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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 18 juillet 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015-2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur - Examen, en nouvelle lecture, du rapport et du texte de la commission

M. Vincent Éblé, président. - Nous abordons ce matin l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, dite « DSP 2 ».

La commission mixte paritaire (CMP) réunie le 19 avril dernier s'étant conclue par un constat de désaccord, l'Assemblée nationale a statué en nouvelle lecture le 5 juillet dernier. Nous examinerons quant à nous ce texte en séance les mardi 24 juillet et mercredi 25 juillet prochains. Aucun amendement n'a été déposé sur le texte au stade de la commission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je ne reviens pas sur les apports de cette directive, qui améliore le marché intérieur des paiements et prend en compte les nombreuses évolutions survenues depuis la première directive « DSP 1 » en 2007 et notamment le formidable essor des Fintech.

En première lecture le Sénat avait adopté treize amendements au texte voté par l'Assemblée nationale, douze en commission et un en séance, présenté par le Gouvernement à l'article 3. Il s'agissait pour l'essentiel de mesures de correction, de coordination et d'amélioration. Nous avions soutenu les deux articles additionnels insérés par l'Assemblée nationale, ayant notamment pour objet d'introduire en France la pratique dite du cashback. Le Sénat, dans une démarche pragmatique, avait voté trois articles conformes sur les huit articles du texte de l'Assemblée nationale.

L'ordonnance procédait à une transposition globalement fidèle de la directive et faisait bon usage des marges de manoeuvre laissées aux États membres. Sa ratification ne posait donc pas de difficulté. Pourquoi, alors, la CMP a-t-elle échoué ? La divergence a porté sur un article introduit par notre commission des finances, qui visait à apporter une réponse au problème des comptes non couverts par la directive.

Ce point de divergence se confirme en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, mais sur les autres points, la quasi-totalité des améliorations apportées par le Sénat a été conservée. Six articles restaient en discussion après l'échec de la CMP.

L'article 1er ter A relatif aux comptes non couverts demeure aujourd'hui la seule « pierre d'achoppement » avec nos collègues députés.

La directive « DSP 2 » encadre l'activité des agrégateurs de comptes et des initiateurs de paiement. Le consommateur télécharge une application, fournit les codes d'accès à ses comptes bancaires, et peut alors voir l'ensemble de ses comptes et effectuer des virements. Les agrégateurs doivent s'enregistrer ou obtenir un agrément auprès de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et sont tenus de communiquer avec le gestionnaire de compte par le biais d'un canal de communication sécurisé et standardisé. Surtout, en cas de fraude ou de fuite des données, l'utilisateur peut être indemnisé immédiatement par sa banque ; il revient ensuite à celle-ci de se retourner vers le prestataire tiers, qui doit souscrire une assurance. L'obligation d'assurance est cruciale, puisque l'exigence de capital minimum fixée par la directive pour ces nouveaux acteurs est limitée à 50 000 euros. Cela ne suffirait pas en cas de fraude massive...

Mais la directive - et donc l'ordonnance qui la transpose en droit français - ne concerne que les comptes de paiement, c'est-à-dire les comptes courants. Il s'agit d'une limite majeure, car les services actuellement offerts aux utilisateurs portent sur l'ensemble des comptes et produits d'épargne, livrets A, contrats d'assurance, comptes-titres... Ainsi, 80 % des comptes agrégés ne seraient pas des comptes de paiement.

Il existe donc un vide juridique dommageable pour les utilisateurs. Seuls les virements depuis un compte courant sont protégés. Pour les comptes non couverts par la directive, la banque ne serait pas contrainte d'indemniser l'utilisateur en cas de fraude ou de fuite des données, dans la mesure où ce dernier a révélé ses identifiants à un tiers.

Dès lors, il m'est apparu indispensable de proposer une mesure permettant de protéger les utilisateurs. Nous avons adopté une disposition contraignant les agrégateurs et les initiateurs à souscrire une assurance complémentaire pour les comptes non couverts. L'Assemblée nationale l'a supprimée.

Elle considère en particulier que l'obligation d'assurance constitue une forme de surtransposition. Je ne peux qu'être en désaccord sur ce point. Vous le savez, les États membres disposent de marges de manoeuvre pour atteindre les objectifs fixés par une directive. La surtransposition doit être entendue comme le fait d'utiliser ces marges de manoeuvre pour imposer des exigences réglementaires plus strictes, allant au-delà du minimum requis par la norme européenne. En première lecture, nous avons du reste vérifié que le Gouvernement avait correctement utilisé les latitudes laissées par la directive. Nous encadrons ici une activité qui se situe hors du champ de la directive. Considérer qu'il s'agit d'une surtransposition reviendrait à interdire au législateur national de se saisir des sujets non couverts par le droit européen ! Notre collègue Jean-François Rapin, qui s'est intéressé aux risques de surtransposition pour ce texte au nom de la commission des affaires européennes, a partagé notre point de vue.

L'Assemblée nationale et le Gouvernement considèrent en outre que le dispositif pourrait entraîner des effets pervers et se heurterait à des difficultés d'application. La ministre nous a affirmé qu'une solution serait proposée au plan européen, mais on ne peut l'espérer prochainement.

J'observe d'ailleurs qu'il existe des précédents. La loi Sapin 2 du 9 décembre 2016 a interdit la publicité pour les produits financiers toxiques, dans l'attente d'une solution européenne, qui est finalement intervenue en janvier dernier, avec l'interdiction de commercialisation décidée par l'autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Nous avions sans attendre prononcé cette interdiction, pour protéger les épargnants français avant la solution européenne.

Le dispositif porté par le Sénat engendrerait aussi, nous dit-on, des distorsions de concurrence au détriment des acteurs français. Ce point me semble pouvoir être nuancé. L'obligation pourrait en effet être appliquée aux prestataires étrangers au titre de leur activité en France, puisqu'il existe bien un motif d'intérêt général au sens du droit européen.

Il est en revanche vrai que le contrôle de son respect ne pourrait pas s'appuyer sur la coopération renforcée entre les autorités nationales de régulation telle qu'introduite par la directive. Il existe en revanche une obligation générale de coopération entre les autorités, sur laquelle pourrait s'appuyer l'ACPR.

Cette obligation d'assurance, objectent enfin nos interlocuteurs, conduirait à donner aux utilisateurs un « faux sentiment de sécurité ». Certes, les prestataires tiers pourraient s'assurer auprès d'entreprises installées dans des pays peu regardants sur le plan prudentiel. Des défaillances d'assureurs ont pu être observées dans différents secteurs - en particulier dans la construction. Précisément, il s'agit d'une difficulté commune à toutes les obligations d'assurance, elle n'est pas spécifique à notre dispositif. C'est au régulateur européen des assurances d'intervenir sur ce point.

Quoi qu'il en soit, grâce au dispositif que nous avons adopté, nous avons conduit le Gouvernement à réfléchir à la question et à chercher des solutions pour l'examen en nouvelle lecture. Il s'est ainsi engagé sur trois points. Premièrement, Delphine Gény-Stephann, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, nous avait indiqué en première lecture que le Gouvernement lancerait une « mission de réflexion pour formuler des propositions adéquates à porter auprès de nos partenaires européens et de la Commission européenne » - mais combien de temps de processus exigera-t-il ?

Deuxièmement, elle a indiqué devant l'Assemblée nationale que la Commission européenne a été saisie par le Gouvernement pour « établir un cadre juridique unifié au niveau européen sécurisant l'utilisation de l'ensemble des données financières individuelles et incluant les données issues de comptes d'épargne ».

Enfin et surtout, le Gouvernement entend saisir la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur les modalités d'accès aux comptes non couverts par la directive. En effet, le règlement général sur la protection des données (RGPD) est ici applicable ; la CNIL dispose d'outils de régulation et elle pourrait édicter des « lignes directrices » concernant les modalités d'accès aux comptes non couverts par la directive. Un bémol toutefois : les lignes directrices de la CNIL n'ont pas de valeur contraignante. Il s'agit de droit souple.

Ce qui pose réellement problème, c'est le risque que les prestataires tiers se trouvent dans l'incapacité d'indemniser les utilisateurs en cas de problème. Les exemples récents de piratage et de fraude constatés sur des sites Internet reconnus, dotés d'importants systèmes de sécurité informatique, suggèrent qu'il ne s'agit pas d'un risque théorique.

Quoi qu'il en soit, nos efforts n'ont pas été vains et l'échec de la CMP a eu pour effet d'obliger le Gouvernement à revenir vers le Parlement avec des pistes de réflexion et des engagements. À ce stade de la navette, je ne vous propose ni d'opposer une question préalable, puisque sur le fond, nous sommes favorable à la directive transposée, ni de rétablir dès à présent le dispositif introduit par notre commission en première lecture, car ce serait assez vain...

Je compte interpeller le Gouvernement en séance publique, afin qu'il confirme ses engagements ; je lui rappellerai que sa solution ne peut constituer qu'une première étape, encore insuffisante. À cet effet, j'envisage de présenter un amendement de séance tendant à rétablir l'article 1er ter A ou d'intervenir sur cet article supprimé. En fonction de ce que dira le Gouvernement, nous pourrions alors adopter le texte sans modification.

Ce serait un amendement d'appel, sur un problème qui n'avait pas été perçu par les députés mais que nous avons mis lumière et qui a ému les associations de consommateurs : le Gouvernement nous dira, j'espère, où il en est...

M. Bernard Lalande. - Nous conservons notre position et voterons l'amendement du rapporteur général en séance, au nom de la protection des consommateurs.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je pourrais aussi le retirer, pour assurer un vote conforme du texte.

M. Jérôme Bascher. - Comment voter le texte du projet de loi tel que renvoyé par l'Assemblée nationale ? Cela me semblerait impossible après l'attitude de nos collègues députés lors de la CMP ! Ne pas réagir face aux risques de fraude serait insupportable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Notre proposition n'était pas non plus parfaite. Elle a suscité une discussion intense avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Ils ont reconnu qu'il y a là un vrai sujet. Le Gouvernement a avancé d'autres pistes qui peuvent être décevantes, je vous l'accorde.

M. Jean-Claude Requier. - Mon groupe soutiendra l'éventuel amendement. C'est un sujet très technique, mais c'est la protection du consommateur qui est en jeu.

M. Rémi Féraud. - Je partage la position du rapporteur général. Le Gouvernement a dit qu'il y travaillerait, il n'a pas encore trouvé de solution. S'il faut attendre deux ou trois ans un texte européen, le délai est trop long. D'autant que la directive « DSP 2 » est déjà en retard sur les innovations financières. La solution proposée au Sénat nous rassemblait. Il est dommage qu'elle n'ait pas été retenue. Cela ne doit pas nous conduire à rejeter le texte, car nous voulons ratifier la directive. Mais il y a un vrai problème, y compris de relations entre le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement, sur une matière qui n'est pourtant pas clivante politiquement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Il est dommage que le délai depuis la CMP n'ait pas été davantage mis à profit par le Gouvernement. Nous verrons en séance ce à quoi il s'engage, notamment sur le rôle de l'ACPR, et j'attends des précisions sur l'action de la CNIL. Si les obligations informatiques sont réellement renforcées, contrôlées par l'ACPR, fort bien.

M. Philippe Dallier. - Sur les solutions de sécurité informatique, je ne vois pas ce que l'on pourrait inscrire de façon efficace. Les choses évoluent tellement vite...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Bien sûr. Le Gouvernement pourra néanmoins nous indiquer quel dispositif il compte retenir.

M. Philippe Dallier. - Mais qu'est-ce qu'un niveau de sécurité renforcé ? J'ose espérer qu'en matière de produits financiers, le top niveau est déjà assuré... Notre idée de départ était la bonne.

M. Vincent Éblé, président. - Pour l'heure, c'est le texte de l'Assemblée nationale qui est soumis au vote de la commission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je vous invite à l'adopter, puis je présenterai un amendement en séance publique.

Le projet de loi est adopté sans modification.

Déplacement effectué par une délégation du Bureau de la commission au Canada du 29 avril au 5 mai 2018 - Compte rendu

M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, une délégation du bureau de la commission des finances s'est rendue au Canada, du 29 avril au 5 mai dernier. Elle était composée d'Albéric de Montgolfier, Bernard Delcros, Charles Guené, Georges Patient, Claude Raynal et moi-même.

Avec un faible taux de chômage, des finances publiques quasiment à l'équilibre et un niveau de protection sociale comparable à celui des pays européens, le Canada est souvent cité comme un « modèle », qu'il s'agisse de la maîtrise des finances publiques, de la réforme des services publics ou encore de la prospérité économique. Nous avons donc souhaité confronter le mythe aux réalités. Notre déplacement a duré une semaine et nous a conduits à Ottawa, Montréal et Québec.

Nous avons rencontré trois types d'acteurs. D'une part, nous avons échangé avec l'administration fiscale et budgétaire canadienne ainsi qu'avec les autorités chargées de la mise en oeuvre des réformes transversales, aux niveaux fédéral et provincial. Nous avons aussi rencontré des professeurs de l'École nationale d'administration publique du Québec et le bureau du Vérificateur général, dont le rôle est analogue à celui, en France, de la Cour des comptes. Nous nous sommes, d'autre part, intéressés, alors que nous nous apprêtons à examiner une révision constitutionnelle, à l'organisation de la procédure budgétaire canadienne et aux moyens de contrôle dont dispose le Parlement fédéral au Canada. Nous avons donc rencontré le directeur parlementaire du budget, les commissions des finances des deux chambres du Parlement fédéral et la commission des finances d'un parlement provincial, l'Assemblée nationale du Québec, pour évoquer la procédure budgétaire et les modalités d'élaboration de la loi fiscale, ainsi que le rôle de la commission des finances. Nous avons, enfin, souhaité avoir un contact avec les acteurs économiques et des représentants du monde patronal, afin d'appréhender l'organisation concrète des relations entre l'administration, notamment fiscale, et les entreprises.

Nous commencerons par évoquer les points sur lesquels le Canada a obtenu des résultats qui peuvent peut-être, pour certains d'entre eux, inspirer des pistes de réforme en France. Il s'agit principalement du retour à l'équilibre des finances publiques, de la réforme des relations entre l'administration et les citoyens et de l'attribution au Parlement de moyens de chiffrage adéquats.

Nous aborderons ensuite quelques sujets qui conduisent à nuancer une « image d'Épinal » un peu trop simpliste. Le Canada fait face à de nombreux défis pour le futur : depuis quelques années, le Gouvernement fédéral a renoué avec le déficit, les provinces sont dans des situations très disparates, le contrôle du Parlement en matière budgétaire reste embryonnaire et la fiscalité est appelée à évoluer sur plusieurs points.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Canada est un pays souvent cité comme modèle en matière de réforme de l'État et de maîtrise des finances publiques. Cette affirmation est-elle vraie ? Le déficit budgétaire public dans la seconde moitié des années 1990 a connu une réduction rapide et efficace. Le Canada est connu pour avoir alors mis en oeuvre une réforme d'ampleur ayant permis de rétablir la situation des finances publiques fédérales. Ainsi, alors qu'en 1993, le déficit public fédéral s'élevait à 5,5 % du produit intérieur brut (PIB) et le déficit public toutes administrations publiques confondues s'établissait à 9 % du PIB, le Gouvernement fédéral a atteint l'équilibre budgétaire dès 1997 et renoué avec des excédents.

Un tel résultat s'explique principalement par une réduction nette des dépenses fédérales qui a pu s'appuyer sur un soutien très marqué de l'opinion publique, et non par des mesures en recettes.

En effet, la réduction du déficit budgétaire fédéral intervenue dans les années 1990 découle principalement d'efforts en dépenses, et non de mesures en recettes.

Les dépenses du budget général du gouvernement ont été réduites d'environ 10 % en cinq ans, entre 1993 et 1998. Tandis qu'elles représentaient 16,8 % du PIB en 1993, elles ne s'élevaient plus qu'à 12,1 % du PIB en 1999.

Le nombre de ministères est passé de trente-deux à vingt-trois et les services déconcentrés des ministères ont à la fois été restructurés et fusionnés. Quinze ministères ont été fusionnés ou supprimés, huit d'entre eux se sont vus attribuer de nouvelles missions et certains ministères ont été transformés en agences, comme l'Agence Revenu Canada. De fortes contraintes à la baisse ont aussi été exercées sur la masse salariale publique : entre 1993 et 1999, l'emploi public a diminué en effectifs de 8,8 %, majoritairement dans les fonctions publiques fédérale et provinciale, ainsi que dans les entreprises publiques.

En outre, le contexte économique favorable a contribué à la progression des recettes publiques, facilitant la résolution de l'équation budgétaire. Aujourd'hui, malgré les effets de la crise financière et économique de 2008, la trajectoire des finances publiques canadienne paraît, au regard d'autres pays comparables, relativement maîtrisée.

Le solde fédéral, bien que de nouveau déficitaire, ne s'est pas creusé outre mesure : le déficit s'élève à 1 % du PIB. Ainsi, en 2014, dernière année pour laquelle les données de comparaison internationales sont disponibles, le déficit public canadien s'élevait à 0,18 % contre une moyenne de près de 3 % dans la zone euro. De même, la dette publique n'a pas crû dans des proportions similaires à celles constatées dans la plupart des autres pays comparables. Ainsi, le ratio de la dette nette au PIB de l'ensemble des administrations publiques du Canada, qui inclut la dette nette des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que les actifs nets détenus par le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, s'établissait à 27,6 % du PIB en 2016. Il s'agit du niveau le plus faible parmi les pays du Groupe des Sept (G7), qui ont affiché un ratio moyen de 83,0 % pour cette même année. Le taux de prélèvements obligatoires, qui s'établit à 40,55 % du PIB, est inférieur à celui de la France (45,3 % du PIB) et comparable à la moyenne de l'Union européenne. Les dépenses publiques représentaient 41,05 % du PIB en 2016, contre 46,3 % en moyenne pour l'Union européenne et 56,4 % en France.

Nos interlocuteurs, en particulier au niveau provincial, ont souligné que la « revue des programmes » fédérale s'est aussi traduite par une baisse très significative, et parfois brutale, des transferts budgétaires du niveau fédéral vers les provinces. Le budget fédéral est ainsi relativement faible, comparé à celui des provinces. Entre 1996 et 1998, les dotations budgétaires fédérales aux provinces ont été réduites à hauteur de 6,6 milliards de dollars canadiens, correspondant à une diminution de 20 % des transferts totaux. La réduction des dépenses fédérales a donc pu initier des politiques de rigueur budgétaire au niveau provincial. C'est en particulier le cas au Québec, dont les finances ont été largement assainies ces dix dernières années. La province québécoise s'est appuyée sur un outil financier original et qui a fait la preuve de son efficacité dans le contexte québécois : le « Fonds des générations ». Il s'agit d'un fonds créé en 2006 par le gouvernement du Québec afin de réduire la dette publique. Sa gestion est confiée à la Caisse de dépôt et placement du Québec.

La création du fonds a été annoncée dans le discours du budget 2006. Opérationnel depuis 2007, il est abondé par plusieurs types de recettes : les redevances hydrauliques auxquelles sont assujetties Hydro-Québec - l'équivalent d'EDF - et les producteurs privés d'électricité, une partie du dividende versé par Hydro-Québec lors de la disposition de certains actifs à l'étranger et enfin une redevance sur le captage de l'eau. Les sommes détenues par le fonds sont placées sur les marchés financiers et le rendement de ces placements contribue à augmenter la valeur du fonds, qui atteint aujourd'hui 13 milliards de dollars canadiens.

Le Gouvernement québécois a d'ailleurs décidé de prélever sur le fonds deux milliards de dollars canadiens par an, pendant cinq ans, pour rembourser une partie de la dette publique québécoise de façon anticipée. Cette décision est justifiée, selon le ministre des finances québécois que nous avons rencontré, Carlos Leitao, au regard du contexte de remontée des taux d'intérêt sur les dettes souveraines et pour éviter que des sommes trop importantes, placées sur le fonds, n'attirent des convoitises et ne soient utilisées pour financer de nouvelles dépenses, et non contribuer au désendettement.

L'intérêt d'un tel fonds est double : outre le fait de « sanctuariser » une partie des recettes pour le désendettement, il permet aussi d'alourdir la contrainte pesant sur le déficit budgétaire en obligeant le Gouvernement à dégager un excédent hors contributions au fonds des générations pour être à l'équilibre.

Cependant, la mise en place d'un tel outil en France ne serait pas forcément adaptée en raison de l'absence d'effet de levier par placement sur les marchés financiers liée à l'aplatissement de la courbe des taux provoquée par la politique monétaire de la BCE et l'atonie de l'inflation et de la croissance.

M. Vincent Éblé, président. - Plusieurs initiatives ont été prises pour favoriser la dématérialisation et la simplification des procédures administratives. Le Canada se démarque également par de nombreuses mesures visant à encourager la dématérialisation et la simplification des procédures administratives, avec le lancement « d'initiatives » accompagnées d'une enveloppe budgétaire et d'un pilotage distincts de ceux des ministères. Nous avons visité l'un des centres de Service Canada, guichet unique multicanal de l'État fédéral canadien, qui a été créé en 2005. Avec près de 20.000 employés et 390 points de service répartis sur tout le territoire canadien, ce réseau permet aux citoyens d'avoir accès à un large nombre de prestations à partir d'un point d'accès unique, qui peut être physique, téléphonique ou en ligne.

La problématique de la ruralité est particulièrement cruciale au Canada, en raison du territoire très vaste entraînant de faibles densités de population dans certaines régions. À cet égard, la création de points de service mobiles, permettant à des agents publics d'aller à la rencontre des populations isolées, nous paraît être une idée intéressante pour un coût modique. Nous avons pu observer que l'administration canadienne semble se situer dans une logique de prestation de service vis-à-vis des citoyens. Ainsi, Service Canada réalise régulièrement des enquêtes de satisfaction auprès de ses usagers. Revenu Québec, l'agence fiscale de la province du Québec, a même développé une véritable « image de marque », avec un travail important de communication auprès des contribuables, via des canaux atypiques en matière de communication institutionnelle : animation d'une page Facebook, production de contenu sur Youtube et séances de « chats » pour répondre aux questions des contribuables. Nos échanges avec des entrepreneurs ont permis de mettre en évidence que la fiscalité pesant sur les revenus du travail au Canada n'était pas nécessairement moins lourde ou complexe qu'en France, mais qu'elle était stable, prévisible et lisible. En outre, le système de retraite - qui repose sur un « minimum vieillesse » par cotisation et des retraites complémentaires par capitalisation - semble recueillir un large assentiment en raison de sa transparence.

J'en viens à présent au renforcement du rôle du directeur parlementaire du budget (DPB), dont le poste a été créé dans la cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006 et qui a pour mandat de présenter au Parlement une analyse indépendante sur les dépenses de l'État ou sur des questions jugées d'importance particulière, parce qu'elles font notamment l'objet d'un vif débat public comme les possibles incidences financières de la création d'un revenu minimal garanti ou de la légalisation du cannabis. Le directeur parlementaire du budget peut aussi, à la demande d'un comité ou d'un parlementaire, chiffrer les coûts de toute mesure proposée relevant des domaines de compétence du Parlement. Sa compétence en matière d'évaluation et de chiffrage est donc très large et il intervient dans le débat public y compris lors des échéances électorales. En revanche, le DPB ne procède pas à des travaux d'analyse macroéconomique concurrents à ceux du gouvernement, - par exemple sur les hypothèses de croissance ou d'inflation -, et ne conduit pas des évaluations de politiques publiques ex-post. Il s'agit donc d'une sorte d'outil d'intervention dans le débat propositionnel. En 2017, le rôle du DPB a été redéfini par la loi : il est ainsi devenu un agent du Parlement indépendant et, de façon plus controversée, le DPB a désormais aussi pour mandat d'évaluer les coûts de toute proposition de campagne électorale envisagée par le parti ou le député. Cependant, l'évaluation des coûts ne sera pas rendue publique par le Directeur parlementaire du budget et il appartiendra au parti, dont le programme a été chiffré, de prendre la décision de publier ou non les chiffres. Le directeur parlementaire du budget emploie une trentaine d'analystes, pour un budget total de 7 millions de dollars canadiens, soit environ 4,5 millions d'euros. Cette « cellule de chiffrage » nous a paru réaliser un travail utile, en adéquation avec les besoins et les contraintes du travail parlementaire. Il pourrait sans doute être opportun de s'en inspirer pour renforcer nos capacités de simulation et de chiffrage.

Maîtrise des finances publiques grâce à une politique de réduction des dépenses appuyée sur un large consensus politique ; rénovation des relations entre l'administration et les citoyens fondée sur une logique de prestation de service et une attention portée aux territoires isolés ; renforcement, enfin, des moyens de chiffrage et d'évaluation du Parlement : sur ces trois points, « l'expérience canadienne » nous paraît riche d'enseignements. Mais il convient d'aller au-delà d'une image d'Épinal trop simpliste. Le Canada est également confronté à des enjeux considérables pour le futur et connaît des fragilités réelles.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Au-delà de l'image d'Épinal qui est un peu datée, le gouvernement a confirmé qu'il renonçait à son engagement de ramener le budget à l'équilibre ; le déficit serait ainsi de 12,3 milliards de dollars canadiens pour l'exercice 2022-2023, soit une stabilisation du solde fédéral à environ - 1% du PIB. Plutôt que de s'orienter vers une réduction du déficit budgétaire, le gouvernement libéral privilégie en effet dans le budget 2018-2019 l'engagement de nouvelles dépenses. Ainsi, après prise en compte d'un traditionnel ajustement pour risque d'un montant annuel de 3 milliards de dollars, le déficit du budget fédéral devrait s'établir à - 18,1 milliards de dollars canadiens en 2018-2019, soit - 0,8 % du PIB, contre - 19,4 milliards de dollars canadiens en 2017-2018, soit 0,9 % du PIB. Pourtant, le contexte macroéconomique est favorable : la croissance de l'économie canadienne s'est élevée à 3 % en 2017, soit le taux le plus élevé des pays du G7, 427 000 emplois ont été créés au cours de la dernière année et le taux de chômage à 5,8 % se situe à son niveau le plus bas depuis 1976. Au surplus, les taux d'intérêt demeurent faibles, permettant de diminuer la charge d'intérêts de la dette publique de 1,3 milliard de dollars au cours de l'exercice 2016-2017. La question se pose donc de la marge de manoeuvre budgétaire dont disposerait le Gouvernement en cas de retournement de la conjoncture.

Des contrastes significatifs perdurent entre les provinces en matière de prospérité économique et d'équilibre des finances publiques. Le Canada est une monarchie fédérale - la Reine d'Angleterre en est le chef d'État - au sein de laquelle les provinces exercent des compétences très larges. Près de 50 % de l'ensemble des revenus fiscaux au Canada sont directement perçus par les administrations locales et l'échelon local est responsable de 70 % de la dépense publique, les dépenses fédérales ne représentant qu'environ 15 % du PIB. La santé et l'éducation sont, en particulier, financées par les provinces. Il est difficile, par conséquent, de parler de « la » politique canadienne économique et sociale : coexistent plutôt des politiques multiples dont la cohérence ne paraît pas toujours assurée.

En matière de stratégie budgétaire, l'alignement des politiques n'est pas non plus garanti : à titre d'exemple, alors que le gouvernement fédéral mène une politique de relance budgétaire, l'objectif de la province du Québec, qui représente près de 20 % du PIB du Canada, est de restaurer l'équilibre de ses comptes publics. L'Ontario, qui produit 38 % du PIB canadien, présente pour sa part une situation financière en voie de dégradation : le gouvernement ontarien accusera en effet un déficit de 6,7 milliards de dollars canadiens en 2018-2019 et ne prévoit pas de retrouver l'équilibre budgétaire avant 2024-2025. Sa dette nette s'élève maintenant à plus de 300 milliards de dollars, ou 37 % du PIB, ce ratio devant augmenter au cours des prochaines années.

La fiscalité des entreprises est également appelée à évoluer. Elle est relativement avantageuse par comparaison aux taxes qui s'appliquent à des revenus perçus dans le cadre d'un emploi salarié : ainsi, un chef d'entreprise peut fractionner ses revenus entre les membres de sa famille pour diminuer son impôt. La tentative du Gouvernement de Justin Trudeau d'introduire une réforme pour limiter l'ampleur du « manque à gagner » fiscal n'a pas rencontré le succès espéré, se heurtant à une forte opposition transpartisane soulignant l'importance des petites et moyennes entreprises dans le tissu économique et la création d'emplois.

Le Canada doit surtout assumer un enjeu de compétitivité face aux États-Unis dont il est très dépendant. La mise en oeuvre de la réforme américaine de l'impôt sur les sociétés risque de faire perdre au Canada son avantage fiscal, puisque le taux marginal d'imposition des profits pour un nouvel investissement se situe à 20,9 % en 2017 au Canada alors qu'aux États-Unis il chute, après la réforme, à 18,8 %, soit un niveau désormais inférieur au taux canadien. Pour l'heure, le gouvernement canadien n'a fait aucune annonce relative à l'ajustement de sa politique commerciale ou fiscale au regard des évolutions intervenues aux États-Unis. C'est indéniablement un sujet que le Gouvernement canadien devra traiter à moyen terme. Fin mai, le Premier ministre canadien a d'ores et déjà annoncé une augmentation des tarifs douaniers canadiens sur les produits américains en réponse à la hausse des tarifs décidés par les États-Unis sur l'aluminium et l'acier.

M. Vincent Éblé, président. - Le contrôle des dépenses publiques par le Parlement fédéral demeure lacunaire, tant concernant le budget prévisionnel que l'exécution. La présentation du budget fédéral proposé à l'approbation du Parlement repose sur deux documents distincts : le budget annuel et le budget principal des dépenses. Le budget annuel, tout d'abord, correspond à une forme de déclaration de politique générale du Gouvernement. Le budget annuel ou « Budget » fait état des prévisions de recettes et de dépenses dans leurs grandes lignes et souligne les priorités budgétaires, sociales et économiques du gouvernement. En général, la présentation du budget intervient en février ou en mars, mais elle n'est juridiquement encadrée par aucune date de dépôt. Il est débattu pendant un maximum de quatre jours au Parlement. Il ne s'agit pas d'une loi et sa normativité juridique est nulle : c'est donc l'équivalent d'un document d'orientation budgétaire (DOB). L'approbation du budget du ministre des Finances n'autorise pas le gouvernement à engager des dépenses. Le gouvernement peut par la suite présenter des projets de loi d'exécution du budget pour faire adopter des dispositions du budget, comme des mesures fiscales. Le budget principal des dépenses, ensuite, est élaboré par le secrétariat du Conseil du Trésor, et correspond, en France, à la partie « dépenses » des projets de loi de finances ainsi qu'à la documentation budgétaire - « bleus », « jaunes » et « oranges », ainsi qu'annexes telles que le rapport économique, social et financier et les Voies et Moyens.

Jusqu'en 2017, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada préparait le budget principal des dépenses - c'est-à-dire la documentation budgétaire - avant que le ministère des Finances du Canada établisse le budget annuel, à savoir ses priorités politiques, ce qui conduisait à l'élaboration de documents budgétaires incomplets. Ainsi, le budget principal des dépenses était dressé durant l'automne sur la base d'une analyse « technique », ne prenant pas en compte les derniers arbitrages politiques du Gouvernement. La nouvelle échéance pour le dépôt du budget principal des dépenses est désormais fixée au 16 avril, et non plus au 1er mars ; le Conseil du Trésor devrait donc avoir davantage de temps pour adapter le budget principal des dépenses, qui constitue l'autorisation juridique de dépenser, au budget annuel, qui reste une déclaration de politique du Gouvernement. La réforme des délais mise en oeuvre en 2017 ne sera cependant sans doute pas suffisante pour modifier les pratiques en profondeur et le directeur parlementaire du budget a dit craindre que le nouvel échéancier adopté pour le dépôt du budget principal des dépenses n'atteigne pas son objectif d'améliorer la cohérence des documents budgétaires en l'absence de réforme plus globale de la procédure. Le Gouvernement demeure libre de présenter son budget - c'est-à-dire les grandes lignes de sa politique budgétaire - après l'élaboration de la loi portant affectation de crédits, ce qui limite fortement sa portée et sa lisibilité. En outre, les projections de dépenses globales du gouvernement faites dans le budget et dans le budget principal des dépenses ne peuvent pas être aisément rapprochées et comparées parce qu'elles sont produites à l'aide de méthodes comptables différentes. Enfin, l'analyse des crédits par les comités parlementaires peut être, selon les cas, très lacunaire. Un comité peut par exemple être réputé avoir rendu son rapport malgré l'absence de tout examen en commission et, a fortiori, de tout rapport portant sur la budgétisation des crédits.

Dans le cadre de la révision constitutionnelle et de la réforme de la procédure budgétaire, on entend souvent qu'il faudrait passer moins de temps à analyser les dépenses et à en débattre en séance au moment du projet de loi de finances. Ce que nous considérons comme un défaut est plutôt envié au Canada, où l'enjeu est justement de renforcer la prise du Parlement sur le budget !

M. Bernard Delcros. - J'ai participé à ce déplacement fort intéressant. Comme cela vient d'être dit, toute comparaison avec la France s'avère malaisée du fait du système fédéral canadien et du partage spécifique de compétences qu'il induit. Toutefois, le Canada s'est engagé dans une démarche forte de réduction des dépenses publiques, avec une réelle pédagogie qui a permis d'assurer la compréhension des populations. Hormis lors des échéances du cycle électoral, plus propices à la dépense publique, ces efforts sont normalement poursuivis.

Le Fonds des générations est abondé par des recettes affectées pour réduire l'endettement de l'État ; c'est un outil qui nous a paru bien compris et apprécié des populations, parce qu'il prépare l'avenir. Cette initiative me semble intéressante.

Concernant la fiscalité, au-delà de leur optimisme que je qualifierai de façade, nos interlocuteurs me semblent relativement inquiets de la politique conduite par Donald Trump. Si les impôts au Canada sont élevés, leur utilisation est transparente et les entrepreneurs que nous avons rencontrés nous ont expliqué que le consentement à l'impôt ne pose pas les mêmes difficultés qu'en France parce que le système socio-fiscal est lisible et clair.

Pour conclure, je dirais que lorsque les choses sont inscrites dans la durée, qu'elles sont claires pour l'ensemble de la population, et notamment pour les chefs d'entreprise, on observe que les réformes font davantage consensus : peut-être est-ce là une leçon à méditer...

M. Philippe Dallier. - Un cadrage budgétaire des provinces est-il envisageable au niveau institutionnel ? 

Cette présentation me conduit à interroger le débat en cours sur le rôle budgétaire de notre Parlement, surtout avec le projet gouvernemental qui vise à réduire le débat sur le projet de loi de finances au profit de la loi de règlement ! Peut-être notre procédure budgétaire n'est-elle pas si mauvaise que cela !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général - L'autonomie budgétaire des provinces n'est nullement remise en cause ; la réduction du déficit budgétaire fédéral a simplement induit la baisse des transferts budgétaires vers les provinces. De tels mécanismes d'encadrement me paraissent proprement impensables.

Sur la procédure budgétaire, en effet, la situation française n'est pas si mauvaise. Le Congrès américain est, en matière budgétaire, contraint à l'examen constant du budget transmis par l'administration, tandis que d'autres parlements, de manière totalement opposée, sont infantilisés en demeurant cantonnés à des activités d'évaluation et de contrôle ! Limiter l'action du Parlement en matière budgétaire à l'examen de la loi de règlement, au cours duquel les possibilités d'amender sont extrêmement réduites, est sans doute le rêve du Gouvernement ! Or, il me semblait que les parlements avaient été créés, en démocratie, pour autoriser la levée l'impôt et l'engagement des dépenses ! En l'état actuel, je ne sais comment nous allons réduire encore le délai d'examen du budget, sauf à nous interdire de l'amender, durant cette révision constitutionnelle dont l'examen a débuté à l'Assemblée nationale. Je suis d'accord avec mon collègue Philippe Dallier : tous les parlements qui se consacrent exclusivement à l'évaluation et au contrôle ne jouent guère un rôle budgétaire et fiscal de premier plan !

Cela ne veut pas dire que des améliorations de notre procédure ne sont pas possibles et nous aurons d'ailleurs des propositions, notamment en matière de séquençage des débats budgétaires, lorsque nous examinerons, en septembre prochain, le projet de loi constitutionnelle.

M. Vincent Éblé, président. - Nous reviendrons, la semaine prochaine, sur cette partie du débat constitutionnel, lors de notre audition conjointe, avec nos collègues des affaires sociales, du ministre de l'action et des comptes publics Gérald Darmanin.

M. Arnaud Bazin. - Comment l'État fédéral a-t-il pu imposer aux provinces, où l'essentiel de la ressource fiscale est levé, de diminuer leurs dépenses ?

M. Vincent Éblé, président. - La réduction de la dépense publique fait également consensus au sein des autorités politiques, qu'elles soient de niveau fédéral, provincial ou local !

M. Bernard Delcros. - En outre, les dotations accordées par l'État fédéral aux provinces ont considérablement diminué, ce qui a contraint ces dernières.

M. Vincent Éblé, président.  - À l'exception du Québec, les systèmes fiscaux des différentes provinces sont relativement semblables.

Je vous remercie, mes chers collègues, de votre participation à ce débat.

La commission donne acte de leur communication à M. Vincent Éblé, président, et à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 - Nomination d'un rapporteur pour avis

La commission nomme M. Alain Joyandet rapporteur pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, sous réserve de son dépôt.

La réunion est close à 11 heures.