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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 3 juillet 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi relatif à la lutte contre la fraude - Examen des amendements de séance sur le texte de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements FINC.1 à l'article 3, FINC.2 à l'article 7, FINC.4 à l'article 11 et FINC.5 à l'article 13 sont des amendements rédactionnels ; l'amendement FINC.3 à l'article 9 ter est un amendement de coordination.

Les amendements rédactionnels FINC.1, FINC.2, FINC.4 et FINC.5 sont successivement adoptés.

L'amendement de coordination FINC.3 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1er A

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  102 du Gouvernement vise à supprimer cet article. C'est contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 102.

Articles additionnels après l'article 1er A

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements identiques nos  6 et  19, de même que les amendements identiques nos  11 et 20 ont un objet très juridique, qui dépasse sans doute la compétence de notre commission. Cela concerne notamment l'obligation pour le juge de se prononcer sur l'ensemble des moyens. C'est un vrai sujet : la jurisprudence du Conseil constitutionnel distingue entre les décharges d'impôt prononcées pour motifs de fond et celles prononcées pour motifs de forme. Dans ce dernier cas, il peut y avoir des difficultés si une procédure pénale est engagée. Comme nous n'avons pas de position de principe sur ce sujet, je préfère entendre l'avis du Gouvernement.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 6, 19, 11 et 20.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'objet de l'amendement n°  14 me semble déjà satisfait au moins partiellement par le droit existant. En effet, les flux financiers et les transferts commerciaux et financiers figurent déjà dans la base de données que peuvent consulter les délégués syndicaux.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 14.

M. Éric Bocquet. - Nous le maintenons et nous le défendrons en séance.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'objet de l'amendement n°  2 ne relève pas vraiment du présent projet de loi.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Articles additionnels après l'article 1er (supprimé)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements nos  10 rectifié, 18 rectifié et  106 me semblent globalement satisfaits par la décision Société Export Presse du Conseil d'État du 2 décembre 2016, par laquelle il a été admis qu'un rescrit fiscal pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

Mme Nathalie Goulet. - Nous voulons justement sécuriser cette jurisprudence.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudrait pour ce faire que votre amendement soit rédigé différemment. La deuxième partie de son dispositif pose des difficultés. L'avis de la commission en séance pourra être plus bienveillant si vous le rectifiez.

La commission demande le retrait des amendements nos 10 rectifié, 18 rectifié et 106.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements identiques nos  7 et 60 prévoient que la transaction fiscale mette fin à l'action pénale. Je comprends mal, Éric Bocquet, que votre groupe défende cela : si une grande multinationale conclut un accord avec l'administration fiscale, on ne pourra plus engager de poursuites pénales !

Mme Nathalie Goulet. - Nous voulons résoudre le problème des doubles interprétations en fonction des juridictions saisies et garantir la transaction intervenue.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Normalement les deux procédures sont totalement indépendantes. La transaction fiscale, c'est la remise des pénalités ; cela n'élude pas l'impôt dû.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 7 et 60.

Articles additionnels après l'article 2

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements identiques nos  4 et 21 ont pour objet la clarification des sanctions douanières applicables aux délits de 2e classe. Ces dispositions font l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité en ce moment. Elles prévoient une peine de « deux à dix ans » d'emprisonnement. Toutefois, en droit français, la peine prévue par la loi est la peine maximale ; le juge peut toujours la réduire.

Mme Nathalie Goulet. - La question prioritaire de constitutionnalité porte justement sur le seuil minimal de deux ans, que nous voulons supprimer.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 4 et 21.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  16 est satisfait, car l'Agence des participations de l'État a déjà accès à cette information puisque cela concerne des entreprises dans lesquelles l'État est actionnaire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.

Article 3

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  110 du Gouvernement vise à étendre les échanges d'informations, ce qui est bienvenu.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 110.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis défavorable à l'amendement n°  30 rectifié bis, qui vise à étendre considérablement le droit d'alerte des experts-comptables. Aujourd'hui, ceux-ci sont déliés du secret professionnel à l'égard de l'Autorité des marchés financiers, du juge commissaire dans le cadre d'une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire, et des juridictions répressives. Sur l'amendement n°  31 rectifié bis, moins extensif, je demande en revanche l'avis du Gouvernement.

M. Bernard Lalande. - Adopter ces amendements reviendrait à ouvrir le spectre des exceptions au secret professionnel. Qu'un juge puisse analyser des informations pour vérifier si un délit ou un crime ont été commis, c'est une chose. Permettre à tout représentant de l'administration fiscale, sans que sa qualité soit connue, d'interroger un expert-comptable, c'en est une autre. Je suis complètement opposé à cette atteinte au secret professionnel : après les experts-comptables, ce sera au tour des avocats et des notaires !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il existe en effet un risque d'effet pervers.

Mme Sylvie Vermeillet. - Il ne s'agit pas de lever le secret professionnel ! L'expert-comptable peut être témoin de situations qui le rendent mal à l'aise, ce qui conduit d'ailleurs l'administration fiscale à le juger complice de certaines fraudes. C'est gênant pour la profession ! Si l'on veut lutter contre la fraude, il faut libérer l'expert, et ainsi le protéger, en lui permettant de révéler des faits éminemment délictueux.

M. Gérard Longuet. - Mais s'il ne le fait pas, est-il coupable ?

M. Claude Nougein. - C'est le rôle, et même l'obligation, du commissaire aux comptes, et non de l'expert-comptable, que de dénoncer les faits délictueux et de saisir le procureur.

M. Bernard Lalande. - Dans l'amendement n° 31 rectifié bis, il n'est fait mention que de l'administration fiscale, de manière générale. N'importe quel agent de cette administration pourrait donc lever le secret professionnel ! Aujourd'hui, le secret professionnel des professions libérales est protégé par la qualité de l'intervenant. Certes, les experts-comptables sont parfois informés d'éléments qu'ils aimeraient dénoncer, mais ils en ont déjà la possibilité, en s'adressant à Tracfin. Mon inquiétude est que, à terme, le secret professionnel de toutes les professions libérales soit levé.

M. Marc Laménie. - Les experts-comptables travaillent à partir de dossiers maintenant largement dématérialisés. Ils ne disposent pas de tous les éléments. Peuvent-ils réellement, dès lors, déceler des faits constitutifs de fraude fiscale ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30 rectifié bis.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 31 rectifié bis.

Articles additionnels après l'article 3

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  1 vise à clarifier des dispositions ambiguës en matière d'obligations déclaratives.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  24 rectifié pose un problème de rédaction : il faudrait indiquer plus précisément quelles dispositions il vise.

En outre, il est satisfait puisque l'article L. 114-12-3 du code de la sécurité sociale s'applique déjà.

Mme Nathalie Goulet. - Justement, non !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis défavorable à l'amendement n°  26 rectifié en raison du risque de faux si l'on demande les documents justificatifs au demandeur des prestations plutôt qu'à une administration, ce qui compliquera en outre la vie des gens. On trouve des modèles de faux documents sur internet !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  25 rectifié est trop large.

Mme Nathalie Goulet. - Cette disposition a été introduite dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 à la suite de la découverte d'une fraude massive : 1.8 million de faux numéros de sécurité sociale ! Comme cette disposition a été supprimée, on ne peut pas suspendre les prestations, même en cas de fraude documentaire.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudrait tout de même définir un niveau minimum de fraude en deçà duquel les prestations ne seraient pas suspendues.

Mme Nathalie Goulet. - Pourquoi ? Un faux, c'est un faux ! Un faux numéro de sécurité sociale, c'est « sésame, paie-moi ! » : cela ouvre tous les comptes. J'ai posé l'an dernier une question d'actualité au Gouvernement sur ce thème ; il m'a été répondu que 5 000 faux numéros avaient été supprimés. Sur 1,8 million, le compte n'y est pas !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Faut-il pour autant supprimer tous les remboursements de frais de santé pour une erreur de numéro ?

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 25 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  77 rectifié vise à augmenter les majorations de redressements de cotisations sociales appliquées aux employeurs en cas de travail dissimulé ou d'absence de mise en conformité. Pourquoi pas, sous réserve de vérifier le dispositif technique ?

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 77 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements nos  75 rectifié et  76 rectifié posent un problème de rupture d'égalité entre les entreprises et de proportionnalité des peines.

La commission demande le retrait des amendements nos 75 rectifié et 76 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  28 rectifié vise à demander un rapport au Gouvernement, ce à quoi nous sommes en général défavorables.

Mme Nathalie Goulet. - Il y a une suite logique ! Le ministre m'avait promis en juillet 2016 qu'un rapport était en préparation, mais il n'est toujours pas disponible.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il vaudrait mieux entendre les membres de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, plutôt que de demander un rapport qui sera indigent. Si le rapport que vous évoquez existe, on le demandera, mais il était peut-être question du rapport annuel de cette délégation.

Mme Nathalie Goulet. - La discussion de cet amendement me permettra de toute façon d'évoquer à nouveau le problème de la fraude documentaire et de savoir ce qui se passe. Cela représente plus de 20 milliards d'euros ! Peut-on continuer d'attendre ?

La commission demande le retrait de l'amendement n° 28 rectifié.

Article 4

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - On peut relever, à la lecture de l'amendement n°  79, de très grandes convergences de vues entre les membres du groupe La République En Marche et le Gouvernement. Cet amendement est contraire à la position de la commission sur les plateformes en ligne.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 79.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  70 rectifié vise à interdire que l'on demande le numéro d'identification fiscale des utilisateurs de plateformes. Certes, les transactions entre particuliers sur des plateformes en principe destinées à de la vente d'occasion ne sont en général pas soumises à fiscalité. Néanmoins, d'autres transactions accomplies sur ces plateformes le sont. Comment les contrôler sans demander le numéro fiscal ? Si l'on exonère la plateforme de l'obligation de collecter le numéro fiscal, il y a risque de fraude.

M. Michel Canévet. - Il faut éviter d'entraver le développement des plateformes collaboratives ; tel est le risque si l'on demande trop d'informations à leurs usagers. Par ailleurs, que se passera-t-il si le particulier donne un faux numéro ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans ce cas, c'est de la fraude ! L'administration pourra le vérifier.

M. Michel Canévet. - Personne ne connaît son numéro fiscal.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il figure sur toutes les feuilles d'impôt ! Selon les services fiscaux, il y a des milliards d'euros de manque à gagner sur les plateformes ; c'est une source de fraude majeure, sur laquelle il faudrait plus se concentrer.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 70 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  96 est rédactionnel.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 96.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis favorable à l'amendement n°  97, qui allège les obligations déclaratives des plateformes.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 97.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  108 rectifié est en partie satisfait par le précédent.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 108 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  71 vise à exclure des revenus à transmettre à l'administration fiscale la vente d'occasion de certains biens. Comment définir la vente d'occasion ? Qui fait le tri ?

M. Michel Canévet. - Il faut préciser les choses.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mais cet amendement ne définit rien ; il dispense de transmettre des informations.

M. Michel Canévet. - Pourquoi transmettre des informations inutiles ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Elles sont utiles ; ce n'est pas aux plateformes de déterminer ce qui est exonéré de ce qui ne l'est pas.

M. Michel Canévet. - Ces revenus ne sont de toute façon pas taxables. C'est la plateforme qui définit un bien usagé. Obliger à transmettre toutes ces informations n'a aucune utilité et ne fait qu'embêter tout le monde.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur les plateformes que vous visez, il n'y a pas que des ventes d'occasion.

M. Michel Canévet. - La plateforme doit faire le tri.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudrait alors créer un régime de responsabilité des plateformes sur le tri.

M. Michel Canévet. - Elles sont déjà responsables !

M. Pascal Savoldelli. - Se pose là une question de crédibilité de notre commission et du Sénat. Concernant la fraude fiscale, il serait absurde de passer autant de temps sur les particuliers utilisateurs de plateforme pour des ventes d'occasion alors que d'autres sujets nous rassemblent.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Soyons clairs ! Sur ces plateformes, il y a effectivement beaucoup de gens qui vendent leur poussette, leur planche à voile ou leur téléviseur ; il ne s'agit pas de les embêter. En revanche, il y a aussi des milliers de vendeurs professionnels, à l'activité récurrente, qui vendent des centaines d'objets par semaine et livrent une concurrence déloyale aux commerçants qui paient, eux, la TVA, l'impôt sur les sociétés et toutes les charges afférentes.

C'est une réalité économique : aujourd'hui, il est très facile de créer un compte sur ces plateformes, de créer dans son garage un stock de produits importés et de vendre mille coques de téléphone par jour ! C'est pourquoi je veux que l'on demande le numéro fiscal : sinon, on ne pourra pas détecter ces faux particuliers. On perd ainsi 1 milliard d'euros de TVA au minimum. Cette concurrence déloyale est aussi destructrice d'emplois.

La plateforme n'y a évidemment pas intérêt, elle se moque de faire le tri, mais c'est un vrai sujet !

M. Michel Canévet. - C'est quand même à elle de le faire !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mais elle ne le fera pas.

M. Vincent Éblé, président. - C'est le vendeur qui choisit dans quelle rubrique il vend ses objets, occasion ou non.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut ouvrir les yeux : aujourd'hui, l'économie numérique est massive, tout comme la fraude à la TVA sur les importations. Sur les grandes plateformes en ligne, il y a beaucoup de vendeurs enregistrés à Jersey ou Guernesey, qui vendent des téléviseurs 20 % moins cher que les supermarchés : la fraude est évidente !

M. Philippe Dallier. - À l'origine, les plateformes ne voulaient rien transmettre, mais elles se sont faites à cette idée. Elles préfèrent sans doute transmettre la totalité des informations plutôt que d'être tenues responsables du tri. Les banques avaient eu la même réaction au sujet du paiement scindé de la TVA (split payment). Mieux vaut leur demander de tout transmettre, tout en laissant la responsabilité à l'utilisateur. Cela sera plus efficace.

M. Bernard Lalande. - Un rapport a été remis l'année dernière sur l'économie collaborative et sa fiscalité. Le commerce en ligne constituera bientôt plus de la moitié du commerce. Il faut dès lors que sa réglementation soit équivalente à celle qui s'impose aux autres commerçants. Seule une adresse électronique est aujourd'hui nécessaire pour ouvrir un commerce en ligne ! Pour préserver le produit fiscal futur, il faut réguler les plateformes.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage la position de Philippe Dallier.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 71.

Article additionnel après l'article 4

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  69 vise à définir plus précisément la vente d'occasion, ce qui est en effet nécessaire. Aujourd'hui, les articles d'occasion sont des biens qui n'ont pas été achetés afin d'être revendus, dès lors que leur prix est inférieur à 5 000 euros, hors voitures, meubles meublants et appareils ménagers, toujours exonérés. Cet amendement aurait toutefois pour conséquence de supprimer ce seuil, ce qui est problématique.

M. Michel Canévet. - Notre définition s'ajoute à ce seuil.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non, elle le supprime.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 69.

Article 4 bis

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis défavorable à l'amendement n°  101, qui vise à supprimer l'article introduit par notre commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 101.

Article additionnel après l'article 4 sexies

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  55 rectifié vise à demander un rapport au Gouvernement sur le traitement de données par la direction générale des finances publiques dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale. Ne serait-ce pas plutôt un bon sujet de contrôle pour nos rapporteurs spéciaux ?

La commission demande le retrait de l'amendement n° 55 rectifié.

Article 5

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le dispositif de l'amendement n°  47 est contraire à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le principe d'individualisation des peines empêche leur automatisation.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 47.

Article 6

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  91 est contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 91.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  48 tend à supprimer des dispositions favorables au contribuable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 48.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis défavorable à l'amendement n°  80, ainsi qu'aux amendements identiques nos  81 et 99.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 80, 81 et 99.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  64 vise à élargir la publication des sanctions administratives prononcées par l'administration fiscale.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 64.

Article 7

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage, sur l'article 7, les réserves des auteurs de l'amendement n°  42 rectifié, qui vise à le supprimer. J'ai entendu sur ce sujet les représentants du Conseil national des barreaux ; leur principale critique portait sur la possibilité de sanctionner un tiers alors même que le jugement n'est pas définitif. Je doute que cet article trouve beaucoup d'applications pratiques : il faudrait vraiment qu'un cabinet de conseil écrive « fraude fiscale » sur sa porte pour qu'il soit sanctionné !

Le problème principal de cet article, dans sa rédaction initiale, m'a paru être l'atteinte portée au droit de recours, dans la mesure où le conseil du contribuable pourrait être visé avant même l'exercice de ce droit. C'est la raison pour laquelle nous avons modifié cet article en exigeant que la sanction soit définitive avant l'engagement de poursuites contre le conseil.

M. Emmanuel Capus. - Nous sommes d'accord sur le fond, mais il reste dans cet article une disposition trop vaste : « ou réaliser pour le compte du contribuable tout acte destiné à égarer l'administration ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est une formule que l'on trouve déjà dans le code général des impôts.

M. Emmanuel Capus. - Ça n'en est pas moins excessivement vaste : la porte est ouverte à toute contestation.

Cet amendement de suppression est presque un amendement de repli. Nous sommes de toute façon défavorables à la position du Gouvernement, exprimée dans l'amendement suivant, qui risque de l'emporter à l'Assemblée nationale. Cette position est dangereuse ; il s'agit d'une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre de professionnels - experts-comptables ou avocats - qui ne sont pas des fraudeurs. Il ne faut pas mettre tout le monde dans le même panier.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage vos craintes, mais il est selon moi préférable de corriger les aspects les plus choquants de cet article que de le supprimer, ce qui conduit immanquablement à la restauration de la rédaction originale par l'Assemblée nationale. Nous corrigeons également des problèmes de rédaction.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 42 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je viens d'expliquer mon opposition à l'amendement n°  98, par lequel le Gouvernement veut rétablir la rédaction initiale de cet article.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 98.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable également à l'amendement n°  82.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 82.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  65.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 65.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n°  83 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n°   84 rectifié.

La commission émet un avis favorable aux amendements nos 83 rectifié et 84 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne comprends pas l'amendement n°   43 rectifié : comment peut-on prévoir que le directeur de l'organisme de recouvrement ou de la caisse contresigne les notifications de pénalité au titre de la fraude sociale, alors que sa signature est déjà prévue par le texte ? Retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 43 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 7

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 8 rectifié est satisfait, ainsi que le n° 58 dont l'objet est similaire. En effet, les comportements d'incitation à la fraude fiscale sont déjà réprimés par trois incriminations : le démarchage illicite, sur le fondement duquel une banque suisse dont nous connaissons tous le nom est poursuivie ; la fraude fiscale en bande organisée, punissable de 3 millions d'euros d'amende et de 7 ans d'emprisonnement ; et enfin la complicité de délit de fraude fiscale, qui figure à l'article 1742 du code général des impôts. Retrait ou avis défavorable à ces deux amendements.

La commission demande le retrait des amendements nos 8 rectifié et 58 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 10

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable aux amendements nos  41 rectifié, 34 rectifié, 35 rectifié bis et 36 rectifié bis dont l'objet est similaire.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 41 rectifié, 34 rectifié, 35 rectifié bis et 36 rectifié bis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement no  40 rectifié bis, ainsi qu'au no  37 rectifié bis.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 40 rectifié bis ainsi qu'à l'amendement n° 37 rectifié bis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La place de l'amendement n°  38 rectifié bis est en loi de finances. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 38 rectifié bis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  107 rectifié bis.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 107 rectifié bis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Introduire une présomption de manipulation de taux de transfert avec inversion de la charge de la preuve, c'est inconcevable ! Avis défavorable à l'amendement n°  17.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  15 est contraire à la Constitution : un dispositif analogue a déjà été censuré par le Conseil constitutionnel en 2014. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15.

Article 11

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  56 est satisfait par l'article proposé.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 56 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Même avis sur le n°  73, pour les mêmes raisons.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 73 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur les amendements identiques nos  57 et 72 relatifs à l'inscription d'États membres de l'Union européenne sur la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC), je suggère de demander l'avis du Gouvernement.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 57 et 72.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  54 introduit une disposition censurée par le Conseil constitutionnel. Si vous y tenez absolument, modifiez la Constitution...

Mme Nathalie Goulet. - C'est dans l'air du temps !

M. Éric Bocquet. - Il faudra que l'on en discute...

La commission demande le retrait de l'amendement n° 54 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  86 de M. Bargeton, qui est strictement identique au n°  100 du Gouvernement ! Ils visent à supprimer le critère de l'échange automatique.

Quant à l'amendement n°  12, qui introduit un délai de carence de trois ans entre la signature d'un accord d'échange automatique et le retrait de la liste des ETNC, le droit en vigueur prévoit déjà la réinscription sur la liste des pays qui ne respectent pas un accord signé. C'est le cas du Panama, retiré de la liste en 2012 malgré les réserves de notre commission, mais réintroduit en 2016. Ce délai de trois ans pourrait aussi poser un problème constitutionnel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 86 et 100, ainsi qu'à l'amendement n° 12.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  39 rectifié. La liste du Groupe d'action financière (GAFI) n'a pas les mêmes finalités que celle des ETNC. Elle compte davantage de juridictions, dont certaines, comme l'Iran ou l'Indonésie, ne figurent pas sur la liste des ETNC.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 39 rectifié.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  87 rétablit dans le texte le mot anglais offshore. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 87.

Articles additionnels après l'article 11

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  53 rectifié étant satisfait par le droit proposé, retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 53 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Retrait de l'amendement n°  61, à défaut avis défavorable. Il vise à interdire aux banques d'exercer dans un État ou territoire non coopératif.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 61 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Tracfin reçoit 70 000 déclarations de soupçon par an, dont beaucoup n'ont aucun intérêt. Rendre obligatoire leur transmission au Parquet national financier, comme le fait l'amendement n°  66, aurait pour résultat d'engorger ce dernier. Il est indispensable d'en faire un tri. Retrait, à défaut avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 66 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  67 sur le registre public des bénéficiaires effectifs d'une société.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 67.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n 62 sur le financement de projets par l'Agence française de développement.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 62.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n°  88, même s'il serait peut-être plus opportun d'enrichir le jaune budgétaire que de présenter un rapport annuel.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 88.

Article 12

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Retrait, à défaut avis défavorable à l'amendement n°  105 rectifié, qui est satisfait par l'article 12.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 105 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  49 est satisfait, puisque l'article L.251 A du livre des procédures fiscales prévoit déjà un débat sur la politique de remises et de transactions ; le rendre obligatoire serait contraire à la Constitution, le Parlement devant avoir la maîtrise de son ordre du jour. Retrait, à défaut avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 49 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n°  90. Je suis surpris de voir le groupe La République En Marche proposer un amendement restreignant les pouvoirs du Parlement... Avis défavorable au n°  104 du Gouvernement, dont l'objet est similaire. Retrait du n°  50, sinon avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 90, ainsi qu'à l'amendement n° 104 et à l'amendement n° 50.

Article additionnel après l'article 12

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable aux amendements identiques nos  7 rectifié et 60 rectifié, qui mettent fin aux poursuites pénales en cas de transaction.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 7 rectifié et 60 rectifié.

Article 13

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Retrait, sinon avis défavorable aux amendements identiques nos  9 rectifié, 46 et 68 rectifié, contraires à la position de notre commission sur le verrou de Bercy. Même avis sur l'amendement n°  23.

La commission demande le retrait des amendements nos 9 rectifié, 46, 68 rectifié et 23 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  51 rectifié supprime la commission des infractions fiscales. Or dans la rédaction de la commission, la CIF s'entend comme une garantie contre l'arbitraire de l'administration si celle-ci décidait de se dispenser des critères légaux. Dans les cas de fraude fiscale avérée, les dossiers concernés seront directement transmis au Parquet national financier, sans passer par la CIF. Avis défavorable.

L'amendement n°  29 ne tient pas compte de la décision du Conseil constitutionnel du 24 juin 2016, d'après laquelle le principe de nécessité des délits et des peines impose que les dispositions relatives à la fraude fiscale ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt : montant des droits fraudés, nature des agissements de la personne poursuivie ou circonstances de leur intervention. C'est pourquoi le texte de la commission a retenu des critères cumulatifs. Ainsi les montants ne suffisent pas à constituer la fraude aggravée : il faut démontrer l'intentionnalité. Avis défavorable.

L'amendement n°  95 du Gouvernement étend l'obligation de dépôt de plainte aux dossiers concernant les personnes à qui s'impose l'obligation de déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Mme Nathalie Goulet. - Sauf les associations cultuelles...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - On pourrait d'ailleurs ajouter les agents de la DGFiP !

Pour ces personnes, l'obligation de dépôt de plainte ne concernerait que les cas de fraude fiscale pour un montant de plus de 100 000 euros et ayant entraîné des pénalités d'au moins 80 %, et la récidive ou la fraude fiscale aggravée ne seraient pas des conditions nécessaires. Sagesse.

Enfin, sur les amendements identiques n°  5 rectifié et 22 rectifié, je propose de demander l'avis du Gouvernement. C'est une question complexe.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 51 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 29.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 95.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 5 rectifié et 22 rectifié.

Article additionnel après l'article 13

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  59 porte sur une disposition déjà censurée par le Conseil constitutionnel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 59.

Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-après.

Article 1er A

Auteur

Avis de la commission

Le Gouvernement

102

Défavorable

Article additionnel après Article 1er A

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

6

Avis du Gouvernement

Mme Nathalie GOULET

19

Avis du Gouvernement

M. BOCQUET

11

Avis du Gouvernement

Mme Nathalie GOULET

20

Avis du Gouvernement

M. BOCQUET

14

Demande de retrait

M. BOCQUET

2

Défavorable

Article additionnel après Article 1er (Supprimé)

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

10 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

18 rect.

Demande de retrait

M. REQUIER

106

Demande de retrait

Article additionnel après Article 2

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

4

Avis du Gouvernement

Mme Nathalie GOULET

21

Avis du Gouvernement

M. BOCQUET

16

Défavorable

Article 3

Auteur

Avis de la commission

Le Gouvernement

110

Favorable

Mme VERMEILLET

30 rect. bis

Défavorable

Mme VERMEILLET

31 rect. bis

Avis du Gouvernement

Article additionnel après Article 3

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

1

Favorable

Mme Nathalie GOULET

24 rect.

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

26 rect.

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

25 rect.

Sagesse

M. BOCQUET

77 rect.

Avis du Gouvernement

M. BOCQUET

75 rect.

Demande de retrait

M. BOCQUET

76 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

28 rect.

Demande de retrait

Article 4

Auteur

Avis de la commission

M. BARGETON

79

Défavorable

M. CANÉVET

70 rect.

Demande de retrait

Le Gouvernement

96

Favorable

Le Gouvernement

97

Favorable

M. Philippe DOMINATI

108 rect.

Défavorable

M. CANÉVET

71

Demande de retrait

Article additionnel après Article 4

Auteur

Avis de la commission

M. CANÉVET

69

Demande de retrait

Article 4 bis

Auteur

Avis de la commission

Le Gouvernement

101

Défavorable

Article additionnel après Article 4 sexies

Auteur

Avis de la commission

M. CAPUS

55 rect.

Demande de retrait

Article 5

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

47

Défavorable

Article 6

Auteur

Avis de la commission

M. BARGETON

91

Défavorable

M. BOCQUET

48

Défavorable

M. BARGETON

80

Défavorable

M. BARGETON

81

Défavorable

Le Gouvernement

99

Défavorable

Mme TAILLÉ-POLIAN

64

Sagesse

Article 7

Auteur

Avis de la commission

M. CAPUS

42 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

98

Défavorable

M. BARGETON

82

Défavorable

Mme TAILLÉ-POLIAN

65

Défavorable

M. BARGETON

83 rect.

Favorable

M. BARGETON

84 rect.

Favorable

M. CAPUS

43 rect.

Demande de retrait

Article additionnel après Article 7

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

8 rect.

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

58 rect.

Demande de retrait

Article additionnel après Article 10

Auteur

Avis de la commission

M. DAUDIGNY

41 rect.

Défavorable

M. GRAND

34 rect.

Défavorable

M. GRAND

35 rect. bis

Défavorable

M. GRAND

36 rect. bis

Défavorable

M. DAUDIGNY

40 rect. bis

Défavorable

M. GRAND

37 rect. bis

Défavorable

M. GRAND

38 rect. bis

Défavorable

Mme BOULAY-ESPÉRONNIER

107 rect. bis

Défavorable

M. BOCQUET

17

Défavorable

M. BOCQUET

15

Défavorable

Article 11

Auteur

Avis de la commission

Mme TAILLÉ-POLIAN

56 rect.

Demande de retrait

M. BOCQUET

73

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

57 rect.

Avis du Gouvernement

M. BOCQUET

72

Avis du Gouvernement

Mme Nathalie GOULET

54

Demande de retrait

M. BARGETON

86

Défavorable

Le Gouvernement

100

Défavorable

M. BOCQUET

12

Défavorable

M. CAPUS

39 rect.

Défavorable

M. BARGETON

87

Défavorable

Article additionnel après Article 11

Auteur

Avis de la commission

Mme Nathalie GOULET

53 rect.

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

61

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

66

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

67

Défavorable

Mme TAILLÉ-POLIAN

62

Favorable

M. YUNG

88

Favorable

Article 12

Auteur

Avis de la commission

M. CAPUS

105 rect.

Demande de retrait

M. BOCQUET

49

Demande de retrait

M. BARGETON

90

Défavorable

Le Gouvernement

104

Défavorable

M. BOCQUET

50

Demande de retrait

Article additionnel après Article 12

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

7 rect.

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

60 rect.

Défavorable

Article 13

Auteur

Avis de la commission

M. BOCQUET

9 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

46

Demande de retrait

Mme TAILLÉ-POLIAN

68 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

23

Demande de retrait

M. BOCQUET

51 rect.

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

29

Défavorable

Le Gouvernement

95

Sagesse

M. BOCQUET

5 rect.

Avis du Gouvernement

Mme Nathalie GOULET

22 rect.

Avis du Gouvernement

Article additionnel après Article 13

Auteur

Avis de la commission

Mme TAILLÉ-POLIAN

59 rect.

Défavorable

La réunion est close à 10 heures.

Mercredi 4 juillet 2018

- Présidence de M. Yvon Collin, vice-président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 - Examen du rapport

M. Yvon Collin, président. - Nous allons examiner le rapport de notre rapporteur général sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017. À l'issue de sa présentation, nous nous prononcerons sur l'ensemble du projet de loi, aucun amendement n'étant proposé sur ce texte par notre rapporteur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme en 2012, la tâche qui nous est dévolue est atypique. Il nous faut, en effet, examiner un projet de loi de règlement portant à la fois sur la gestion de la précédente majorité et sur celle du Gouvernement actuel. L'exercice apparaît d'autant plus inhabituel que le contexte macroéconomique a fortement évolué en cours d'année, facilitant la tâche de la nouvelle majorité.

Après quatre années décevantes, l'activité économique a fortement accéléré en 2017. Le taux de croissance du PIB a ainsi atteint 2,2 % et même 2,3 % une fois corrigé des effets calendaires, soit un niveau inédit depuis 2007. Une telle accélération de l'activité n'avait pas été anticipée : cela provient du redémarrage de l'économie en Europe et dans le monde, ainsi que du « rattrapage » des effets de la crise.

Cette croissance est due à l'investissement des entreprises de 4,4 % mais aussi à la consommation des ménages, qui a progressé de 5,6 %, dans un contexte marqué par un fort rebond de la construction et des transactions immobilières.

Le commerce extérieur, qui avait fortement pesé sur la croissance française entre 2014 et 2016, contribue positivement à cette dernière en 2017, sous l'effet de la demande mondiale et de l'extinction de facteurs exceptionnels, comme les attentats qui avaient pesé sur le tourisme ou les mauvaises récoltes, lesquelles avaient grevé les exportations françaises en 2016.

L'économie française se situe ainsi dans une phase de « rattrapage », lui permettant de croître temporairement à un rythme supérieur à sa croissance potentielle, estimée à 1,3 %.

Une loi de règlement, c'est l'équivalent d'un garde-barrière qui regarde passer les trains sans pouvoir intervenir. La question qui nous intéresse est de savoir si ce rattrapage s'achève ou non. La Commission européenne et le Gouvernement estiment que le « potentiel de rebond » de l'économie française est pratiquement épuisé. Le FMI est en revanche plus optimiste. Comme je le dis régulièrement, les économistes ont été inventés pour que les météorologistes se sentent moins seuls.

La difficulté qui se pose actuellement tient aux résultats contradictoires donnés par les indicateurs macroéconomiques et les enquêtes de conjoncture.

Par définition, l'écart de production représente la différence entre le PIB effectif et le niveau d'activité « soutenable » sur longue période sans provoquer de tensions inflationnistes. Alors que l'économie est supposée avoir épuisé son « potentiel de rebond », les indicateurs macroéconomiques traditionnels de « surchauffe » (inflation, dynamique des salaires) demeurent pourtant atones. En France, l'indice d'inflation sous-jacente est ainsi loin de sa moyenne historique et ne s'est pas du tout redressé au cours de l'exercice 2017.

Pour cette raison, différents observateurs, de la Banque centrale européenne (BCE) à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), ont récemment suggéré qu'il pourrait exister une « capacité de rebond » supplémentaire. À l'aide d'une méthode alternative permettant de réconcilier les estimations de l'écart de production avec les évolutions de l'inflation sous-jacente observées depuis la crise, l'OFCE suggère même que l'écart de production pourrait être inférieur d'environ 3 points de PIB à l'estimation gouvernementale.

Si les indicateurs macroéconomiques constituent un motif d'optimisme, les enquêtes de conjoncture suggèrent à l'inverse que l'économie française pourrait avoir déjà épuisé sa « capacité de rebond » à l'issue de l'exercice 2017. En effet, les enquêtes auprès des entreprises suggèrent une hausse significative des tensions sur l'appareil productif en France. L'économie française serait ainsi confrontée à des contraintes d'offre. Une récente étude de la direction générale du Trésor visant à estimer la position de l'économie française dans le cycle suggère que l'écart de production s'élèverait à environ un point de PIB potentiel, contre -0,6 point de PIB potentiel dans le scénario gouvernemental. Autrement dit, l'économie française serait déjà pratiquement en surchauffe.

Ces incertitudes sont préjudiciables dans la mesure où elles ont des conséquences potentiellement majeures sur les perspectives de croissance et d'emploi ainsi que sur le niveau du solde structurel.

Dans le scénario de l'OFCE, l'économie française pourrait continuer à croître à un rythme de 2 % tout au long du quinquennat, le chômage descendrait en-dessous du seuil de 8 % et le déficit structurel serait déjà pratiquement nul. À l'inverse, si l'on retient le scénario de la direction générale du Trésor, la croissance française reviendrait rapidement à un rythme proche de son potentiel, soit 1,3 % environ, tandis que le chômage aurait déjà atteint son point bas.

Si le débat sur la « vitesse d'atterrissage » de l'économie française n'est pas tranché, l'embellie conjoncturelle observée l'an passé aura en tout état de cause grandement facilité le redressement des comptes publics. Le déficit public nominal s'est ainsi établi à 2,6 % du PIB à l'issue de l'exercice 2017, soit une amélioration de 0,8 point de PIB par rapport à 2016. De ce fait, la France est enfin parvenue à sortir de la procédure pour déficit excessif. Si l'on ne peut que s'en féliciter, force est de constater que l'amélioration du solde nominal tient à l'embellie conjoncturelle, et non à un effort de maîtrise de la dépense.

L'embellie conjoncturelle sur les prélèvements obligatoires, qui tient non seulement au surcroît de croissance mais également à une élasticité de 1,4, soit 20 %, est ainsi estimée à 13,7 milliards par la Cour des comptes, soit 0,6 point de PIB.

Autrement dit, en l'absence de « bonnes nouvelles » en recettes, le déficit nominal n'aurait pas été ramené en-deçà du seuil de 3 % du PIB par la majorité actuelle. Paradoxalement, la réduction du déficit structurel de 0,3 point de PIB potentiel enregistrée l'an dernier est également liée à l'embellie conjoncturelle. En effet, le mode de calcul du solde structurel ne permet pas d'exclure l'incidence de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires.

La totalité de la réduction du déficit structurel intervenue l'an dernier s'explique par cette « composante non discrétionnaire ». Si les prélèvements obligatoires n'étaient pas si bien rentrés, le déficit structurel se serait ainsi creusé de 0,1 point.

Cette contre-performance tient au relâchement de l'effort de maîtrise de la dépense. Même corrigé des mesures exceptionnelles - en particulier le remboursement de la taxe sur les dividendes de 3 % -, le taux d'évolution de la dépense publique est supérieur à la croissance potentielle de l'économie française. Concrètement, cela signifie que l'effort de maîtrise de la dépense effectué en 2017 est insuffisant pour freiner la progression de la part de la dépense publique dans le PIB à moyen terme. Une première depuis 2012 !

Les comparaisons avec les précédents exercices confirment ce diagnostic : la croissance de la dépense publique en volume est ainsi près de deux fois plus rapide en 2017 que sur la période 2010-2016. En année électorale, on ouvre les vannes de la dépense publique, notamment en faveur des salaires.

M. Bernard Lalande. - N'oubliez pas ce qui s'est passé en 2012 !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il y avait eu la crise de 2008...

La réduction du déficit n'a donc pas été suffisante pour amorcer le reflux de la dette publique. La France est ainsi le seul grand pays de la zone euro dont le ratio d'endettement a augmenté l'an dernier (+ 0,2 point), pour atteindre 96,8 % du PIB : c'est pour moi un élément majeur et très inquiétant. Chaque année, nous nous approchons inexorablement des 100 % du PIB. Tous les autres pays ont réduit leur endettement, mais pas la France, d'où un écart croissant avec les autres pays de la zone euro, et notamment l'Allemagne. Cette divergence est malheureusement amenée à se poursuivre, dans la mesure où le déficit public de la France (2,6 % du PIB) reste supérieur à celui du reste de la zone euro (0,4 % du PIB). À part en Espagne, cela fait longtemps que l'on ne parle plus du seuil de 3 % du PIB. Certains pays sont même en excédent primaire.

Alors que les taux d'intérêt restent pour le moment à des niveaux historiquement bas, ce qui est anesthésiant, la divergence des trajectoires d'endettement s'est déjà traduite pour la France par un surcroît de charge d'intérêt de 0,7 point de PIB par rapport à l'Allemagne. Si la France avait suivi la trajectoire de l'Allemagne, elle payerait chaque année à ses créanciers 14 milliards d'euros de moins qu'aujourd'hui : c'est deux fois le budget de la justice !

Venons-en maintenant à l'analyse par sous-secteur, en commençant par la sphère locale, que Matignon accuse de tous les maux.

En 2017, les administrations locales dégagent pour la deuxième année consécutive un excédent, de 0,8 milliard d'euros. Ce dernier s'est toutefois réduit de 2,2 milliards d'euros par rapport à 2016. Cette diminution ne traduit aucunement un relâchement de l'effort de maîtrise de la dépense des collectivités territoriales mais des recettes moins dynamiques, sous l'effet notamment de la baisse de la dotation globale de fonctionnement de 2,4 milliards d'euros. Ainsi, les recettes des administrations publiques locales progressent nettement moins rapidement, à 1,6 %, que celles des autres catégories d'administrations publiques, qui ont augmenté de 4 %. À l'inverse, les dépenses des administrations publiques locales ont évolué au même rythme que celle de l'ensemble des administrations publiques, soit 1,5 %.

La quasi-totalité de la croissance de la dépense locale s'explique par la reprise de l'investissement et la hausse des rémunérations, sous l'effet du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) et de la revalorisation du point d'indice. La reprise de l'investissement de 6 % en valeur doit à cet égard être analysée comme un rattrapage, après d'importantes chutes ces dernières années.

Venons-en maintenant à la sphère sociale. Les administrations de sécurité sociale retrouvent en 2017 un solde positif de 5 milliards d'euros, en amélioration de 7,2 milliards d'euros par rapport à 2016. Comme pour l'État, cette amélioration tient avant tout au dynamisme des recettes. Certaines réformes structurelles ont par ailleurs permis de contenir la hausse des dépenses comme les mesures de redressement prévues par l'accord interprofessionnel de 2015 et les reports d'âge des précédentes réformes des retraites. Il est néanmoins urgent de procéder à des réformes de structures pour infléchir durablement la trajectoire des dépenses sociales. Nous y reviendrons la semaine prochaine à l'occasion du débat d'orientation sur les finances publiques.

Venons-en maintenant à l'État. Premier constat : le déficit de l'État a connu une amélioration en 2017, en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale - permettant à la France de sortir de la procédure pour déficit excessif. C'est une bonne nouvelle. Mais, l'analyse des chiffres oblige à formuler un deuxième constat nettement moins encourageant : cette amélioration apparente des comptes repose entièrement sur le dynamisme des recettes et sur une diminution des sommes versées par l'État à l'Union européenne et aux collectivités territoriales. Ainsi, le solde d'exécution des lois de finances ressort à -67,7 milliards d'euros en 2017 contre -69,1 milliards d'euros en 2016, soit une amélioration de 1,4 milliard d'euros. Mais la totalité de la réduction du déficit par rapport à l'exécution 2016 relève de facteurs exogènes à la gestion budgétaire du Gouvernement. Les recettes de l'État augmentent de 9 milliards d'euros, ce qui résulte de l'évolution spontanée des impôts, notamment la TVA et l'impôt sur les sociétés. La diminution des prélèvements sur recettes contribue également à améliorer le solde budgétaire de 5,3 milliards d'euros, dont 2,3 milliards au titre du prélèvement au bénéfice de l'Union européenne et 3 milliards pour le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales.

Enfin, la création du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » à compter du 1er janvier 2017, dans le cadre du transfert des opérations de garanties publiques de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) vers l'État, s'est accompagnée du reversement par la Coface du solde du compte de gestion des procédures d'aide au commerce extérieur pour un montant total de 3,9 milliards d'euros. Il s'agit d'un mouvement purement comptable qui ne traduit pas des mesures d'économies.

Aucun de ces éléments ne relève donc de mesures d'économies en dépenses. Au contraire, les crédits des ministères augmentent de 9 milliards d'euros, hors recapitalisation du secteur énergétique. C'est donc essentiellement le dynamisme des recettes de l'État qui a permis la réduction du déficit. Cette hausse provient des recettes fiscales, qui représentent la majeure part des recettes de l'État et qui ont augmenté de 11,5 milliards d'euros par rapport à l'exercice précédent. La croissance des recettes fiscales est avant tout liée à leur évolution spontanée, qui représente 14,2 milliards d'euros. En revanche, certaines mesures nouvelles ont contribué à faire baisser les recettes, avec notamment la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et diverses mesures de transfert et de périmètre.

Avant tout, la croissance du PIB a été importante ainsi que l'élasticité des recettes fiscales qui a atteint 1,8. En outre, il y a eu une erreur de comptabilisation de droits de mutation, qui minore les recettes fiscales de 1,5 milliard d'euros en 2017 dont le Gouvernement nous a informés le 15 mai 2018. Les départements bénéficieront par conséquent en 2018 de droits d'enregistrement supplémentaires qui ne leur ont pas été versés en 2017. Le tableau de ventilation des estimations de ces sommes par département sera publié en annexe à mon rapport.

Du côté des dépenses, au contraire, le dérapage est généralisé : la quasi-totalité des missions du budget général ont vu leurs crédits augmenter en 2017. Seules quatre missions connaissent une baisse de crédits par rapport à l'exercice précédent. À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général augmentent de 3,7 % tandis que les contributions au CAS « Pensions » progressent de 3,6 %. Du fait de l'élection, les vannes ont été ouvertes, sans compter l'effet base de 1,3 milliard d'euros, lié aux décisions prises lors des exercices précédents. Des mesures catégorielles ont été décidées, ainsi qu'une revalorisation générale du point d'indice.

Trois politiques publiques connaissent une hausse particulièrement marquée, supérieure à un milliard d'euros : « Enseignement scolaire », « Solidarité » et « Agriculture ». La hausse des crédits de ces missions porte sur des dépenses de personnel, notamment pour l'Éducation nationale, et des crédits d'intervention, en particulier des dépenses de guichet comme la prime d'activité ou l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Au total, le constat est sans appel : les dépenses ne sont pas maîtrisées et l'amélioration du déficit de l'État repose entièrement sur le dynamisme des recettes et des mesures ponctuelles.

L'examen du projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget n'est pas seulement l'occasion de faire le point sur la situation des finances publiques, en particulier de celle de l'État, mais doit aussi et surtout permettre au Parlement de vérifier que la loi de finances initiale a été respectée par l'exécutif et, le cas échéant, déterminer l'ampleur et le motif d'éventuels écarts entre les plafonds de dépenses votés et la réalité de l'exécution budgétaire.

Le déficit budgétaire de l'État s'établit à 67,7 milliards d'euros en 2017, soit une diminution de 1,6 milliard d'euros. Si cet écart peut paraître relativement modéré, il recouvre en réalité des variations de grande ampleur, en recettes comme en dépenses. Les dépenses de l'État ont largement dérapé : 4,2 milliards d'euros de dépassements en crédits de paiement. Cette hausse résulte de sous budgétisations manifestes, identifiées par notre commission des finances dès l'automne 2016 et confirmées par la Cour des comptes à l'été 2017. Ainsi, la recapitalisation d'Areva a nécessité l'ouverture de 1,5 milliard d'euros dans le décret d'avance de juillet, des apurements communautaires ont été refusés pour 721 millions d'euros, des dispositifs sociaux et de gestion de crise sanitaire ont été mis en place par le ministère de l'agriculture pour 250 millions d'euros. Nous avons aussi assisté à des dérapages sur les dépenses de guichet : prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés pour 840 millions d'euros. Les surcoûts liés aux opérations extérieures et intérieurs des armées françaises ont dépassé 1,1 milliard d'euros.

Le Gouvernement issu des élections de juin 2017 a été obligé de procéder à une véritable « rebudgétisation » et il a préféré un décret d'avance à un projet de loi de finances rectificative. Des redéploiements importants ont été effectués à hauteur de 7,9 milliards d'euros, contre une moyenne annuelle de 4,6 milliards d'euros. Les décrets d'avance pris en 2017 ont ainsi été d'une ampleur inédite.

En revanche, les mesures d'économies sont restées limitées : le Gouvernement a choisi de ne pas remettre en cause la forte progression des crédits prévue en loi de finances initiale pour 2017. Un décret d'annulation a été pris en juillet mais d'un montant assez faible.

Le Gouvernement indique également avoir procédé à des mesures de ralentissement de la dépense, pour un montant total de 1,2 milliard d'euros. Il avait pourtant refusé de transmettre au Parlement une évolution tendancielle des dépenses de l'État lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques. La loi de règlement 2017 est donc l'occasion d'un discret revirement de jurisprudence du Gouvernement sur ce point, sans quoi il ne pourrait pas afficher plusieurs milliards d'économies mais seulement 300 millions d'euros.

Pour conclure, le budget exécuté en 2017 a différé très significativement de la loi de finances initiale pour 2017, confirmant l'analyse de la commission des finances à l'automne 2016 selon laquelle le texte présentait des éléments d'insincérité et des biais de construction très importants. Le Gouvernement issu des élections de juin 2017 n'a pas voulu remettre en cause l'essentiel des choix budgétaires du précédent Gouvernement et il a profité de la bonne conjoncture pour faire passer le déficit public sous la barre des 3 % du PIB. Les reports de crédits ont été fortement réduits. La dette de l'État envers Pôle emploi a enfin été remboursée. Les charges à payer ont également diminué de 646 millions d'euros.

Si les restes à payer ont continué de croître, la hausse est cependant concentrée sur un petit nombre de missions, au premier rang desquelles la mission « Défense », en raison du lancement de deux grands programmes d'armement dans le milieu naval et terrestre. Au total, les reports de charges apparaissent donc contenus par rapport aux exercices précédents.

La loi de règlement est une photographie, certes sincère, mais d'un exercice budgétaire bancal, résultat de l'action de deux gouvernements successifs. Les craintes d'insincérité formulées à l'encontre du projet de loi de finances initiale et les critiques sur l'absence de maîtrise des dépenses se sont notamment concrétisées au cours de l'année 2017.

Le nouveau Gouvernement a certes pris des mesures à l'été mais il a surtout bénéficié d'un contexte économique favorable, lui permettant d'enregistrer de très bonnes nouvelles en recettes et ainsi d'obtenir des résultats plus satisfaisants que par le passé, sans réaliser de véritables réformes de structure.

Avec la révision constitutionnelle, certains disent que le Parlement devrait passer moins de temps à examiner la loi de finances et plus de temps sur l'évaluation et le contrôle. Un contrôle approfondi permettrait d'examiner plus d'éléments qu'une simple loi de règlement qui est un exercice particulier, puisqu'il n'est pas vraiment possible de l'amender. Nous en discuterons en séance. Je constate la photographie, ce qui ne signifie pas que nous approuvions la politique menée, notamment en matière d'économies attendues. Le plan « Action publique 2022 » est encore une fois reporté. Notre collègue Christine Lavarde a récemment posé une question d'actualité au Gouvernement qui montre sa déception d'avoir participé à un exercice qui ne débouche pas. Les arbitrages, s'ils ont eu lieu, n'ont pas été rendus publics. Alors que l'économie mondiale ralentit, les mesures d'économies ne pourront être une nouvelle fois repoussées. Je ne suis pas certain que 2019 connaisse la même embellie que 2017. Les chiffres décevants de la croissance en ce début d'année démontrent que nous avons peut-être déjà mangé notre pain blanc.

J'approuverai donc cette loi de règlement, même s'il s'agit d'un exercice un peu frustrant dans la mesure où nous ne pouvons pas totalement jouer notre rôle de parlementaires.

M. Vincent Delahaye. - Je suis toujours gêné par les soldes en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire : vous présentez une répartition entre sécurité sociale, administrations locales et administrations centrales en comptabilité nationale, c'est-à-dire en comptabilité d'engagement, tandis qu'ensuite, le solde pour l'État de 67,7 milliards est en comptabilité budgétaire, c'est-à-dire en comptabilité de caisse. J'aurais d'ores et déjà aimé disposer du rapprochement entre ces deux comptabilités qui figurera sans doute dans le rapport à venir.

L'exercice est compliqué, cette année encore, puisque cette loi de règlement est à cheval sur deux gouvernements. Je regrette que le projet de loi constitutionnelle n'avance pas sur les sujets de procédure et de calendrier budgétaires. L'État devrait clore ses comptes plus tôt pour nous permettre de mieux les examiner. Il faudrait gagner deux mois d'ici la fin du quinquennat afin de pouvoir mener un vrai travail de contrôle et d'évaluation. La mission dont les crédits diminuent le plus est la mission « Action extérieure de l'État » dont je suis le rapporteur spécial.

Je ne partage pas les objectifs de maîtrise de la dépense publique du Gouvernement : il faut les réduire si l'on veut sortir des déficits publics sans fin. J'utiliserai mon droit de parole pour dire, en séance, quelles sont mes interrogations et mes attentes.

M. Yvon Collin, président. - Profitez-en : vous devriez encore avoir droit à la parole...

M. Vincent Delahaye. - Cette loi de règlement démontre que la première moitié de l'année a été marquée par des dépenses à caractère électoraliste. Ensuite, le nouveau Gouvernement a fait des efforts de sincérité, si ce n'est d'économies. Mon groupe s'abstiendra sur ce projet de loi.

M. Philippe Dallier. - Merci au photographe Albéric de Montgolfier, qui nous a donné une belle image de cette loi de règlement. Nos craintes de l'automne 2016 étaient fondées : je ne m'en réjouis pas. L'amélioration du solde ne tient qu'à l'embellie des recettes. L'examen de cette loi de règlement devrait mettre un terme aux disputes entre l'ancienne et la nouvelle majorité, qui s'attribuaient les mérites respectifs de la baisse du déficit.

Ce résultat démontre une nouvelle fois qu'une hirondelle ne fait pas le printemps. En fin d'année, tout le monde a cru que la situation s'améliorait durablement ; les promesses se sont multipliées mais, aujourd'hui, le Gouvernement a de grandes difficultés à boucler le projet de loi de finances pour 2019. La politique du logement et les contrats aidés vont une fois de plus contribuer aux futures économies avec la baisse des aides personnelles au logement à hauteur de 1,3 milliard d'euros et la prise en compte des revenus contemporains des allocataires, solution que la Cour des comptes avait déconseillée à cause de sa complexité et du risque de déstabilisation des allocataires. Le Gouvernement ne dit rien du financement des promesses électorales qu'il a faites : suppression complète de la taxe d'habitation, instauration d'un « service militaire », défiscalisation des heures supplémentaires... Enfin, on ne sait toujours pas comment le Gouvernement entend respecter la trajectoire qu'il s'est fixée alors même qu'il va encore la modifier puisque la suppression de la taxe d'habitation ne sera pas compensée par des économies, comme l'avait récemment assuré M. Gérald Darmanin. Le déficit va encore se creuser. Nous sommes dans un brouillard assez incroyable. Conséquence : la dette continue de progresser, la France décroche de l'Allemagne. Espérons que les taux d'intérêt ne vont pas augmenter, sinon je ne sais pas comment nous finirons ce quinquennat.

Je voterai néanmoins cette photographie, une fois les commentaires politiques énoncés.

M. Michel Canévet. - Je comprends les inquiétudes de notre rapporteur général, mais la situation n'est pas si mauvaise que cela : l'audit réalisé en cours d'année a révélé des sous-budgétisations évidentes, mais l'exercice budgétaire s'est finalement révélé meilleur qu'attendu. Il a fallu rembourser la taxe sur les dividendes, heureusement compensée par la surtaxe de l'impôt sur les sociétés. Certes, les dépenses de l'État n'ont pas baissé, mais n'oublions pas les sous-budgétisations initiales.

La balance commerciale s'est dégradée, passant de 53 milliards d'euros en 2016 à 60 milliards d'euros en 2017. Comment expliquer cette détérioration ?

M. Pascal Savoldelli. - Nous nous abstiendrons sur ce projet de loi de règlement, qui est dans le droit fil du projet de loi de finances et des traités européens. Vous estimez qu'il faut réduire les dépenses publiques, mais vous ne parlez jamais du niveau des recettes. N'oublions pas non plus que les décisions prises une année ont des conséquences l'année suivante sur les politiques menées par les collectivités. Un tiers des jeunes qui entrent sur le marché du travail restent en emploi temporaire pendant dix ans ! Nous ne pouvons nous glorifier du quotidien de nos concitoyens.

L'État consacre 3 % de son PIB à l'investissement public : c'est peu. En outre, les grands groupes ont réduit leurs investissements de 15 % tandis que les dividendes ont augmenté de 22,5 %. N'est-ce pas préoccupant ? Notre pays est fragilisé au niveau européen et mondial. En séance, nous interviendrons sur les éléments qui ressortent de l'endogène et de l'exogène. Les exonérations et dégrèvements fiscaux se montent en France à 112,5 milliards d'euros, sans même parler de la suppression de la taxe d'habitation : ne devrait-on pas s'interroger sur le bien-fondé de telles mesures ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Du côté des dépenses, quelles sont les responsabilités respectives de l'ancien et du nouveau gouvernement ? L'année 2017 aurait pu très mal se terminer si l'embellie de la conjoncture n'avait pas été au rendez-vous.

Le plus dur est sans doute devant nous : les dépenses devront être réduites, mais dès que l'on propose une mesure d'économie, ses effets négatifs sont pointés du doigt. Le mur de la dette est là et les taux d'intérêt peuvent augmenter. Je ne parle même pas de la situation internationale, pour le moins compliquée.

L'effort de sincérité sur les dépenses a-t-il eu un effet sur leur montant ?

M. Jean-Claude Requier. - Le déficit budgétaire est considérable, même s'il est inférieur à celui de 2016. J'avais proposé que l'on affiche sur la façade de Bercy le montant du déficit, comme une sorte de Téléthon à rebours.

La réduction des dépenses sera difficile, car si nous sommes d'accord sur le diagnostic, personne ne souhaite être touché par des mesures d'économies.

Mon groupe n'a pas encore arrêté sa position sur ce projet de loi de règlement.

M. Bernard Lalande. - La France alimente sa croissance grâce à la dette. À la fin des « Trente Glorieuses », sa dette s'élevait à 12 % du PIB. En 2000, nous en étions à 60 % du PIB et en 2010 à 80 % du PIB. Aujourd'hui, nous avons atteint 97 % du PIB. La charge de la dette se monte à 41 milliards d'euros, soit plus que le budget de la défense. Les commentaires sont souvent conjoncturels, mais les causes structurelles.

La production industrielle dans notre pays est moitié moindre de ce qu'elle devrait être. L'économiste Claude Sicard a démontré la corrélation entre la production industrielle et le PIB : la France a un revenu lié à l'industrie de 4 500 dollars par habitant tandis qu'il se monte à 7 500 dollars en Allemagne et à 8 100 dollars en Suède. En diminuant la dépense publique, on risque de réduire les investissements et le pouvoir d'achat, d'où des recettes moindres. Nous devons donc régler le problème de la production industrielle dont nous avons favorisé l'externalisation. Notre industrie repose sur une centaine de groupes, alors que nous avons une multitude de PME. Une véritable politique industrielle, reste donc à inventer, qui ne s'adresse plus seulement aux grands groupes.

Nous nous abstiendrons sur ce projet de loi, car si nous avons commencé l'exécution de la loi de finances, nous ne l'avons pas terminée.

M. Marc Laménie. - Les dépenses ne sont pas maîtrisées. Quelle sera l'évolution de la charge de la dette ?

Mme Fabienne Keller. - Malgré une année de transition, les projets en matière de transport ont été gelés. Une nouvelle fois, la ligne consacrée au fret ferroviaire a été touchée par des coupes sombres : 61 millions d'euros alors que 226 millions d'euros étaient initialement prévus. Ne nous étonnons pas que le fret peine à convaincre.

Les dépenses des ministères ont continué à progresser : quelles sont les responsabilités respectives des présidences de François Hollande et Emmanuel Macron ? Alors que l'État impose aux grandes collectivités territoriales de ne pas augmenter leurs budgets de plus de 1,2 %, ses dépenses progressent deux fois plus vite. Je m'inquiète pour 2019 des annonces faites en faveur de l'armée et de l'éducation nationale.

M. Jérôme Bascher. - Puisque les dépenses augmentent en année électorale, revenons au septennat !

La croissance des dépenses publiques s'est élevée à 1,5 % en 2017, contre 0,8 % les années précédentes. Si l'on s'était borné à 0,8 % de dépenses supplémentaires, plus de 0,2 point de PIB aurait été économisé et la dépense structurelle aurait donc réellement diminué. Ces alternances sont un vrai problème puisque tous les cinq ans, les dépenses s'envolent.

Le montant du décret d'avance de l'année dernière était considérable, même s'il avait pour vocation de remettre les crédits « en base », c'est-à-dire de « sincériser » le budget. Le mois de juillet 2017 a été consacré à des lois secondaires alors qu'il aurait fallu discuter des orientations budgétaires, une fois le rapport de la Cour des comptes rendu.

Nous devrions disposer des chiffres budgétaires plus tôt, d'autant que la France les transmet à Bruxelles début avril. Il n'y a donc pas de raisons que nous n'en disposions pas plus rapidement.

Le programme de stabilité, le débat d'orientation budgétaire et le projet de loi de finances présentent des chiffres à chaque fois différents. Pourrions-nous simplifier ces débats ?

M. Darmanin nous a dit hier soir qu'il quittait l'hémicycle pour boucler le budget 2019. Comment présenter les perspectives financières et budgétaires pour les années à venir quand on n'a pas arrêté la première année de l'exercice ?

Enfin, les contrats de plan État-région (CPER) sont mal exécutés : les régions ne seront-elles pas les « dindons de la farce », alors que l'État cherche à faire des économies ?

M. Didier Rambaud. - Je relève beaucoup de contradictions dans les propos. Vincent Delahaye réclame une diminution des dépenses publiques ; Philippe Dallier s'interroge sur la suppression de la taxe d'habitation ; la semaine dernière, M. Migaud a estimé que l'État ne réduisait pas assez son train de vie. Mais quelles dépenses publiques veut-on baisser ? Le Comité olympique, ce matin encore, nous demandait 400 millions d'euros supplémentaires.

M. Vincent Delahaye. - C'est non.

M. Didier Rambaud. - Et puis, il y a le problème des anciens combattants, des retraites agricoles, du fret dont a parlé Fabienne Keller... Alors, dans quelles dépenses publiques doit-on tailler ?

M. Philippe Dominati. - Vous parlez de croissance inattendue et de recettes inespérées, mais comment se situons-nous au sein de l'Europe ? La croissance de dix-neuf pays européens a dépassé 3 %. Avons-nous sous-performé par rapport à nos voisins ?

La dynamique des recettes, c'est une autre façon de parler du montant des prélèvements obligatoires, toujours plus important en France qu'en Europe : c'est un frein à notre économie.

Dans la mission « Sécurité » dont j'ai la charge, le titre 2, c'est-à-dire les frais de personnel, a augmenté en dix ans de 30 %, alors que le fonctionnement et l'investissement ont diminué de 5 %. Une commission d'enquête constituée au Sénat vient de rendre ses conclusions sur l'état des forces de sécurité. J'ai le sentiment que chaque création de poste se fait au détriment de l'investissement, d'où le délabrement progressif de l'appareil de l'État.

Le dérapage des trois missions que vous avez citées ne semble pas lié à la conjoncture : pouvez-vous nous en expliquer les raisons ?

Mme Christine Lavarde. - L'Assemblée nationale a lancé à grand renfort de communication le « printemps de l'évaluation », comme si le Parlement n'avait jamais rien fait. En outre, nous disposons déjà de multiples études, dont celles de la Cour des comptes. Il manque surtout aux parlementaires le temps de s'approprier ces documents. Partagez-vous ce constat ou bien notre commission va-t-elle créer un nouvel organe pour questionner la dépense publique ?

M. Emmanuel Capus. - La loi de règlement traite d'une année de transition : étant de nature optimiste, je juge le verre à moitié plein, surtout que nous sommes sortis de la procédure pour déficit excessif. Nous devrons néanmoins faire des efforts structurels : qu'en est-il d'« Action publique 2022 » ? Les réformes tardent à être annoncées.

M. Philippe Dallier. - Et quand c'est flou...

M. Emmanuel Capus. - Didier Rambaud a raison : quelles dépenses publiques sommes-nous prêts à sacrifier ? La suppression des 300 000 emplois aidés va dans le bon sens, mais certains de mes collègues ne le pensent pas. Beaucoup d'entre nous estiment que nous sommes à l'os.

M. Jean-Marc Gabouty. - L'appareil administratif français est très loin d'être à l'os. J'affirme ainsi qu'il y a trop de personnels à l'hôpital, pas dans le personnel soignant qui souffre de sous-effectifs. En revanche, le personnel administratif hospitalier est en sureffectif.

Dans toutes les grandes collectivités territoriales, il y a également trop de personnels. On a ainsi créé des technostructures totalement inutiles pour gérer les transports scolaires dans les régions.

Et parallèlement, certains services de l'État continuent à faire de la mécanique, de l'imprimerie dans des conditions de productivité d'un autre temps.

La France disposait de trois agences au début des années 2000 ; aujourd'hui, nous en sommes à 64 ! En a-t-on vraiment besoin ?

Il existe des sources d'économies ! On peut supprimer aussi les conseils économiques sociaux et environnementaux, ils ne servent à rien, ceux qui y siègent le disent une fois leur mandat achevé. Je l'ai dit moi-même devant mon CESE, je suis ressorti vivant ! La France avait cru pouvoir vivre sur le tourisme et le secteur tertiaire, elle a laissé la production industrielle décliner depuis quinze ans...

M. Vincent Capo-Canellas. - Concernant l'expertise et l'évaluation par le Parlement, je vous indique que le Bureau du Sénat, la semaine dernière, a adopté la proposition que nous faisions, avec le président Gérard Larcher : 1 million d'euros de crédits seront consacrés à ce poste l'an prochain, si le budget de l'exercice est adopté. Nous pourrons ainsi solliciter d'autres instances que celles de l'État, France Stratégie ou la Cour des comptes vis-à-vis de laquelle notre droit de tirage est limité, et nous adresser à des structures extérieures, indépendantes. L'usage de ces crédits est à étudier avec les présidents de commission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur la différence entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale, je vous renvoie effectivement à mon rapport, qui l'explique bien...

Je partage les propos de Vincent Delahaye. Il est certain qu'examiner la loi de règlement seulement en juillet n'est pas raisonnable, nous travaillons en flux tendu. Il faudrait que l'État clôture ses comptes beaucoup plus tôt, afin que nous puissions faire un vrai travail d'évaluation. Le printemps de l'évaluation a été une opération de communication assez artificielle : lors de son audition, le ministre n'a pas dit où des économies réelles pouvaient être réalisées.

Philippe Dallier a anticipé sur le débat d'orientation des finances publiques : venez la semaine prochaine pour en savoir plus ! Le ministre fait encore des arbitrages budgétaires alors que le document a déjà été présenté, c'est effectivement un peu curieux...

Michel Canévet a posé des questions sur le commerce extérieur. Parmi les facteurs à citer, il y a le rebond de la demande internationale, les résultats du tourisme, meilleurs en 2017 qu'en 2016, au lendemain des attentats ; il y a aussi l'agriculture.

Je partage les propos de Pascal Savoldelli sur les remboursements et dégrèvements.

Concernant la part de la hausse des crédits ministériels expliquée par les sous-budgétisations de la loi de finances initiale évoquée par Vincent Capo-Canellas, vous trouverez des développements dans le rapport. Jean-Claude Requier, je ne suis pas certain que Bercy ait envie d'afficher sur sa façade les chiffres des déficits, mais nous pouvons le proposer...

Christine Lavarde, sur « Action publique 2022 » et sur l'évaluation, le calendrier a été modifié, et la réunion à Matignon ce matin ne m'a pas rassuré. Le Gouvernement avait pareillement affirmé que la réforme de la taxe d'habitation serait financée par des économies, maintenant il n'en est plus question. Ce sera encore un financement par le déficit...

Le Gouvernement a envisagé une hausse des taux d'intérêt jusqu'à 3,8 % en 2022, qui porterait la charge de la dette de 34 milliards d'euros aujourd'hui à 49 milliards d'euros.

Je partage aussi les propos de Fabienne Keller sur les transports et les efforts demandés aux collectivités locales.

Il est certain que les CPER ne comportent plus guère d'investissements, et que la hausse concerne les dépenses de fonctionnement, la masse salariale, les dépenses de guichet, mais nullement les infrastructures de transport.

Sur quels postes faire porter les économies ? Il est temps d'entrer dans le dur ! Et de nous pencher sur les missions partagées entre l'État et les collectivités locales, comme dans le secteur du tourisme - avec un ministère, des directions régionales, des offices de tourisme, les collectivités territoriales... L'État, de même, a-t-il encore besoin de gérer un réseau routier national ? Et l'on pourrait multiplier les exemples. La prestation de compensation du handicap et l'allocation aux adultes handicapés s'adressent au même public, et impliquent des gestions en doublon.

Finalement, la France est-elle mieux administrée qu'il y a dix ans ? On en doute. La loi n° 2004-809 du 3 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a maintenu des services centraux, avec des agents en surnombre, des corps de contrôle, des agences publiques... Tout récemment encore, nous avons évité de justesse la création d'une commission chargée de la publication des sanctions administratives dans le projet de loi de lutte contre la fraude fiscale : il aurait fallu désigner un président, former un secrétariat, choisir des bureaux ; tout cela a un coût.

Sur l'évaluation, les députés ont envisagé un organisme indépendant, dans lequel ils semblent vouloir associer le Sénat, sans nous avoir demandé notre avis du reste. Mais attention, tout organisme interne ou externe nouveau ne servira à rien si nous dépendons du ministère pour obtenir les données lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018. Nous avons vu évoluer d'heure en heure les chiffres relatifs au réhaussement à 10 % du taux de TVA applicable au logement social. Les montants variaient considérablement... Quant aux études d'impact, quelle valeur ont-elles ? Aucune... Le Parlement doit pouvoir faire par lui-même de vraies études qui éclairent ses votes.

Avant fin juillet, il faudra que nous discutions de la révision constitutionnelle, pour les aspects qui intéressent directement notre commission. La réduction du délai d'examen du projet de budget a de quoi inquiéter, nous ne pourrions plus avoir que quelques jours...

M. Jérôme Bascher. - C'est trop !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 40 doit-il être supprimé ? Doit-il être invoqué par le seul Gouvernement ? Ne faut-il pas revoir certains points de la LOLF et le périmètre des missions ? Nous ne sommes pas forcément tous d'accord sur cette réforme constitutionnelle, mais nous le sommes sur ce qui ne fonctionne pas, comme les collectifs budgétaires où nous travaillons sans avoir le texte en temps utile pour l'examiner.

Allez-vous voter, pour certains d'entre vous, le projet de loi de règlement ce matin ? Je vais le faire, par crainte que vous vous absteniez tous, nous aurons le débat en séance publique.

Mme Fabienne Keller. - Le groupe d'études énergie du Sénat a reçu ce matin le président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour une présentation des perspectives en matière énergétique. La contribution au service public de l'énergie (CSPE), pour le financement des énergies renouvelables, est un sujet majeur, sur lequel la Cour des comptes a fait un très beau travail. Il serait intéressant pour nos collègues d'entendre cette présentation, surtout quand le poids de l'énergie dans les budgets des ménages augmente continuellement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un vrai sujet, il faudra en parler avec notre collègue Jean-François Husson.

Mme Fabienne Keller. - Nous pourrons aussi aborder le coût des réseaux, les difficultés financières d'EDF, etc.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2017.

Actualisation du programme de contrôle budgétaire de la commission

M. Yvon Collin, président. - Je voulais vous informer que par un courrier en date du 27 juin dernier, le Premier président de la Cour des comptes a répondu positivement à la demande de notre commission des finances de réaliser une enquête sur le financement et le pilotage des très grandes infrastructures de recherche (TGIR) en application de l'article 58-2° de la LOLF. Le rapporteur de cette enquête sera notre collègue Jean-François Rapin, rapporteur spécial pour les crédits de la recherche au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». L'enquête sera remise au premier semestre 2019. Je vous propose donc d'actualiser notre programme de contrôle budgétaire en intégrant cette nouvelle enquête.

La commission donne acte au président de sa communication et adopte le programme de contrôle ainsi modifié.

La réunion est close à 11 h 35.