimes.

Le montant retenu dans le présent projet de loi de finances prend acte de cette réforme et apparaît donc davantage en phase avec le principe de sincérité budgétaire que lors des précédents exercices.

S'agissant de l'aide médicale d'État maintenant, sujet qui suscite de nombreux débats, parallèlement à la réforme adoptée l'an dernier, le Gouvernement tablait sur un renforcement des contrôles pour juguler la hausse tendancielle des prestations, avec un objectif de contrôle de 12 % des bénéficiaires de l'AME à l'horizon de 2020. La centralisation attendue de l'instruction des demandes d'AME au sein des caisses d'assurance maladie de Paris, Bobigny et Marseille et l'accès à la base de données VISABIO, qui permet de détecter en amont les fraudes concernant l'accès à l'AME de droit commun et aux soins urgents devaient permettre d'atteindre cet objectif. Reste que la période de confinement a conduit à réviser cette perspective : le taux de dossiers contrôlés ne devrait ainsi s'élever qu'à 10 % à la fin du présent exercice.

À ces enquêtes a priori s'ajoutent des contrôles ciblés sur des soins présentant des coûts élevés ou des anomalies, en vue de détecter d'éventuels abus. Près de 3,2 millions d'euros auraient ainsi été récupérés en 2019 contre 0,5 million d'euros en 2018. Ce montant peut néanmoins sembler relativement faible au regard du coût actuel de l'AME.

Pour répondre plus précisément à mes collègues Karoutchi et Meurant, l'idée serait en effet d'intégrer l'AME à la mission « Immigration, asile et intégration », car il faut régler le problème à la source. Je rappelle ces chiffres : une hausse de 32 % des bénéficiaires conduit à une hausse de 51 % des dépenses... Si l'on ne fait rien, nous verrons l'AME continuer à augmenter d'une centaine de millions chaque année.

Je souhaite désormais travailler avec la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales pour trouver un dispositif permettant de conditionner l'AME à des soins urgents, afin d'en réduire le coût.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Le budget de la mission intègre-t-il les conséquences financières du décret qui reconnaît la covid-19 comme une maladie professionnelle pour les personnels de santé ? Ce budget provisionne-t-il par ailleurs des crédits supplémentaires au cas où cette mesure serait étendue aux personnes travaillant à domicile et aux travailleurs sociaux ?

M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Rien n'est prévu dans le budget de la mission « Santé », car ces dépenses relèvent du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

À l'issue de ce débat, la commission décide de réserver son vote sur les crédits de la mission « Santé ».

Article 59

M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - L'article 59, introduit hier par l'Assemblée nationale vise l'indemnisation des victimes de la Dépakine. En l'état actuel du droit, l'Oniam peut se substituer aux laboratoires et aux assureurs qui refusent d'indemniser les victimes de la Dépakine. Une fois le versement effectué, l'Oniam peut se retourner vers les tribunaux pour exiger un remboursement de la part des laboratoires et assureurs concernés. La loi permet d'ajouter à ce remboursement une pénalité de 30 %. L'Assemblée nationale a souhaité porter ce taux de pénalité à 50 %. Cette majoration va incontestablement dans le bon sens et devrait dissuader les laboratoires et assureurs de ne pas procéder à l'indemnisation directe des victimes. Je vous propose donc d'adopter cet article.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 59.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Régimes sociaux et de retraite », compte d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du rapport spécial

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - La mission « Régimes sociaux et de retraite » couvre tout ou partie des besoins de financement de dix régimes spéciaux de retraite déficitaires du fait de leur déséquilibre démographique, rendant la contribution de l'État solidaire obligatoire. Pour 2021, cette contribution de l'État sera de 6,153 milliards d'euros, en baisse de 74,2 millions d'euros par rapport à 2020.

Les deux tiers des crédits sont consacrés à la SNCF, à la RATP et au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, soit 4,195 milliards d'euros. 810 millions d'euros sont prévus pour financer le régime des marins. Enfin, 1,149 milliard d'euros est alloué aux régimes fermés des mines, de la SEITA -  Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes -, de l'ORTF - Office de radiodiffusion-télévision française - et des régies ferroviaires d'outre-mer.

Je rappelle que le projet de loi instituant un système universel de retraite a été voté, en première lecture à l'Assemblée nationale, le 5 mars 2020. Depuis, il a été mis en sommeil par le Président de la République. Toutefois, le 15 juillet 2020, le Premier ministre Jean Castex a rappelé que l'objectif était « de créer un système universel de retraite qui implique clairement la disparition à terme des régimes spéciaux, tout en prenant pleinement en considération la situation des bénéficiaires actuels de ces régimes ». Il a également insisté sur la nécessité d'améliorer le contenu et la lisibilité de la réforme via la reprise d'une concertation.

Les parlementaires seront-ils associés à cette étape ? Obtiendrons-nous tous les éléments chiffrés qui faisaient cruellement défaut dans le projet de loi initial, lequel nous renvoyait à de multiples ordonnances ? Je ne dispose à cet instant d'aucun élément supplémentaire, car les réponses à mes questionnaires sur le sujet sont vides. Je n'ai donc pas plus d'éléments concernant l'équité ou la soutenabilité de la réforme, ce qui nous pose pourtant bien des questions.

Enfin, je précise que les crises sanitaires en cours sont susceptibles d'avoir un impact sur les comptes de la mission.

Parmi mes constats, une surmortalité parmi les pensionnés des régimes des mines a été observée dans les régions Île-de-France et Grand Est ; le régime des marins doit faire face à une baisse de cotisations, et je m'inquiète toujours de l'impact du Brexit ; on n'observe pas de surmortalité significative à la SNCF et à la RATP : les cotisations ont été versées normalement, mais elles seront en partie remboursées par l'État, car celui-ci les a rendues éligibles au dispositif d'activité partielle, soit 78 millions d'euros pour la SNCF et 16 millions d'euros pour la RATP en l'état des estimations.

Depuis l'an dernier, la SNCF bénéficie d'un régime fermé, puisque les nouveaux entrants cotisent à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). En outre, une convention prévoyant la compensation des cotisations à la SNCF devait être signée en juillet 2020, mais on l'attend toujours, ce qui fragilise d'autant le financement du régime spécial. Par ailleurs, les pertes d'exploitation liées aux mouvements sociaux qu'a connus la SNCF sont estimées à 614 millions d'euros en 2019 et 330 millions d'euros en 2020, contre 150 millions d'euros à la RATP.

Le premier défi auquel doit faire face la SNCF, dans un contexte de crise et d'ouverture à la concurrence, est le maintien de son chiffre d'affaires et l'amélioration de sa rentabilité.

Concernant la performance de gestion des retraites, la caisse de retraite de la SNCF, qui a signé la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2018-2021, doit réduire ses frais de 15 % sur quatre ans et réduire ses effectifs de gestion de 2 à 2,5 % par an. Résultat : de 2014 à 2017, au lieu de réaliser 2 millions d'euros d'économies, on constate un surcoût de 2,1 millions d'euros ; et pour 2020, encore de 1,5 million d'euros supplémentaires.

Dernier mot sur la contribution solidaire et nécessaire de l'État à l'ensemble de ces régimes spéciaux déficitaires : si son fondement est indiscutable, il se trouve quand même que l'État contribue au financement d'avantages spécifiques qui, eux, sont parfaitement discutables. Pour la SNCF et la RATP, le coût supporté par l'État serait de 970 millions d'euros annuels - 570 millions pour la SNCF et 400 millions pour la RATP selon la Cour des comptes. Une réforme sur ce point serait la bienvenue. C'est une grande partie de l'objet de la réforme projetée.

À titre personnel, je relève que le régime de la SNCF est fermé, ce qui fait que l'un des régimes spéciaux les plus importants est de toute façon voué à disparaître.

Je vous présente maintenant les crédits du compte d'affection spéciale (CAS) « Pensions ». Celui-ci retrace les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite et d'invalidité des agents de l'État : 60,2 milliards d'euros sont prévus pour 2021, dont 56,7 milliards d'euros pour les seules pensions civiles et militaires, 1,94 milliard d'euros pour les ouvriers des établissements industriels de l'État, et 1,54 milliard d'euros pour les pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre.

Le CAS « Pensions » devrait générer des excédents - c'est une bonne nouvelle ! - grâce à la contribution employeur de l'État toujours supérieure aux dépenses. Pour mémoire, le taux de la cotisation patronale est de 74,28 % pour les civils et de 126,07 % pour les militaires. Ces taux sont appliqués à la masse salariale cotisable de chaque ministère, puis imputés sur les programmes des ministères employeurs.

L'excédent prévisionnel est de 759 millions d'euros en 2021, soit un peu moins qu'en 2020, exercice lors duquel celui-ci atteindrait 1,2 milliard d'euros après révision de la prévision initiale. Le solde cumulé du CAS « Pensions » atteindrait donc 9,9 milliards d'euros fin 2021. Notez la substantielle contribution du CAS à l'équilibre général du système de retraite, puisque le déficit de la branche vieillesse s'élèverait à 25,4 milliards d'euros !

Le solde cumulé du compte d'affection spéciale devrait continuer de croître jusqu'en 2027, puis devenir légèrement négatif jusqu'en 2050, puis 2063, ce qui correspond à la fin de la génération du papy-boom.

Notons cependant que l'État emploie de plus en plus de contractuels, qui n'alimentent pas le CAS « Pensions », mais la CNAV, ce qui se traduit par une baisse de recettes immédiate, mais par des économies sur le long terme, puisque les pensions seront moins nombreuses.

Je ferai un point sur le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) du 15 octobre 2020 concernant l'impact de la crise sanitaire. Nous ne disposons pour l'instant que des effets de la crise d'ici 2024.

Selon Santé publique France, la surmortalité entre le 1er mars et le 31 juillet dernier a été de 30 224 morts, dont 19 750 en hôpital et 10 474 dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Pour la population générale, on constate 88,5 % de surmortalité chez les plus de soixante-cinq ans. Si, entre 2013 et 2019, l'espérance de vie a augmenté de un mois par an, la crise sanitaire induirait une baisse de l'espérance de vie à soixante ans de 0,3 an.

Mais, en l'absence de résurgence significative en 2021 - je crains d'être très optimiste -, l'espérance de vie devrait reprendre sa hausse tendancielle. Il pourrait même y avoir un rebond en 2021 s'expliquant par le fait que l'épidémie a accéléré le décès de certaines personnes âgées qui, sans le virus, seraient peut-être décédées en 2021.

L'effectif des retraités baisserait de 22 500 en 2020 soit 0,15 %. Celui des agents hospitaliers devrait progresser de 15 000 selon le Ségur de la santé. D'après les projections, le déficit du système de retraite augmenterait de 1 % du PIB en 2020, puis baisserait jusqu'à 0,2% du PIB en 2024.

Je parle là de l'ensemble du système de retraite et non spécifiquement des régimes des fonctionnaires pour lesquels l'équilibre pour l'année 2021 est marqué par des caractéristiques intéressantes : la baisse de l'excédent dans un contexte de progression - faible - des dépenses prévues, mais de légères baisses des recettes. La progression des dépenses aurait été plus significative que prévu si les taux de liquidation effectifs ne baissaient pas dans un contexte pourtant marqué par un faible effet volume et une faible indexation. Dans ces conditions, à taux de cotisation salariale inchangé, le solde du compte ne reste positif que grâce à la réduction du taux de liquidation des pensions.

Pour conclure, je réaffirme être très impatiente qu'une réforme des retraites puisse être engagée. Toutefois, en attendant qu'elle voie le jour, il faut bien verser les pensions. Je préconise donc l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - En matière de retraite, il existe de grandes différences entre les fonctionnaires et les salariés du privé, notamment pour ce qui concerne le taux des cotisations patronales - plus de 74 % pour les fonctionnaires, moins de 20 % pour le privé. Dans le cadre de l'élaboration d'un système universel, le seul rapprochement de ces régimes pourrait prendre des années.

Les régimes spéciaux dits « fermés » sont des acquis. Il est toujours très compliqué de les remettre en cause. C'est pourquoi la commission des affaires sociales a tendance à proposer des mesures paramétriques. D'ailleurs, une réforme des retraites en tant que telle ne peut se concevoir que si le solde est équilibré. Or le projet de loi instituant un système universel de retraite, dans sa version initiale, augurait déjà d'un déficit structurel en 2024 - 10 à 12 milliards d'euros selon les critères retenus, le taux de croissance et le taux de chômage notamment.

Nous préconisons à la fois des mesures d'âge - nous pensons à une réforme Touraine accélérée  et à un décalage de l'âge de départ à la retraite. La France est en effet le seul pays de l'OCDE où cet âge légal est encore fixé à 62 ans.

Pour finir, je remarque que des mesures contradictoires affectent l'équilibre du système de retraite des fonctionnaires : d'une part, on embauche moins de fonctionnaires - je rappelle que le Gouvernement voulait supprimer 50 000 postes sur le quinquennat -, ce qui déséquilibre les régimes de retraite ; d'autre part, les mesures du Ségur de la santé, qui prévoit une hausse des salaires, et donc des cotisations supplémentaires, améliorent le solde de ces régimes.

Mes conclusions rejoignent celle de la rapporteure. Dès lors qu'il faut assurer le financement des régimes, je suis favorable à l'adoption des crédits de cette mission et du CAS.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage évidemment l'analyse de la rapporteure et du rapporteur pour avis. Compte tenu du contexte actuel, je suis assez surpris de la réponse du Gouvernement, d'autant qu'il doit, en tout état de cause, fournir les éléments d'information demandés par le Parlement pour évaluer correctement la situation financière de nos régimes de retraite.

Par ailleurs, je partage le constat de la nécessité de s'attaquer au dossier des retraites, qui est difficile, mais sur lequel il faut se pencher sérieusement et rapidement pour aboutir à une issue différente de celle que l'on a connue au début de l'année.

M. Arnaud Bazin. - Dans les collectivités locales, on emploie parfois des fonctionnaires d'État en détachement, pour lesquels on verse des cotisations sociales. J'ai pu constater que la variation de ce taux de cotisations pouvait être très brutale et imprévisible d'une année sur l'autre. Quelle sera l'évolution de ce taux entre 2020 et 2021 ?

M. Roger Karoutchi. - Je suis consterné que des organismes publics aient osé écrire que les personnes qui sont mortes du virus en 2020 l'auraient probablement été en 2021 d'autre chose. Il aurait pu faire preuve d'un peu plus de décence.

Concernant les comptes de la RATP et de la SNCF, il faut reconnaître que ces sociétés sont confrontées à un problème fondamental : elles ont moins besoin qu'avant de cheminots ou d'agents en raison de la modernisation et des progrès de l'automatisation et des technologies. Il y aura de toute façon de moins en moins d'actifs et de plus en plus en plus de retraités : l'équilibre est impossible.

Pour autant, il faut essayer de réduire le déficit de ces deux régimes. On peut encore progresser dans ce domaine en faisant reculer davantage l'âge de départ à la retraite. Ce n'est pas simple : la preuve, c'est que le Sénat, dans sa grande sagesse, a accepté d'adopter le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, en contrepartie de l'assurance du Gouvernement que l'on ne toucherait pas aux régimes de retraite pour rassurer les syndicats. Il est donc trop tard aujourd'hui pour revenir sur cet engagement.

Pour ma part, j'aurais préféré que le Gouvernement commence par réformer les régimes spéciaux avant d'envisager une réforme globale du système.

M. Marc Laménie. - Je partage l'analyse de Roger Karoutchi sur la situation de la RATP et de la SNCF.

Madame la rapporteure, vous avez parlé de régime « fermé » : dans ces conditions, quelles sont les perspectives à court et moyen terme pour cette mission et le CAS ?

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - Comme le rapporteur général, je déplore que le Gouvernement ne nous ait pas transmis d'éléments d'information. Nous manquons de beaucoup trop de données aujourd'hui.

Arnaud Bazin, le taux des cotisations sociales patronales ne variera pas en 2021, mais le différentiel de taux est en effet important.

Roger Karoutchi, je me doutais que l'analyse de la mortalité ne vous laisserait pas indifférent. Cela étant, cette observation étaie la probabilité d'un rebond de l'espérance de vie en 2021, information à la fois étonnante et sérieuse qui doit figurer dans mon rapport.

S'agissant de l'avenir du régime spécial de retraite de la SNCF, je précise qu'il y a 122 000 cotisants pour 242 000 pensionnés, soit 0,5 cotisant pour un pensionné. Ce ratio est de 0,8 à la RATP.

Pour réduire les déficits, il faudra probablement jouer sur la durée d'extinction du régime. Certes, le régime de retraite de la SNCF est fermé aujourd'hui, mais ce qui fonde une partie de la contestation face à la réforme, ce sont justement les régimes spéciaux : la solidarité de l'État est-elle légitime ? Deux solutions existent : soit on attend tranquillement l'extinction du régime, soit on l'accélère. En tout cas, le déficit sera impossible à compenser complètement par des mesures paramétriques.

Marc Laménie, le devenir de cette mission et de ce compte d'affection spéciale est de s'éteindre si l'on tend vers un régime universel. Il n'y aura plus de régimes spéciaux ni de régime propre aux fonctionnaires. Cela étant, il faut relativiser ce constat : il semblerait que la réforme ne soit pas pour tout de suite et que l'on examinera encore longtemps les crédits de cette mission et de ce compte d'affectation spéciale.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Examen du rapport spécial

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une hausse de 1,9 % des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État », qui sera ainsi dotée de 718,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette hausse bénéficie à près de 90 % au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », qui concentre plus des deux tiers des crédits de la mission. L'augmentation de 19,5 millions d'euros de crédits pour ce programme va de pair avec la création de 29 emplois.

Cette augmentation substantielle des crédits des juridictions administratives entraîne un dépassement de 31 % par rapport à la programmation pluriannuelle. La hausse du nombre de requêtes devant les juridictions administratives n'avait pas été anticipée lors de l'élaboration du budget triennal et explique en partie ces dépassements. Les juridictions administratives font en effet face à une hausse considérable des recours. Celle-ci atteint plus de 5 % en moyenne annuelle depuis près de cinquante ans et 110 % en moyenne au cours des vingt dernières années.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est, comme les années précédentes, bénéficiaire de la hausse des crédits. Elle a ainsi enregistré en 2019 le nombre de recours le plus important qu'elle ait connu depuis sa création, avec 59 091 entrées enregistrées. Cela représente une augmentation de 40 % par rapport à 2018.

En outre, la crise sanitaire a entraîné un nouvel allongement des délais de jugement. Ces derniers sont pourtant supérieurs de près d'un mois aux délais inscrits dans la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. C'est pourquoi le renforcement du budget de la Cour nationale du droit d'asile est indispensable, dans le prolongement des précédentes lois de finances. J'insiste cependant sur le fait que le budget des autres juridictions administratives ne doit pas être oublié.

Grâce à un important travail de réforme, le délai prévisible moyen de jugement devant les tribunaux administratifs a été divisé par deux en vingt ans. Cette dynamique vertueuse pourrait être fragilisée en raison de l'augmentation du contentieux des étrangers.

En 2019, cette hausse du contentieux a représenté 80 % de l'augmentation totale des entrées devant les tribunaux administratifs. Ce constat appelle une vigilance particulière sur les délais de jugement des juridictions administratives au cours des prochaines années.

Les crédits demandés pour la justice administrative augmentent de 2 %, en dehors de ceux qui sont accordés à la Cour nationale du droit d'asile. Cette évolution permettra la création de 28 emplois autorisés en 2021 destinée, d'une part, au renforcement des tribunaux administratifs et, d'autre part, à la nouvelle cour administrative d'appel de Toulouse. Là encore, cette évolution me paraît non seulement souhaitable, mais encore nécessaire.

M. Claude Raynal, président. - Pour Toulouse ?... Avis très favorable ! (Sourires)

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Je serai plus concis sur les crédits des autres programmes, qui évoluent peu dans l'ensemble par rapport à 2020.

Le budget du Conseil économique, social et environnemental (CESE) est stable en 2021, malgré le récent accroissement de son activité.

Le CESE avait bénéficié d'une augmentation de 10 % de ses crédits en 2020 pour l'organisation de la convention citoyenne pour le climat. En intégrant les moyens mis à disposition par le CESE, le coût de l'organisation de cette convention citoyenne pour le climat s'élève à 6,3 millions d'euros contre les 4,2 millions d'euros initialement prévus. Comme vous le savez, l'activité du CESE devrait également être renforcée en 2021 en vertu du projet de loi organique relatif au CESE que nous avons adopté en première lecture il y a quinze jours.

Je conclus mon intervention sur les crédits de la Cour des comptes et des juridictions financières. Le budget des juridictions financières demeure quasiment stable en 2021, en légère augmentation de 0,3 % par rapport à 2020, malgré la création de dix emplois supplémentaires sur un total de 1 700 agents.

Enfin, les crédits du programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » augmentent de 213 %, du fait du recrutement de cinq économistes supplémentaires. Cette hausse peut paraître impressionnante, mais il convient de la remettre en perspective. Les crédits accordés au Haut Conseil ne représentent en effet que 0,2 % du budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Si l'objectif de permettre au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de disposer de moyens comparables à ceux des institutions budgétaires indépendantes européennes est louable, il aurait peut-être été plus logique d'attendre une révision préalable de la loi organique du 17 décembre 2012 définissant les prérogatives du HCFP.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement limitant l'augmentation du plafond d'emplois du Haut Conseil des finances publiques. Celui-ci serait porté à cinq, soit deux ETP supplémentaires sur les cinq demandés. La hausse des crédits du programme 340 serait contenue à 130 %. Cette hausse devrait permettre au HCFP de bénéficier de moyens supplémentaires dans des limites raisonnables au vu du contexte actuel des finances publiques.

Enfin, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel 54 bis, qui plafonne à 33 euros le montant du paiement exigé préalablement à un recours devant la commission du contentieux du stationnement payant. Cet article supprime également l'exigence d'un paiement préalable avant saisine de la commission du contentieux pour les personnes victimes d'un vol et les personnes handicapées exonérées de la redevance de stationnement.

Je partage entièrement les objectifs des auteurs de cet article sur le fond. Un article similaire avait d'ailleurs été adopté par le Sénat en loi de finances pour 2020. Cependant, celui-ci avait été censuré par le Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire. Les mêmes causes produisant les mêmes conséquences, cet article devrait en toute logique être de nouveau déclaré contraire à la Constitution. C'est pourquoi je vous propose de le supprimer.

Mes chers collègues, j'en ai fini avec la présentation des crédits de cette mission, que je vous invite à adopter suivant les modifications apportées par l'Assemblée nationale. En revanche, pour les raisons que je viens de mentionner, je vous propose de supprimer l'article introduit par l'Assemblée nationale.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - J'ai deux interrogations. La première concerne le budget de la convention citoyenne pour le climat qui a augmenté de 50 %. Peut-on connaître les raisons qui ont conduit à cette hausse ? On va me répondre qu'elle est modeste, mais il convient d'être attentif en matière d'argent public.

Pour ce qui est du HCFP, je m'étonne également : jusqu'à présent, cet organisme a toujours produit des rapports de qualité avec des effectifs restreints. Comment expliquer la demande subite de trois ETP supplémentaires ? Quelles sont les missions nouvelles du HCFP qui l'expliqueraient ? Doit-il faire face à un surcroît d'activité ?

M. Roger Karoutchi. - Tout d'abord, la convention citoyenne pour le climat a fait la leçon au Parlement, aux élus, à tout le monde, alors que sa gestion n'était pas bonne : c'est tout à fait surréaliste!

Ensuite, je veux revenir sur l'augmentation des crédits de la CNDA. Tout le monde s'était dit qu'il fallait accroître les effectifs pour réduire les délais d'instruction des dossiers. Or cela n'a pas fonctionné du tout. En effet, l'élargissement des possibilités d'appel au niveau de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a conduit à faire traiter ce surcroît d'activité aux effectifs supplémentaires affectés à la CNDA. Je pense qu'il serait utile de mener une réflexion approfondie sur l'articulation entre OFPRA et CNDA.

M. Didier Rambaud. - Je suis l'ancien rapporteur spécial des crédits de cette mission. Je partage l'analyse de Roger Karoutchi : le défi majeur est de parvenir à maîtriser les délais de jugement, à défaut de les faire baisser. La hausse des effectifs de la CNDA a contribué à les contenir. Il était légitime d'affecter de nouveaux personnels à la CNDA, mais il ne faut pas non plus oublier le travail des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dans lesquels le contentieux augmente beaucoup également, notamment le contentieux électoral.

M. Sébastien Meurant. - Est-il normal que, aujourd'hui, dans une démocratie, 41 % du contentieux administratif en première instance et plus de 50 % du contentieux en appel relèvent du droit des étrangers ? Le rapporteur a-t-il identifié des leviers d'amélioration dans ce domaine ou a-t-il des préconisations à faire ?

M. Claude Raynal, président. - C'est une vraie question. Pour avoir exercé cette noble profession, je puis vous dire qu'il s'agit d'un contentieux de masse.

M. Jérôme Bascher. - Nous examinerons tout à l'heure le rapport sur la mission « pouvoirs publics » qui porte les dotations des assemblées, qui continuent depuis dix ans à fonctionner à budget constant. Et l'on voudrait augmenter les effectifs du Haut Conseil des finances publiques, de la Cour des comptes, du Conseil d'État et des tribunaux administratifs ! On ne se pose pas les bonnes questions. C'est parce que la loi est mal écrite qu'il y a autant de contentieux. C'est une spécificité nationale. Ne vaudrait-il pas mieux renforcer les moyens du Parlement afin que la loi soit plus précise ? Je ne suis pas d'accord pour augmenter les crédits de cette mission, j'y suis même très opposé. Je propose également que le Haut Conseil s'occupe de la dette. Nous pourrions détacher momentanément à cette fin le conseiller maître en charge de la dette à la Cour des comptes, ce qui ne coûterait par un euro supplémentaire.

Mme Isabelle Briquet. - Comme l'a souligné le rapporteur spécial, même s'ils tendent à diminuer depuis 2002, les délais de jugement restent la préoccupation majeure de la juridiction administrative. En 2021, du fait de l'état d'urgence sanitaire et du nombre important d'audiences annulées, ces délais vont encore se dégrader, en particulier à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Alors que le nombre de dossiers augmente dans un contexte où la crise sanitaire n'a pas permis les recrutements prévus en 2020, il aurait été bienvenu de renforcer les moyens alloués à la CNDA. Le budget de la CNDA progresse, mais plutôt faiblement, passant de 44,9 à 45,3 millions d'euros pour 2021. La réduction des délais de recours et l'accélération des procédures impliquent une surcharge de travail et ne permettent pas un accompagnement à la hauteur des exigences. Par ailleurs, l'augmentation des moyens accordés au Haut Conseil des finances publiques interroge dans un contexte dégradé. C'est pourquoi le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain s'abstiendra.

M. Marc Laménie. - Le rapporteur a évoqué l'augmentation du nombre de recours, notamment devant le Conseil d'État et les tribunaux administratifs. Connaissons-nous la répartition des moyens humains des tribunaux administratifs sur l'ensemble du territoire, Paris, métropole, outre-mer ? Même question pour la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, dont les missions sont également fondamentales. Elles publient beaucoup de rapports dont nous sommes destinataires. Les préconisations de ces rapports sont-elles suivies d'effet ?

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - La Convention citoyenne pour le climat devait s'achever initialement en février 2020. Elle a finalement duré jusqu'au mois de juin, soit pratiquement dix mois. Cela a entraîné une augmentation des indemnités journalières de sessions et des frais supplémentaires pour près de 1 million d'euros. Il y a eu également une externalisation des prestations, ce qui a entraîné également environ 2 millions d'euros de frais supplémentaires. Il importe donc de souligner ce dérapage.

En ce qui concerne les recrutements au Haut Conseil des finances publiques, j'ai auditionné Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes. Je ne sais pas si des chargés d'analyses macroéconomiques seraient un plus par rapport aux analyses déjà réalisées par les services de l'État. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où l'on ne modifie pas les missions du Haut Conseil des finances publiques, il n'est peut-être pas nécessaire de lui accorder des moyens plus importants. En ce qui concerne l'étude sur la dette, le Haut Conseil ne peut pas utiliser le personnel de la Cour des comptes, comme le suggère Jérôme Bascher : il est impossible d'utiliser pour le programme 340 des personnels rémunérés par le programme 164.

Roger Karoutchi m'a interrogé sur le CNDA. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) est déjà très sollicité. On peut voir la bouteille à moitié vide parce que les délais sont toujours très longs, mais force est de constater qu'il y a du mieux : nous sommes passés de quinze mois de jugement en 2010 à neuf mois et vingt jours en 2019. Nous sommes dans une société qui se judiciarise de plus en plus, le recours aux tribunaux se développe, ce qui entraîne beaucoup de travail. J'étais encore élu local il y a quelques mois : j'ai passé mes quatre premiers mandats sans voir un tribunal. Ce n'est qu'au cinquième et au sixième que j'ai commencé à y passer beaucoup de temps !

Concernant le contentieux des étrangers, le Premier ministre a confié au Conseil d'État le soin de réfléchir à une réforme du droit des étrangers, pour en simplifier les procédures. Le Conseil d'État a publié cette étude début octobre et nous serons attentifs à sa réception.

Sur la répartition pour la Cour des comptes entre Paris et la province, elle est de 60 % pour les chambres régionales et territoriales des comptes et de 40 % pour la Cour des comptes à Paris. Ce sont les chiffres de M. Moscovici.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Article 54 bis

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - L'amendement n° 1 vise à supprimer l'article 54 bis introduit à l'Assemblée nationale concernant le paiement obligatoire des amendes, qui plafonnerait à 33 euros. Comme je l'ai indiqué, je soutiens cette disposition sur le fond, mais elle a été censurée l'an dernier par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il s'agissait d'un cavalier budgétaire.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je suis favorable à la proposition du rapporteur spécial.

L'amendement n° 1 est adopté.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 54 bis.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport spécial

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur spécial. - Le périmètre de la mission « Pouvoirs publics » inclut la présidence de la République, les deux assemblées - Assemblée nationale et Sénat -, le Conseil constitutionnel, les deux chaînes de télévision LCP-AN et Public Sénat, ainsi que la Cour de justice de la République.

Ce budget est relativement constant depuis 2012 puisque se situant légèrement sous le milliard d'euros pour l'ensemble des institutions de la République. Par rapport à 2020, le montant total de la mission est même en légère diminution.

La dotation demandée pour la présidence de la République s'élève à un peu plus de 105 millions d'euros au titre de l'exercice 2021, soit un montant quasi identique à 2020, après une hausse constatée entre 2019 et 2020.

Il est à noter la poursuite de la mise en oeuvre d'un schéma immobilier pluriannuel de près de 52 millions d'euros que la présidence finance grâce à des crédits pris sur son budget, à la restitution à l'État d'une de ses emprises immobilières et à un financement en provenance de l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic). Comme avait pu le montrer notre collègue Jérôme Bascher, ces financements extérieurs ne permettent toutefois pas d'appréhender la totalité des crédits dont dispose la présidence de la République et que devrait refléter la dotation.

Par ailleurs, la réorganisation des services de l'Élysée, notamment sur le plan des ressources humaines, achevée en 2019 semble commencer à produire ses effets.

Enfin, un mot sur l'impact de la crise sanitaire qui a conduit à une baisse des déplacements présidentiels. La présidence de la République a ainsi décidé, en cours de gestion, de réorienter ces crédits pour financer des mesures sanitaires en interne, le surcoût des chantiers immobiliers ainsi que des dépenses d'investissement. L'exercice 2020 devrait néanmoins être légèrement excédentaire.

J'en viens aux dotations des assemblées parlementaires qui sont stables, puisque gelées depuis 2012, à 517,9 millions d'euros pour l'Assemblée nationale et à 323,6 millions d'euros pour le Sénat. Concernant le Sénat, ce gel avait été estimé en 2020, à 388 millions d'euros, soit une somme supérieure à une année de dotation.

Malgré une baisse des dépenses pour 2021, la stabilité de la dotation conduit les assemblées à prévoir un nouveau prélèvement sur trésorerie important pour financer les dépenses d'entretien et d'investissement immobilier nécessaires. Comme vous le savez, chacune des assemblées mène depuis plusieurs années des programmes immobiliers conséquents visant à améliorer les conditions de travail des parlementaires et du personnel et à préserver le patrimoine historique.

Toutefois, comme cela a été souligné par le passé, ce recours croissant aux réserves - qui vont s'amenuiser au fil des années - pose inévitablement la question de la soutenabilité de ce modèle à long terme.

Concernant les chaînes parlementaires, leur budget est stable. Il s'agit d'un sujet sensible au vu de l'indépendance et de l'autonomie de chaque chambre qu'il convient de préserver. Il existe des divergences d'appréciation entre nos deux chambres sur ce sujet auquel j'aimerais néanmoins m'intéresser dans les prochains mois.

Enfin, je dirai également un mot sur le budget du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Le budget du Conseil constitutionnel, de 12,02 millions d'euros, est en baisse de près de 4 % par rapport à 2020, en raison de la non-reconduction du budget exceptionnel qui lui avait été affecté pour le contrôle de la première procédure de référendum d'initiative partagée concernant la proposition de loi relative aux aéroports de Paris.

Concernant la Cour de justice de la République, sa dotation est identique à celle de l'an passé, à hauteur de 871 500 euros, mais son activité est et sera, en 2021, largement impactée par la crise sanitaire que nous traversons. Au 1er août, le nombre de plaintes était en augmentation, avec un total de 143 plaintes, dont 95 déposées en rapport avec la Covid. Dix affaires étaient en cours d'instruction. Selon la Cour, ces plaintes Covid instruites par la commission d'instruction vont engendrer de nombreux frais de justice, la plupart des plaignants devant être entendus et résidant en province.

Au vu de ces observations, je propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jérôme Bascher. - Est-il possible d'avoir plus de détails sur le volet des chaînes parlementaires ?

Mme Christine Lavarde. - Notre collègue Jérôme Bascher, lors de son contrôle budgétaire sur les moyens informatiques et la sécurité des systèmes d'information des pouvoirs publics, avait mis en avant un certain nombre de failles. Les pouvoirs publics en question en ont-ils pris conscience ? Ont-ils demandé des crédits pour tenter d'y apporter une réponse ?

M. Marc Laménie. - Ma question concerne l'impact de la crise sanitaire sur la mission « Pouvoirs publics ». Au Sénat, en avril et en mai, le télétravail était répandu, les jardins étaient fermés, etc. Idem pour l'Assemblée nationale et la présidence de la République. Avons-nous une idée de l'ampleur des dépenses supplémentaires ou des économies qui ont pu être réalisées ?

M. Rémi Féraud. - Le budget de la présidence de la République est certes en baisse, mais la dotation reste stable, avec un mécanisme de diminution du prélèvement sur trésorerie par rapport à l'année précédente. Comme pour nos assemblées, ce prélèvement n'aurait-il pas pu rester fixe ? Dans ce cas, la dotation de l'État aurait diminué : c'eût été un symbole. S'agit-il d'une volonté politique délibérée de la part de la présidence de la République ?

M. Claude Raynal, président. - Dans les tableaux comparatifs figurant dans la note, je remarque que, pour l'Assemblée nationale, le déficit initial, en 2020, de 49 millions d'euros est passé à 42 millions d'euros en 2021. Si je comprends bien, c'est à rapprocher des prélèvements sur disponibilité du Sénat de 29,26 millions d'euros en 2020 et de 20,01 millions d'euros en 2021. Si les prélèvements sur disponibilité de l'Assemblée nationale sont deux fois plus élevés que ceux du Sénat, cela signifie-t-il que ses réserves sont deux fois plus importantes que les nôtres ?

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur spécial. - Concernant les chaînes parlementaires, j'ignore quelle est la position de l'Assemblée nationale, mais j'ai pu échanger avec le député, rapporteur spécial de la mission. Les droits de diffusion sont payés par les deux chaînes. Mon homologue à l'Assemblée nationale a esquissé l'idée d'un regroupement de ces charges, ce qui permettrait de faire des économies. C'est un sujet évidemment sensible : chaque chambre a sa culture et celle du Sénat est territoriale comme en atteste la programmation de Public Sénat, plus en phase avec les attentes des sénateurs que des députés. Certains ont envisagé de mener des réflexions avec France Télévisions. Mais l'autonomie des deux chaînes permet de respecter l'autonomie de nos deux chambres. Il n'en irait plus de même si Public Sénat était intégré à France Télévisions. Les productions sur les deux chaînes méritent toutefois d'être analysées en termes de coûts. N'est-il pas notamment possible de mutualiser certains frais techniques ? Comme le sujet est sensible, je ne manquerai pas de demander les avis respectifs des sénateurs, administrateurs de la chaîne Public Sénat et des Questeurs.

Concernant la sécurité des pouvoirs publics, j'ai discuté avec le directeur de cabinet de Président de la République, Patrick Strzoda, et deux de ses collaborateurs. Des dépenses importantes sont prévues en 2021. Il est notamment proposé d'inscrire 3,4 millions de crédits pour continuer la modernisation des équipements informatiques et numériques. Par ailleurs, 1,6 million d'euros sont prévus pour poursuivre l'effort de sécurisation du palais de l'Élysée et de protection du Président. Il y existe donc une prise de conscience aiguë des moyens à dédier à la protection du principal représentant de l'État.

L'impact de la crise sanitaire a fait l'objet d'une estimation par les services de l'Assemblée nationale, en juin 2020 ; il est explicité dans l'annexe budgétaire. La crise engendrerait un surcoût budgétaire d'environ 0,7 million d'euros correspondant à des dépenses d'ordre sanitaire, ainsi qu'au déploiement des outils de télétravail et de visio-conférences pour les commissions. En sens inverse, des économies seraient de l'ordre de 12 à 13 millions d'euros, avec un décalage des opérations immobilières et des économies en fonctionnement de l'ordre 1,5 à 2,5 millions d'euros.

S'agissant du Sénat, et d'après les éléments disponibles dans l'annexe budgétaire, la crise aurait eu principalement une incidence sur les postes de dépense d'achat de fluide, de déplacements, de frais postaux et téléphoniques pour environ 1 million d'euros, ainsi que sur les travaux des missions et délégations pour environ 1 million d'euros. Parallèlement, les dépenses supplémentaires d'achat d'articles sanitaires et de prévention seraient évaluées à environ 0,3 million d'euros. Des pertes de recettes sont également prévues, s'agissant notamment des concessions. En matière d'investissement, plusieurs travaux ont été reportés à cause de la crise sanitaire sur l'exercice prochain et les opérations qui ont été maintenues ont pris du retard, comme celle du 26-36 rue de Vaugirard, dont 3 millions d'euros de reports sont anticipés, sans doute imputables à la crise.

Concernant la possibilité de procéder à des diminutions de crédits à la présidence de la République, l'Élysée procède à des travaux de restructuration immobilière. Le site de l'Alma est notamment en travaux et, accueillera, sous peu, une partie des agents de l'Élysée qui travaillaient sur un autre site. Des travaux porteront également, en 2021, sur l'hôtel Marigny. Le différentiel auquel vous faites allusion, à savoir le moindre prélèvement sur trésorerie, permettra de couvrir une partie de ces dépenses d'investissement.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

La réunion est close à 17 heures.

Mercredi 4 novembre 2020

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Justice » - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Je salue la présence de nos collègues Agnès Canayer et Dominique Vérien, rapporteurs pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur les crédits de la mission « Justice ».

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - Je vous présente les crédits de la mission « Justice », qui concerne les moyens de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse.

Avec un budget de 10,06 milliards d'euros en 2021, le ministère de la justice bénéficierait de 657 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'année précédente, soit une hausse de 7 % de ses moyens à périmètre constant.

Hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », en 2021, les crédits augmentent de 8 %, soit de 607 millions d'euros. Cette hausse est supérieure de 200 millions d'euros à la trajectoire prévue par l'article 1er de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Toutefois, hors les mesures de périmètre et de transfert qui sont intervenues depuis la loi de programmation, l'écart à la loi de programmation n'est plus que de 100 millions d'euros.

Cet effort budgétaire représente ni plus ni moins qu'une hausse nécessaire des moyens pour l'exercice de cette mission régalienne, d'autant plus nécessaire que l'an passé le budget proposé n'était pas conforme à la trajectoire de la loi de programmation ; l'augmentation du budget était deux fois inférieure à l'annuité pourtant adoptée par le Parlement quelques mois plus tôt.

Le budget qui nous est proposé constitue donc un rattrapage indispensable, car la situation demeure fragile, comme en témoigne la dégradation des principaux indicateurs de performance de la mission, notamment les délais moyens de traitement des procédures pénales ou civiles (16 mois pour les cours d'appel en 2020 contre 13 mois prévus initialement) : la crise sanitaire a bien sûr eu des répercussions sur le fonctionnement de la justice, mais elles se sont ajoutées aux difficultés structurelles que connaît le ministère.

La masse salariale représente plus de 60 % des dépenses du ministère de la justice. Il est prévu de créer 1 500 emplois supplémentaires en 2021, dont 1 092 pour l'administration pénitentiaire. Les créations d'emplois sont marquées par la priorité stratégique fixée pour le budget 2021 du ministère : le renforcement de la justice de proximité afin de lutter plus efficacement contre la petite délinquance du quotidien. Ainsi, sur les 318 postes créés pour la justice judiciaire, 150 sont dédiés au renforcement de l'équipe autour du magistrat. En outre, une autorisation de recrutements supplémentaires à hauteur de 950 emplois pour un renforcement des équipes de proximité dès 2020 nous sera proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2020.

Tous les programmes de la mission sont concernés par cette priorité, mais la justice judiciaire figure en première ligne : les crédits alloués aux frais de justice augmentent de 127 millions d'euros, dont une partie afin de renforcer les moyens d'enquête et d'expertise de la justice. Cette hausse répond à la technicisation croissante des enquêtes, mais constitue surtout une mesure de sincérité budgétaire, car ce poste fait l'objet de sous-budgétisation récurrente ces dernières années. Par ailleurs, 15 millions d'euros supplémentaires sont également alloués aux délégués du procureur, qui apportent une réponse pénale rapide dans les faits de délinquance du quotidien. Outre les 150 emplois dédiés à cette priorité en 2021, 764 emplois supplémentaires seront proposés en LFR 2020 concernant la justice de proximité. Je soutiens l'initiative de ces recrutements rapides, qui doivent apporter un appui immédiat et temporaire aux juridictions, mais le recrutement de contractuels ne doit toutefois pas se faire au détriment de la création de postes pérennes nécessaires, à plus long terme, au bon fonctionnement de la justice.

Un effort particulier est consacré aux dépenses d'investissement, qui augmentent de 193 millions d'euros. 164 millions d'euros de crédits d'investissement supplémentaires sont ainsi dédiés à l'administration pénitentiaire, au titre du programme immobilier pénitentiaire. 270 millions d'euros sont consacrés au financement des 7 000 places qui seront créées d'ici à la fin du quinquennat, et 25 millions d'euros aux études des opérations de la deuxième phase de construction de 8 000 autres, qui seraient lancées d'ici à 2022.

Par ailleurs, la transformation numérique du ministère se poursuit et prend tout son sens dans le contexte de la crise sanitaire : 207 millions d'euros sont consacrés au plan de transformation numérique du ministère, qui s'accélère, tant en termes d'équipements de matériel pour les juridictions (25 000 ordinateurs, et 17 000 commandés, pour 86 000 agents) que de développement des projets applicatifs. Ces investissements coûteux nécessitent toutefois un suivi attentif afin que les délais soient respectés, mais surtout qu'ils soient utiles aux professionnels.

Je note une hausse des dépenses d'intervention de la mission résultant d'une augmentation de 28 millions d'euros des moyens consacrés à l'aide juridictionnelle. Au-delà de la hausse tendancielle de la dépense, cet effort comporte une enveloppe de 25 millions d'euros destinés à financer les mesures que retiendra le Gouvernement à la suite de la mission confiée au printemps 2020 à Dominique Perben au sujet de l'avenir de la profession d'avocat. Je ferai deux remarques sur ce point.

En année pleine, cette hausse de 50 millions d'euros dédiée à une meilleure rétribution des avocats reste inférieure à ce que préconise Dominique Perben, soit 100 millions d'euros.

Cette réforme, notamment la revalorisation de l'unité de valeur, se traduit en partie par un article rattaché à la mission, adopté à l'Assemblée nationale par la voie d'un amendement du Gouvernement. Nous ne disposons d'aucune évaluation préalable de l'article puisque cette réforme ne figurait pas dans le texte initial. Comme l'année dernière, le Gouvernement réforme l'aide juridictionnelle par la voie d'amendement de dernière minute, ce qui n'est pas acceptable.

Enfin, s'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, 4,8 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour la création de cinq centres éducatifs fermés (CEF), le Gouvernement envisageant d'en créer vingt sur la mandature. Ces structures d'hébergement constituent une alternative à l'incarcération pour des mineurs multirécidivistes, multiréitérants ou ayant commis des faits d'une particulière gravité.

Voilà les principales remarques que je souhaitais faire sur ce projet de budget. Compte tenu de l'effort budgétaire consenti sur la mission, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Justice ».

Quatre articles rattachés à la mission ont par ailleurs été adoptés par l'Assemblée nationale lundi : je dois prendre le temps de les examiner et vous indiquerai la position que je vous propose sur ces articles le 19 novembre prochain lors de la réunion d'examen définitif des missions budgétaires et articles rattachés.

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Justice ». - Nous n'avons pas commencé nos auditions, qui débuteront cet après-midi. L'éclairage de la commission des lois est donc encore réduit sur ces questions.

Mme Dominique Vérien, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Justice ». - J'ai bien noté les recrutements bienvenus de contractuels, même s'il s'agit d'emplois à court terme. À titre personnel, je plaide pour le CDI public. L'immobilier et le numérique sont des questions à examiner de plus près. Le Syndicat de la magistrature est plus sévère que votre rapport, notamment sur le fonctionnement des logiciels. En tout état de cause, il s'agit d'un budget en hausse : ça le méritait !

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le programme immobilier pénitentiaire prévoit la construction de 15 000 places de prison supplémentaires à horizon de 2027, dont une première vague de 7 000 places. Un premier bilan de cette première phase de construction de 7 000 places d'ici à 2022 peut-il d'ores et déjà être effectué ? Quel a été l'impact de la crise sanitaire sur le déroulement du programme immobilier ?

Le rapporteur spécial a indiqué qu'une autorisation de recrutements supplémentaires à hauteur de 950 emplois serait demandée pour la mission « Justice » dans le projet de loi de finances rectificative pour 2020, pour un renforcement des équipes de proximité dès cette année. S'agit-il exclusivement de recrutements contractuels ? Les recrutements pourront-ils être réalisés d'ici à la fin de l'année, en particulier compte tenu du nouvel épisode de l'épidémie ?

M. Philippe Dallier. - Je me réjouis également de l'augmentation des crédits de ce ministère. Le tribunal de Bobigny est la deuxième juridiction de France, voire la première si l'on décompte de Paris toutes les procédures qui y sont ramenées et qui ne dépendent pas de ce territoire. Le Premier ministre, au cours d'une visite récente, a annoncé l'extension du tribunal de Bobigny à objectif, assez court, de quatre ans pour un budget de 120 millions d'euros. Est-il possible de tracer ces crédits dans le budget ? Je souhaite m'assurer que le ruban tricolore sera bien coupé en 2024, ce qui ne sera pas un luxe !

M. Jean-François Rapin. - Les dépenses de personnel sont augmentées de 3 %, soit d'environ 200 millions d'euros ce qui est une somme importante. Dans quelques jours naîtra le parquet européen - il est déjà en préfonctionnement. Or il y existe une dissension entre la France et l'Union européenne sur la rémunération des procureurs délégués, notamment français, la France refusant de payer les charges sociales, soit 300 000 euros. L'Allemagne aura onze procureurs délégués, l'Italie en aura sept et la France n'en aura que cinq. Le Sénat auditionne cet après-midi Mme Laura Kövesi, premier chef du parquet européen. Je souhaitais donc mettre l'accent sur ce problème qu'il importe de faire remonter, d'autant que l'enjeu est assez fort !

Mme Christine Lavarde. - Quel est l'impact de la grève des avocats et de la fermeture des tribunaux pendant la période de confinement sur le délai moyen de report ? Quand sera-t-il possible de rattraper tout ce retard ? Le rapporteur spécial a annoncé que des crédits seraient alloués à la modernisation, notamment à l'informatique. Y aura-t-il enfin, à court ou à moyen terme, des dossiers « greffes » numériques, avec possibilité d'accès à distance pour toutes les parties prenantes ? Nous en sommes encore aujourd'hui à des transferts par CD gravés, ce qui ne facilite pas l'accélération des délais de la justice !

M. Sébastien Meurant. - Avez-vous des éléments sur le pourcentage d'occupation des centres éducatifs fermés et sur le nombre de places concrètement créées dans les prisons depuis trois ans ? Le taux d'absentéisme du personnel pénitentiaire est fort dans les maisons d'arrêt, notamment dans le Val-d'Oise où il s'élève à plus de 30 %. C'est énorme quand on sait qu'il s'agit en général d'un personnel assez jeune et plutôt masculin. Les politiques d'attractivité de ces métiers porteront-elles leurs fruits ?

M. Vincent Segouin. - J'ai souvenir d'un engagement de créer 30 000 places de prison. A priori, il ne s'agit plus que d'en créer 15 000, voire moins. Quelle est la raison de cette baisse draconienne par rapport aux promesses de départ ? En ce qui concerne l'adaptation à la numérisation, je ne puis que relayer les remarques de Christine Lavarde. La loi est-elle adaptée à cette numérisation ? Ne courons-nous pas le risque d'un vice de procédure ?

M. Jean Bizet. - En ce qui concerne le parquet européen, il s'agit d'une coopération renforcée. Je regrette l'attitude de la France : nous étions très volontaristes lors de la création de ce parquet et nous butons maintenant sur des problèmes de charges sociales. Il serait opportun de clarifier ce point. Nous incitons fortement la Hongrie à se doter d'un parquet européen. Il serait dommage que la France fasse mauvaise figure en la matière.

Je vais faire sourire le rapporteur spécial et je le dispense par avance de me faire une réponse. Comment voter ce type de crédits quand on ne croit plus à la justice de son pays ? La seule chose dont je me réjouisse, c'est que la ligne budgétaire augmente pour permettre la création d'emplois. Mais quand je vois qu'un certain nombre de procureurs ne bougent pas le petit doigt pour faire remonter les plaintes, y compris lorsque des maires se font agresser, au motif qu'ils sont surchargés de travail, je crois de moins en moins en la justice de notre pays !

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Dominique Vérien a évoqué le Syndicat de la magistrature, que j'ai également auditionné : son constat sur les logiciels est effectivement sévère, notamment pendant la période de confinement. Les réponses qui m'ont été données sur la partie numérique et les mesures prises à l'issue du premier confinement me paraissent néanmoins aller dans le bon sens.

M. le rapporteur général m'a interrogé sur le bilan de la première phase de la création des 7 000 places de prison. Il n'a jamais été question de créer 30 000 places, il s'agissait d'en créer 15 000. Très vite, Mme la garde des sceaux a précisé qu'il fallait entendre ces 15 000 créations de places sur un double quinquennat, soit 7 000 places en cinq ans, puis 8 000 d'ici 2027. Pour la première phase de 7 000 places, l'acquisition du foncier a été réalisée pour 73 % des places. Au total, 82 % des places sont validées. Reste la question du lancement des travaux, qui concerne seulement 34 % des 7 000 places. Quoi qu'il en soit, le processus est bien engagé.

La crise sanitaire a bien sûr eu un impact sur le déroulement du programme immobilier. Les opérations de chantier qui avaient déjà débuté ont dû être stoppées. On annonce un décalage de deux mois par rapport à la livraison initiale. En ce qui concerne les 8 000 places supplémentaires qui doivent être lancées en trois vagues de cinq à six établissements entre 2020 et 2022, la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) nous a indiqué que le calendrier n'était pas affecté à ce stade.

Concernant le recrutement et les emplois contractuels, 950 emplois supplémentaires seront demandés en fin de gestion 2020 pour la justice de proximité : 764 pour la justice judiciaire, 100 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation, et 86 éducateurs pour l'encadrement des mineurs. Pour la justice judiciaire, la direction des services judiciaires nous a indiqué que les emplois proposés seraient pourvus sous la forme de contrats de projet, plus souples et rapides à mettre en place. Ces contrats permettent aux employeurs publics de recruter des personnes en CDD pour répondre à un besoin temporaire d'activité. Les cours auraient ainsi jusqu'à mi-novembre pour recruter les contractuels. Ce délai effectivement très court devrait être tenu.

Philippe Dallier m'a interrogé comme tous les ans sur la situation du tribunal de Bobigny, qui mérite notre attention. 120 millions d'euros en autorisations d'engagement figurent bien au sein du budget de la justice judiciaire pour 2021.

Je remercie Jean-François Rapin pour ses remarques sur le parquet européen, qui ne figure pas dans les crédits de la mission « Justice ». Par ailleurs, le décalage entre l'Allemagne et la France pour le nombre de procureurs est édifiant : notre pays est toujours en retard dans les classements européens en matière de justice.

Christine Lavarde m'a questionné sur l'impact des fermetures de tribunaux pendant le confinement. 18 000 affaires sont en stock au civil, il y en avait 2 800 de moins sur la même période l'an dernier. Les difficultés ont surtout concerné les greffiers. Pour eux, le travail à distance a été compliqué, notamment en raison des problèmes de connexion à différentes applications. Un fort investissement dans les ultraportables devrait améliorer les choses.

Sébastien Meurant a évoqué les centres éducatifs fermés. 412 places existent en CEF et le taux d'occupation est en 2019 de 77 %. Pour rendre les métiers pénitentiaires attractifs, la prime de fidélisation a été mise en place et commence à produire ses effets. Je devais rendre un rapport de contrôle budgétaire sur cette question au printemps, notamment sur la formation dans la pénitentiaire. Notre visite à l'École nationale d'administration pénitentiaire (Énap) d'Agen a été reportée pour cause de confinement, mais ce n'est que partie remise.

J'ai pris bonne note des remarques de Jean Bizet. Les procureurs bénéficieront d'appuis grâce aux emplois évoqués tout à l'heure.

M. Jean Bizet. - je voterai quand même les crédits !

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Justice ». Elle décide de réserver son vote sur les articles 55 bis, 55 ter, 55 quater et 55 quinquies.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Je salue la présence parmi nous de Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Asile, immigration et intégration ».

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial. - Les années se suivent, les ministres se succèdent, mais les mauvaises habitudes perdurent. Il est difficile, concernant cette mission, d'avoir des chiffres fiables. Nous sommes de nouveau en présence d'un budget insincère que je vous inviterai donc à rejeter.

Nous avons eu du mal à obtenir des chiffres pour 2020 concernant un certain nombre d'organismes jouant un rôle important dans la mission « Immigration, asile et intégration ». Certes, la covid-19 a beaucoup perturbé les services, mais c'est tout de même inquiétant.

Je considère comme absurde le périmètre de cette mission. Hier, nous avons abordé avec notre collègue Christian Klinger l'aide médicale d'État (AME), dont le coût dépasse le milliard d'euros. Je rappelle que les immigrés clandestins en sont les principaux bénéficiaires, alors qu'ils n'ont normalement aucune raison d'être présents sur notre sol. Pour avoir une vision plus consolidée de la situation, j'estime que l'aide médicale d'État devrait être rattachée à cette mission et non à la mission « Santé ».

Les députés Rodrigue Kokouendo et François Cornut-Gentille ont réalisé un rapport d'information en 2018 sur l'évaluation de l'action de l'État dans l'exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis. L'estimation du nombre de clandestins dans ce département par les services de l'État varie de 60 000 à 200 000, c'est dire le flou ! Certains évoquent même le chiffre de 400 000 personnes, pour un département de 1,6 million d'habitants. Il faut avoir bien du talent pour trouver dans le document de politique transversale (DPT) un chiffre consolidé au sujet de la politique française de l'immigration. Le coût consolidé pour l'État de la politique française de l'immigration est estimé à 6,9 milliards d'euros en 2021. De nombreuses dépenses ne sont toutefois pas incluses, comme celles relevant des départements en faveur des mineurs étrangers isolés.

Cette mission n'échappe pas à la sage volonté d'une programmation triennale afin d'anticiper au mieux les évolutions démographiques et adapter notre politique migratoire. Cette année, le budget de la mission continue à augmenter et il dépasse d'environ 100 millions d'euros la programmation triennale, ce qui témoigne de l'incapacité du gouvernement à maîtriser les dépenses dans ce domaine. Cette absence de vison d'ensemble et de long terme pose problème. Le ministre de l'intérieur, qui considérait naguère le candidat Macron comme un « bobo populiste », a surtout retenu le côté bobo et ne semble pas estimer que l'immigration est un immense problème pour la survie même de la France. Le budget qu'il nous présente demeure empreint d'un irénisme d'autant plus inquiétant que nous en discutons après plusieurs attentats. Il croit peut-être, comme son nouveau mentor, à la mondialisation heureuse et à la pacification du monde par le doux commerce ? Je crois plutôt au tragique de l'histoire longue et à la permanence des civilisations. Il ne me semble pas évident de transformer en quelques décennies des millions d'étrangers qui arrivent en France non seulement à l'état civil, mais aussi culturellement, moralement, politiquement. Il me semble encore plus difficile d'intégrer en quelques décennies des millions de musulmans héritiers d'une civilisation non pas seulement étrangère, mais aussi hostile à la nôtre pendant des siècles. Confer les nombreuses vidéos de M. Erdogan qui circulent sur le net ou celles de drapeaux français brûlés au Mali, au Pakistan et au Bangladesh. Une fatwa a été lancée contre notre président, Emmanuel Macron. Je vous rappelle aussi qu'à Nice, il y a quelques jours, un clandestin passé par l'île de Lampedusa a commis un attentat.

M. Pascal Savoldelli. - Hors sujet !

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial. - Bref, la fiabilité des données est pour le moins hasardeuse. Le nombre de mineurs isolés s'établit selon le ministère de la justice à 16 770 en 2019. On a du mal à obtenir des éléments département par département, mais d'après l'Assemblée des départements de France (ADF) le chiffre des mineurs isolés s'élèverait à 40 000, soit presque le triple ! En termes de budget, l'ADF parle de 2 milliards d'euros.

Le Gouvernement nous propose de voter cette mission « Immigration, asile et intégration » sans que nous disposions des moyens d'apprécier la situation et son évolution. Nous travaillons depuis trop longtemps à l'aveuglette. Par ailleurs, je trouve fou, en cette période à tous égards étrange, de trouver à côté de cette mission des crédits du plan de relance. Comment justifier cela sur le plan des principes ? Pourquoi le plan de relance viendrait-il financer le retour volontaire des étrangers dans leur pays ? J'avais compris que le plan de relance consistait en un effort financier important de la nation pour soutenir l'économie française mise à mal par la crise sanitaire. Je ne vois aucune raison d'en détourner ne fusse qu'un seul centime pour financer l'économie de pays tiers, a fortiori les filières de trafiquants !

Pour conclure, j'évoquerai la question préoccupante des obligations de quitter le territoire français (OQTF). Il s'agit de décisions de justice. Ces OQTF connaissaient en 2018-2019 un taux d'exécution s'établissant à environ 12 %, qui est aujourd'hui passé en deçà de 8 %. Nous avons tous entendu les déclarations du ministre de l'intérieur et du Président de la République. Or il faut savoir que les OQTF prononcées deviennent caduques au bout d'un an : elles ne sont pas valables par tacite reconduction. Il se trouve que des juges se prévalent de ces OQTF non exécutées pour accorder des titres de séjour. Nous sommes dans l'absurde ! Une prise de conscience s'impose, au-delà des aspects budgétaires. Pour mémoire, 41 % du contentieux administratif de la nation concerne le droit des étrangers et l'appel 51 %.

Pour toutes ces raisons, je vous propose de rejeter ce budget. En 2020, je n'ai pu réaliser qu'un contrôle à l'extérieur concernant l'association France terre d'asile. Je n'ai pas réussi à obtenir les rémunérations de ses dirigeants, mais sachez que ses effectifs sont passés entre 1998 et 2020 de 30 équivalents temps plein à 1 100 ...

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le rapporteur spécial. Vous vous êtes quelque peu écarté de la question budgétaire et vous avez dérivé vers une vision plus large de la politique d'immigration, d'asile et d'intégration.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Asile, immigration et intégration ». - Cet avis budgétaire ne m'étant échu que depuis quelques jours, je n'ai aucune observation à faire à ce stade.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - La mission « Immigration, asile et intégration » devrait également bénéficier de crédits du plan de relance, notamment pour la création de places d'hébergement et d'un centre de rétention administrative (CRA). Pouvez-vous détailler l'utilisation de ces crédits ? Surtout, pensez-vous qu'ils ont bien leur place au sein du plan de relance ? Les dépenses d'asile font l'objet d'une sur-exécution assez forte. Pensez-vous que le mouvement va se poursuivre en 2021, malgré la crise sanitaire ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Je suis choquée par un certain nombre de propos et d'amalgames du rapporteur spécial, qui s'écartent de l'analyse budgétaire. Je rejetterai ces crédits parce qu'ils ne me semblent pas en relation avec la réalité, mais je rejetterai aussi cette présentation de rapport.

M. Rémi Féraud. - Je m'associe aux propos de Sophie Taillé-Polian. Je n'ai pas d'autre exemple de rapport aussi peu budgétaire et aussi polémique politiquement. Je garderai donc mes questions budgétaires pour moi. Je souligne néanmoins qu'une politique d'asile qui se veut sérieuse doit disposer de crédits suffisants. Le rapporteur nous propose-t-il de ramener à une trentaine de postes, comme en 1998, les effectifs de France Terre d'asile ? Il me paraît que les effectifs de cette association sont insuffisants au vu du travail à réaliser.

M. Jérôme Bascher. - Le nombre de places en CRA a largement augmenté. Comment ces derniers ont-ils fonctionné durant le confinement ? Des économies ont-elles pu être réalisées ? Si oui, qu'en faisons-nous ? Même question pour l'allocation pour demandeur d'asile (ADA).

M. Jean Bizet. - Comment améliorer le ratio entre le nombre d'OQTF prononcées et celles réellement exécutées ? Un accord a été conclu à La Valette, mais à défaut d'une cohérence d'ensemble il est impossible d'obtenir un résultat. S'agit-il d'un manque de moyen ou d'un manque de volonté politique ?

M. Vincent Éblé. - Je m'associe aux interventions de Sophie Taillé-Polian et de Rémi Féraud et je me désolidarise totalement des propos de notre collègue Sébastien Meurant, même si je vais le rejoindre en émettant un vote négatif. Non seulement je conteste la philosophie de notre collègue, mais je conteste aussi d'un point de vue matériel certaines de ses affirmations. Les OQTF sont prises par arrêtés préfectoraux et ne sont la plupart du temps pas du tout des décisions de justice, même si elles peuvent, bien entendu, se contester devant les tribunaux.

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial. - Je m'intéresse uniquement aux faits et aux réalités de terrain, je ne suis pas dans l'idéologie ni dans le parti pris. Les chiffres que je vous présente sont le fruit d'une politique qui nous amène tous à rejeter ces crédits.

Le plan de relance se traduit par un effort de l'État sur l'hébergement. De multiples dispositifs ont été créés, avec des coûts différenciés. Les prévisions d'arrivée de migrants à héberger sont difficiles à réaliser, mais année après année le budget est en sur-exécution dans la mesure où le nombre de migrants a été systématiquement minoré. Après le Covid-19, l'État annonce un nombre de migrants égal à celui de 2019. Pour répondre à Jérôme Bascher, plus il y a de migrants, plus on a besoin d'ADA. On aurait pu penser que ces budgets allaient diminuer eu égard à la baisse des arrivées pour 2020, mais ce n'est pas le cas. Les délais de traitement de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) sont passés à 275 jours, et je rappelle qu'un mois en plus de traitement des demandes entraine une dépense de 42 millions d'euros supplémentaires pour l'ADA. Il n'y a donc pas de baisse de dépenses sur lignes.

Heureusement, cher Rémi Féraud et chère Sophie Taillé-Polian, que chacun a encore sa liberté de parlementaire ! Je le redis : mon intervention ne se veut absolument pas polémique. Je note, comme vous, que les crédits de cette mission, dont je m'occupe depuis trois ans, sont volontairement insuffisants, ce qui est grave. Mes collègues en région parisienne voient comme moi le nombre de malheureux qui dorment sur nos trottoirs : c'est ignoble pour un grand pays comme la France !

L'exécution des OQTF s'inscrit dans une politique d'ensemble. Le ministre de l'intérieur s'est d'ailleurs rendu à cette fin dans différents pays. Évidemment, les OQTF peuvent toujours être contestées devant les tribunaux. Plusieurs parlementaires ont aussi manifesté leur étonnement parce que de nombreux pays que nous aidions, comme le Mali, refusent de reprendre des laissez-passer consulaires. Pour améliorer le taux de retours, il faut une pression politique. Certes, tout cela sort de la question budgétaire, mais les chiffres trahissent l'absence de volonté politique de traiter cet aspect de la question. Ces dernières vingt-quatre heures, plus de 600 migrants sont arrivés à Lampedusa. Est-il raisonnable de laisser entrer toutes ces personnes sur notre territoire une semaine après le drame de Nice ?

Les seuls efforts consentis budgétairement parlant portent sur les hébergements, notamment via la création de CRA et de places supplémentaires pour les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Néanmoins, ces efforts sont systématiquement insuffisants, j'en veux pour preuve le nombre de malheureux qui dorment sur les trottoirs de nos grandes villes. La difficulté à obtenir des informations pour 2020 de la part du Gouvernement n'est pas un signe positif. Idem en ce qui concerne les décisions de justice relatives à l'éloignement. Depuis trois ans, les budgets consacrés à l'éloignement stagnent à un peu moins de 40 millions d'euros. La police aux frontières (PAF) ne dispose que d'un avion de type Beechcraft 1900 de 19 places parvenant à peine à traverser la Méditerranée et le Gouvernement songe à utiliser les nouveaux Dash de la sécurité civile destinés à la lutte contre les incendies de forêt afin d'exécuter les éloignements.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Économie », compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant les crédits de la mission « Économie » et du compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » pour 2021, sur le rapport de nos rapporteurs spéciaux Thierry Cozic et Frédérique Espagnac.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - La mission « Économie » porte un ensemble de dispositifs en faveur des entreprises, et notamment des PME dans les secteurs de l'artisanat, du commerce et de l'industrie. La mission porte aussi les crédits des administrations, autorités administratives indépendantes et opérateurs chargés de la mise en oeuvre de ces politiques, ainsi que ceux de l'Insee et des services économiques du Trésor à l'étranger.

Cette année, la mission « Plan de relance » concentre l'ensemble des crédits nouveaux en faveur des entreprises, au sein du programme n°363 « Compétitivité » mais également au sein du programme n° 364 « Cohésion » avec des crédits dédiés à des garanties de prêts en faveur de la croissance des PME.

Si les crédits demandés pour la mission « Économie » en 2021 affichent une hausse de 6,7 % en autorisations d'engagement (AE) et de 12,6 % en crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, cette augmentation résulte principalement de la très nette croissance, +123 millions d'euros, des crédits consacrés au dispositif de compensation carbone des sites électro-intensifs. La hausse encore plus nette des crédits de paiement s'explique quant à elle par le déblocage progressif des crédits de paiement sur le plan France très haut débit. En dehors de ces deux mesures, les moyens des trois programmes permanents de la mission sont globalement en baisse et la réduction des crédits de la mission se poursuit.

Je commencerai par évoquer les mouvements de crédits importants ayant été opérés sur la mission au cours de cette année.

En effet, une nouvelle action dédiée aux « mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire » a été créée pour couvrir 580 millions d'euros de dépenses urgentes. Elle a porté les crédits de différentes mesures d'urgence : achats de masques à usage non sanitaire, dispositifs d'aide exceptionnelle aux centres équestres et aux poneys clubs, aux cirques avec animaux, aux parcs zoologiques, aux aquariums ou encore aux refuges. Cette action n'est pas dotée en crédit pour 2021, de sorte que nous nous interrogeons, devant la recrudescence de l'épidémie, sur la pérennisation de ces dispositifs.

Au niveau de la mission, les moyens accordés aux différents dispositifs d'intervention sont en nette diminution pour 2021. Une fois exclue la compensation carbone, les crédits alloués aux différents dispositifs d'intervention du programme sont passés de 350,2 millions d'euros en 2017 à 165,3 millions d'euros en 2021, soit une diminution de 53 %.

Cette diminution, j'insiste, est considérable. Elle correspond à un mouvement de rationalisation progressive des instruments de soutien de l'État aux TPE/PME, qui sont multiples : aides directes ou indirectes, prêts, garanties, actions collectives de formation, de promotion ou de mutualisation des moyens à l'échelle d'une filière. Ils portent sur des secteurs très divers, allant de la petite industrie aux métiers d'arts, en passant par les commerces de centre-ville, les services à la personne ou encore les jeunes PME innovantes.

Ces coups de rabots successifs ne permettent pas de dégager d'orientation politique durable pour la mission « Économie ». En fin de compte, les réductions proposées ne donnent pas vraiment de sens à la politique et aux choix qui sont faits.

Sur le long terme, il y aura un réel désengagement de l'État de l'économie des territoires.

Toutefois, pour 2021 et pour 2022, il y a évidemment lieu de relever que la mission « Plan de relance » remet en cause cette logique de désengagement, avec un volume important de crédits dédiés. Je tiens tout d'abord à rappeler que cette enveloppe spécifique s'inscrit dans une durée limitée. Une fois cette mission budgétaire « Plan de relance » arrivée à échéance, l'ensemble des dispositifs d'intervention de l'État en faveur des entreprises risquent eux aussi de disparaître définitivement dans la mesure où aucun crédit n'est conservé sur la mission « Économie ».

Le message semble clair, l'État doit éventuellement jouer un rôle contracyclique à l'occasion des crises mais, dans la durée, ce sera le rôle des régions que d'assurer un développement équilibré entre les territoires.

Alors que la crise actuelle touche de plein fouet l'économie de nos territoires, l'artisanat et le commerce, je tiens à revenir sur le rôle du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac) : après avoir vu sa dotation passer de 78 millions d'euros en 2010 à seulement 16 millions d'euros en 2018, le Fisac a été placé en « gestion extinctive » à partir de 2019. En clair, il a été supprimé et les crédits de paiement votés pour 2020 avaient seulement vocation à couvrir les engagements antérieurs.

Face à la crise actuelle, il me semble qu'il faut nettement distinguer ce qui relève des dispositifs d'urgence pour sauver les commerces et les artisans comme le fonds de solidarité, et les outils d'intervention qui permettent d'aider spécifiquement à la création, à la transmission, au maintien ou à la modernisation des entreprises et des commerces dans les territoires les plus fragiles.

Le Fisac doit constituer un instrument de reprise pour les activités les plus durement frappées par la crise. Il doit ainsi permettre aux commerces des territoires les plus durement touchés d'être préservés et surtout de se moderniser en développant de nouveaux outils. Je pense en particulier aux artisans qui pourraient renforcer leur recours aux dispositifs numériques.

Le projet de foncières, porté par la banque des territoires et abondé de 60 millions d'euros par le plan de relance, constitue sans doute un bon outil ; il devrait permettre de mobiliser plus d'un milliard d'euros pour la rénovation d'espaces commerciaux. Il n'est cependant pas calibré pour le maintien de l'activité dans les villes les plus fragiles. Aussi, je vous proposerai un amendement pour rétablir le Fisac en le dotant de 30 millions d'euros.

Je terminerai par quelques mots sur le plan France très haut débit. Le programme 343 porte la participation de l'État, soit au total 3,3 milliards d'euros. En 2021, le déblocage des crédits de paiement devrait ainsi s'accélérer avec 622 millions d'euros prévus en 2021.

Dans le contexte de crise sanitaire et de confinement, les chantiers de déploiement ont pris du retard, engendrant parfois d'importants surcoûts.

Afin de poursuivre le déploiement du réseau, de nouvelles autorisations d'engagement ont été ouvertes : via le recyclage d'autorisations d'engagement non consommées à hauteur de 280 millions d'euros en février dernier ; via une ouverture budgétaire de 30 millions d'euros par la troisième loi de finances rectificative pour 2020, à l'initiative de notre ancien rapporteur général Albéric de Montgolfier ; via une dotation nouvelle pour 2021 du plan France très haut débit dans le cadre de la mission « Plan de relance », à hauteur de 240 millions d'euros d'autorisations d'engagement.

Au total, 550 millions d'euros auront ainsi été ouverts en un an. Il s'agit d'un effort conséquent et que nous saluons. Nous estimons cependant qu'il faudra rester attentif. Avant la crise, l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel, l'Avicca, estimait que l'État devait porter 600 à 700 millions d'euros supplémentaires pour assurer la couverture intégrale du territoire. Une fois pris en compte les surcoûts liés à la crise, le compte pourrait ne pas y être. Nous resterons attentifs à ce que les ambitions du Gouvernement soient couvertes à moyen terme par les crédits correspondants.

Enfin, pour conclure, je souhaite saluer la décision du Gouvernement de proroger l'ensemble des dispositifs sur les zones de revitalisation rurale (ZRR). Nous avions rédigé, avec mes collègues Bernard Delcros et Rémy Pointereau, un rapport sur l'avenir des ZRR. En décidant de prolonger ce dispositif jusque fin 2022, le Gouvernement fait oeuvre de bon sens.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - J'aborderai pour ma part trois sujets majeurs de la mission et du compte de concours associé : les administrations et opérateurs de la mission, le soutien à l'export et la question du soutien au financement des entreprises.

Concernant les administrations de la mission, si l'effort reste important, puisque 102 postes seront supprimés en 2021 sur le périmètre de la mission, il est nettement moindre que celui demandé lors des années précédentes : 262 postes supprimés en 2020 et 326 en 2019. La pression diminue en particulier sur les administrations du programme 134, la baisse des effectifs passant de 155 à 22 entre 2020 et 2021.

Tout d'abord, les effectifs de la direction générale des entreprises (DGE) se réduiront beaucoup moins rapidement que prévu avec 19 équivalents temps plein (ETP) en moins en 2021. Dans le contexte de crise, les services déconcentrés ont été particulièrement mobilisés, de sorte que la priorité est à la gestion de crise, la finalisation du projet de services économiques de l'État en Région (SEER) étant retardée à 2022. L'activité des services devrait ainsi continuer à se focaliser sur l'accompagnement des entreprises en difficulté et sur les filières stratégiques et l'innovation.

Par ailleurs, la réduction des effectifs de la direction générale du Trésor se poursuivra également en 2021 à un rythme moins soutenu, avec la suppression de 13 ETP. La rationalisation du réseau a été particulièrement forte au cours des dernières années, l'effectif des services économiques à l'étranger étant passé de 1 339 à 603 agents en 2009 et 2020, soit une baisse de 55 %. Un contrôle budgétaire avait été lancé sur ce sujet avant le début de la crise sanitaire, nous devrions le reprendre dans les mois à venir pour évaluer les conséquences de ces réductions d'effectifs sur les activités du réseau.

Pour la deuxième année consécutive, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) verra ses effectifs préservés en 2021, avec une baisse de seulement 5 ETP. Doit ainsi être mieux garantie l'exécution de ses missions en matière de sécurité sanitaire et de contrôle des fraudes.

Je ferai deux observations principales concernant les opérateurs de la mission. Tout d'abord, l'article 24 prévoit un plafonnement au profit de l'État des recettes de l'Institut national de la propriété industrielle (l'INPI). L'écrêtement qui en résulte permettrait à l'État de disposer de 41,9 millions d'euros de recettes supplémentaires. Sur ce point, nous considérons que la priorité doit être donnée à la protection de la propriété industrielle à moindre coût pour les entreprises et non à l'objectif de recettes fiscales pour l'État. Ensuite, la dotation de l'agence nationale de fréquence (ANFr) devrait augmenter de 3,9 millions d'euros en 2021 afin de préparer les Jeux olympiques et paralympiques et d'anticiper les risques de saturation des fréquences.

J'en viens maintenant à une question essentielle : celle du soutien à l'export. En effet, le déficit des opérations courantes de la France est le plus élevé d'Europe au deuxième trimestre 2020, à 14,3 milliards d'euros.

Il est indispensable de rééquilibrer notre commerce extérieur en renforçant notre position à l'international. De ce point de vue, les crédits proposés dans le plan de relance nous semblent aller dans le bon sens. Cependant, dans un contexte de recrudescence de l'épidémie, nous nous interrogeons sur le calendrier de déploiement des dispositifs prévus.

En effet, si aider les volontariats internationaux en entreprises (VIE) ou améliorer la visibilité des PME françaises à l'international nous apparaissent comme des moyens pertinents, nous nous interrogeons sur la mise en oeuvre pratique de ces dispositifs dans le contexte actuel de recrudescence de l'épidémie.

Pour conclure, je souhaite aborder le sujet du financement des entreprises. Les prêts garantis par l'État (PGE) ont constitué un outil indispensable, en permettant aux entreprises de trouver rapidement des liquidités et ainsi de traverser la première vague de l'épidémie. À ce jour, le bilan des PGE reste positif : ils ont permis aux entreprises d'emprunter un total de 120,7 milliards d'euros. La sinistralité envisagée avant la mise en oeuvre de nouvelles restrictions pour faire face à la deuxième vague épidémique impliquait un coût global du dispositif de l'ordre de 3 à 4 milliards d'euros, soit un niveau relativement limité au regard des apports du dispositif en termes de soutien aux entreprises. La deuxième vague de l'épidémie et les nouvelles restrictions pourraient cependant faire évoluer ce coût de façon très significative.

Le compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés » comprend les crédits de deux dispositifs qui permettent de pallier les situations dans lesquelles les entreprises ne parviennent pas à se financer malgré les PGE.

Il s'agit d'une part du fonds de développement économique et social (FDES) et, d'autre part, des avances remboursables et prêts bonifiés gérés par la direction générale des entreprises.

D'abord, la mobilisation du FDES dans le cadre de l'épidémie de covid-19 a donné lieu à un dédoublement de sa doctrine d'intervention. En parallèle du FDES « classique », qui est un outil de soutien aux restructurations, une doctrine d'intervention spécifique, dite « covid-19 » a été déployée.

À la différence de son usage classique, dédié aux restructurations et supposant une contribution importante de financeurs privés, le FDES « covid 19 » n'a pas été conditionné à des cofinancements et à une procédure de restructuration. Il a permis d'octroyer des prêts avec une conditionnalité limitée.

La quinzaine de dossiers ouverts cette année représente un total de 208 millions d'euros : groupe verrier Arc (117 millions d'euros), nouveau prêt à Presstalis (35 millions d'euros), Ascométal (50 millions d'euros), Manoir Group (15 millions d'euros), Primavista (4,7 millions d'euros). Dans le cas de Presstalis, le versement a été accompagné d'abandon de charges de l'État, à hauteur de 79 millions d'euros en capital et 6,96 millions d'euros en intérêts. Au total, c'est donc à peine plus de 20 % du milliard d'euros prévu pour 2020 qui a été consommé, de sorte que l'intégralité des crédits sera reportée en 2021, avec une ouverture de crédit complémentaire de 75 millions d'euros.

Concernant les prêts bonifiés et les avances remboursables, la consommation des crédits a été encore plus limitée puisque seuls 19,4 millions d'euros sur les 500 millions d'euros ouverts ont été consommés au 31 août. D'après les informations transmises, une soixantaine de dossiers resteraient en instance.

Pour conclure, je souhaite aborder la question du concours de l'État aux fonds de garantie de Bpifrance. En effet, depuis plusieurs années, Frédérique Espagnac et mon prédécesseur, Bernard Lalande, déplorent l'absence de budgétisation des crédits dédiés aux fonds de garantie, qui résultent de redéploiements de crédits ou de recyclage internes à Bpifrance. Ces débudgétisations sont en contradiction avec le principe d'universalité budgétaire et nuisent à la sincérité budgétaire.

Pour 2021, outre le fait qu'une partie des crédits dédiés aux fonds soit à nouveau débudgétisée, des crédits dédiés à ces garanties « classiques » ont été rangés au sein du « plan de relance ». Il nous semble qu'une part non négligeable des crédits labellisés relance aurait dû être retracés sur le programme 134 dans la mesure où ils correspondent aux activités classiques des fonds de garantie et non pas à des activités nouvelles en lien avec la relance.

Compte tenu de tout ce qui précède et des mesures massives de soutien en faveur des entreprises contenues dans le présent budget, nous vous invitons à adopter l'amendement de crédit sur le Fisac et à adopter les crédits de la mission ainsi modifiés, ainsi que les crédits du compte de concours financier, « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - L'amendement n° 1 vise à rétablir les crédits du Fisac à hauteur de 30 millions d'euros en AE et en CP. Alors que la crise sanitaire et les restrictions actuelles touchent en premier lieu les services, l'artisanat et les commerces de proximité, il est indispensable de disposer de crédits d'intervention afin de maintenir ces activités dans les territoires ruraux. Le Fisac a été supprimé l'an dernier. Dès lors, il est proposé de recréer la ligne dédiée au Fisac au sein de l'action n° 23. Cette hausse des crédits serait gagée sur l'action n° 01 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » du programme 305 « Stratégies économiques » et sur l'action n° 01 « Infrastructures statistiques et missions régaliennes » du programme 220 « Statistiques et études économiques », sur lesquelles il existe des gisements d'économies importants - dépenses de fonctionnement de l'Insee et subventions à la Banque de France.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je soutiens l'amendement : lorsque le Fisac a été supprimé, on nous avait promis qu'un autre mécanisme prendrait sa place. Mais, finalement, c'est comme lors de la suppression de la réserve parlementaire, on n'a rien eu ! La crise sanitaire illustre le besoin de politiques de proximité, menées par les services déconcentrés de l'État, sous l'autorité du préfet, et les maires, les intercommunalités et la région. Un dispositif qui irrigue les centres-bourgs et les territoires excentrés par rapport aux agglomérations est nécessaire. Je soutiens donc votre amendement.

Enfin, la rapporteure spéciale évoque le désengagement de l'État dans les territoires : mais, sans vouloir être provocateur, l'État est-il encore qualifié pour administrer l'économie ?

M. Michel Canevet. - Le plan France très haut débit est essentiel, non seulement pour faciliter le télétravail en raison de la crise sanitaire, mais aussi pour préparer l'avenir, car la révolution digitale est en cours dans les entreprises. En Bretagne, un programme de déploiement de la fibre est mené par la région, les quatre départements et les 59 intercommunalités, pour un coût global de deux milliards d'euros : les opérateurs privés interviennent dans les zones urbanisées, tandis que les collectivités territoriales sont responsables sur le reste du territoire, avec un coût de 1 850 euros par prise. Comment est-il, dès lors, possible d'atteindre l'objectif national de couverture totale en 2025 en mobilisant seulement une enveloppe de 600 à 700 millions d'euros ?

J'ai un avis divergent sur l'amendement : la bonne méthode pour soutenir le commerce est-elle de rétablir un fonds dont les procédures administratives étaient tellement lourdes qu'elles étaient dissuasives pour ceux qui souhaitaient déposer des projets ? Les problèmes de financement étaient récurrents. Il existe d'autres solutions. La dotation d'équipement pour les territoires ruraux (DETR) est ainsi utilisée dans le Finistère pour financer l'installation des commerces. De plus, la loi NOTRe confie aux régions la compétence économique. Ne faut-il pas éviter que chacun ne s'occupe de tout ? Il est temps de rationaliser les interventions de chaque niveau d'administration. C'est une question d'efficience de l'action publique et de responsabilité.

M. Patrice Joly. - Je ne partage pas l'analyse de Michel Canevet sur le Fisac. J'ai accompagné les démarches d'artisans, de commerçants, de prestataires de services, etc. La procédure était relativement souple : les financements obtenus étaient modestes, mais offraient un vrai effet de levier. Le Fisac permettait à des opérateurs privés de moderniser leurs locaux ou équipements, et d'adapter leurs pratiques de production ou de commercialisation. N'est-ce pas l'enjeu à l'heure de la crise sanitaire, avec le développement du e-commerce, de la robotisation et de la digitalisation ? Les sommes proposées sont raisonnables et je soutiens donc cet amendement. Au-delà d'actions ponctuelles, cet outil peut aussi participer à des stratégies globales de développement territorial. Relancer ce fonds est donc indispensable pour aider les commerçants et les artisans.

Je veux aussi alerter sur la situation de Presstalis : nous connaissons un gros problème de diffusion de la presse. Dans certains territoires, les quotidiens ne sont distribués que tous les deux ou trois jours. On en voit les conséquences sur la démocratie avec le développement des réseaux sociaux et des fake news, etc.

M. Albéric de Montgolfier. - L'amendement proposé est un amendement d'appel, en raison des contraintes de gage fixées par l'article 40 de la Constitution qui limite nos marges d'action. Il n'est pas certain, en effet, que le Fisac constitue le meilleur outil, mais le problème est réel, encore exacerbé par la crise. Il est nécessaire d'aider les commerces face au développement du e-commerce. Pourquoi, par exemple, ne pas développer de nouvelles recettes provenant du e-commerce ?

Je regrette que l'achèvement du plan France très haut débit ne soit pas une priorité du plan de relance. Il est pourtant indispensable de développer le télétravail, la télémédecine, le télé-enseignement, etc. Or, le plan a pris du retard. Il faudrait saisir l'occasion de ce projet de loi de finances pour demander au Gouvernement d'accélérer.

M. Philippe Dallier. - Comme d'autres, j'avais été surpris de découvrir des petites annonces pour recruter des sous-préfets à la relance. On doit être le seul pays à procéder ainsi ! Au-delà de l'anecdote, où figurent ces postes sur le plan budgétaire ? Sont-ils inscrits dans la mission ? Dans les crédits du plan de relance ? S'agit-il aussi de postes pérennes ou à durée déterminée ?

Ma deuxième question concerne les aides à la relocalisation de la production de masques. L'idée de produire des masques en France est intéressante : nous dépendions totalement de la Chine, et lorsque la Chine a été bloquée, nous n'avions plus de moyens de nous en procurer. Certaines entreprises ont commencé à produire des masques, mais ont dû arrêter faute de commandes. Les aides annoncées s'accompagnent-elles donc d'engagements de commandes ? En dépit des aides à l'investissement, l'écart de coûts salariaux est tel qu'il est difficile aux masques français d'être compétitifs.

L'Insee est un organisme important, mais j'ai toujours été déçu par les données qu'il fournit et par l'absence de séries sur la longue durée. Impossible, par exemple, de trouver des données sur une quinzaine, voire une vingtaine d'années, pour retracer l'évolution de la Seine-Saint-Denis, un département qui m'est cher. Les données ont, en outre, toujours plusieurs années de retard, ce qui n'est pas très utile pour analyser des phénomènes qui évoluent très vite. J'avais même proposé à l'Insee de payer pour réaliser une étude. En vain. Les sommes importantes consacrées à l'Insee ne pourraient-elles pas être utilisées autrement pour nous renseigner sur l'évolution de nos territoires et de notre pays ?

M. Pascal Savoldelli. - J'étais hésitant initialement sur les mesures relocalisation de l'activité, mais je trouve finalement que créer un tel dispositif centralisé parmi les autres aides est une bonne idée. Mais quelle sera la procédure de décision ? Je suis prudent quant à la procédure des appels à projets, dont les résultats sont très inégaux : il y a parfois des trous dans la raquette.

Je voudrais également être rassuré en ce qui concerne la digitalisation des entreprises. Quel sera l'accompagnement concret ? Pages Jaunes et Solocal risquent d'être cédés à Google. Il faut non seulement accompagner les entreprises pour les aider à financer leurs investissements dans le numérique, mais il faut aussi se préoccuper du contexte dans lequel elles évoluent, car une entreprise ne peut prospérer que si elle a un marché. En outre, je voudrais savoir ce qui est destiné spécifiquement aux TPE ? Elles constituent 90 % du tissu économique dans le Val-de-Marne.

M. Marc Laménie. - Quels sont les effectifs de l'Insee ? Quelle est son efficacité ? Même si les agents recenseurs font de leur mieux, on constate des décalages localement dans les recensements ; certaines communes sont pénalisées, alors que les dotations de l'État dépendent en partie de la population.

Il est beaucoup question du « produire en France » : quelles sont les mesures pour aider les entreprises qui produisent des masques en France ? Enfin, pouvez-vous nous donner plus de précisions sur l'avenir des ZRR au-delà de 2022 ?

M. Stéphane Sautarel. - Il est essentiel de soutenir les commerces de proximité et l'artisanat. Je voterai l'amendement sur le Fisac. Ce fonds pourrait d'ailleurs être utilisé en complémentarité avec d'autres dispositifs comme le programme « Petites villes de demain ».

Je regrette aussi que le plan de relance ne comporte que 250 millions d'euros pour France très haut débit et que l'échéance ait été repoussée de 2022 à 2025, nouvel horizon qui semble lui-même peu probable au vu de l'état des avancées dans les territoires. Je m'interroge aussi sur les zones Appel à Manifestation d'Intention d'Investissement (AMII) : il me semble que les opérateurs privés ne tiennent pas leurs engagements.

M. Jean-Claude Requier. - Je voterai aussi l'amendement sur le Fisac : celui-ci n'est certes pas la panacée, mais il constitue malgré tout un bel outil. Je voudrais dire un mot sur les stations-service rurales de proximité auxquelles on impose les mêmes normes de sécurité qu'aux stations sur les autoroutes. Elles courent après les normes ! Celles-ci coûtent très cher. Pourtant il n'y a jamais eu d'accident. Beaucoup doivent fermer. Évitons de faire comme avec les petits hôtels de campagne, qui faisaient le charme de nos territoires, que l'on a tués par l'accumulation de normes. Je plaide pour des mesures différenciées pour les territoires ruraux qui sont moins exposés que les territoires urbains.

M. Jean-Marie Mizzon. - Sur le haut débit, le déploiement avance, même si cela ne va pas assez vite. Mais, l'angle mort n'est pas tant les infrastructures que les usages : l'État n'y consacrera que 30 millions d'euros en 2020. Or, on estime pourtant que 13 à 14 millions de personnes sont touchées par l'illectronisme et que la moitié de la population n'est pas à l'aise avec le numérique. Ces personnes se sentent exclues. Les 250 millions d'euros de crédits seront-ils consacrés aux usages ou uniquement aux tuyaux ?

Je pense comme Michel Canevet sur le Fisac : l'efficacité d'un système dépend de sa lisibilité. Par cohérence avec la répartition des compétences, les aides économiques devraient revenir aux régions ou aux intercommunalités. La proximité est source d'efficacité.

M. Vincent Segouin. - La question de la souveraineté industrielle est un sujet majeur, mais restera un dossier compliqué vu le niveau des charges. Thierry Breton a dit hier que « l'ère de la naïveté était révolue » pour notre continent et que les Gafam allaient être taxés. Qu'en pensez-vous ?

M. Christian Bilhac. - Sans doute peut-on rationaliser et confier uniquement aux régions l'aide économique, mais le Fisac est un mécanisme qui est bien connu par les artisans, les commerçants et les élus locaux. On peut le piloter au niveau des intercommunalités. À l'heure du e-commerce, il peut aider les artisans et les commerçants à développer la vente en ligne. Je rejoins toutefois Michel Canevet quant à la lourdeur des procédures. J'ai siégé au Conseil national d'évaluation des normes quand nous avons examiné le décret sur les crédits du Fisac. Comme je l'ai dit alors, il faut être à la fois ingénieur des ponts, polytechnicien et éminent juriste pour remplir un dossier pour refaire la devanture de son épicerie ! La paperasserie est décourageante. Comme on dit en Méditerranée, la sauce ne doit pas coûter plus cher que le poisson... Il conviendrait donc de simplifier, mais le dispositif est utile.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Le Fisac était un dispositif bien identifié par les territoires. J'entends la remarque de Michel Canevet. Il est vrai que les modes opératoires ont évolué et que les procédures étaient plus compliquées pour les appels à projets les plus récents. Toutefois, nous n'avons pas véritablement d'autre outil disponible. Comme nous l'avions remarqué avec Bernard Delcros et Rémy Pointereau dans notre rapport sur les ZRR, le Gouvernement réduit l'accompagnement des TPE, des PME et des entreprises en zones rurales. Certes, la compétence économique a été recentrée au niveau des agglomérations ou des régions.

Les différents dispositifs que nous mentionnons dans notre rapport étaient reconnus et fonctionnaient plus ou moins bien. Ils ont été supprimés brutalement. Si l'on ajoute la nouvelle diminution des mesures de soutien dans le cadre des ZRR, il ne reste finalement plus guère d'outils. Notre amendement est un amendement d'appel, l'enveloppe de 30 millions n'est pas considérable, mais l'essentiel est de préserver l'outil. Cela permettra d'interpeller le Gouvernement. Le Fisac était aussi le seul outil permettant d'aider les stations d'essence rurales à se mettre aux normes. Il n'en reste guère que 5 000. Elles sont menacées.

L'État est-il encore qualifié pour administrer l'économie ? Vaste débat ! Mais, malgré tout, il a encore le mérite d'intervenir lorsque les collectivités territoriales ne le peuvent pas toujours. Dans la mesure où on ne leur transfère pas tous les ressources nécessaires, il convient de se battre pour maintenir l'existant.

Les crédits pour le très haut débit ne sont, malgré tout, pas négligeables. L'État ne doit pas tout financer : les opérateurs et les collectivités doivent aussi prendre leur part. La question est aussi de savoir si tous les projets dans les collectivités territoriales sont suffisamment aboutis pour utiliser les crédits accordés au guichet. Il me semble que cela n'est pas forcément le cas. Cette année, les crédits devraient suffire, mais la question se posera à nouveau l'année prochaine. Cependant, nous pouvons réfléchir à abonder les crédits dès cette année, si vous le souhaitez.

Pourquoi ne pas inclure le Fisac et les crédits des ZRR dans la DETR, comme le proposent Michel Canevet et un rapport de l'Assemblée nationale ? Mais, d'une part, ce n'est pas le rôle de la DETR, et d'autre part, je crains qu'in fine au lieu d'additionner les enveloppes, on réduise les crédits au détriment des territoires. Soyons vigilants.

Patrice Joly a raison sur Presstalis. On constate tous les difficultés dans nos territoires. Les abandons de créances de l'État devraient permettre de surmonter la crise à court terme, mais on peut s'interroger sur l'avenir. Je n'ai pas davantage d'éléments pour le moment et je vous répondrai de manière plus approfondie ultérieurement.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Je tiens à rappeler que l'État est particulièrement engagé pour soutenir Presstalis et a accompagné sa restructuration avec un abandon de créance au titre du FDES de 86 millions d'euros.  

L'Insee commence à ouvrir progressivement ses données. Son budget est de 450 millions, en hausse de 2,1 %, un chantier de numérisation des enquêtes est engagé. Ses effectifs s'élèvent à près de 5 200 ETP, avec des effectifs importants pour suivre les enquêtes ménages, qui ne sont que partiellement dématérialisées.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Les crédits pour aider les entreprises qui fabriquent des masques s'élèvent à 40 millions d'euros, mais nous n'avons pas de garanties sur des commandes de l'État. Ils devraient probablement servir à reconstituer des stocks stratégiques mais nous n'avons pas d'informations précises à ce sujet. Tout dépendra aussi de l'évolution de l'épidémie. Il est vrai que l'on a en tête l'expérience du premier confinement et Philippe Dallier a donc raison d'alerter.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Pascal Savoldelli, concernant les appels à projet, les entreprises candidatent auprès de la DGE, dans une logique de guichet. Les dossiers sont analysés au cas par cas. Il en va de même pour ce qui concerne la modernisation des TPE et des PME. De plus, une enveloppe de 40 millions d'euros de prêts garantis est consacrée à la numérisation des TPE.

Les sous-préfets à la relance ne sont pas directement inscrits dans la mission. Sur le programme 134, la direction générale des entreprises a multiplié par deux les commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés, qui sont les anciens commissaires au redressement productif.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Le programme « Petites villes de demain » est fléché pour les communes de moins de 20 000 habitants, mais les communes rurales qui bénéficiaient du Fisac sont souvent beaucoup plus petites, avec moins de 3 000 habitants, ce n'est donc pas la même cible. C'est justement dans ces communes que le Fisac était particulièrement précieux pour préserver le dernier commerce ou permettre la réouverture d'un nouveau.

L'enveloppe destinée au très haut débit s'établit à 490 millions et se répartit à peu près à parts égales entre les tuyaux et les usages, il y a donc un réel effort du Gouvernement qui n'est pas centré uniquement sur le déploiement matériel du haut débit.

Enfin, sur les Gafam, je rappelle que nous avons été nombreux au Sénat à voter des amendements pour demander qu'ils paient leur dû, mais cela n'avance qu'à petits pas... Ils devront payer la taxe sur les services numériques en France, mais en ce qui concerne l'Europe, il conviendrait d'interroger directement M. Breton.

L'amendement n° 1 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de son amendement, ainsi que les crédits du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », sans modification.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Travail et emploi » - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Je salue notre collègue Frédérique Puissat, rapporteur pour avis pour la commission des affaires sociales.

M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Comme à l'accoutumée, ma collègue Sophie Taillé-Polian et moi-même allons présenter à deux voix notre rapport sur les crédits demandés pour la mission « Travail et emploi ». Malgré nos divergences, nous pouvons dans certains cas porter des constats communs.

En premier lieu, nous ne pouvons que nous satisfaire de la hausse substantielle de ces crédits, qui s'élèveraient, en 2021, à 14,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 13,4 milliards d'euros en crédits de paiement. Cela représente une hausse d'environ 3 %, en rupture avec la tendance observée les années précédentes de baisse importante, puis de stabilité des crédits.

Cette augmentation apparaît d'autant plus nécessaire que la situation du marché du travail s'est brutalement dégradée. Pour ne donner qu'un chiffre, le nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A a déjà progressé de près de 10 % sur un an. Tous les indicateurs sont au rouge : augmentation des plans sociaux et du nombre de personnes en sous-emploi notamment. La situation est cependant trop instable pour que je vous livre des estimations précises de l'impact de la crise sur l'emploi à ce stade. Les prévisions - déjà pessimistes - que nous évoquons dans notre rapport avaient elles-mêmes été établies avant la décision du second confinement. Une certitude cependant : les ajustements à ces chocs sur le marché du travail touchent en premier lieu les jeunes et les salariés les plus précaires. L'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) relève ainsi, à titre d'exemple, que seulement 76 % de l'emploi intérimaire, où ces publics sont surreprésentés, détruit à fin avril 2020 avait été recréé à fin août.

Pour faire face à la crise, la mission « Plan de relance » prévoit d'allouer près de 10 milliards d'euros supplémentaires à la politique de l'emploi. Ces crédits permettront de venir renforcer des dispositifs existants d'ores et déjà financés par la mission, comme les Parcours emploi compétence (PEC) ou la Garantie jeunes. Ce choix est, selon moi, le bon : l'heure n'était pas à l'improvisation de mesures nouvelles dans la précipitation. Le principal enjeu est bien d'être en mesure de déployer les actions le plus rapidement et le plus puissamment possible.

Je relève cependant qu'au strict plan de la lisibilité budgétaire, la situation n'est pas vraiment optimale. Prenons l'exemple de l'activité partielle : alors que le dispositif de droit commun relevait de la mission « Travail et emploi », les 21 milliards d'euros débloqués au titre des lois de finances rectificatives en 2020 ont été retracés sur un programme ad hoc de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ». En 2021, aucun crédit ne figure sur ce programme puisque le dispositif sera financé par la mission « Plan de relance ».

Cette architecture permet donc difficilement aux parlementaires de connaître avec précision l'effort budgétaire que le Gouvernement entend déployer en faveur de la politique de l'emploi, pourtant cruciale pour l'année à venir. En gestion, les modalités précises du pilotage du plan de relance, qui fait intervenir la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et la direction du budget, ne sont pas encore parfaitement clarifiées.

Sur le fond des politiques menées, la stratégie est sensiblement la même que les années précédentes et me semble être la bonne : concentrer les moyens sur les publics les plus fragiles grâce à des dispositifs ciblés, tout en conduisant dans le même temps des efforts structurels, notamment en matière d'effectifs.

Pour ne prendre que quelques exemples, on constate que, pour la seconde année consécutive, les crédits alloués au secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE), qui emploie des personnes rencontrant des difficultés particulièrement importantes d'accès au marché du travail, dépassent le milliard d'euros. Les crédits mobilisés en faveur des travailleurs en situation de handicap au titre des aides aux postes dans les entreprises adaptées progressent également. On relève aussi une augmentation des moyens octroyés au dispositif des emplois francs, qui vise à favoriser l'emploi des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville, même si la complète évaluation du dispositif et de ses effets d'aubaine potentiels reste à faire.

En tout état de cause, les publics concernés par ces dispositifs sont frappés de plein fouet par la crise. Plus préoccupant encore, l'expérience des crises passées indique qu'ils ne bénéficieront pas spontanément des effets de la reprise lorsqu'elle aura lieu. Il faudra les accompagner dans la durée ; ce sera notre rôle de rapporteurs spéciaux d'y veiller.

Le budget qui nous est proposé, renforcé par les crédits du plan de relance, apparaît, dans l'ensemble, sérieux et nécessaire. Je vous propose donc d'adopter les crédits de la mission « Travail et emploi ».

Mme Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale. - Mon appréciation du budget qui nous est proposé pour la mission « Travail et emploi » diffère de celle portée par mon collègue.

L'augmentation de 3 % des crédits demandés pour 2021 va naturellement dans le bon sens, même s'il ne faut pas en exagérer la portée, puisqu'elle ne fait que se conformer à la trajectoire prévue dans la loi de programmation des finances publiques votée en 2018.

Je partage le constat relatif au manque de lisibilité budgétaire, avec des crédits issus de deux missions distinctes. Cela a néanmoins la vertu de mettre en évidence, au-delà du renfort ponctuel de crédits issus du plan de relance, les moyens que le Gouvernement entend structurellement allouer aux politiques du travail et de l'emploi. Force est de constater qu'ils sont insuffisants et restent même nettement inférieurs à leur niveau de 2017, où ils s'élevaient à près de 17 milliards d'euros.

Un bon exemple de cette tendance concerne le financement de Pôle emploi à qui l'État donne d'une main, via le plan de relance, des crédits supplémentaires qu'il lui reprend partiellement de l'autre, en abaissant la subvention pour charges de service public financée par la mission « Travail et emploi ». On peut également déplorer que, dans le même temps, la contribution de l'Unedic au financement de Pôle emploi reste fixée à 11 %, dans la continuité de la hausse observée en 2020. On ne dira jamais assez que cette mesure revient in fine à faire supporter aux chômeurs le coût du service public de l'emploi, car c'est la nécessité d'améliorer les comptes de l'assurance-chômage, déjà lourdement affectés par la crise et la prise en charge du chômage partiel, qui, je le crains, viendra demain servir de justification à une nouvelle restriction de leurs droits.

La poursuite obstinée de l'effort de réduction des effectifs du ministère du travail m'a davantage étonnée encore. L'exercice 2021 se traduirait à nouveau par un schéma d'emploi fortement négatif, fixé à 221 équivalents temps plein (ETP) en moins, et à périmètre constant, le plafond d'emploi serait inférieur de plus de 1 100 EPT par rapport à 2017.

Pour faire face aux besoins urgents liés à la crise sanitaire, il nous a été indiqué que, comme cette année, le ministère pourrait recourir en 2021 au recrutement d'agents vacataires pour colmater les brèches, notamment dans les services déconcentrés. Ces renforts seront bienvenus, mais la méthode retenue envoie le signal paradoxal d'un ministère chargé de l'amélioration de la qualité de l'emploi, mais créateur de précarité pour ses propres agents. La forte dégradation attendue du marché du travail et ses conséquences sociales de long terme appellent, à l'inverse, une augmentation pérenne et structurelle des effectifs.

De même, on peut s'interroger sur l'urgence qu'il y avait à mener la réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE) qui concerne tout particulièrement les ministères sociaux. Je crains qu'elle n'entraîne une certaine désorganisation, à l'heure où les services doivent être entièrement occupés à la gestion des conséquences de la crise.

Il y a certes des points positifs dans ce budget, avec des moyens conséquents octroyés en faveur de l'inclusion dans l'emploi des publics les plus fragiles, notamment pour le secteur de l'IAE, même si la question de la capacité à proposer des solutions de long terme à ses bénéficiaires à l'issue des contrats d'insertion reste posée. Je pense aussi à la montée en puissance de l'expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), que je défends de longue date et qu'une proposition de loi en cours d'examen doit permettre d'étendre. Les conclusions de la commission mixte paritaire sur ce texte doivent être examinées cet après-midi au Sénat.

En dépit de certaines avancées, la trajectoire de baisse des effectifs du ministère indique que l'esprit d'austérité semble encore dominer, en décalage de plus en plus flagrant avec la situation sociale du pays. Pour cette raison, je vous proposerai de rejeter les crédits de la mission « Travail et emploi ».

Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi » pour la commission des affaires sociales. - Je remercie les deux rapporteurs spéciaux qui, avec les mêmes chiffres, livrent un panel de propositions très différentes. Notre commission des affaires sociales, en phase d'auditions, n'a pas encore conclu sur les crédits de la mission, lesquels, à court terme, s'inscrivent dans une logique de continuité. Le plan de relance semble, s'agissant des mesures relatives à l'emploi, satisfaire les partenaires sociaux comme nos autres interlocuteurs. Des inquiétudes demeurent toutefois concernant l'équilibre des comptes sociaux et de l'Unedic. À cet égard, une réflexion sur la dissociation de la dette classique et de celle liée à la pandémie nous semble pertinente. La commission rendra son avis lors de sa réunion du 25 novembre.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Tout en les remerciant pour leur travail, je constate que nos deux rapporteurs spéciaux continuent d'avoir des positions divergentes sur les crédits de la mission. Dans le troisième projet de loi de finances rectificative, la commission des finances avait poussé à la création d'une prime à l'embauche dans le secteur marchand, pour soutenir le recrutement dans les petites et moyennes entreprises (PME). Le Gouvernement avait retenu l'idée, mais avec des critères différents : elle est destinée à toutes les entreprises, mais seulement pour les jeunes. Disposez-vous d'une première évaluation du dispositif ?

S'agissant du secteur de l'IAE, le Gouvernement s'est engagé à accompagner la création de plus de 100 000 postes supplémentaires sur cinq ans. Par ailleurs, le plan de relance prévoit d'en financer 35 000 pour la seule année 2021, exclusivement réservés à des jeunes. Est-ce bien réaliste ?

Ma troisième question porte sur les emplois francs imaginés au début du quinquennat précédent, puis abandonnés faute de succès. Après une tentative de relance, le dispositif semble à nouveau marquer le pas. Serait-ce une fausse bonne idée ?

M. Antoine Lefèvre. - Je regrette l'insuffisance des crédits destinés à l'emploi dans une période si tendue. L'an dernier, nous avions longuement débattu des missions locales et des maisons de l'emploi, sujet auquel je demeure attentif. Le Président de la République a annoncé donner la priorité à la jeunesse, mais les crédits destinés à ces structures semblent encore trop limités. La troisième vague de l'appel à projets 100 % inclusion est, hélas, décalée. Toutefois, il convient de saluer l'augmentation de 1,3 % des crédits du plan « 1 jeune, 1 solution ». Les difficultés demeurent également concernant la Garantie jeunes : seuls 60 % des objectifs annuels sont remplis. Pourquoi, dès lors, ne pas l'élargir au-delà de la seule exonération d'impôt pour le foyer du jeune ? En effet, de nombreux jeunes se trouvent, du fait de la crise, en grande difficulté. La politique de l'emploi favorise les solutions de court terme et comporte trop de dispositifs empilés : il serait utile de les concentrer davantage et de les rendre plus lisibles pour les demandeurs d'emploi comme pour les entreprises.

M. Éric Jeansannetas. - Je remercie nos rapporteurs spéciaux pour leurs analyses. Je salue l'effort budgétaire conséquent réalisé en faveur de l'accès à l'emploi, notamment au travers de l'IAE et du renforcement du plan d'investissement dans les compétences (PIC), et pour l'insertion des jeunes. Comme président des missions locales de la Creuse, je témoigne de l'engagement du personnel pour accompagner les jeunes sans qualification qui, avec la crise, affluent en nombre. Je suis particulièrement attaché aux outils locaux de la politique de l'emploi. Les missions locales ont été dotées de 100 millions d'euros supplémentaires ; je m'en réjouis. Leur action vous semble-t-elle efficace ? Le nombre de parcours contractualisés d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (Pacea) et de garanties jeunes devrait augmenter, cela sera-t-il suffisant ?

Les maisons de l'emploi, hélas, ne bénéficieront en revanche pas de crédits supplémentaires, alors qu'il s'agit d'un outil intéressant, malgré des dysfonctionnements observés dans certains territoires : pour quelle raison ?

À la faveur du plan de relance, les effectifs de Pôle emploi, dont le rôle apparaît primordial en période de crise, augmenteront. Cette croissance, fondée sur des embauches sur contrat à durée déterminée (CDD), sera-t-elle pérenne ? Il le faudrait pour accompagner les chômeurs sur le long terme. Les relations entre l'opérateur et les missions locales semblent satisfaisantes, tout comme l'évolution des objectifs du Gouvernement : alors que l'ancien Premier ministre évoquait une fusion, l'actuelle ministre du travail préfère parler de coopération. Chaque opérateur peut, ainsi, travailler plus sereinement.

Je fais partie de ceux qui croient à l'utilité des emplois aidés pour favoriser l'insertion. J'approuve leur augmentation, mais, une fois de plus, cet effort sera-t-il suffisant ?

Je remercie enfin Frédérique Puissat pour ses éclairages. Les partenaires sociaux apparaissent effectivement réceptifs aux mesures du plan de relance. Il faut maintenant espérer une pérennisation de ces crédits.

M. Jérôme Bascher. - Pour les crédits de cette mission, le niveau satisfaisant serait nul. De fait, ils augmentent comme le chômage... Le Gouvernement, compte tenu de la dégradation de la situation depuis l'établissement du présent projet de loi de finances, a-t-il prévu d'amender les crédits de la mission ?

Sophie Taillé-Polian a évoqué la situation de Pôle emploi qui bénéficie de recrutements supplémentaires tout en accusant une réduction structurelle de ses effectifs. Cela pose un problème de sincérité budgétaire. D'autres petits établissements publics existent en matière de politique de l'emploi, notamment dans le domaine de la formation, sans être financés par la présente mission. Leur fusion est-elle envisagée, afin de dégager quelques économies ?

Je partage, par ailleurs, les interrogations de notre rapporteur général sur les emplois francs. Enfin, la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a créé les contrats uniques d'insertion, dont le pluriel semble quelque peu anachronique. Ne serait-il pas temps de revoir les différents contrats d'insertion créés depuis ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Les effectifs du ministère du travail, après avoir diminué en 2019 et en 2020, enregistreront la suppression de 221 ETP en 2021. Or, le contrôle du dispositif d'activité partielle a nécessité le recrutement de 300 vacataires, par nature moins expérimentés que les agents titulaires. Avez-vous un retour sur les opérations de contrôle ? J'ai été saisie de cas d'abus ; je pense notamment au secteur du prêt-à-porter.

M. Marc Laménie. - Je remercie à mon tour nos rapporteurs spéciaux. La mission « Travail et emploi », avec 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement, comporte un enjeu financier important. Je m'interroge, pour ma part, sur les effectifs des opérateurs, notamment de Pôle emploi, qui enregistrent une augmentation, alors que le ministère continue de supprimer des postes. Cette politique est-elle efficace sur le terrain ?

Je m'intéresse également à l'égalité entre les hommes et les femmes dans le monde du travail, sujet fréquemment évoqué par la délégation sénatoriale. Observe-t-on une évolution positive dans ce domaine ? Des moyens humains sont-ils spécifiquement dédiés à cette politique ?

J'aimerais enfin savoir si un effort serait, compte tenu de la crise sanitaire, réalisé au bénéfice des services de santé au travail, dont les effectifs sont très réduits.

Mme Christine Lavarde. - Le plan de relance injecte des milliards d'euros pour la rénovation thermique des bâtiments. Le secteur a besoin de main d'oeuvre pour répondre à la demande ; il convient d'organiser des formations en conséquence. Les cinq axes du PIC indiqués dans votre rapport spécial me laissent, hélas, à penser que nous ne serons prêts que dans cinq ou six ans : il s'agit d'abord de financer des études prospectives et des expérimentations... Investissons-nous réellement dans l'emploi ?

M. Sébastien Meurant. - Quel bilan tirez-vous de la fusion des missions locales dans les grandes agglomérations ? A-t-elle été efficace ? Disposez-vous, par ailleurs, de retours d'expérience sur le dispositif TZCLD ?

M. Michel Canevet. - Le dispositif TZCLD suscite de nombreuses attentes de la part des territoires : cinquante d'entre eux devraient rejoindre l'expérimentation en cours. Pour combien de nouveaux territoires les crédits qui y sont consacrés en 2021 permettront de lancer l'expérimentation ? Par ailleurs, le plan de retour à l'équilibre de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est-il bien avancé ? Votre rapport spécial évoque enfin la réorganisation des services déconcentrés chargés de la politique de l'emploi. Qu'en est-il concrètement ? Quel serait le calendrier de cette réforme ?

M. Christian Bilhac. - Nous savons que les difficultés et le coût du retour à l'emploi des chômeurs s'amplifient avec le temps. Aussi, au risque d'une lapalissade, il convient d'éviter le chômage de longue durée. Il existe à cet effet plusieurs dispositifs, mais la mesure TZCLD ne bénéficie qu'à quelques territoires et ses crédits restent insuffisants.

Je soutiens le recours aux contrats PEC, dont l'usage est bien maîtrisé par les élus locaux. Hélas, l'État ne participe plus à leur financement qu'à hauteur de 50 %. Au nombre de 450 000 il y a quatre ans, ils ne sont plus désormais que 100 000. Souvent critiqués, ces contrats ont le mérite de maintenir dans l'emploi et, partant, dans la dignité. J'en ai signé plusieurs pour ma commune et je déplore que les maires ne puissent plus apporter de réponse à ceux qui souhaitent travailler. Sur les dix employés de ma commune, six sont passés par un contrat aidé avant de devenir fonctionnaires titulaires : je pense avoir, sans ruiné l'État, fait oeuvre sociale et de professionnalisation. Nous avons un peu rapidement jeté l'opprobre sur ces contrats...

Mme Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale. - Je vous remercie pour vos nombreuses questions et de votre mobilisation sur ces sujets majeurs.

Jérôme Bascher, cette mission ne finance pas seulement la politique de lutte contre le chômage, mais également la santé au travail et l'inspection du travail : même en l'absence de demandeurs d'emploi, il existera toujours une mission « Travail et emploi » ! Il est difficile d'évaluer à ce stade le dispositif d'aide à l'embauche des jeunes dans toutes les entreprises, qui vient d'être lancé. L'OFCE nous alerte cependant sur le fait que les mesures en faveur de l'emploi mériteraient d'être davantage ciblées ; cela doit nous interroger. Les objectifs fixés à l'IAE ne pourront être atteints que si nous accompagnons les structures dans leur diversité, y compris donc plus modestes et sur l'ensemble du territoire, et si nous les aidons à résister à la crise. Le montant de l'aide au poste prévue par le projet de loi de finances reste sans doute trop faible pour certains types de structures.

De nombreuses questions portent sur les missions locales. Je rappelle que les structures qui ont pris la décision de fusionner étaient volontaires. Elles nous ont fait part de leur mobilisation et des difficultés rencontrées pendant la crise et à venir, au vu de la hausse très forte des besoins d'accompagnement qui est attendue. Elles s'interrogent, en outre, sur l'évolution des indicateurs  de la mission : le taux de sortie positive du parcours d'accompagnement, auquel est lié leur niveau de financement, ne prendrait plus en compte les sorties en formation professionnelle, ce qui paraît effectivement difficile à comprendre.

Avec la crise, les opérateurs ont été largement mis à contribution, mais demeurent fragilisés. L'AFPA, notamment, a joué, grâce à son offre dématérialisée de formation, un rôle important. Pourtant, la réforme et le plan social se poursuivent : 313 postes seront supprimés en 2021. M. Bascher a évoqué les autres petites structures. La mutualisation de celles oeuvrant dans le domaine de la santé au travail a été évoquée par le rapport Lecocq et annoncée dans le cadre d'un prochain projet de loi sur le sujet. Nous serons donc amenés à en débattre. L'Agence nationale des conditions de travail (Anact) a, quant à elle, perdu 10 % de ses effectifs. Les petites structures sont fragilisées, alors qu'elles constituent des outils efficaces. L'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) a, par exemple, produit dans l'urgence les protocoles sanitaires. Nous avons besoin de ces organismes spécialisés en période de crise. Les inspecteurs du travail verront également leur nombre reculer, ce qui limitera d'autant leurs interventions, y compris pour contrôler l'application du dispositif d'activité partielle.

S'agissant de l'OTE, un premier volet de la réforme a déjà été mis en oeuvre : certaines enveloppes financières concernant les moyens matériels des services et l'immobilier du ministère du travail ont été versées au ministère de l'intérieur. Au 1er janvier, les moyens humains seront mutualisés, ce qui pourrait poser des difficultés en matière de mobilité des agents. Seront ensuite créées, au 1er avril, les directions régionales en charge de l'économie, du travail, de l'emploi et des solidarités (DRETS) et les directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS). Je l'interroge sur l'intérêt de poursuivre cette réforme à marche forcée, alors que les services de l'État sont mobilisés par la crise. Il conviendra de veiller à ce que le système d'inspection du travail continue à dépendre du ministère du travail et non de celui de l'intérieur, conformément aux engagements de la France dans le cadre de l'OIT.

Les crédits alloués en 2021 permettront à cinquante nouveaux territoires de lancer l'expérimentation TZCLD. Des interrogations subsistent sur les crédits destinés à la gestion du fonds, mais cela ne semble pas bloquant. Le texte issu de la CMP permet d'aller au-delà de 50 nouveaux territoires. Il faudra bien entendu que les crédits budgétaires suivent le cas échéant.

Enfin, je rejoins Christian Bilhac sur les contrats aidés, outils indispensables pour les petites collectivités territoriales et le tissu associatif. On peut toutefois regretter que le taux de prise en charge de ces contrats soit encore insuffisant élevé. Le plan de relance permet de le relever en 2021, mais uniquement pour les publics jeunes...

M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Le rapporteur général m'interroge sur l'aide à l'embauche. Nous avions eu ce débat au Sénat : un tel dispositif doit-il - plutôt viser l'embauche de personnes peu qualifiées dans les PME ou, comme l'a choisi le Gouvernement, les jeunes ? Les économistes que nous avons entendus en commission des finances il y a quinze jours semblaient d'accord pour considérer que les aides à l'embauche constituent un outil efficace en bas de cycle économique. Pour ce qui concerne plus précisément le public à cibler, ils tendaient à donner raison au Sénat : le critère pertinent serait plutôt l'absence de qualification, bien que les publics soient en réalité proches, puisque les jeunes éloignés de l'emploi manquent souvent de qualification. Le dispositif s'applique à tous les CDD de plus de trois mois et aux contrats à durée indéterminée (CDI) pour les jeunes de moins de vingt-six ans. Le dispositif est bien lancé et le décret afférent a bien été pris le 5 août dernier, mais nous ne disposons d'aucune évaluation à ce stade. Du reste, toutes les entreprises ne connaissent pas l'existence de la prime : il faudra en faire la promotion dans les territoires. Le système apparaît assez généreux, puisque la prime est renouvelée avec le CDD, y compris passé l'âge de vingt-six ans, et si un contrat d'apprentissage a été signé préalablement avec le salarié.

S'agissant de l'IAE, l'objectif est la création de 100 000 postes en cinq ans, auxquels s'ajoutent les 35 000 postes financés par le plan de relance pour l'année 2021. Cela semble ambitieux, alors que les structures compétentes ne sont pas spécialisées sur ces publics. Méfions-nous d'une politique du chiffre... En cas de sous-consommation, les crédits restants pourront abonder, comme cette année, le fonds d'aide aux structures.

L'évaluation des emplois francs apparaît également complexe. Un premier système a échoué sous un gouvernement précédent, puis les critères ont été assouplis et la liste des quartiers éligibles étendue, permettant un démarrage sensible début 2020, que le premier confinement a cassé net. Cet outil correspond aux besoins actuels, mais il conviendra d'être vigilant, dans le futur, à d'éventuels effets d'aubaine.

Éric Jeansannetas, nous souhaitons le rétablissement des crédits des maisons de l'emploi au sein de la mission et avons bon espoir que, comme l'an passé, l'Assemblée nationale leur consacre une ligne de 5 millions d'euros. Nous réfléchirons alors pour la porter à 10 millions d'euros, car il s'agit d'un outil utile, comme nous l'avions montré dans un précédent rapport.

Sylvie Vermeillet, il est effectivement nécessaire de contrôler l'usage de l'activité partielle, qui bénéficie de montants exceptionnels. Durant l'été, 50 000 contrôles a posteriori ont été réalisés : 7 % ont fait l'objet d'une suspicion de fraude et, parmi eux, 580 ont conduit à l'engagement d'une procédure pénale. Le montant des fraudes est estimé à 225 millions d'euros. Il faut par ailleurs continuer de développer les contrôles a priori, notamment pour les entreprises qui déposent de nouvelles demandes. Les contrôles visent davantage les entreprises dont l'activité permet le télétravail.

Christine Lavarde, j'entends votre remarque. Il faut, bien entendu, que les formations soient rapidement utiles. J'ai bon espoir, car le PIC est géré par les régions qui, à l'exception de deux d'entre elles, ont contractualisé sur le sujet.

S'agissant des contrats aidés, je n'ai jamais été favorable à un recours massif à ce dispositif. Les 100 000 PEC prévus sont maintenus. Il est également prévu de relancer les contrats aidés dans le secteur marchand en 2021, qui pourront être des outils utiles pour véritablement favoriser un retour rapide à l'emploi. Le dispositif doit cependant rester temporaire et il faudra rester attentif aux effets d'aubaine.

Enfin, Marc Laménie m'a interrogé sur l'égalité entre les hommes et les femmes dans le monde du travail. L'Index de l'égalité professionnelle a été mis en place dans toutes les entreprises de plus de cinquante salariés depuis le 1er mars. Il s'agit d'une mesure tout à fait positive. Les sanctions sont, par ailleurs, élevées - jusqu'à 1 % de la masse salariale - en l'absence d'actions menées pour améliorer la situation des femmes au sein de l'entreprise.

M. Claude Raynal, président. - Nous vous remercions pour vos réponses.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Travail et emploi ».

La réunion est close à 12 h 05.

Jeudi 5 novembre 2020

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 - Audition de M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics (en visioconférence)

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, M. Olivier Dussopt, sur le quatrième et, sans doute, dernier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour l'année 2020.

Ce nouveau PLFR révise le scénario macroéconomique pour l'année en cours, avec une récession attendue désormais à 11 % du PIB au lieu de 10 % annoncé en septembre. Malgré cette révision, les estimations de recettes de l'État seraient stables par rapport à ce qui était d'ores et déjà annoncé, du fait de rentrées fiscales un peu meilleures qu'attendu qui permettraient de compenser les nouvelles pertes engendrées par le confinement.

Du côté des dépenses, un ensemble de mesures que le ministre va nous détailler conduit à près de 20 milliards d'euros de dépenses supplémentaires. Certaines ouvertures de crédits résultent de nouvelles mesures de soutien, d'autres de l'impact de la crise sur certaines prestations sociales. Le déficit reviendrait au niveau estimé à l'été, soit 11,3 % du PIB et la dette publique serait portée à près de 120 % du PIB.

Toutes ces mesures susciteront sans aucun doute de nombreuses questions, aussi je vous cède sans plus tarder la parole pour un bref propos introductif.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. - L'examen de ce PLFR 4 s'inscrit dans un contexte que chacun connaît, avec une reprise de l'épidémie et des décisions de confinement annoncées par le Président de la République. La priorité qui est celle du Gouvernement au travers du PLFR 4 est d'abord et avant tout de répondre à la crise épidémique et à ses conséquences économiques et sociales. Dans un second temps, et de manière plus traditionnelle, il s'agit également d'arrêter le schéma de fin de gestion.

Nous avons fait le choix de réarmer et d'élargir les dispositifs de soutien à l'économie mis en place au printemps. C'est le cas du fonds de solidarité. Désormais, il concerne les entreprises de moins de cinquante salariés, contre dix au printemps. Son plafond peut être porté à 10 000 euros pour les entreprises qui font l'objet d'une fermeture administrative ou pour celles figurant sur la liste S1 bis qui pourraient justifier d'une perte importante de chiffre d'affaires. L'ancien dispositif, avec un plafond à 1 500 euros, reste en vigueur pour la totalité des entreprises, qu'elles fassent l'objet d'une décision de fermeture ou non.

Nous avons aussi fait le choix de reconduire le même dispositif d'exonération de cotisations patronales et de mise en place d'un crédit pour payer les cotisations à venir sur la part salariale que dans le PLFR 3. L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement à l'occasion de l'examen en première lecture du PLFSS, permettant la reconduction de ce dispositif pour la nouvelle période de confinement. De la même manière, nous avons choisi de prolonger le dispositif de prise en charge de l'activité partielle aux mêmes conditions qu'antérieurement.

À cela s'ajoute un certain nombre de dispositifs mis en oeuvre ou prolongés : prolongation pour six mois de la possibilité de souscrire un prêt garanti par l'État (PGE) ; possibilité pour les entreprises ayant déjà souscrit un PGE sans atteindre le plafond de pouvoir le recharger ou d'en ouvrir un second ; mise en oeuvre de prêts directs de l'État aux entreprises ; création d'un crédit d'impôt, dont nous discuterons dans le projet de loi de finances (PLF), au profit des bailleurs acceptant d'abandonner une partie des loyers pour les entreprises de moins de 250 salariés des secteurs dits « protégés » ou les entreprises fermées dans le cadre des mesures de confinement.

Cette nouvelle période de confinement nous conduit à revoir les prévisions macroéconomiques pour la fin de l'exercice 2020. Ainsi, la récession est estimée à 11 % du PIB au lieu de 10 % au moment de la présentation du PLF début septembre. Le niveau de déficit public est estimé à 11,3 % du PIB, soit un peu plus que ce qui était envisagé à l'ouverture des débats sur le PLF où nous avions anticipé un chiffre de 10,2 %. Nous restons très légèrement en deçà des prévisions faites à l'occasion du PLFR 3.

En ce qui concerne la dette publique, nous faisons une estimation à 119,8 % du PIB contre 117,5 % en ouverture des débats sur le PLF. Ici aussi nous retrouvons un étiage très proche des 120,1 % que nous craignions au moment du PLFR 3.

Le déficit public s'élèvera, si les prévisions sont vérifiées, à 247,9 milliards d'euros, dont 222,9 milliards d'euros pour le déficit budgétaire de l'État. Cela signifie qu'une part importante - la moitié - des dépenses de l'État pour 2020 sera financée par du déficit, ce qui souligne à la fois le caractère exceptionnel du niveau d'intervention et le caractère réversible des dépenses.

Deux raisons principales à cette augmentation très forte du déficit public, en particulier de l'État. La première est la perte de recettes à hauteur de 100 milliards d'euros par rapport à l'inscription en loi de finances initiale (LFI) pour 2020. La seconde est la mise en oeuvre de dépenses nouvelles à hauteur de 86 milliards d'euros : 66 milliards d'euros votés à l'occasion des trois premiers PLFR et 20 milliards d'euros que nous proposons d'inscrire au titre de ce PLFR 4.

Ces 20 milliards d'euros sont ainsi décomposés : 10,9 milliards au titre du fonds de solidarité, ce qui portera ses crédits à 19,4 milliards ; 3 milliards au titre de la prise en charge des exonérations de cotisations, ce qui porte le quantum à 8,2 milliards ; 3,2 milliards pour l'activité partielle, portant le quantum à 34 milliards d'euros ; 1,1 milliard pour la prise en charge de la prime versée aux ménages les plus fragiles ; 1,9 milliard de compensation auprès des comptes de la sécurité sociale pour le relèvement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) voté par l'Assemblée nationale en première lecture. Je précise que l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement relevant le niveau de l'Ondam en 2020 de 2,4 milliards supplémentaires. Nous n'inscrivons ici que 1,9 milliard, car, en PLFR 3, une provision de 500 millions d'euros avait été votée.

Sur ces 20 milliards d'euros, 17,3 milliards sont inscrits dans la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » ouverte à l'occasion de l'examen des PLFR précédents. Il s'agit du fonds de solidarité, des compensations d'exonérations et de la part qui relève de l'État pour le financement de l'activité partielle. Les autres crédits sont inscrits sur d'autres missions. Je pense notamment à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », qui porte 1,1 milliard d'euros destinés à financer la prime aux ménages les plus fragiles.

Ce PLFR renforce les dispositifs d'aide de l'État aux collectivités territoriales. Premièrement, nous vous proposons d'adopter un fonds de stabilité au profit des conseils départementaux à hauteur de 200 millions d'euros, contre une moyenne de 115 millions d'euros sur les trois années précédentes. Cela vient s'ajouter à une disposition adoptée par l'Assemblée nationale à l'occasion de la première lecture du PLF, qui vise à abonder le fonds de péréquation des départements en matière de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 60 millions d'euros pour tenir compte de la perte de dynamique d'alimentation de ce fonds. Deuxièmement, nous vous proposons de mettre en place un dispositif d'avances remboursables en matière d'aide aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à hauteur de 1,95 milliard d'euros : 1,2 milliard correspondent aux accords passés entre l'État et Île-de-France Mobilités et 750 millions d'euros permettront d'aider les autorités organisatrices de la mobilité de province dans les mêmes conditions.

Au-delà de ces aspects macroéconomiques, ce PLFR comporte quatre types de dispositions que je souhaite souligner.

Tout d'abord, c'est un PLFR conforme en méthode aux PLFR que nous avons eu l'occasion de vous présenter les années précédentes. Nous ne proposons aucune disposition fiscale. Nous considérons, comme en 2019, que le PLFR, particulièrement en fin de gestion, est un exercice budgétaire d'ajustement que nous utilisons pour recharger les dispositifs de réponse à la crise. En cela, nous gardons une certaine fidélité à cette méthode et nous travaillons sans décret d'avance, ce qui nous permet de respecter les autorisations parlementaires.

Par ailleurs, la dégradation des comptes publics, tout en étant importante, est moins accentuée que ce que nous craignions dans le PLFR 3, du fait d'un ressaut des recettes fiscales. Nous enregistrons 2,4 milliards d'euros supplémentaires en prévisions de recettes par rapport aux prévisions du PLFR 3 avec une réévaluation importante de 2,8 milliards d'euros sur l'impôt sur les sociétés grâce à un taux de croissance à plus de 18 % durant le troisième trimestre, de 600 millions d'euros sur l'impôt sur le revenu et de 700 millions d'euros sur la TVA, mais une moins-value de 1,4 milliard d'euros sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

De plus, ce PLFR 4 sera aussi l'occasion de sincériser le schéma d'emplois de l'État pour l'année 2020. Il affiche une création nette de 5 350 emplois pour l'essentiel liés à la gestion de la crise : 2 350 ouvertures de poste au sein de Pôle emploi ; 125 postes pour l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) ; plus de 400 postes pour le ministère de la santé. D'autres créations de postes répondent à des engagements politiques, à hauteur de presque 2 000 postes pour l'éducation nationale ou de plusieurs centaines de postes au ministère de la justice.

Enfin, ce PLFR porte un certain nombre d'annulations et d'ouvertures traditionnelles pour un montant cumulé global de 4,1 milliards d'euros. Le montant total des annulations est inférieur au montant mis en réserve au début de l'exercice 2020 : elles n'entraînent pas des annulations de contrats puisqu'il s'agit de crédits qui n'avaient jamais été mis à disposition des ministères. Dès lors que le PLFR sera adopté, les ministères auront à leur disposition la totalité des crédits qui n'auront pas fait l'objet d'annulations. Nous dégèlerons ainsi la part résiduelle de la réserve. Les ouvertures se répartissent ainsi : 1,9 milliard d'euros pour les aides personnalisées au logement ; 527 millions d'euros pour l'allocation aux adultes handicapés ; un peu plus de 310 millions d'euros pour réarmer le dispositif d'aide à l'embauche de jeunes et d'apprentis. D'autres ouvertures correspondent à des priorités, y compris dans le cadre de la gestion de crise. Je pense à un peu plus de 100 millions d'euros pour le secteur des industries culturelles, 100 millions d'euros pour le secteur du sport et enfin 200 millions d'euros au profit du ministère du logement dans le cadre de la mise à l'abri des personnes sans domicile fixe et de l'hébergement d'urgence. Nous avons aussi procédé à des annulations moins fortes qu'habituellement pour certains ministères. Je pense tout particulièrement au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, pour lequel les moindres annulations permettent de financer la prolongation des contrats de doctorant et de post-doctorant.

La trajectoire et la situation des finances publiques nous obligent à une réflexion à moyen et long terme. Comme je l'ai annoncé hier devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, j'installerai dans les prochains jours un groupe de travail qui aura pour mission à la fois de s'appuyer sur les nombreux travaux parlementaires, mais aussi de faire des propositions dans le cadre de la révision de la trajectoire pluriannuelle demandée par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son dernier avis, comme dans le précédent.

M. Claude Raynal, président. - Vous avez insisté sur l'évolution des conditions macroéconomiques qui sous-tendent ce PLFR 4. Lorsque nous ouvrirons nos travaux budgétaires le 19 novembre prochain, allons-nous le faire sur la base du PLF pour 2021 tel qu'il nous est parvenu, mais qui est dépassé, ou le PLF pour 2021 sera-t-il modifié pour tenir compte des nouvelles prévisions macroéconomiques ? Devant l'Assemblée nationale, Bruno Le Maire a indiqué qu'il reviendrait en nouvelle lecture avec des propositions. Vous annoncez, par exemple, dans ce PLFR un dispositif fin 2020 pour la prime de précarité. Cette vision sociale sera-t-elle intégrée en termes de dépenses dans le PLF 2021 ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Vous l'avez expliqué, l'esprit du PLFR est de porter sur les actes de gestion sans intervenir sur des modifications de fiscalité. C'est effectivement une marque de fabrique du Gouvernement depuis un certain temps, ce dont je ne peux que me féliciter. Idem en ce qui concerne les efforts de gestion, avec des annulations inférieures au montant des mises en réserve. J'ai trois questions à vous soumettre.

Premièrement, vous avez indiqué que l'activité serait inférieure de 20 % en novembre par rapport au niveau d'avant le rebond de la crise sanitaire et vous avez évoqué une chute de PIB de l'ordre de 11 %. Novembre et décembre me semblent tous deux concernés. Avez-vous construit votre prévision sur l'hypothèse d'un reconfinement de deux mois ? C'est un exercice de vérité, y compris politique, à l'endroit des Français.

Deuxièmement, le dispositif introduit pour les avances remboursables afin de compenser les autorités organisatrices de la mobilité hors Île-de-France fait beaucoup parler dans les territoires. Il s'agirait de compenser par une sorte de forfait des pertes de versement mobilité et de recettes tarifaires. Pourquoi ce choix ? Pourquoi limiter ce dispositif à 750 millions d'euros ? Quelles seront les conditions de remboursement de ces avances ?

Troisièmement, les pertes de recettes de DMTO en 2021 des communes non touristiques de moins de 5 000 habitants ne sont pas prises en compte dans les dispositifs introduits dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Pouvez-vous estimer l'ampleur des moindres recettes ? Avez-vous prévu d'intervenir cette fois-ci ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - C'est un exercice particulier dans la mesure où le contexte est mouvant. Nous vous proposerons, si vous en êtes d'accord, des amendements de coordination sur l'article liminaire pour tenir compte de la révision des hypothèses macroéconomiques. Nous nous en tiendrons là à ce stade. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que si le Gouvernement modifie de manière significative les hypothèses macroéconomiques qui entourent l'examen du PLF, il se doit de saisir le Haut Conseil des finances publiques pour avis. Nous l'avons fait avec le cadrage macroéconomique du PLFR, mais nous ne l'avons pas fait formellement pour le PLF. Nous nous réservons la possibilité d'y avoir recours entre la première et la deuxième lecture afin de sincériser totalement le document. Les amendements de coordination que nous vous proposerons à l'article liminaire permettront de travailler dans un cadre qui tiendra compte des nouvelles approches et des nouvelles hypothèses.

Un certain nombre de dispositions pourront être présentées dans le PLF 2021. Je pense notamment à la prolongation de la possibilité de souscrire un PGE. Pour ce qui concerne la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », dotée pour l'instant de zéro euro, comme l'a indiqué Bruno Le Maire à l'Assemblée nationale, notre choix porte plutôt sur un réarmement autant que nécessaire en deuxième lecture du PLF de manière à avoir une visibilité accrue sur les besoins. M. le rapporteur général m'a interrogé sur la durée anticipée du confinement et sur les effets du confinement dans le temps. Nous vous proposons d'inscrire 20 milliards d'euros dans le PLFR alors que le dispositif que j'ai présenté dans mon propos liminaire affiche un coût mensuel de 15 milliards d'euros. Pourquoi cette différence ? Si le confinement dure un mois, nous savons que la reprise d'activité nécessite un peu de temps. Prévoir 30  % de crédits supplémentaires semble donc prudent et de bon aloi. Par ailleurs, les crédits que le Parlement a adoptés lors du PLFR 3 n'ont pas tous été consommés : 9 milliards d'euros subsistent des dispositifs du fonds de solidarité et du chômage partiel. Si l'on ajoute cette somme aux 20 milliards d'euros que nous vous proposons d'inscrire, nous arrivons à un total d'environ 30 milliards d'euros, ce qui nous permettrait dans la pire des hypothèses de « tenir » jusqu'à la fin de l'année sans avoir de nouveau à solliciter le Parlement pour obtenir des crédits supplémentaires. Je ne sais pas vous dire aujourd'hui combien de temps durera le confinement ni prévoir ses effets dans le temps.

Sur la question des avances remboursables pour les autorités organisatrices de la mobilité hors Île-de-France, notre volonté est de construire un dispositif très analogue à celui qui a été conçu pour Île-de-France Mobilités, avec compensation de la perte du versement mobilité et mise en place d'un forfait pour pallier la perte de recettes tarifaires. Les 750 millions d'euros inscrits correspondent à l'estimation faite, mais il s'agit d'une provision. Nous avions procédé de la même manière pour Île-de-France Mobilités et pour les mécanismes de garantie.

Enfin, vous avez évoqué les DMTO pour les communes de moins de 5 000 habitants ; 2 400 communes sont concernées. Le ministère de la cohésion des territoires aura l'occasion de présenter un amendement visant à inscrire un mécanisme de prise en compte des pertes de DMTO dans le PLF 2021. Nous prévoyons à ce titre près de 50 millions d'euros.

M. Vincent Delahaye. - J'aurais aimé une note de synthèse, car on a du mal à s'y retrouver dans ce document de 162 pages où valsent les milliards. Comment se répartissent les 520 milliards d'euros de dette supplémentaire entre la relance à 100 milliards, le Fonds de soutien et les déficits récurrents ? Qu'est-ce qui n'est pas prioritaire dans le PLF, en-dehors des collectivités locales et des anciens combattants, puisque tout augmente ?

M. Philippe Dominati. - J'en reviens à la première question du rapporteur général. Le Haut Conseil des finances publiques estime aussi qu'un recul de 11 % du PIB suppose le maintien des mesures de confinement au-delà du seul mois de novembre. M. le ministre vient de nous annoncer que nous disposons de réserves pour tenir un confinement jusqu'à la fin du mois de décembre. S'agit-il des hypothèses de travail de Bercy ? L'État se prépare au pire, mais nos concitoyens, nos chefs d'entreprise et nos responsables économiques sont dans l'incertitude. Le rapporteur général a eu raison de parler de sincérité. Quels sont les chiffres qui ont été présentés au HCFP ? Sommes-nous partis pour un confinement de deux mois ? Les commerçants ont besoin de savoir comment aborder la saison de Noël.

M. Vincent Capo-Canellas. - Les chiffres sont vertigineux. Vous avez affirmé que la situation ne saurait être durable. Elle est pourtant loin d'être stabilisée. J'ai retenu les chiffres de 86 milliards d'euros engagés et de 100 milliards de manques à gagner. La facture de la covid est-elle stabilisée dans le cadrage que vous nous proposez ? Après le rebond du troisième trimestre, tablez-vous bien sur -12 % au quatrième trimestre ? Le dosage entre le soutien et la relance ne devrait-il pas être revu, car l'horizon se décale, comme nous le constatons tous ? N'y a-t-il pas un paradoxe à parler de rénovation énergétique au moment où l'urgence est de soutenir l'activité et l'emploi ? Un certain nombre de secteurs sont en très grande difficulté, comme le tourisme, le commerce ou l'aéronautique. Selon Eurocontrol, il faudrait attendre 2029 pour retrouver les chiffres de trafic aérien de 2019. Vous avez annoncé hier à l'Assemblée nationale qu'une instance serait appelée à fournir des hypothèses sur la stratégie de désendettement de l'État. Je serais curieux de vous entendre sur ce point.

Mme Christine Lavarde. - Vincent Capo-Canellas a posé une question que je souhaitais évoquer, à savoir les réponses à apporter aux déclarations du Fonds monétaire international (FMI), qui nous appelle à présenter un plan de désendettement. Que pouvez-vous répondre au Haut Conseil des finances publiques, qui analyse très durement la manière dont vous calculez le déficit structurel ? Vous avez évoqué un ressaut de l'impôt sur le revenu. Avons-nous constaté, du fait du prélèvement à la source, une baisse des revenus de nos concitoyens en raison de la crise ?

Jean-François Rapin, qui préside en ce moment même la commission des affaires européennes, souhaitait également vous interroger sur la situation de Brittany Ferries et du transport transmanche. Il relève que des dispositifs juridiquement eurocompatibles comme le net wage existent déjà dans plusieurs pays de l'Union européenne, mais restent inutilisés en France. De nombreux collègues de l'Assemblée nationale ont milité pour cette mesure, mais vous avez indiqué ne pas y être favorable. Pourquoi ? Au-delà des mesures d'urgence immédiates, comment le Gouvernement compte-t-il aider ce secteur à rembourser ses dettes présentes et à se projeter dans l'avenir sereinement ?

M. Philippe Dallier. - S'il y a des domaines où l'on peut saluer l'effort de sincérisation budgétaire du Gouvernement, il reste un sujet où il y a des progrès à faire : le logement. Certes, on trouve dans ce PLFR 4 les 1,85 milliard d'euros annoncés depuis un certain temps pour les aides personnelles au logement (APL), mais les crédits inscrits seront-il suffisants pour aller jusqu'à la fin de l'année ? Allons-nous devoir refaire un peu de dette à l'égard du Fonds national d'aide au logement (Fnal) ? Cela pose aussi la question de l'inscription budgétaire pour l'année prochaine. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, vous inscrivez 12,5 milliards d'euros alors qu'il en faudrait 13,9 milliards en tenant compte du PLFR 4. Même en ajoutant 1 milliard d'euros que vous allez prendre dans les caisses d'Action Logement pour alimenter le Fnal, ce ne sera pas suffisant. Par ailleurs, il est peu probable que la situation économique s'améliore et que le nombre de bénéficiaires diminue. La réforme qui va entrer en application et qui aura des effets contracycliques risque même de nous coûter plus cher.

Le Gouvernement et les opérateurs sur le terrain ont consenti de gros efforts pour ouvrir des places d'hébergement d'urgence dans cette période difficile. Or, là aussi, l'inscription budgétaire pour 2021 apparaît inférieure aux crédits consommés en 2020. On fait mieux en matière de sincérisation !

Ma dernière question porte sur Action Logement et son financement. La loi pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte) a exonéré les entreprises de moins de 50 salariés de la contribution à l'effort de construction. L'estimation du coût de cette mesure était de 300 millions. Vous ramenez cette somme à 238 millions pour la compensation, sachant qu'en 2021 vous prévoyez de la supprimer complètement. Ces 238 millions correspondent-ils au coût réel constaté, qui serait alors nettement inférieur à celui qui avait été estimé au moment du vote de la loi Pacte ?

M. Marc Laménie. - La masse financière de ce PLFR est de l'ordre de 20 milliards d'euros. En additionnant l'ensemble des crédits de paiement ouverts, on arrive à 32,7 milliards d'euros, dont 17,3 milliards pour le plan d'urgence et 9,9 milliards au titre du remboursement et du dégrèvement. La LFR 3 prévoyait 1 milliard d'euros pour relancer le secteur du bâtiment et des travaux publics, notamment via la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Compte tenu des grandes incertitudes pesant sur l'investissement des collectivités locales, qu'en est-il du plan de relance destiné à financer leurs investissements ? On parle beaucoup de donner la priorité à la santé. Les hôpitaux ayant d'énormes besoins, avons-nous une idée des dépenses engagées pour les aider ?

M. Rémi Féraud. - Comme Philippe Dominati l'a demandé pour les entreprises, pourquoi ne pas avoir calé le soutien aux plus précaires non pas sur une aide ponctuelle, mais sur l'ensemble de la période de l'état d'urgence ? Pourquoi ne pas avoir utilisé une partie des crédits prévus pour les participations financières de l'État qui n'ont pas été utilisés et sont reportés à 2021 ? Dans la même perspective, pourquoi n'avoir pas envisagé une prise en charge à 100 % du chômage partiel pour les revenus les plus bas ? Pour les transports publics, en Île-de-France ou hors Île-de-France, il est difficile de se contenter des avances remboursables, qui reviennent à repousser le traitement du problème à plus tard. Il s'agit à mon sens d'une demi-mesure. Quel est le raisonnement qui a conduit à ce compromis ?

M. Albéric de Montgolfier. - Si le confinement devait durer toute la période de l'état d'urgence, cela signifie-t-il que nous aurions un PLFR en début d'année 2021 ? Déposerez-vous des amendements pour les nouvelles mesures de soutien qui ont été annoncées et dont je ne trouve pas la traduction dans ce texte ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Le déficit public était estimé à 54 milliards d'euros dans le PLF 2020. Nous terminerons l'année sur un déficit public dépassant les 240 milliards d'euros. Il s'agit du déficit tel qu'il était prévu au début de l'année 2020, auquel s'ajoutent 100 milliards d'euros de pertes de recettes par rapport à la prévision de la LFI 2020 et 86 milliards d'euros de dépenses engagées pour faire face à la crise, soit 66 milliards prévus dans les trois premiers PLFR et 20 milliards que nous vous proposons d'ajouter dans ce PLFR 4. La dégradation du déficit est donc strictement liée aux pertes de recettes et aux mesures de dépense engagées pour faire face à la crise de la covid.

Nous demandons à de nombreux ministères de faire des efforts. Les économies réalisées sont tendancielles. Un certain nombre de priorités ont été affichées, que le PLF 2021 permettra de financer. Je pense aux ministères régaliens, qu'il s'agisse de la justice, de l'intérieur ou des armées. Des engagements sont aussi pris en matière de préparation de l'avenir : je pense aux ministères de l'enseignement supérieur, de l'éducation nationale ou de la transition écologique. Tous les autres ministères, y compris celui que je représente, sont appelés à faire des économies.

Sur la question de la durée du confinement, la compétence de Bercy n'est pas de faire des hypothèses en matière de données sanitaires. Notre responsabilité est seulement de faire preuve de prudence. C'est la raison pour laquelle nous avons présenté au Haut Conseil des finances publiques un scénario consistant à tenir compte d'un confinement d'un mois, d'une éventuelle prolongation de quinze jours et d'une sortie en sifflet, mais ces hypothèses de travail ne valent en aucun cas prévisions sanitaires. Il n'est pas question et il n'est pas envisageable de présenter un collectif budgétaire supplémentaire en 2020. Par conséquent, mieux vaut être trop prudent que pas assez !

Je confirme à Vincent Capo-Canellas que notre hypothèse de travail, même si elle n'est pas formellement affichée, est une perte d'activité de 11 % à 12 % au cours du quatrième trimestre. Cela nous oblige à veiller à la réversibilité et au caractère ponctuel des dépenses que nous engageons, mais il existe quelques exceptions. La baisse des impôts de production de 10 milliards d'euros par an, par exemple, a vocation à être pérenne. De la même manière, l'augmentation des traitements de la fonction publique hospitalière est une mesure de dépense pérenne.

J'ai annoncé hier la mise en place d'un groupe de travail, sans lien avec le rapport du FMI évoqué par Christine Lavarde. Nous serons très certainement amenés à solliciter des parlementaires, notamment les rapporteurs généraux de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que les présidents des commissions des finances des deux assemblées. Il s'agit d'un groupe de travail que le Gouvernement met en place pour nourrir sa propre réflexion prospective, ce qui ne nous empêchera pas de nous appuyer sur les travaux parlementaires, en particulier en matière de réforme de la loi organique.

Sur la question du Haut Conseil des finances publiques et de son considérant n° 29, nous savons qu'il y a souvent débat en matière de déficit structurel. Mais il me semble que, face à des variations de dépenses aussi importantes, les considérations de méthodologie en la matière ou d'approche au dixième du calcul du déficit structurel sont secondaires par rapport à l'habitude. Je renvoie par ailleurs au caractère nécessairement réversible de la dépense que nous engageons pour faire face à la crise.

Pour ce qui concerne l'impôt sur le revenu, nous n'avons pas mesuré d'évolution frappante. Le nombre de ménages ayant recours à une modulation du taux de prélèvement à la source n'a pas été aussi important que ce que nous imaginions. Le nombre de modifications de l'acompte versé par les indépendants est lui un peu plus important, mais moindre qu'escompté. La mise en oeuvre des dispositifs de chômage partiel a donc permis de garantir et de protéger le revenu des salariés. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a souligné dans un rapport récent que la France était le pays où le pouvoir d'achat des salariés avait été le mieux protégé, avec une baisse de 0,3 % alors que le niveau de richesse diminuait de 10 %, voire plus aujourd'hui.

En ce qui concerne Brittany Ferries, l'aide annoncée par le Premier ministre sera rapidement publiée par décret, à hauteur de 30 millions d'euros. Nous avons une divergence d'approche avec celles et ceux qui considèrent que l'exonération de cotisations salariales serait possible pour ce secteur d'activité, ce qui n'est pas le cas eu égard à la jurisprudence. C'est ce qui nous a amenés, au travers des dispositifs d'exonération du PLFR 3, reconduits dans le PLFSS 2021, à proposer une exonération de cotisations patronales et à mettre en place des crédits de cotisation sur la part salariale.

Pour répondre à Philippe Dallier, il n'existe pas de sous-budgétisation en matière d'aide au logement. Les hypothèses qui sont les nôtres permettront de tenir l'intégralité de l'année. L'éventuelle modification pour 2021 fait partie des sujets que nous aborderons à l'occasion de la deuxième lecture. En ce qui concerne Action Logement, je confirme que le chiffrage à 238 millions d'euros correspond bien au coût réel constaté. Quant à la contemporanéisation, je rejoins votre remarque.

Marc Laménie a évoqué le recours à la DSIL pour soutenir les investissements des collectivités locales. Dès le mois d'août, 40 % des crédits ont été délégués aux préfets. Nous veillons à ce que le niveau de consommation progresse régulièrement. Surtout, conformément à l'engagement que j'ai pris devant vous, les autorisations d'engagement (AE) liées à la DSIL seront reportées en 2021 de manière que les crédits soient totalement à la disposition des collectivités et que la fin de l'année budgétaire ne marque pas leur disparition.

Rémi Féraud a évoqué la question du chômage partiel. Il ne nous a pas paru opportun d'envisager une prise en charge à 100 %, pour éviter de créer une trappe à inactivité. En revanche, nous avons musclé le dispositif de prise en charge du chômage partiel comme jamais, en tenant compte des leçons de la crise de 2008-2009. En matière d'accompagnement des plus précaires, nous prévoyons 1,1 milliard d'euros de primes exceptionnelles, venant s'ajouter aux mesures déjà prises par ailleurs : 100 millions d'euros en PLFR 3 pour les associations de solidarité ; augmentation des crédits pour l'hébergement d'urgence ; allocation de rentrée scolaire, etc. D'ici à l'examen du PLFR 4 par l'Assemblée nationale et le Sénat, nous n'écartons pas, monsieur de Montgolfier, la possibilité de renforcer encore ces dispositifs d'aide.

Sur la question des autorités organisatrices de la mobilité en Île-de-France et hors Île-de-France, le système d'avances remboursables a fait l'objet de discussions. Le dispositif mis en place avec Île-de-France Mobilités et dont nous allons nous inspirer pour les autres prévoit un remboursement lorsque chacun sera revenu à une situation de bonne fortune, ce qui paraît extrêmement protecteur.

Enfin, au-delà des aides aux plus fragiles, il se peut que le Gouvernement présente des amendements au PLFR 4. Je pense notamment à la question de l'industrie. Les dispositifs d'appels à projets sur les trajectoires de décarbonation fonctionnent très bien. Nous n'excluons pas de solliciter le Parlement pour l'inscription de quelques dizaines de millions d'euros supplémentaires afin de financer les résultats d'appels à projets s'inscrivant d'ores et déjà dans une perspective de relance. De la même manière, nous avons identifié, avec Olivia Grégoire, secrétaire d'État chargée de l'économie sociale, solidaire et responsable, un certain nombre d'associations n'appartenant pas aux réseaux nationaux avec lesquels nous avons l'habitude de travailler, mais qui méritent néanmoins d'être soutenues. Nous prévoyons donc un dispositif en ce sens, à hauteur d'une trentaine de millions d'euros.

M. Pascal Savoldelli. - Vous avez parlé de dégradation des comptes publics. J'aimerais avoir votre opinion sur la dégradation des comptes privés, car elle est en grande partie prise en compte par la mobilisation des comptes publics.

La situation des départements est très préoccupante. Rien que pour le revenu de solidarité active (RSA), leurs dépenses augmentent de plus de 1 milliard d'euros. Et que proposez-vous ? Un fonds de stabilisation de 200 millions d'euros ! Franchement, c'est une bombe à retardement. Un département comme le mien, le Val-de-Marne, a été obligé d'inscrire 6 millions d'euros de plus à son budget. Êtes-vous prêt à faire un geste dans ce PLFR 4 pour abonder de manière plus significative les finances des départements ? Envisagez-vous d'étendre l'aide de 150 euros en cas de confinement prolongé ? Les étudiants boursiers, notamment, pourront-ils y avoir droit ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - En ce qui concerne la prise en compte de la pauvreté, nous sommes nombreux à souligner que la situation est grave et que la réponse du Gouvernement est insuffisante. Dans une tribune, MM. Aghion et Artus s'interrogent sur la façon dont le Gouvernement français gère cette crise par une sorte de « stop and go ». La réponse de la France est de créer des emplois de mauvaise qualité, ce qui provoque encore plus de précarité. Les crédits de ce PLFR 4 sont encore insuffisants. Les missions locales sont aidées, en loi de finances ordinaire, à hauteur de 1 600 euros par jeune. Vous avez ajouté en LFR des moyens pour que la garantie Jeunes soit davantage déployée, mais les missions locales ne sont plus désormais aidées qu'à hauteur de 900 euros par jeune. Vous souhaitez aider beaucoup de monde, mais avec des moyens largement insuffisants. Quant à la création du groupe d'experts, je ne peux que vous inviter à accroître la diversité scientifique de ses membres. Il serait grave que nous reproduisions les erreurs de 2008. Vous avez affirmé que les préconisations du FMI n'entraient pas en ligne de compte. Bruno Le Maire n'a-t-il pas affirmé récemment que la réforme des retraites était rendue indispensable dans la perspective d'un redressement à venir ? La tentation est donc bien réelle, au Gouvernement, de reprendre ensuite le chemin de l'austérité budgétaire par le biais de la réduction des prestations sociales !

M. Patrice Joly. - Il avait été envisagé de compenser les pertes de recettes des communes par des recettes fiscales supplémentaires. Les recettes d'exploitation étaient jusqu'à présent exclues. J'ai cru comprendre qu'il y avait des perspectives de révision. Qu'en est-il de cette approche aujourd'hui ?

M. Jérôme Bascher. - Une remarque sur le groupe d'étude et de pilotage que vous souhaitez mettre en place : c'est typiquement le genre de groupe qui ne sert à rien et qui est politiquement une erreur ! Il existe déjà un Conseil d'analyse économique, il existe déjà un Haut Conseil des finances publiques, la Commission européenne examine déjà nos projets à long terme, à quoi bon créer un tel groupe ? Par ailleurs, c'est une vaste escroquerie que de vouloir mettre tout le monde dans le même panier, y compris les présidents de commission des finances et les rapporteurs généraux. Tout cela n'est pas sérieux !

Ma question est la suivante : avez-vous toujours en tête un cantonnement de la dette et qu'allez-vous y mettre ? Celle du budget de l'État ? Celle des finances sociales ? Celle de l'Unédic ? Bref, quel est votre programme de reprise de dette ?

M. Sébastien Meurant. - Merci de votre présence, monsieur le ministre, en cette situation extrêmement difficile. Les chiffres donnent le tournis, et vous avez souligné la question de philosophie posée par le niveau de protection que beaucoup nous envient, et qui explique notre attractivité pour nombre de malheureux qui viennent nous rejoindre, mais aussi notre niveau de production et de richesse. L'écart entre niveau de protection et niveau de richesse s'accroît, ce qui se traduit par les déficits multiples que nous subissons et qui s'accroissent, année après année. J'espère que nous sommes tous conscients que cet écart n'est pas tenable, et qu'il n'y a pas d'argent magique, comme l'a dit, à une époque, notre Président de la République.

Philippe Dominati et Vincent Capo-Canellas ont parlé de la survie des entreprises. Pouvez-vous nous détailler les aides pour les entreprises dites stratégiques, qui exportent ? Mon département héberge l'aéroport de Roissy et, lorsque j'interroge les transitaires, j'apprends que beaucoup de marchandises arrivent encore en France. La Chine a redémarré, Amazon fonctionne bien, et beaucoup de biens arrivent de l'étranger. Mais nos exportateurs, avec l'interdiction de se déplacer dans les pays étrangers, ont beaucoup plus de mal.

Pascal Savoldelli a parlé des départements. Les 200 millions d'euros proposés sont très loin du niveau de leurs besoins. Le Val-d'Oise a vu le coût budgétaire du RSA doubler, par exemple. Pour les mineurs isolés, le coût a décuplé. Si les finances de l'État se dégradent, celles des départements et des régions vont se dégrader aussi. Avez-vous une estimation des déficits à venir ? Les départements n'y peuvent rien, avec les compétences liées.

M. Bernard Delcros. - Vous avez annoncé environ 100 milliards d'euros de pertes de recettes. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur la répartition de ces pertes, dans les grandes lignes ?

M. Charles Guené. - Merci, monsieur le ministre, pour la structuration et la clarté, habituelles, de votre propos. Le rapporteur général a posé les bonnes questions, notamment sur la mobilité et les droits de mutation à titre onéreux. Vos estimations indiquent que les pertes subies par les collectivités locales en matière de recettes sont moins importantes que ce qui était prévu pendant l'été. Vous mettez à jour vos prévisions, en somme. Mais ce mécanisme s'appuie sur des chiffres globaux et généraux. Avez-vous prévu des modalités particulières pour les collectivités qui auraient, de par la structure de leurs recettes, des difficultés avec l'acompte de 50 % ?

Le FMI salue l'adaptation du dispositif français, mais formule plusieurs critiques. Vous avez répondu en partie en ce qui concernait la réversibilité du processus engagé. Une autre critique estime plus généralement que le Gouvernement n'a pas suffisamment en ligne de mire l'assainissement de la dette et les réformes nécessaires à la baisse de la dépense publique. Le groupe que vous allez composer réfléchira à cette question, je suppose. Avez-vous déjà une stratégie particulière à cet égard ?

M. Michel Canevet. - La situation est compliquée, et appelle de nouveaux moyens, que le Gouvernement propose dans ce quatrième projet de loi de finances rectificative. Il convient de préparer l'avenir dès à présent. Pour cela, il faudrait prendre des mesures tenant compte de la réalité sur le terrain. Si, dans certains endroits, le confinement doit être extrêmement strict, dans d'autres, il peut l'être moins, et certaines activités peuvent fonctionner sans aucune difficulté. Plus il y aura d'activité dans notre pays, moins il y aura de recours aux fonds d'aide et aux dispositifs mis en oeuvre, et meilleure sera la situation des finances publiques. J'appelle le Gouvernement à bien réfléchir et à tenir compte des réalités locales pour adapter les modalités de confinement, de manière à moins affecter l'économie.

Lors de l'examen des missions, hier, je disais que, parmi les priorités à affirmer, il y aurait notamment la question du numérique. L'équipement de notre pays en très haut débit est important. Or j'observe dans ce quatrième projet de loi de finances rectificative une annulation de crédits à hauteur de 348 millions d'euros dans ce domaine. À quoi correspond-elle ? S'agit-il d'une réduction des moyens consacrés au très haut débit ? Il est indispensable au contraire d'accentuer l'effort en faveur de l'équipement numérique de notre pays, de façon à nous préparer au mieux pour l'avenir.

Le domaine des transports, aériens ou maritimes, est particulièrement affecté. Nous devons réfléchir dès à présent aux conditions de compétitivité de l'ensemble des moyens de transport si nous voulons qu'ils perdurent : ils ne sauraient fonctionner simplement avec des dispositifs d'aide. Des propositions ont été faites, pour le trafic transmanche, de réduction des cotisations sociales, pas simplement pour l'année à venir, mais sur le long terme. Pour affronter la concurrence internationale, les entreprises ont besoin de conditions de compétitivité qui leur permettent de jouer dans la même cour que les autres. J'appelle donc le Gouvernement à prendre des mesures fortes pour donner à ces secteurs des perspectives d'avenir.

M. Éric Bocquet. - Il était prévu en loi de finances initiale, l'an dernier, que les besoins de financement de notre pays se monteraient à 230 milliards d'euros, de mémoire. À ce jour, combien la France a-t-elle emprunté ? Avons-nous eu des difficultés à trouver des créanciers ? Peut-on connaître l'identité de ces créanciers ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - L'évolution du nombre de bénéficiaires du RSA est une réalité que nul ne nie. Nous faisons face à des situations très hétérogènes. Le dernier constat de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) est une augmentation du nombre de bénéficiaires du RSA comprise entre 5,5 % et 6 %. Ce chiffre recouvre des réalités très différentes puisque, par exemple, dans le Val-de-Marne ou dans le Val-d'Oise, il s'agit plutôt d'une hausse de 12 %, voire 12,5 %, quand d'autres départements nous signalent une augmentation extrêmement limitée, voire une stabilité du nombre de demandeurs. Le fonds de stabilité que j'ai évoqué, dont le montant, habituellement fixé à 115 millions d'euros, est porté à 200 millions d'euros, permettra d'aider une cinquantaine de départements plutôt qu'une trentaine. L'objectif est bien de prendre en compte la diversité des situations. Cette réponse ne résout certes pas la problématique beaucoup plus large de la prise en charge des dépenses liées aux allocations individuelles de solidarité.

Pour les plus précaires, la prime que nous proposons dans ce quatrième projet de loi de finances rectificative a un périmètre différent de celle qui était proposée dans le texte précédent. En effet, les étudiants boursiers, bénéficiaires ou non des APL, y seront éligibles, tout comme les jeunes bénéficiaires des APL, qu'ils soient étudiants ou non.

Vous avez évoqué la question de l'endettement privé. Les PGE souscrits atteignent 120 milliards d'euros, ce qui est conséquent, mais moins important que le plafond que nous avions fixé, à 330 milliards d'euros. Bruno Le Maire mène des discussions avec la Banque de France et la Fédération bancaire française pour que le report des premières échéances ne soit pas interprété comme un défaut de paiement. L'objectif est que la cotation des entreprises qui auraient besoin de reporter la première échéance du PGE ne soit pas dégradée, ce qui serait contre-productif.

Nous avons mis en place un certain nombre de dispositifs sur la question du soutien aux plus précaires, ou pour les missions locales, en partant du principe que, lorsque l'on étend le périmètre d'un dispositif, le niveau de financement que l'on qualifierait de marginal dans un modèle mathématique n'est pas nécessairement le même que pour le coeur du dispositif. Je note que vous demandez plus, madame la sénatrice, sans me dire exactement quoi, sauf à revenir sur des propositions que vous avez déjà formulées et dont vous savez que nous ne les partageons pas - qui nous paraissent même totalement inopportunes et irréalistes économiquement. J'ajoute - mais je ne suis pas sûr que nous nous retrouvions sur ce point - que nous considérons que la dette se rembourse et qu'elle devra être remboursée.

Si nous voulons faire face à la fois à la situation économique et sanitaire actuelle et aux engagements réguliers de l'État, notre crédibilité face à la charge de la dette est absolument vitale. Accepteriez-vous de prêter de l'argent à votre voisin si celui-ci vous déclarait d'emblée qu'il ne le rembourserait pas ? Le FMI fait un certain nombre de recommandations. Nous ne l'avons pas attendu pour être convaincus que la dette se rembourse et que nous devons y travailler. Le groupe de travail que j'ai évoqué aura à faire des propositions. M. Bascher, je l'ai dit dans mon propos liminaire : il n'est pas question pour nous d'inclure les parlementaires dans ce groupe de travail ! Nous souhaitons, s'ils en sont d'accord, qu'ils puissent être auditionnés par ce groupe. Mais je différencie systématiquement les initiatives et propositions parlementaires de ce que le Gouvernement souhaite mettre en place. J'ai simplement informé le Parlement que nous avions la volonté de nous faire accompagner par des experts et des personnalités qualifiées dans ce domaine.

Je confirme que nous avons d'ores et déjà cantonné une partie de la dette sociale. Il faut continuer à travailler sur la gouvernance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Nous avons une réflexion analogue, mais non aboutie, sur la question de la dette de l'État. Rien ne se fera sans une loi organique.

Sur les questions relatives à la prise de participation de l'État au capital d'entreprises stratégiques, je précise que nous n'avons annulé aucune des autorisations d'engagement et aucun des crédits de paiement sur les 20 milliards d'euros inscrits. Nous les reportons, pour maintenir la capacité d'intervention de l'État. L'une des explications de la reprise plus importante que prévu au troisième trimestre tient aux bonnes performances en matière d'export. Bien sûr, les chiffres sont très variables d'un secteur à l'autre, et je suis tout à fait preneur d'exemples et de dossiers concrets, sur lesquels il y aurait des difficultés que vous auriez repérées, pour que nous puissions y travailler.

Les documents annexés au projet de loi de finances montrent une baisse spontanée des prélèvements obligatoires de 6,8 %, avec des résistances plus ou moins fortes et une répartition assez hétérogène. L'État a d'ores et déjà perdu plus de 50 milliards d'euros de recettes. Nous étions à 46 milliards d'euros au moment du troisième projet de loi finances rectificative, et la situation va nécessairement se dégrader malgré les bonnes performances du troisième trimestre. La sécurité sociale voit son déficit passer, principalement sous l'effet de la perte de recettes liée à la baisse d'activité, de 5,5 à plus de 46 milliards d'euros. Pour ce qui concerne les collectivités locales, la perte de recettes est estimée autour de 1,2 %, ce qui est bien moins important que ce que nous craignions lors de l'examen du troisième projet de loi finances rectificative. Le niveau des DMTO est resté plus haut que ce que nous imaginions. J'ai toujours dit, cependant, qu'il y avait un petit risque lié au décalage dans le temps entre l'enregistrement de la transaction et le versement des DMTO. Mais plus nous avançons dans l'année et moins ce risque paraît important.

C'est le fait que les recettes des collectivités se sont maintenues à un niveau plus important que prévu qui nous conduit, dans le cadre du mécanisme de garantie, à prévoir une somme moins importante, puisque ce mécanisme de garantie s'appuie sur la constatation du niveau des recettes encaissées : si les recettes sont meilleures, la garantie est moins importante. Nous pouvons toutes et tous nous en féliciter, puisque cela signifie que la situation a été moins dégradée que prévu ! Nous travaillons sur la base d'un acompte, et nous veillons à ce que ce mécanisme de compensation tienne bien compte de la réalité. Pour les recettes perçues sur l'intégralité de l'année 2020, l'acompte a été perçu en fonction des recettes à une date donnée. Début 2021, nous pourrons, au moment de l'élaboration des comptes de gestion, faire un état précis du montant lié à ce mécanisme de compensation.

Nous devons travailler à la maîtrise de la dette, dans un premier temps, et à sa baisse progressive ensuite. Nous aurons évidemment à documenter un certain nombre de réformes structurelles pour y arriver, ainsi que des perspectives de calendrier pour trouver ce chemin.

Je confirme, en ce qui concerne les collectivités territoriales, que nos services sont mobilisés pour apporter un traitement au cas au cas, par des avances sur dotation, sur fiscalité... Quelques dizaines de collectivités y ont déjà eu recours, pour faire face à des difficultés particulières de trésorerie, parfois liées à une structure spécifique de recettes, marquée par la prépondérance d'une recette tarifaire, par exemple, ou d'une recette fiscale particulière, comme cela peut arriver à des villes accueillant des établissements de jeu, ou qui vivent essentiellement de la taxe de séjour.

L'annulation de 348 millions d'euros correspond simplement au constat d'une sous-consommation. Toutes les annulations que nous proposons sont systématiquement inférieures à la réserve de précaution et systématiquement appuyées sur de la sous-consommation. Nous pourrions ne pas annuler en considérant que, politiquement, il est intéressant de maintenir le niveau d'intervention prévu en loi de finances initiale. Mais, si nous sommes dans une entreprise de sincérisation, il faut assumer qu'un certain nombre de crédits ne seront pas consommés sur cet exercice budgétaire. Cela n'empêche pas de renforcer les efforts pour tenir les objectifs fixés.

Le niveau d'émission d'obligations atteint évidemment des records sur l'année 2020 : nous avons dépassé les 280 milliards d'euros. Pour l'heure, nous ne rencontrons aucune difficulté à trouver des créanciers. Nous avons même un taux de couverture systématiquement supérieur à 1,5, et qui va parfois bien au-delà. Au quatrième trimestre 2019 - mais cela vaut aussi pour l'année 2020 -, notre dette était souscrite pour moitié par des non-résidents. Il s'agit essentiellement des fonds souverains. Quelque 20 % de nos créanciers sont des compagnies d'assurances françaises ; 7 % des établissements de crédit français. D'autres acteurs français détiennent les 20 % restants. En tout cas, nous avons toujours la capacité à choisir. Au 30 septembre, l'Agence France Trésor a émis pour 235 milliards d'euros, et nous avons un plafond d'émissions fié à 360 milliards d'euros, que nous espérons ne pas atteindre. Vous connaissez les travaux sur la centralisation des trésoreries d'organismes publics. En tous cas, nous n'avons pas de difficulté et nous gardons le choix de nos créanciers.

M. Claude Raynal, président. - Merci beaucoup, monsieur le ministre. Nos questions ont été nombreuses, comme d'habitude, et nous sommes sensibles, quel que soit le fondement politique de vos réponses, à leur qualité et à leur précision.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean Bizet rapporteur sur le projet de loi n° 314 (2019-2020) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, sous réserve de sa transmission en nouvelle lecture.

Projet de loi de finances pour 2021 - Examen des principaux éléments de l'équilibre - Tome I du rapport général

M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen, par notre rapporteur général, des principaux éléments de l'équilibre dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2021.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous avons bien avancé dans l'examen du projet de loi de finances, après l'examen de nombreuses missions. Nous en arrivons à l'analyse des principaux équilibres du budget. L'exercice présente cette année un caractère particulier. D'abord, parce que le projet de loi de finances pour 2021 devait être celui de la relance, et qu'il avait ainsi un tout autre visage que ceux qui l'ont précédé. Ensuite, il se trouve bouleversé par le rebond de l'épidémie, qui a conduit le Gouvernement à annoncer la semaine dernière un reconfinement national.

Si le Gouvernement a d'ores et déjà tenu compte des effets du reconfinement sur l'exercice 2020 avec le quatrième projet de loi de finances rectificative (PLFR), le mystère reste entier concernant l'exercice 2021. À partir de l'analyse de la trajectoire budgétaire gouvernementale, mon objectif sera donc double : d'une part, réaliser une analyse critique du plan de relance initialement proposé par le Gouvernement et, d'autre part, vous fournir de premiers éléments d'éclairage concernant les effets du reconfinement.

Un bref état des lieux de la situation de l'économie française donne tout d'abord un motif de satisfaction. L'économie française a bien résisté au choc du premier confinement, grâce notamment aux mesures de soutien que nous avons adoptées. Le choc initial sur l'activité a été moins prononcé qu'anticipé, avec une baisse de 30 % en avril, au plus fort du confinement. Par ailleurs, le rebond en sortie de confinement a été plus rapide qu'attendu. Le PIB s'est ainsi redressé de 18,2 % au troisième trimestre.

Cela a permis de ramener l'activité à un niveau très proche de celui qui est observé en Allemagne, où le recul du PIB avait pourtant été beaucoup plus faible au deuxième trimestre. Cette bonne performance tient notamment au plan de soutien, qui a réussi à préserver les revenus des ménages et, dans une moindre mesure, des entreprises.

Alors que le PIB a chuté de 19 % au premier semestre, le revenu des ménages n'a ainsi baissé que de 1 %. Si les entreprises conservent à leur bilan une part importante des pertes liées au premier confinement, elles ont pu les étaler dans le temps grâce aux prêts garantis et aux facilités de trésorerie. Dans ce contexte, le Gouvernement a annoncé début septembre un plan de relance, que je considérais comme mal conçu avant même l'annonce du reconfinement.

Mais commençons tout d'abord par évoquer deux points d'accord. Comme le Gouvernement, je considère qu'un plan de relance est indispensable pour aider l'économie à surmonter cette crise. Malgré un très bon trimestre, l'économie française est loin d'avoir achevé son rebond : avant même le reconfinement, le PIB pour 2020 devait s'établir 2,7 % en-dessous du niveau de l'an dernier et 5,3 % en deçà de celui qui aurait été observé en l'absence de choc sanitaire. Cela signifie que l'économie tourne en sous-régime.

Sans soutien public, un cercle vicieux pourrait donc apparaître, dans lequel la chute de la demande privée s'auto-entretiendrait sous l'effet de comportements de précaution des ménages et des entreprises en matière d'épargne et d'investissement. Dans un tel scénario, aider les entreprises et les ménages est la bonne stratégie, tant sur le plan économique que budgétaire.

Sur le plan économique, cela permet de sauver des entreprises viables, dont la disparition pèserait durablement sur le tissu productif. Sur le plan budgétaire, le surcroît d'endettement qui en résulte est émis à taux négatif et ne devrait donc pas peser sur la charge de la dette avant très longtemps. La maturité moyenne de la dette française est de huit ans. Nous devrions par ailleurs bénéficier de financements européens, à hauteur de 40 milliards d'euros. Cela devrait nous laisser le temps, en sortie de crise, de retrouver des marges de manoeuvre budgétaire.

Non seulement un plan de relance est donc indispensable, mais la taille du plan proposé par le Gouvernement me paraît également adéquate.

Vous le savez, le Gouvernement communique sur un montant de 100 milliards d'euros. Il faut toutefois relativiser ce chiffre, qui prend en compte 15 milliards d'euros de mesures déjà engagées en 2020 et surévalue le montant de la baisse des impôts de production, qui est compté deux fois et sans tenir compte de l'effet retour par l'impôt sur les sociétés.

Malgré ces artifices budgétaires, assez classiques, le niveau de soutien budgétaire apporté par le plan apparaît globalement cohérent avec les besoins de la reprise économique.

D'après le Gouvernement, son effet cumulé sur le PIB s'élèverait à 4 points de PIB. Si l'intégralité du plan de relance avait été dépensée en 2021, il aurait ainsi permis, avant le reconfinement, de ramener le PIB à son niveau de plein régime. Il permet par ailleurs de porter le soutien budgétaire global à un niveau proche de celui observé dans les principaux pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Si le montant global est donc satisfaisant, les mesures et le calendrier retenus ne répondent que très imparfaitement aux critères d'efficacité d'un bon plan de relance.

Pour être efficace, un plan de relance doit être mis en oeuvre rapidement - timely - composé de mesures temporaires - temporary - et avoir un effet multiplicateur sur l'activité à court terme - targeted. C'est la fameuse « règle des trois T », qui était chère à Albéric de Montgolfier, lorsqu'il a lui-même présenté les mesures de relance au printemps. Or, aucun des trois critères n'est véritablement rempli.

D'abord, le plan de relance est trop tardif, comme l'illustre la comparaison avec l'Allemagne. Si le montant des deux plans est comparable, la quasi-totalité du plan de relance allemand devrait avoir été déployée d'ici à la fin de l'exercice 2021, contre seulement la moitié du plan français. De ce fait, le soutien budgétaire sera supérieur d'un tiers en Allemagne cette année, alors même que la chute du PIB attendue outre-Rhin est près de deux fois inférieure.

Ensuite, il aura par ailleurs un effet multiplicateur sur l'activité assez faible à court terme : entre 0,7 et 0,8 selon les estimations. Cela tient principalement au fait qu'un tiers du montant déployé en 2021 prend la forme d'un soutien non ciblé à l'ensemble des entreprises, au travers de la baisse des impôts de production, dont l'effet multiplicateur à court terme est très faible. Il faudra donc y ajouter des mesures plus ciblées visant à soutenir rapidement les entreprises fragilisées au cours des prochains mois.

Par ailleurs, un cinquième du plan de relance correspond à des mesures permanentes, qui pèseront durablement sur les comptes publics, ce qui, là encore, est problématique.

Enfin, j'observe que le plan de relance initial était largement insuffisant pour protéger les plus fragiles, en comparaison notamment avec le plan de Nicolas Sarkozy en 2009. Il s'agit pourtant typiquement de mesures dont le rendement social et économique est particulièrement élevé, du fait de la forte propension marginale à consommer des ménages concernés. Le Gouvernement a commencé à corriger le tir en la matière, ce qui montre bien qu'il y avait un problème au départ.

Si le plan initial me semblait déjà mal calibré, le reconfinement va naturellement obliger le Gouvernement à le réajuster, afin d'allier relance et soutien.

Ce reconfinement va frapper de plein fouet les services marchands, tandis que l'industrie et la construction devraient mieux s'en tirer. On se dirige donc vers une forme d'économie à deux vitesses, dans laquelle le rôle des pouvoirs publics est double.

Dans les secteurs très affectés par les restrictions sanitaires, si la production est contrainte et ne peut donc pas être relancée, la politique budgétaire a vocation à protéger les entreprises viables de la faillite ainsi que les travailleurs. C'est une logique de soutien. Mais en parallèle, il faudra également limiter les conséquences de la baisse de la demande globale dans les secteurs moins affectés, en mobilisant la politique budgétaire pour compenser la baisse de la demande privée ou stimuler cette dernière. C'est une logique de relance.

Naturellement, le reconfinement impose de renforcer la logique de soutien. Pour l'exercice 2020, le Gouvernement prévoit d'ores et déjà près de 21 milliards d'euros de dépenses supplémentaires pour absorber les pertes des entreprises, ce dont je me félicite. Si rien n'a encore été annoncé pour 2021, il paraît difficilement envisageable, compte tenu de l'évolution du contexte sanitaire, de ne pas reconduire les principaux dispositifs de soutien prévus dans le plan d'urgence au moins jusqu'au printemps. Mais il faudra également redimensionner les mesures du plan de relance qui relevaient d'une logique de soutien. Près d'un quart du montant global du plan de relance leur était consacré. Avec le reconfinement, il me semble que l'accent devra être mis sur les mesures de renforcement des fonds propres des entreprises et de soutien aux personnes précaires et aux collectivités territoriales.

Venons-en à présent à la trajectoire budgétaire.

Comme vous le savez, le Gouvernement attendait initialement un début de redressement des comptes publics en 2021. Ce scénario reposait sur une croissance de 8 % et une mise en extinction des mesures de soutien, qui aurait permis de ramener le déficit public de 10,2 % du PIB à 6,7 % du PIB, tout en amorçant le reflux de l'endettement.

Ces deux facteurs favorables étaient partiellement compensés par la montée en charge du plan de relance - pour un montant de 15,6 milliards d'euros -, les baisses d'impôts déjà programmées - 6 milliards d'euros - et un dérapage marqué des dépenses ordinaires. Hors plans de soutien et de relance, la croissance de la dépense publique devait s'établir à un niveau près de trois fois supérieur à sa moyenne.

Seules les collectivités territoriales étaient supposées continuer à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, malgré la suspension des contrats de Cahors. La croissance de leurs dépenses de fonctionnement devait ainsi se limiter à 1,2 %, ce qui représente un effort d'économies compris entre 1 et 2,5 milliards d'euros. Encore une fois, les collectivités sont donc les seules à se « serrer la ceinture ».

Mais le scénario budgétaire gouvernemental pour 2021 semble gravement compromis par le reconfinement, pour ne pas dire caduc.

Si le Gouvernement n'a toujours pas actualisé ses prévisions pour 2021, le quatrième projet de loi de finances rectificative a déjà conduit à majorer la chute du PIB prévue en 2020 de 10 % à 11 %.

D'après les déclarations du Gouvernement, cette prévision actualisée reposerait sur l'hypothèse d'un confinement allégé, qui pèserait un tiers de moins sur l'activité - à 20 % par rapport au niveau d'avant-crise - que celui du printemps. Si l'hypothèse d'un recul de 20 % de l'activité en novembre paraît raisonnable, il faudrait mathématiquement que le reconfinement se prolonge jusqu'à la fin de l'année pour que le PIB chute de 11 % à l'issue de l'exercice, compte tenu du rebond très rapide enregistré au troisième trimestre. Mais ce recul supplémentaire du PIB ne le conduit pas à revoir à la baisse sa prévision de recettes pour 2020, en raison de meilleures remontées comptables.

L'accroissement du déficit public serait donc en totalité imputable à la hausse des dépenses. Le déficit atteindrait 11,3 % du PIB en 2020 et la dette, 119,8 % du PIB.

Mais qu'en est-il de l'exercice 2021 ? Le Gouvernement n'en dit rien. Voici ma première analyse. Schématiquement, deux principaux facteurs sont susceptibles de perturber le début d'amélioration de la situation budgétaire anticipé par le Gouvernement.

Premièrement, la croissance devrait être plus faible qu'escompté par le Gouvernement, avec un scénario de reprise plus prudent, qui tablerait sur un rebond de l'ordre de 6 %, compatible avec le maintien de contraintes sanitaires au premier trimestre, suivi d'un rattrapage significatif sur le reste de l'année. Deuxièmement, la difficulté à maîtriser l'épidémie et les effets du reconfinement pourraient conduire à renforcer les mesures de soutien initialement prévues pour l'exercice 2021.

Dans ce contexte, trois scénarios illustratifs ont été construits pour donner un ordre de grandeur des impacts possibles de ces deux facteurs sur l'évolution des finances publiques en 2021. Seul le scénario optimiste reste compatible avec un léger reflux de l'endettement en 2021... Au-delà de l'évolution de court terme de la trajectoire budgétaire, il ne faut pas perdre de vue l'impact de décisions que nous prenons sur l'état de nos finances publiques à moyen terme.

Or, de ce point de vue, je considère que la cote d'alerte est atteinte et qu'il faut donc impérativement privilégier les mesures temporaires pour ne pas compliquer davantage la sortie de crise. En effet, la crise s'accompagne de hausses de dépenses et de baisses d'impôts pérennes de nature à faire déraper le déficit structurel au-delà de 5 % du PIB en sortie de crise.

Trois types de mesures peuvent être distingués : les baisses de prélèvements obligatoires déjà programmées avant la crise, que le Gouvernement a confirmées en intégralité ; les mesures pérennes des plans de soutien et de relance, qui se limitent ici au coût net de la baisse des impôts de production ; et les nouvelles dépenses pérennes annoncées depuis le déclenchement de la crise, tant pour la rémunération des personnels de santé que pour la création de la nouvelle branche « dépendance ».

Au total, en cumulant le coût des mesures pérennes - près de 2 points de PIB - et l'effet de la dégradation du PIB potentiel anticipé par le Gouvernement - 1,2 point de PIB - le déficit structurel français devrait dépasser 5 % du PIB en sortie de crise.

Concrètement, cela signifie qu'il faudra déjà réaliser environ 75 milliards d'euros d'économies en sortie de crise uniquement pour ramener le déficit structurel au niveau de 2019 - 2,2 % du PIB -, qui était encore trop élevé pour permettre de réduire significativement l'endettement.

Il faudra donc désormais privilégier les mesures temporaires pour permettre à la France, une fois la crise surmontée, de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires et d'éviter une situation à l'italienne, où la faiblesse de la croissance et la hausse du coût de financement font basculer l'économie dans une spirale négative.

Ramener l'endettement autour de 100 % du PIB d'ici à 2030 paraît ainsi constituer un objectif minimal, dès lors que nous connaissons une crise tous les cinq à dix ans.

Pour vous donner un ordre de grandeur de l'ampleur des efforts à fournir, j'ai simulé l'évolution de nos finances publiques en sortie de crise à partir de l'effort proposé par le Gouvernement, qui prévoit de faire environ 14 milliards d'euros d'économies par an à compter de 2023.

Aucun des scénarios ne permet d'envisager un retour de l'endettement à un niveau proche de 100 % du PIB d'ici à 2030. Il faudra donc faire un effort d'économies encore plus grand si l'on veut éviter d'aborder la prochaine crise avec un endettement de 120 % du PIB, et avoir la garantie de pouvoir soutenir l'économie sans susciter la défiance sur les marchés financiers.

Nous n'allons donc pas retrouver un monde idéal d'équilibre des comptes publics et de croissance régulière, car les crises, qu'elles soient sanitaires, sociales comme celle des « gilets jaunes », ou environnementales, risquent de se poursuivre et de se répéter. Loin d'attendre un retour hypothétique à la normale, il faut que l'économie soit capable de s'adapter à ce monde nouveau.

Or la réponse à la crise environnementale devient urgente. Le Grenelle de l'environnement avait été un grand moment de prise de conscience, mais il est indéniable que les années 2010 ont vu cet élan se perdre quelque peu. L'effort en faveur de l'environnement s'est émoussé, si on le mesure à la dépense de l'ensemble des acteurs. La relance de l'économie doit être mise à profit pour impulser un renouveau.

J'approuve donc l'accent mis sur l'environnement dans le plan de relance, mais l'effort devra se prolonger bien au-delà des deux années assignées à ce plan, et il ne faut pas se contenter d'effets d'affichage. J'y reviendrai lors de l'examen de la mission « Plan de relance ». Toutefois, les politiques en faveur de l'environnement ne sont pas acceptables si elles ne traitent pas également les situations de précarité sociale, économique et territoriale. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) nous a présenté l'an dernier une analyse frappante de la fiscalité énergétique : les ménages modestes, de même que ceux qui vivent en zone rurale ou en périphérie des zones urbaines, consacrent une part bien plus importante que les autres de leurs revenus non seulement aux dépenses énergétiques - c'est bien connu -, mais aussi à la fiscalité qui porte sur les produits énergétiques. Sans être contre le principe d'un mécanisme qui donne un prix au carbone et incite à l'économiser, il faut aider les ménages à adapter leurs comportements.

Je dirai un mot du « budget vert », qui donne une notation à chacune des actions du budget 2021.

Le principe ne peut être qu'approuvé, mais il faut bien reconnaître que le résultat est encore décevant. En raison de limites méthodologiques, moins de 10 % des dépenses sont effectivement notées. Vous connaissez la répartition entre dépenses favorables - plutôt des crédits budgétaires - et défavorables - plutôt des niches fiscales. Il faut que l'exercice soit affiné afin qu'il puisse vraiment éclairer les choix de politique budgétaire et les votes du Parlement.

J'en viens à présent à la dernière grande partie, celle qui est consacrée au budget de l'État, c'est-à-dire celui qui fait l'objet du projet de loi de finances. Un mot d'abord sur l'année hors du commun que nous vivons encore.

Tout au long du printemps, nous avons vu les comptes publics s'effondrer avec la situation sanitaire. Puis, une nette reprise pendant l'été a permis de penser que, finalement, le déficit n'atteindrait pas les 225 milliards d'euros votés en loi de finances rectificative au mois de juillet. Les recettes fiscales étaient meilleures que prévu, et on pouvait penser que les crédits du plan d'urgence ne seraient pas tous consommés. On sait maintenant que c'est tout le contraire qui nous attend : le ministre nous a annoncé tout à l'heure un déficit près de 223 milliards d'euros, proche de celui qui a été anticipé en juillet, principalement à cause du reconfinement et d'une réactivation très importante des mesures d'urgence instaurées au printemps.

En 2021, le déficit prévu par le projet de loi de finances s'élève à 152,7 milliards d'euros, voire 153 milliards selon le vote de la première partie de la loi de finances par l'Assemblée nationale.

Je peux vous en présenter les déterminants : les dépenses du plan de relance en 2021 seraient moins élevées que celles du plan d'urgence en 2020, les recettes rebondiraient après leur chute de cette année, et le budget bénéficierait des premiers versements du plan de relance européen. À la vérité, tout cela est encore bien incertain et, en fonction de l'évolution de la crise, nous devrons certainement nous retrouver en cours d'année, comme en 2009 et 2010, afin d'examiner des collectifs budgétaires.

Certains se réjouiront de voir la charge de la dette rester à un niveau historiquement bas. Les taux bas permettent de prolonger la dette existante à moindres frais, et la disparition de l'inflation aide à supporter la partie de la dette qui est indexée. Mais ne nous y trompons pas : l'État doit à la fois payer les dépenses budgétaires de l'année et renouveler une dette - elle vient de dépasser le seuil des 2 000 milliards d'euros - rendue considérable par l'accumulation de quarante-cinq années de déficits. Les recettes fiscales nettes ne permettent de financer que la moitié de ce total, et l'autre moitié doit être empruntée. Autrement dit, l'État se finance désormais autant par l'endettement que par la ressource régalienne traditionnelle qu'est l'impôt. Si les taux remontaient, l'impact serait considérable et durable, avec un effort qui pourrait devenir insurmontable.

S'agissant des recettes, il est difficile de commenter vraiment leur niveau exact, car les hypothèses du projet de loi de finances sont déjà dépassées. Je soulignerai deux points principaux.

Premièrement, elles connaissent, année après année, des transformations importantes. Cette année, ce sont surtout les réformes des impositions locales - taxe d'habitation, dont la part résiduelle revient à l'État pendant deux ans, impôts de production - qui entraînent l'affectation de nouvelles parts de TVA aux collectivités, au point que, désormais, cet impôt rapporterait à peine 89 milliards d'euros à l'État. Cela reste supérieur au produit de l'impôt sur le revenu, mais, il y a deux ans seulement, la TVA rapportait à l'État plus de 150 milliards d'euros. Par ailleurs, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est de plus en plus un simple impôt de rendement pour l'État avec la suppression du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ».

Deuxièmement, deux recettes non fiscales inhabituelles viendront alléger un peu le déficit. La première est le financement de 10 milliards d'euros qui devrait provenir de la « Facilité pour la reprise et la résilience » européenne, mais ce montant est susceptible de révision, d'autant qu'il faut encore franchir de nombreuses étapes avant que la Commission européenne ne soit en mesure de débloquer les fonds. Le plan de relance européen est une bonne nouvelle pour la solidarité entre États membres, mais ce n'est pas de l'argent gratuit : il pèsera, lui aussi, sur les comptes publics, à partir de 2028.

Par ailleurs, on peut noter que les prêts garantis par l'État (PGE) apportent un revenu à celui-ci : celui de la rémunération de la garantie, qui rapporterait près de 2 milliards d'euros en 2021. Leur coût, lui, sera incertain, ce qui nous amène à examiner les dépenses de l'État.

Celles-ci progressent par rapport à la dernière loi de finances, et les dépenses liées à la crise ne sont pas les seules responsables de cette progression : si l'on examine l'importance relative des différentes missions du budget général, en crédits pilotables, c'est-à-dire sans les charges de pensions et autres dépenses contraintes, la mission « Plan de relance » est importante en crédits d'investissement et d'intervention, mais elle ne représente qu'une part limitée de l'ensemble des crédits budgétaires, puisque l'État doit continuer à assumer la totalité de ses fonctions.

S'agissant des missions classiques du budget général, contrairement aux années précédentes, il n'y a aucune baisse de crédits de plus de 100 millions d'euros en 2021. Il faut toutefois noter que cette comparaison ne tient pas compte des crédits d'urgence ouverts en 2020 sur les dépenses des missions « Cohésion des territoires », « Solidarité », « Économie » et « Médias ». Ces missions devraient voir leurs crédits baisser par rapport à l'exécution 2020, sauf bien sûr si les mesures d'urgence sont prolongées l'an prochain.

Enfin, il faut rappeler, même si c'est à présent un peu lointain, que le Gouvernement avait lancé un programme de réformes de structures intitulé « Action publique 2022 » et qu'il avait l'intention de diminuer de 50 000 emplois les effectifs de l'État.

M. Jérôme Bascher. - Quelle blague !

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce programme n'a pas été mis en application, sauf en 2019 : la diminution est de seulement 7 400 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2018-2021. En 2021, les effectifs sont stables, et la masse salariale continue sa progression.

- Présidence de M. Vincent Éblé, vice-président -

M. Albéric de Montgolfier. - Merci pour cette présentation sur un projet de loi de finances qui est celui, plus que jamais, des incertitudes. Je partage totalement votre analyse sur le plan de relance. Celui-ci comprend en effet aussi bien des mesures à effet immédiat que des mesures de long terme, dont on peut douter qu'elles donnent lieu à un réel décaissement. Sur l'hydrogène, par exemple j'ai quelques doutes sur la capacité de la France à dépenser aussi rapidement. Tout cela permet d'arriver à un chiffre de 100 milliards d'euros, qui peut frapper l'opinion, mais la réalité est un mélange de très court terme, de moyen terme et de très long terme. Je regrette qu'il n'y ait aucune mesure de soutien - en dehors des mesures générales- à des secteurs qui souffrent particulièrement, comme ceux de la culture ou du loisir. D'autres pays ont instauré des systèmes de chèques. Certaines régions l'ont fait. Le jour où ces secteurs pourront rouvrir, n'y aura-t-il pas lieu de les aider ? Ils sont très gravement impactés et, malgré les mesures de soutien, nous risquons purement et simplement la disparition d'un certain nombre d'entreprises. Partagez-vous cette critique sur l'absence de mesures de soutien sectoriel à la consommation ?

Vous présentez différents scénarii, mais le plus optimiste n'est-il pas déjà caduc ? Quand vous parlez d'un confinement allégé en novembre et en décembre, s'agit-il du confinement sous sa forme actuelle ? Quid du scénario intermédiaire, avec une révision prochaine ? Intègre-t-il l'éventualité qu'un certain nombre de commerces rouvrent prochainement ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le scénario le plus optimiste est le troisième, avec un confinement allégé en novembre et un début de rattrapage en décembre, qui correspond à ce que vous décrivez. Dans une situation si complexe, il est bien difficile de lire dans le marc de café...

M. Marc Laménie. - Les perspectives sont particulièrement compliquées, en effet. Le déficit budgétaire se creuse, bien sûr. Nous sommes dans le brouillard, mais peut-on évaluer son évolution prévisible ? La charge de la dette diminue, par rapport à 2015. Quelles seraient les conséquences d'une remontée des taux d'intérêt sur cet endettement phénoménal ? Qui sont les prêteurs ?

M. Philippe Dominati. - Je remercie le rapporteur général d'avoir évoqué la situation en 2030, et les contraintes que fera peser sur les générations futures ce que nous sommes en train de vivre sur le plan budgétaire. Il y a peut-être une accoutumance, mais nous avons assez peu parlé du montant exceptionnel des prélèvements obligatoires : la France reste incontestablement championne d'Europe, peut-être même du monde, parmi les économies développées. Cette perspective ira au moins jusqu'en 2030, et la baisse annoncée depuis des années par les ministres des finances successifs est un serpent de mer. Vous dites que les recettes équivalent à l'endettement nécessaire pour faire tourner l'État. Elles ne représentent donc que 50 % de ses dépenses. Que dirait-on d'une entreprise dans ce cas ?

Je partage les interrogations sur le plan de relance. J'aurais voulu un plan de relance qui touche tous les Français. Celui-ci est ciblé. Ceux qui ne sont pas dans la cible n'en sentiront aucun effet. N'est-ce pas, surtout, un plan de relance des déficiences de l'État ? Pour la mission « Sécurités », le budget est très faible, mais on trouve des crédits dans le plan de relance : par exemple, le budget ne prévoit plus d'achats d'armes pour la gendarmerie, et le plan de relance prévoit 5 millions d'euros pour cela ! La sécurité est la quatorzième priorité. Le ministre dit que les dépenses annoncées seront pérennes. Si c'était le cas, je devrais les trouver dans ce projet de budget. En fait, il n'y a aucune sécurisation des dépenses du plan de relance, qui sont là pour masquer les déficiences de l'État. Il y a un problème de sincérité.

M. Gérard Longuet. - Merci pour la clarté de cette présentation, et son caractère exhaustif. Je félicite le rapporteur général d'être fidèle à ses convictions, en particulier lorsqu'il nous parle de transition énergétique.

Je suis terrifié par l'absence de vision stratégique de l'État sur les sommes importantes consacrées au plan de relance. Nous vivons une période invraisemblable, et nous sommes sauvés par la construction européenne, par la Banque centrale européenne (BCE) et sa politique de guichet ouvert, qui permet de payer le quotidien.

Le rapporteur général a dit, et Philippe Dominati l'a souligné, que, dans le budget de l'État, le montant des recettes est désormais comparable à celui de l'endettement. C'est terrifiant, car les dettes, qu'on le veuille ou non, paralysent l'avenir de ce pays.

Or il n'y a pas de vision stratégique, au sein de l'État, pour donner à la France des avantages concurrentiels dans les secteurs où l'État facilite l'investissement. Albéric de Montgolfier a soulevé la question de l'hydrogène. Tout le monde en parle, beaucoup en font ; la France n'en fait pas plus que les autres, elle en ferait même plutôt moins. Son seul atout est de disposer d'une énergie électrique bon marché. Il aurait fallu que le ministre chargé de l'industrie, s'il y en a un - Mme Pannier-Runacher, Mme Pompili ? - le souligne. L'atout stratégique de la France en la matière n'est pas l'avancée de notre recherche dans tel ou tel secteur : nous ne sommes pas meilleurs que les Allemands, les Japonais, les Coréens, les Américains, ou même les Russes. Notre atout, c'est le coût de l'énergie électrique. Encore faut-il le dire.

Nous bénéficions, sur le plan automobile et sur le plan aéronautique, de soutiens importants, dont les industriels se réjouissent, mais il n'y a aucune vision stratégique de ce que doit être l'aéronautique française, ou l'automobile française, dans le monde - puisque le marché est devenu totalement mondial. On se contente d'annoncer des sommes, que les industriels récupèrent avec satisfaction, mais on ne dénoue aucune de nos contradictions.

L'attitude à l'égard des transports aériens est totalement ambiguë, comme Vincent Capo-Canellas l'avait dit. Concernant l'automobile, de deux choses l'une : ou bien l'on considère que l'économie est tirée par le client, qui achète librement, ou bien nous envisageons une économie volontariste avec une planification intégrale. Or il se trouve que les clients ont besoin de voitures bon marché, utiles, à moteur thermique alimenté au diesel. Et nous pénalisons toute la filière en lui reprochant de n'avoir pas réussi à chapitrer ses clients ! On démultiplie la publicité pour des véhicules qui ne seront pas achetés et qui resteront marginaux.

Bref, il y a un vrai problème de stratégie industrielle. En industrie, quand on a un avantage - et nous en avons dans certains types de véhicules - on l'utilise ; quand on n'en a pas, on esquive ! L'annonce d'un plan Batteries est formidable, mais, aujourd'hui, il est plus facile de gagner de l'argent avec des positions fortes que lorsqu'on ne figure pas sur le podium d'un secteur...

Nous avons une situation de crise ; nous sommes sauvés par la BCE. Le monde d'après ne sera pas le monde d'avant, paraît-il, mais il faut qu'il tienne compte des réalités telles que les exprime le comportement des consommateurs. Il y a aussi les réalités géographiques. Il se trouve que la France a une densité faible, si l'on compte la population par kilomètre carré. Il faut en tirer les conséquences. La France a une autre caractéristique, hélas commune avec les autres pays européens : une démographie en effondrement. Or, à aucun moment nous n'en parlons dans la dépense publique ! Je vais rapporter bientôt le budget de l'enseignement scolaire. Nous avons 150 000 enfants de moins, soit une diminution d'environ un sixième en quinze ans. Nous ne gardons une population élevée que par le vieillissement, ce qui pose toute une série de problèmes : la silver économy signifie en fait qu'il va falloir dépenser de l'argent sans aucun financement - alors même que l'endettement du pays rend le financement à peu près impossible.

Je souhaitais donc signaler ces deux problèmes : l'absence de vision de la stratégie industrielle de la France dans le monde et l'absence de prise en considération de l'effondrement démographique de notre pays, car ce sont des réalités avec lesquelles nous devrons vivre ces vingt prochaines années. Si l'on ne tire pas le signal d'alarme aujourd'hui, le réveil risque d'être extrêmement cruel.

M. Rémi Féraud. - Merci au rapporteur général pour son travail, qui nous permet de confirmer que le plan de relance ne respecte pas la règle des « trois T », malgré quelques corrections. Je constate aussi que nous ne parlons pas encore d'un nouveau plan de relance européen. Pourtant, le premier a été conçu en fonction de la première vague. Il y aura bientôt des échéances européennes, et la deuxième vague touche beaucoup de pays qui étaient très réticents au premier plan de relance, mais vont peut-être découvrir qu'ils en ont besoin. Ce projet de loi de finances est plein d'incertitudes. Au moins, les documents que vous nous avez présentés élaborent des scénarios optimistes, pessimistes, moyens, alors que le Gouvernement ne nous présente pas différentes trajectoires.

Le plan de relance rate un certain nombre de cibles qui devraient être bien davantage privilégiées, comme l'a dit Albéric de Montgolfier. Ainsi, du secteur de la culture, ou des Français les plus modestes : les aider, c'est stimuler une demande qui se matérialisera tout de suite. Le plan a été un peu amélioré, y compris involontairement, par le Président de la République, dans une interview - et le Gouvernement a bien dû mettre en oeuvre.

Le déficit structurel est très nettement aggravé, et plus des trois quarts de son aggravation sont dus à des baisses d'impôts, face auxquelles il n'y a pas de baisse de dépenses. Les critiques des deux oppositions, à cet égard, ne sont pas convergentes, mais elles ont leur cohérence. Il y a là un « en même temps » qui montre ses limites : on ne peut pas faire des baisses d'impôts très importantes sans faire de baisses de dépenses en face. D'ailleurs, beaucoup de ces baisses d'impôts ne sont pas nécessaires, notamment dans le contexte actuel. Il s'agit de baisses d'impôts de production, ou de baisses d'impôts qui vont bénéficier à des ménages qui épargnent déjà beaucoup en cette période de confinement. Je pense à la taxe d'habitation, par exemple. Il y a là des éléments qui pourraient au moins être différés d'un ou deux ans, lors du retour à meilleure fortune. Les dépenses qui pèsent sur le déficit structurel - une dizaine de milliards d'euros pour l'hôpital et la dépendance - mériteraient à l'inverse, vu les circonstances, d'être augmentées pour vraiment répondre aux enjeux du moment, plutôt que d'y répondre toujours insuffisamment.

M. Patrice Joly. - Merci au rapporteur général pour son approche pédagogique de ce sujet complexe. Il nous donne des éléments de nature à nous forger une opinion qui, parfois, diverge de la sienne. Je ne partage pas l'idée selon laquelle il y aurait un fatalisme des crises. Je pense que les crises sont évitables, si l'on s'attache à créer ce qu'on appelle depuis maintenant quelques semaines, « le monde d'après ». Les crises sociales sont tout à fait évitables. Celle des « gilets jaunes », on en connaissait les origines ! Il faut mettre un terme à la sécession des plus fortunés, qui doivent contribuer à l'effort en matière de financement public à la hauteur de leur capacité contributive.

Pour éviter ces crises sociales, il faut aussi une juste répartition des revenus. Or cette répartition s'est dégradée au cours de ces dernières années, toutes les études en témoignent. Et il faut améliorer, aussi et surtout, la rémunération du travail, pour que ceux qui travaillent ne soient plus rémunérés à des niveaux qui ne sont plus très loin des seuils des minima sociaux. Je pense à l'aide exceptionnelle de 150 euros, tout à fait légitime, qui a été décidée par le Gouvernement. Ceux qui travaillent et qui ont des revenus faibles apprécient cependant peu cette décision, car leurs revenus se rapprochent des minima sociaux, ce qui leur donne le sentiment d'une dégradation de leur statut social. C'est un vrai sujet de cohésion sociale et nationale.

La question de la mise en place d'un revenu minimum se pose, même si certains, qui manquent toujours un peu d'audace face aux crises sociales, refusent de l'aborder.

La crise sanitaire est en partie liée à la concentration démographique. Où est la politique d'aménagement du territoire qui permettrait de sécuriser le pays et de réduire sa fragilité ? On reste toujours sur les paradigmes classiques.

La crise de 2008 avait pour origine la concentration bancaire. Or la concentration économique risque de s'accentuer ; les entreprises les plus fragiles vont être absorbées. Le Gouvernement ne change pas sa manière d'envisager les perspectives financières et budgétaires et ne compte pas infléchir sa politique en 2021. Dans le contexte actuel, les réductions d'impôts qui sont envisagées n'ont aucune légitimité.

Les transitions énergétiques sont fondamentales. Il faut s'engager résolument dans une décarbonation de la société, mais en veillant à la justice fiscale et sociale. Une étude annexée au projet de loi de finances montre que les moins riches paient deux fois plus au titre de la fiscalité environnementale que les plus aisés, en particulier dans les territoires ruraux.

Ne raisonnons pas seulement de manière macroéconomique ; tenons aussi compte des aspects catégoriels et territoriaux.

M. Jérôme Bascher. - D'un point de vue conjoncturel, je suis plus pessimiste que vous. Si le quatrième trimestre est négatif, l'acquis de croissance pour l'année 2021 sera beaucoup plus faible. Avant le reconfinement, le consensus forecast était à 6 %, et non à 8 %.

D'un point de vue structurel, notre croissance potentielle va baisser. La diminution de la natalité en France depuis cinq ans est catastrophique. Le fait que nos industries de pointe, comme l'aéronautique, soient amoindries réduira les efforts de recherche et développement. En 2009, le potentiel de croissance de la France a baissé de 0,2 à 0,3 point. Notre déficit structurel sera donc beaucoup plus important que ce qui est évoqué. Pour moi, la vraie question est : quelles priorités allons-nous retenir dans nos dépenses pour augmenter notre croissance potentielle ?

M. Sébastien Meurant. - C'est effectivement la question essentielle : comment retrouver une capacité productive, créer de la richesse et la distribuer ? Certainement pas en augmentant les impôts et les cotisations, qui sont déjà les plus élevés du monde occidental.

Tout est affaire de vision stratégique et de choix. À une glorieuse époque, nous étions structurellement les meilleurs du monde dans cinq ou six secteurs. Certains ont disparu ou sont attaqués. Par démagogie, nous avons voulu copier des modèles, comme le modèle allemand sur l'éolien, qui ne fonctionnent pas. Nous avons fermé des centrales nucléaires pour rouvrir des centrales à charbon. Où est la cohérence ? Faisons des choix. Assumons une stratégie d'intérêt général à moyen et à long termes. Appuyons les filières où nous avons des avantages. Dans un monde ouvert, n'ajoutons des pénalités et des normes. Nous en avons déjà beaucoup. En outre, nous sommes déjà vertueux, par exemple sur les émissions de CO2.

Nous ne nous servons pas de nos atouts. Je pourrais évoquer PSA, qui proposait voilà quelques mois de faire venir des ouvriers polonais dans ses entreprises françaises, ou cet ancien patron de Renault, jadis directeur de cabinet d'un Premier ministre, qui a décidé de déplacer ses activités aux Pays-Bas, pour des raisons que nous connaissons tous.

Nos choix sont subis. Qu'arrivera-t-il si les taux d'intérêt remontent ? L'État finance ses dépenses pour moitié par la dette. Nous ne pourrons plus bénéficier de la faiblesse des taux en 2025. Recentrons-nous sur l'essentiel, c'est-à-dire ce qui permettrait à notre pays de recréer de la croissance sur le territoire national. Nous devons nous interroger sur l'orientation de la dépense et, au-delà, mener une réflexion sur les frontières.

M. Éric Bocquet. - Le rapport souligne que l'État français se finance désormais « autant par l'endettement que par l'impôt ». Politiquement, c'est très grave. La souveraineté d'un pays, c'est l'impôt, qui est voté par le Parlement. La « dette souveraine » est un oxymore ; on n'est pas souverain quand on est endetté. Aujourd'hui, nous sommes financés de plus en plus par les marchés financiers privés et de moins en moins par l'impôt. C'est un sujet politique. Cela pose même la question de l'existence du Parlement, qui vote l'impôt. Veut-on que le pays soit géré demain par l'Agence France Trésor ?

Tout candidat à la présidentielle doit promettre de baisser les impôts, la dépense publique et la dette. Mais diminuer l'impôt, c'est diminuer notre liberté. Certes, l'impôt doit être juste et progressif, et personne ne doit y échapper. Le consentement à l'impôt a pris des coups ces dernières décennies. Certains s'affranchissent allègrement de leurs obligations.

Autrefois, la France se finançait par le « circuit du Trésor ». En 1992, le traité de Maastricht a interdit aux banques centrales de financer les États membres. Nous dépendons de plus en plus des marchés financiers. Il faut s'en inquiéter, pour des raisons politiques de fond.

M. Philippe Dallier. - Avec les membres de mon groupe, nous avons, à tort, répété pendant dix ans que, faute d'avoir réalisé les efforts nécessaires, notre pays ne pourrait faire face à une nouvelle crise. Nous voyons aujourd'hui qu'il est possible de continuer à creuser les déficits et à s'endetter de manière très impressionnante. Mais pour combien de temps ? Tout va bien tant que les taux d'intérêt restent relativement bas et que la BCE continue de distribuer de l'argent. Mais ensuite ? Cela ne durera pas encore dix ans.

Plus grave, l'écart qui se creuse entre les pays européens remettra tout en cause. Comment pourra-t-on continuer à partager une même monnaie avec de telles différences ?

Le journal Les Échos anticipait ce matin de mauvaises surprises en matière de contentieux fiscal, à hauteur de 3,9 milliards d'euros pour 2020 et de 2,5 milliards d'euros pour 2021. Les prévisions qui nous sont présentées prennent-elles ces éléments en compte ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Albéric de Montgolfier, le plan de relance prévoit des crédits pour le secteur culturel, notamment pour les monuments historiques et la création artistique, mais il faudra, me semble-t-il, encore doper ces activités, en particulier l'événementiel, par exemple via le « chèque loisirs », qui avait été proposé par le Sénat dans le troisième PLFR.

Marc Laménie, la dette française est détenue à 30 % par les banques et assurances françaises, à 20 % par la BCE et à 50 % par des prêteurs étrangers.

Philippe Dominati, la France est en effet toujours championne européenne des prélèvements obligatoires. Il faut y remédier. Je pense que nous devons nous engager à baisser les dépenses, en commençant par accepter d'en examiner la composition.

Je rejoins Gérard Longuet sur l'absence de vision stratégique industrielle de l'État. Par la magie de la crise sanitaire, les crédits du plan Hydrogène sont passés de 100 millions d'euros en début d'année - nous regrettions alors tous que ce soit si peu - à 7 milliards d'euros. Vous connaissez mes convictions sur l'intérêt d'opérer un virage économique stratégique en intégrant l'écologie. Mais il faut le faire avec discernement. Les rapports montrant les graves conséquences des pollutions s'accumulent.

Je souscris aussi aux analyses de notre collègue sur la démographie. Moins nous sommes nombreux, moins il y a de personnes pour travailler. En plus, l'allongement de la durée de vie crée des dépenses supplémentaires. Nous allons aussi prendre en charge la perte d'autonomie, ce qui est souhaitable en soi mais difficile à financer, alors que les déficits se creusent, que la dette s'accroît.

Je partage beaucoup des observations de Rémi Féraud. Mais l'absence de baisse de la dépense publique n'est pas que le fait du gouvernement actuel. Je n'ai pas noté de diminution très importante sous le quinquennat précédent... D'ailleurs, depuis le début des années 2000, tout le monde a sa part de responsabilité.

Patrice Joly a surtout exprimé des idées politiques, voire quasi philosophiques. Je le rejoins sur la cohésion sociale. J'ai d'ailleurs évoqué les précarités sociales, économiques et territoriales. La crise des « gilets jaunes » a montré que le cocktail pouvait être explosif. L'espace peu dense peut être une solution à la crise sanitaire ; il n'y a pas eu beaucoup de clusters importants dans des territoires à faible densité. Rappelons que la révolte des « bonnets rouges » était consécutive à la décision d'une ministre sur l'écotaxe et que la crise des « gilets jaunes » était liée au raidissement du début du quinquennat Macron.

Jérôme Bascher, j'ai moi-même indiqué qu'il ne fallait pas enjoliver le contexte, et j'ai rappelé les risques. Mais j'ai fait le choix de donner des perspectives, d'ouvrir des horizons plus souriants. Ce n'est, me semble-t-il, pas le moment d'être trop négatifs. Je vous confirme par ailleurs que l'estimation du déficit structurel prend en compte l'effet attendu de la crise sur le PIB potentiel.

Nous sommes plusieurs convaincus comme Sébastien Meurant de la nécessité de créer de la richesse nouvelle, notamment avec l'appareil économique.

Je salue la cohérence de la pensée de notre collègue Éric Bocquet. Cela étant, la souveraineté ne passe pas que par l'impôt. Notre niveau actuel de fiscalité doit nous inciter à envisager de meilleurs moyens de nous désendetter pour retrouver des marges de manoeuvre.

Philippe Dallier a souligné l'écart grandissant entre les différents membres de l'Union européenne ayant une même monnaie. En matière d'endettement aussi, il faut « penser aux générations futures ». Si nous contractons aujourd'hui un prêt dont le remboursement débutera en 2028, et pour une durée de trente ans, c'est à ceux qui seront là dans huit ans que nous imposons une charge supplémentaire. La question de la soutenabilité des dispositifs auxquels nous avons recours se pose. Les contentieux fiscaux ont été importants en 2020. J'ai peu d'éléments s'agissant de 2021, mais nous allons essayer d'en avoir.

La réunion est close à 12 h 25.