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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 30 mai 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 09 h 05.

Proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le rapport de Christine Lavarde sur la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise, présentée par Claude Nougein, Michel Vaspart et plusieurs autres de nos collègues. Nous examinerons la proposition de loi en séance publique la semaine prochaine.

Je salue la présence parmi nous de Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, à laquelle nous avons délégué l'examen au fond de quatre articles. Hormis les amendements présentés par les deux rapporteurs, seuls deux amendements ont été déposés par notre collègue Alain Joyandet.

Nous avons donc vingt-cinq amendements à examiner, sachant que nous n'aurons pas à débattre des trois amendements sur les articles délégués au fond à la commission des affaires sociales - Mme Gruny pourra bien évidemment nous les présenter.

Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Cette proposition de loi, issue des préconisations d'un rapport d'information déposé au nom de la délégation sénatoriale aux entreprises en février 2017 et présenté lors de la journée des entreprises du Sénat en mars de la même année, a le mérite de s'intéresser à la transmission d'entreprise, sujet vital pour l'économie française, en particulier dans les territoires ruraux. Il s'agit également d'un sujet d'actualité, alors que le Gouvernement présentera bientôt son projet de loi dit « Pacte ».

En France, les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) représentent la majeure part de l'emploi : 20 % des dirigeants des PME sont âgés de plus de 60 ans et plus de 60 % des dirigeants d'ETI ont au moins 55 ans. Il s'agit donc d'un véritable sujet, le nombre d'entreprises à transmettre dans les prochaines années étant appelé à augmenter considérablement.

Or la transmission d'une entreprise constitue un moment délicat : l'existence d'un repreneur intéressé et l'accès au financement constituent deux difficultés, auxquelles s'ajoute la question du maintien de l'emploi dans les territoires - les repreneurs pouvant être tentés de réduire la masse salariale, par exemple à travers des fusions ou des délocalisations. Cette proposition de loi vise justement à apporter des réponses permettant de maintenir l'emploi dans les territoires ruraux, notamment via une transmission familiale facilitée pour les PME, les ETI ou les entreprises individuelles.

Les difficultés liées à la transmission des entreprises sont identifiées depuis longtemps et ont donné naissance à de nombreux dispositifs fiscaux incitatifs, dont certains peuvent se cumuler. Le sujet dépasse d'ailleurs les clivages politiques : le dispositif « Dutreil », principal dispositif fiscal en la matière, qui prévoit une réduction de 75 % des droits de mutation à titre gratuit sous certaines conditions, a d'abord été introduit par un amendement de Didier Migaud, en 2000, avant d'être rendu plus incitatif par Renaud Dutreil.

Le sujet n'est donc pas nouveau. Toutefois, la délégation innove, eu égard au champ très large de ses travaux. Elle ne s'est pas limitée aux questions fiscales. Elle a cherché à lever les freins aux reprises liés à des complexités du droit du travail : ces quatre articles de la proposition de loi ont été délégués pour leur examen au fond à la commission des affaires sociales.

Par ailleurs, les analyses de la délégation ne portent pas seulement sur les très petites entreprises ou sur les PME, mais incluent bien les ETI, qui représentent la majeure part des créations d'emploi en France. L'envergure du travail mené se reflète dans les auditions réalisées : la délégation a rencontré pas moins de 39 organismes ou institutions. Le travail réalisé par la délégation nous a permis, compte tenu du temps contraint dont nous avons disposé pour examiner cette proposition de loi, de ne pas mener de trop nombreuses auditions.

Il faut d'ailleurs souligner que les réflexions de la délégation ont débuté très en amont des réflexions actuelles sur la loi « Pacte ». La largeur de vue de la délégation aux entreprises se reflète dans la variété et l'ambition des dispositions législatives que nous examinons aujourd'hui : la proposition de loi compte 18 articles et remanie 13 dispositifs fiscaux.

Les travaux menés par la commission des finances ont été plus resserrés dans le temps et dans leurs ambitions. Face à une proposition de loi très dense, nous avons surtout cherché à expertiser la faisabilité technique des propositions et leur coût pour les finances publiques. Or il est quasiment impossible d'évaluer ce dernier. Les lacunes statistiques empêchent tout chiffrage précis des dispositifs existants, proposés ou amendés.

Sur de nombreux sujets, les analyses de la commission des finances sont parfaitement convergentes avec celles de la délégation aux entreprises. Afin de comprendre l'origine des carences statistiques mise en évidence par la délégation, nous avons rencontré des représentants de l'Insee. Tout d'abord, la remontée d'information est défaillante : beaucoup de déclarations réalisées par les entreprises et les particuliers ne sont pas exploitées. En outre, même si certaines déclarations ont un caractère obligatoire à différents moments de la vie d'une entreprise, elles peuvent s'avérer lacunaires, le non-remplissage d'une case n'étant pas bloquant. Dans le cas d'une cessation d'entreprise, il n'existe aucune incitation pour le chef d'entreprise à déclarer, compte tenu justement de la disparition de l'entreprise.

Si nous voulions disposer de statistiques fiables, il faudrait imposer beaucoup plus de contraintes aux entreprises. Tel n'est pas le sens de l'histoire. Il faut trouver un juste milieu entre besoins d'information statistique et facilité de gestion des entreprises.

Le programme de travail de l'Insee ne relève pas de la loi, raison pour laquelle je vous propose de supprimer l'article 1er. Nous devrons cependant nous montrer vigilants sur le sujet et demander au Gouvernement de mettre la question des statistiques d'entreprise à l'ordre du jour du Comité national de l'information statistique.

S'agissant des dispositifs fiscaux, je ne vous propose aucune modification autre que rédactionnelle ou purement technique sur plusieurs articles qui devraient permettre de fluidifier les transmissions d'entreprises.

Cela concerne d'abord l'article 3, qui module le taux de la réduction d'impôt sur les donations selon l'âge du donateur, en prévoyant une réduction de 60 % des droits de mutation lorsque la donation est effectuée avant 65 ans - contre 50 % actuellement. Il s'agit d'inciter à une transmission plus rapide, la pérennité économique ayant un lien avec l'âge auquel s'effectue la donation. Après 65 ans, le taux baisse donc à 40 %.

Je vous propose également d'adopter sans modification l'article 6, qui assouplit considérablement les possibilités de paiement différé de l'impôt sur le revenu en cas de crédit-vendeur.

Même chose sur l'article 17, qui porte de 300 000 à 500 000 euros l'abattement sur les droits d'enregistrement et les droits de mutation dont peuvent bénéficier les repreneurs internes d'une entreprise, ainsi que sur l'article 18, qui assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne.

Je vous propose également de conserver la quasi-totalité des assouplissements prévus par l'article 12 concernant le report d'imposition dans le cadre d'un apport de titres : élargissement des cas de report, suppression de certaines conditions dans le cas d'un réinvestissement dans une PME, etc.

Je vous propose aussi de confirmer l'alignement du taux de droit d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui des actions, à l'article 11.

Je vous propose même d'aller plus loin sur l'article 7, en prorogeant de deux ans supplémentaires la réduction d'impôt concernée.

Concernant l'exonération de droits de mutation « Dutreil », j'entends conserver l'essentiel des modifications proposées par les auteurs de la proposition de loi à l'article 8 : mise en place d'une exonération renforcée à 90 %, assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées, extension des possibilités de donation, assouplissement de la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction, assouplissement des obligations déclaratives, etc.

Je vous présenterai des amendements complémentaires pour assouplir d'autres « verrous » qui ne me paraissent pas justifiés.

S'agissant des amendements qui visent à écarter ou à réécrire certaines dispositions de la proposition de loi, les modifications proposées relèvent principalement de trois objectifs : assurer la constitutionnalité des dispositifs ; apporter des améliorations techniques ; limiter le coût des propositions pour les finances publiques.

À titre d'exemple, certains assouplissements du pacte « Dutreil » me semblent aller trop loin au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel très protectrice du principe d'égalité devant les charges publiques.

Il faut être très vigilant, car ce risque constitutionnel s'est déjà matérialisé en matière de transmission : une exonération analogue au « Dutreil » avait ainsi été déclarée entièrement contraire à la Constitution en 1995, le Conseil constitutionnel considérant les conditions d'application du dispositif trop souples pour justifier un avantage fiscal d'une telle ampleur. Prenons garde au « pas de trop » qui ferait tomber tout le dispositif, au détriment de nos entreprises.

Je vous propose également la suppression de cinq articles, pour des motifs essentiellement techniques. Ainsi, les articles 2 et 9 me paraissent déjà satisfaits par le droit existant, tandis que les articles 1 et 10 ne me semblent pas relever de la compétence du législateur. Enfin, les effets de l'article 4, qui vise à assouplir le dispositif de location-gérance, me paraissent en décalage avec la volonté de favoriser les transmissions d'entreprises durablement implantées dans nos territoires.

M. Vincent Éblé, président. - Je vais maintenant donner la parole à Claude Nougein, coauteur de la proposition de loi.

M. Claude Nougein, coauteur de la proposition de loi. - Je veux tout d'abord remercier Christine Lavarde d'avoir su se saisir à bras-le-corps, et en peu de temps, de cette proposition de loi dont elle a excellemment résumé tous les enjeux. Je ne reviendrai pas sur les différents aspects techniques de ce texte, seulement sur sa genèse.

Quand une entreprise fonctionne bien, dans le territoire isolé dont je suis élu, on a envie de la garder ! Les élus de la région parisienne ou des grandes métropoles ne comprendront peut-être pas exactement la situation que je décris, mais j'ai vu trop d'entreprises disparaître dans mon département au moment de la transmission.

Chaque année, 60 000 entreprises changent de main. Pour la plupart d'entre elles, environ 40 000, les choses se passent bien. Pour les autres, beaucoup plus mal... Des dizaines de rapports ont été publiés sur la transmission d'entreprise. Michel Vaspart et moi-même avons rencontré Fanny Dombre-Coste, députée de l'Hérault, auteur du rapport le plus récent sur la question.

Nous avons intitulé notre rapport Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires. La deuxième partie du titre est essentielle : il ne faut pas s'arrêter uniquement sur l'aspect juridique et fiscal, il faut aussi s'attacher à l'emploi dans nos territoires, en particulier dans les plus isolés.

Mme Dombre-Coste a rédigé un excellent rapport, mais elle s'est intéressée, de son propre aveu, aux TPE, beaucoup plus nombreuses que les PME et les ETI. Or la France a un problème déjà ancien avec les entreprises de taille intermédiaire qui emploient entre 250 et 4 999 personnes.

Je me souviens d'un rapport de Bercy, lorsque j'étais étudiant, expliquant que nous avions besoin de milliers et de milliers de TPE pour sauvegarder nos territoires. Ensuite, dans les années soixante-dix, on a voulu développer de grands groupes français. Ceux qui ont lu Le défi américain de Jean-Jacques Servan-Schreiber s'en souviennent sans doute. Ce fut une réussite : alors qu'aucune entreprise française ne figurait parmi les cent plus grandes firmes au monde, on en compte plusieurs aujourd'hui.

Historiquement, les PME et les ETI ont toujours été les grandes oubliées de notre tissu économique. Selon le même rapport, elles ne présentaient pas un grand intérêt pour notre pays. Cette remarque m'avait frappé. Aujourd'hui, il semble pourtant que le manque d'ETI en France constitue une circonstance très aggravante de notre taux de chômage.

Comme l'a souligné Mme Lavarde, l'outil statistique n'est pas fiable. On évalue le nombre d'ETI dans notre pays à 5 000, quand on en compte 10 000 en Italie et 15 000 au Royaume-Uni ou en Allemagne. On a détruit ces ETI dont on ne voyait pas l'utilité pour l'économie française.

Il nous a donc semblé important de traiter de la question particulière des ETI et de leur transmission. Nous avons balayé tout le spectre des entreprises allant des TPE aux ETI, mais sans nous intéresser aux sociétés cotées.

Nous nous sommes intéressés à toutes sortes de reprises, y compris la reprise par les salariés, souvent très compliquée pour les TPE. Nous n'avons pu que tirer notre chapeau aux salariés d'une TPE de la région nantaise qui ont dû surmonter des difficultés relevant du parcours du combattant pour reprendre leur entreprise.

Ces entreprises ne sont pas cotées, mais ont une valeur importante. La transmission familiale est donc très coûteuse sur le plan fiscal.

Par ailleurs, on anticipe peu la transmission dans notre pays. Devant les coûts qu'entraîne cette transmission, les dirigeants ont tendance à reculer et à laisser leurs enfants se débrouiller. Le taux d'imposition est de 11 % en cas de succession et de 5,5 % en cas de donation, le problème étant que les donations sont rares... Pour une grosse ETI valorisée 100 millions d'euros par l'administration fiscale, il faut sortir 16 millions d'euros en tout : 5 millions pour la flat tax et 11 millions pour les droits de succession. Qui peut le faire ? Personne !

C'est la raison pour laquelle ces entreprises sont revendues, très souvent à des groupes internationaux, comme j'en ai fait l'amère expérience dans mon département. C'est alors le début de la fin : d'abord, tout se passe bien, les nouveaux investisseurs font des promesses, expliquent qu'ils vont investir et donner un nouvel élan à l'entreprise ; un an après, le siège social déménage, ce sont les avocats, les experts comptables et les restaurateurs locaux qui en pâtissent ; puis c'est au tour des services comptables et administratifs et financiers de s'en aller ; vient enfin l'étape du plan social, comme pour une entreprise que je connais bien, à Brive, et qui a licencié 100 personnes sur 600 salariés. Au bout de dix ans, l'entreprise est fermée. C'est grave !

On peut trouver des solutions à la question du coût. Il faut avant tout remédier au désastre social et économique que je viens de décrire dans les territoires isolés - nos collègues du Tarn, du Lot, de la Creuse, du Cantal, par exemple, savent ce dont je parle.

M. Vincent Éblé, président. - Mon cher collègue, nous allons ensuite examiner en détail les articles...

M. Claude Nougein, coauteur de la proposition de loi. - Je conclus ! Nous estimons le surplus qu'entraînerait l'adoption de cette proposition de loi pour le pacte Dutreil à environ 150 millions d'euros. On pourrait, par exemple, trouver un tel montant dans les aides aux entreprises : on donne beaucoup d'argent pour aider à la création d'entreprises qui disparaissent au bout de deux. M. Alain Tourdjman nous a présenté des études montrant que le taux de survie d'une ETI, après transmission familiale, est de 100 % à cinq ans. Il ne s'agit pas de mettre en place une réduction d'impôt qui profite aux patrons, mais bien aux entreprises.

Je ne pense pas que le taux de 90 % soit exposé à un risque d'inconstitutionnalité. Quand François Mitterrand a créé l'ISF en 1982, l'outil de travail et les biens professionnels ont été totalement exonérés. De même, le pacte Dutreil, qui a connu quatre ou cinq gouvernements, est toujours là. Je ne pense pas qu'il y ait un problème d'inconstitutionnalité, même si la suppression de l'ISF et la création de l'IFI peuvent tout laisser craindre.

M. Marc Laménie. - Je remercie notre rapporteure et nos collègues de la délégation sénatoriale aux entreprises pour ce travail tout à fait intéressant.

Ce texte fait-il un lien avec les compagnies consulaires ? Avez-vous prévu des dispositions spécifiques pour le financement des investissements que peut entraîner la transmission d'une entreprise ? Les repreneurs ont souvent des difficultés pour obtenir des prêts auprès des banques et des organismes financiers...

Mme Nathalie Goulet. - Je rejoins Marc Laménie : il faudra sans doute améliorer les mesures d'accompagnement et d'information.

Le guichet unique dont on parle si souvent n'existe toujours pas et, quand on met en place ce type de dispositif, les intéressés sont souvent mal informés.

J'aimerais avoir le sentiment de Christine Lavarde sur l'article 13. Les entreprises agricoles jouent un rôle essentiel pour le maintien de l'emploi dans les territoires ruraux.

M. Alain Houpert. - Le nouveau seuil d'abattement de 60 % en cas de donation avant 65 ans me semble très constructif. Toutefois, je trouve dommage de l'abaisser à 40 % au-delà : je connais peu de chefs d'entreprise qui prennent leur retraite à 65 ans...

M. Bernard Delcros. - Élu d'un territoire rural, je suis confronté aux difficultés qu'à évoquées Claude Nougein. Il s'agit d'un sujet extrêmement important pour tous les territoires, raison pour laquelle je soutiendrai cette proposition de loi, qui vise à faciliter les transmissions d'entreprise et donc à maintenir l'emploi.

Les dispositifs proposés utilisent souvent le levier de la niche fiscale. Or la tendance est plutôt à la suppression de ces niches, qui représentent environ 100 milliards d'euros. Est-ce la bonne méthode ? D'autres dispositifs ont-ils été étudiés ?

Je rejoins les propos de Nathalie Goulet : quid de la lisibilité des mesures proposées pour les très petites entreprises ? Comment améliorer leur information ?

Quelle est l'incidence de ces mesures sur les finances publiques ? Christine Lavarde a souligné les difficultés rencontrées pour évaluer ces dispositifs, mais a-t-on au moins une petite idée ?

M. Jean-François Rapin. - Ma question concerne l'article 17 de la proposition de loi.

Claude Nougein a souligné l'importance de la reprise interne des entreprises. L'abattement fiscal dont peuvent bénéficier les repreneurs internes a été relevé de 300 000 à 500 000 euros : ce montant correspond-il à une statistique particulière ou s'agit-il d'un chiffre envoyé à la volée pour essayer d'obtenir mieux ?

M. Claude Raynal. - La transmission d'entreprise est une question fondamentale. Il s'agit d'un véritable enjeu pour notre pays. À ce stade, notre groupe ne peut que s'abstenir sur ce texte extrêmement riche. Voilà bien longtemps que nous n'avions examiné une proposition de loi aussi précise et qui s'apparente davantage à un projet de loi tant les sujets abordés sont nombreux et complexes.

De même, eu égard au travail de Mme Lavarde, qui propose de modifier sensiblement le texte, nous ne pouvons que nous montrer prudents et prendre le temps d'expertiser cette proposition de loi d'ici à la prochaine réunion d'examen des amendements.

J'aimerais savoir s'il s'agit déjà d'un texte de compromis avec Bercy : l'avez-vous en partie co-construit avec le Gouvernement ? L'article 8, par exemple, est un monument en soi...

M. Pascal Savoldelli. - Ce sujet ne peut être territorialisé : nous sommes tous concernés.

Cette proposition de loi a-t-elle été rédigée à l'aune du nouveau rôle de Bpifrance?

Comment les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat évaluent-elles l'impact de ce texte ? Personne n'ignore ici que les chambres consulaires ont eu à subir une saignée. Qu'on la considère juste ou non, seuls nous importent les résultats en termes de transmission d'entreprise.

Je sais notre attachement à la décentralisation. Il faut donc tenir compte des nouvelles responsabilités de la région : les auteurs de cette proposition de loi ont-ils pu définir le champ d'action des régions, désormais en charge du développement économique ?

Auparavant, dans le Val-de-Marne, comme dans tout département, nous étions en situation de soutien : de l'argent public était dédié à la reprise d'activité, qu'il s'agisse d'artisanat, de TPE ou même de PME, en lien avec des partenaires. Le législateur nous a retiré cette prérogative, qui est maintenant du seul ressort de la région. En avez-vous tenu compte ?

M. Jean-Claude Requier. - Je n'ai pas encore pu expertiser cette proposition de loi très complète, mais je pense qu'elle va dans une très bonne direction.

Je suis élu d'un territoire rural qui compte beaucoup d'entreprises familiales, comme Andros, par exemple, premier confiturier d'Europe. La question de la transmission se pose donc pour ces entreprises familiales qui font vivre beaucoup de monde.

Claude Nougein a souligné combien l'arrivée de grands groupes pouvait entraîner l'étiolement de l'entreprise, jusqu'à sa disparition. J'émettrai un avis très favorable sur ce texte, qui répond à un véritable besoin des territoires que le Sénat se doit de relayer.

M. Gérard Longuet. - Les auteurs de la proposition de loi ont-ils évoqué le sujet des cohéritiers non exploitants ? Qu'en est-il au regard du statut français de la fiducie ou de la fondation ?

M. Bernard Lalande. - Je remercie Mme la rapporteure de ses propositions pragmatiques. Toutefois, je suis toujours inquiet quand on cherche à se rapprocher de ce qui existe déjà pour poser des pansements.

Les Anglo-saxons valorisent les entreprises en se basant sur la notion de goodwill. Contrairement à eux, nous ne valorisons pas les entreprises tout au long de leur vie, ce qui est une erreur. Nous nous servons uniquement de l'assiette au moment de la transmission de l'entreprise ou de sa disparition.

Par ailleurs, le recours à la flat tax me semble ici une bonne chose. Qu'elle soit familiale ou interne, la reprise est alors une reprise de la compétence. Quand un groupe reprend une entreprise, on entre dans une autre dimension : celle de la croissance externe et des puissances financières. Ce n'est pas du tout pareil.

Je pense qu'il faut mettre en place un régime de faveur pour les reprises par la compétence. Quand on a travaillé longtemps dans une entreprise, qu'on soit membre de la famille du propriétaire ou simple salarié, on est capable de la développer. Nous le voyons régulièrement dans nos régions. Soyons lucides : la reprise purement financière d'une entreprise répond à des critères complètement différents d'une reprise par les compétences.

M. Jean-Marc Gabouty. - La transmission d'entreprise peut se faire de différentes manières, par cession ou par succession.

Comme l'a souligné Gérard Longuet, les conditions financières d'une indivision amènent parfois les héritiers à renoncer à une succession, ce qui conduit à la cession de l'entreprise. Celui qui doit dédommager les autres ayants droit de la succession peut aussi ne plus être en mesure de reprendre financièrement l'entreprise.

Il faut donc se montrer très prudent au moment d'adopter de tels dispositifs. Il n'existe pas une seule manière de reprendre une entreprise. De même, le bon moment pour la reprendre peut varier selon la nature de l'activité ou l'organisation capitalistique de l'entreprise.

Bien qu'il parte d'une bonne intention, l'article 3, tel qu'il est rédigé, me semble donc assez malvenu ; pourquoi doper une cession d'entreprise avant 65 ans et la pénaliser seulement un an plus tard ? Je crois qu'il faut revenir sur cet écart de taux ; à défaut, je déposerai un amendement dans ce sens pour la séance publique.

M. Jérôme Bascher. - Je crois profondément au capitalisme familial. Ce modèle français de capitalisme me va beaucoup mieux que celui des fonds de pension qui viennent vider nos entreprises de leur cash.

Ma question vient prolonger celle de Claude Raynal : comment raccrocher cette proposition de loi avec les textes à venir ? Où en est la concertation avec le Gouvernement et quelles sont les solutions de repli ?

Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Je vais m'efforcer de répondre à tous les intervenants.

Marc Laménie, Pascal Savoldelli, j'aurais aimé pouvoir m'entretenir avec l'ensemble des acteurs. En lisant ce texte, et en étant assez étrangère à ce milieu, j'ai eu le même sentiment que Nathalie Goulet, à savoir que la communication sur les dispositifs existants était peut-être la principale lacune du système.

Quelqu'un qui connaîtrait parfaitement le code général des impôts pourrait déjà bénéficier d'une fiscalité très faible au moment de donner son entreprise. Les outils existent déjà mais encore faut-il les connaître et savoir les utiliser.

Les discussions à venir autour du projet de loi Pacte permettront peut-être de mieux informer les entreprises sur les dispositifs qui existent et qui vont être améliorés ou amendés.

Pour répondre à Claude Raynal et à Jérôme Bascher, il n'y a pas de coconstruction : comme je l'ai rappelé dans mon propos liminaire, la délégation sénatoriale aux entreprises s'est intéressée à cette question bien en amont de l'élection présidentielle et donc avant l'annonce d'une future loi Pacte.

Pour autant, les propositions de ce texte ne sont pas orthogonales à celles qui figureront dans le projet de loi : le cabinet de Bruno Le Maire nous a indiqué qu'un certain nombre, pour ne pas dire un très grand nombre, des mesures de la proposition de loi sont déjà à l'étude au niveau ministériel.

Les dispositifs fiscaux seront étudiés dans le cadre du projet de loi de finances. Nous aurons donc, à la rentrée, une deuxième opportunité pour nous saisir de ce sujet.

En réponse à Gérard Longuet, cette proposition de loi permet d'assouplir largement le dispositif Dutreil, dans le cadre duquel il n'est absolument pas nécessaire que le dirigeant de l'entreprise reprise soit membre de la famille. Pour autant, la proposition de loi ne traite pas des fondations, ni de la fiducie.

Alain Houpert et Jean-Marc Gabouty m'ont interrogée sur l'article 3 : sachez que le dirigeant n'a pas l'obligation de partir à la retraite à 65 ans. Il peut continuer d'être membre actif de son entreprise. Il s'agit d'une simple incitation pour effectuer la donation en amont.

Le taux de 40 %, couplé avec un dispositif Dutreil permettant de bénéficier d'une exonération renforcée à 90 %, permet de disposer d'une fiscalité qui reste beaucoup plus avantageuse qu'actuellement. Il faut regarder l'ensemble des dispositions et la façon dont elles s'articulent. L'article 3, par exemple, doit ainsi se comprendre avec l'article 8 : ils forment un tout.

Il faut également se pencher sur les problèmes de constitutionnalité : à trop baisser les taux, on peut arriver à des taux d'imposition résiduelle très, très faibles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous manquons d'informations statistiques sur les cessions et cessations d'entreprise, ce qui nous pose des difficultés pour chiffrer les mesures proposées. Ainsi, le coût du dispositif Dutreil n'est-il qu'une estimation, peu fiable, reposant sur des données qui datent du début des années 2000 et à partir desquelles des extrapolations sont faites d'année en année. Depuis 2006, l'Insee ne fait plus de statistiques sur la transmission d'entreprise, notamment parce que les déclarations obligatoires des entreprises ne permettent pas de couvrir les cessions de parts sociales.

Dans mon rapport, je proposerai de demander au Conseil national de l'information statistique d'établir une définition de la transmission et de permettre à l'Insee d'obtenir des informations plus robustes, en ayant par exemple accès au registre des bénéficiaires effectifs.

En tout état de cause, il ne revient pas au législateur de fixer le programme de travail de l'Insee.

En conséquence, l'amendement COM-6 vise à supprimer l'article 1er.

L'amendement COM-6 est adopté et l'article 1er est supprimé.

Article 2

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'ensemble des dépenses effectuées dans l'intérêt de l'entreprise sont déjà déductibles des charges de l'entreprise. L'amendement COM-7 vise à donc à supprimer l'article 2.

L'amendement COM-7 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le droit actuel prévoit que l'on peut bénéficier d'une exonération fiscale sur les plus-values réalisées lors de la vente d'une société après un dispositif de location-gérance dès lors qu'on a été en possession de ladite société pendant au moins cinq ans. L'article 4 réduit cette durée à deux ans.

Or je crains un certain nombre d'effets d'aubaine, notamment la création d'un « business » autour de la transmission d'entreprise, qui serait contraire à la philosophie de la proposition de loi. La durée de cinq ans ne me paraît pas être un obstacle.

En conséquence, l'amendement COM-8 vise à supprimer l'article 4.

L'amendement COM-8 est adopté et l'article 4 est supprimé.

Article 5

Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - À titre d'information, la commission des affaires sociales a adopté les trois amendements que je lui proposais sur les articles entrant dans le champ de sa saisine : les articles 5, 14, 15 et 16.

L'article 5 prévoit de renforcer la formation initiale ou continue des chefs d'entreprise en matière de reprise d'entreprise, en complétant deux articles du code du travail et du code de l'éducation à portée générale. Cette intention est louable. Toutefois, nous pensons qu'il ne faut pas alourdir la législation et que la disposition proposée ne relève pas du domaine de la loi.

L'amendement COM-3 vise donc à supprimer cet article.

L'amendement COM-3 est adopté et l'article 5 est supprimé.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à prolonger de 2020 à 2022 la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise. Il s'agit de nous laisser le temps de collecter les informations nécessaires pour évaluer ce dispositif avant qu'il arrive à échéance, afin de décider de sa reconduction ou non. À titre d'information, en régime de croisière, ce dispositif n'a jamais excédé 5 millions d'euros.

M. Bernard Delcros. - Le coût de ce dispositif pour les finances publiques a été évalué, mais tel n'est pas le cas de tous les autres. Il nous est donc extrêmement difficile de les voter, même si j'approuve les orientations de la proposition de loi.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-10 vise à supprimer un effet d'aubaine. Si cet article était adopté tel qu'il est actuellement rédigé, tous les emprunts ayant été souscrits durant la période pendant laquelle le dispositif était tombé en désuétude seraient aussi exonérés. Il est juste que le dispositif entre en vigueur au moment de la promulgation de la loi, et pas avant.

L'amendement COM-10 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à porter de 20 % à 100 % la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise. Je demande le retrait de cet amendement au profit de celui qui vise à doubler la durée d'application du dispositif.

Il n'apparaît pas souhaitable que l'État finance la totalité du coût de l'emprunt et subventionne ainsi indirectement la reprise d'une entreprise par le biais d'un prêt à taux zéro implicite, sans aucune condition relative à la solidité du plan de reprise. Par ailleurs, le quadruplement du taux ferait peser un poids supplémentaire sur le budget de l'État.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à porter de 25 % à 50 % le taux de la réduction d'impôt. Je demande également le retrait de cet amendement.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - En principe, le bénéfice du dispositif Dutreil est subordonné à la conclusion, préalablement à la transmission de l'entreprise, d'un engagement collectif de conservation des titres d'une durée minimale de deux ans. Afin de permettre aux héritiers de bénéficier du dispositif lorsque la transmission n'a pas été préparée, la possibilité de conclure un engagement collectif de conservation dit « post mortem » dans les six mois suivant le décès a toutefois été reconnue par le législateur.

L'amendement COM-11 vise, d'une part, à prolonger le délai de six mois lorsque le partage de la succession n'est pas encore intervenu et, d'autre part, à modifier le point de départ de l'engagement dans un sens plus favorable aux héritiers. Il nous semble plus équitable que l'engagement collectif prenne effet rétroactivement à compter de la date du décès.

L'amendement COM-11 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans le cas de sociétés interposées, le bénéfice de l'exonération partielle prévue par le dispositif Dutreil est subordonné à la condition que les participations soient conservées inchangées à chaque niveau d'interposition, ce qui freine la réorganisation des sociétés.

L'amendement COM-12 vise à remplacer pour l'ensemble des engagements le principe du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition par celui, plus souple, du maintien du taux de participation indirecte.

M. Bernard Lalande. - Chaque fois qu'on donne aux héritiers le temps de discuter, on met l'entreprise en difficulté. Accorder aux héritiers un délai de quelques mois pour régler un différend avant l'application d'une sanction financière me semble au contraire intéressant. Je m'oppose donc à ces amendements.

L'amendement COM-12 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-13 vise à inclure expressément les nouveaux signataires ayant adhéré à un engagement collectif en cours, ainsi que les cessionnaires ayant remplacé des signataires rompant leur engagement, dans le champ des personnes susceptibles d'exercer une fonction de direction.

L'amendement COM-13 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'article 8 prévoit la suppression des obligations déclaratives annuelles pesant sur les bénéficiaires de l'exonération Dutreil et sur les sociétés concernées. L'amendement COM-14 vise à reprendre la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture dans le cadre de l'examen du projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public.

L'amendement COM-14 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-15 vise à revenir sur certains assouplissements proposés à la condition de conservation des titres prévue dans le cadre du dispositif Dutreil, en raison des risques qu'ils emportent sur le plan constitutionnel.

En effet, c'est parce que le bénéfice du dispositif Dutreil reste subordonné aux conditions relatives à la stabilité du capital et à la direction de l'entreprise que le Conseil constitutionnel a admis qu'il n'est pas de nature à entraîner une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. La stabilité de l'actionnariat apparaît ainsi comme la nécessaire contrepartie de l'avantage fiscal très substantiel accordé.

Or, en cas de cession interdite à un tiers non-signataire, l'article 8 de la proposition de loi prévoit deux assouplissements qui présentent un risque sur le plan constitutionnel, en dénaturant la condition de conservation des titres. D'une part, l'exonération ne serait désormais remise en cause qu'à hauteur des titres transmis en violation de l'engagement ; d'autre part, l'exonération ne serait plus remise en cause à l'égard des héritiers et donataires ayant souscrit un engagement individuel de conservation. Je vous propose donc de revenir sur ces aménagements.

L'amendement COM-15 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-16 vise à supprimer une précision qui paraît davantage relever de la doctrine administrative que du législateur et qui ne s'impute pas correctement dans l'article 787 B du code général des impôts.

L'amendement COM-16 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-17 vise à introduire une définition commune de la holding animatrice au sein du code général des impôts, en remplacement de la définition spécifique au dispositif Dutreil figurant à l'article 8 de la proposition de loi. Cette définition reprend celle qui figure déjà dans le code général des impôts pour différents dispositifs mais est complétée par des éléments de jurisprudence favorables aux contribuables.

L'amendement COM-17 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Si la proposition de loi prévoit à juste titre de permettre de déroger à la condition imposant d'exercer une fonction de direction dans la société cible lorsque cette dernière disparaît à la suite d'une fusion ou d'une scission, il apparaît nécessaire de prévoir que la fonction de direction devra être exercée au sein de la société absorbante ou de l'une des sociétés nouvelles.

En outre, il n'apparaît pas justifié d'exonérer les signataires des conditions de conservation ou d'exercice d'une fonction de direction en cas d'augmentation de capital, dans la mesure où une telle opération ne saurait se traduire par une disparition de la société.

Tel est l'objet de l'amendement COM-18.

L'amendement COM-18 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'article 8 prévoit de porter de 75 % à 90 % le taux d'exonération du dispositif Dutreil, sous réserve de la prolongation de la durée de détention de l'engagement individuel, qui passerait de quatre à cinq ans. Il me semble que ce n'est pas assez contraignant au regard du risque constitutionnel évoqué précédemment. L'amendement COM-19 vise donc à porter la durée d'engagement individuel à sept ans.

L'amendement COM-19 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-20 vise à prévoir que les entreprises individuelles pourront également bénéficier d'une exonération renforcée.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-21 supprime l'article, pour tirer les conséquences de l'adoption d'un dispositif analogue dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance.

L'amendement COM-21 est adopté et l'article 9 est supprimé.

Article 10

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-22 vise à supprimer l'article 10, qui prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement sur les relations entre l'administration et les entreprises. Outre le fait que le Sénat est peu friand des rapports, le périmètre envisagé est beaucoup trop vaste. Il appartiendra au Sénat, s'il l'estime nécessaire, de diligenter une commission d'enquête ou une mission d'information sur ce sujet.

L'amendement COM-22 est adopté et l'article 10 est supprimé.

Article 11

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-23 vise supprimer l'abattement de 23 793 euros sur les parts sociales maintenu dans le texte alors qu'il n'existe pas pour les actions, afin d'assurer un alignement complet du régime des droits d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui applicable aux actions. Le coût global de l'article est estimé à 70 millions d'euros.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-24 vise à maintenir le mode de calcul actuel de la part du produit de cession des titres devant être réinvestie pour permettre le maintien du report d'imposition.

L'amendement COM-24 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Comme les auteurs de la proposition de loi, nous considérons qu'il est nécessaire de renforcer les dispositifs de transmission des exploitations agricoles et des petits fonds de commerce des artisans. Pour autant, l'article, tel qu'il est rédigé, pose un certain nombre de difficultés.

Qui serait dépositaire de l'argent déposé par le cédant ? Que se passerait-il en cas de non-remboursement par le repreneur ? Comment serait calculée l'imposition du cédant ? Serait-il imposé au moment où il perçoit les revenus, même s'il n'en a pas la jouissance, ou au moment où il en a la jouissance, au fur et à mesure des remboursements ?

Il ne m'a pas été possible, dans les délais qui m'ont été impartis, de trouver un dispositif satisfaisant. Je souhaiterais que Bpifrance puisse proposer des prêts à taux zéro aux repreneurs, jeunes agriculteurs ou commerçants, mais une telle proposition tomberait sous le coup de l'article 40.

Je n'ai pas déposé d'amendement de suppression de cet article afin de nous permettre d'avoir une discussion dans l'hémicycle et de continuer à réfléchir à un dispositif robuste, qui ne soit pas source d'insécurité juridique pour le cédant et le repreneur.

Mme Nathalie Goulet. - Le Sénat doit proposer un dispositif, même imparfait, pour le secteur agricole. Ne pas le faire serait une faute non seulement juridique, mais également politique.

L'article 13 est adopté sans modification.

Article 14

Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - Les articles 14, 15 et 16 traitent de la question de la reprise interne des entreprises, et plus particulièrement de l'évaluation du droit à l'information préalable des salariés - couramment appelé DIPS -, prévu par la loi Hamon du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

Le droit à l'information préalable des salariés est une obligation pesant sur l'employeur en cas de projet de vente de son entreprise de moins de 250 salariés. Il s'agit de favoriser les reprises internes. La vente ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la notification de l'information. En cas de défaut d'information, la cession peut être sanctionnée d'une amende civile d'un montant maximal de 2 % de la vente.

Malgré la réforme de 2015, ce dispositif demeure contre-productif. Il n'a pas permis de favoriser les reprises internes. Il les aurait même freinées, d'après les chiffres de la Direction générale des entreprises. Il continue d'être une source de complication pour les chefs d'entreprise, qui préfèrent bien souvent provisionner le montant de l'amende éventuelle plutôt que d'informer les salariés, par crainte d'une perte de confidentialité dans les négociations.

L'article 14 prévoit donc l'abrogation pure et simple de ce dispositif.

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 15

Mme Pascale Gruny, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-4 vise à supprimer l'article 15 qui instaure, lors d'une procédure de redressement judiciaire, l'obligation pour les administrateurs judiciaires d'informer les salariés sur les aides dont ils pourraient bénéficier pour la reprise de leur entreprise.

L'obligation d'information sur les possibilités de reprise est en partie satisfaite dans le code de commerce. Quant à l'obligation d'information sur les aides à la reprise, elle est porteuse d'un risque de contentieux importants. Ces aides étant très variées d'un territoire à l'autre et ne faisant l'objet d'aucun inventaire, l'administrateur judiciaire ne serait pas assuré de délivrer une information exhaustive. Dès lors, un salarié pourrait être fondé à contester la cession de son entreprise au motif que l'administrateur aurait oublié un dispositif d'aide.

M. Michel Canevet. - Nous avons déjà supprimé du texte un certain nombre de dispositions. Il est franchement dommage de supprimer également l'information des salariés sur les aides à la reprise.

Mme Nathalie Goulet. - Quand on sait à quelle vitesse travaillent les administrateurs et les mandataires pour liquider une entreprise au lieu de trouver des solutions, il me semble que le moins que l'on puisse faire est de prévenir les salariés et de les informer sur les aides existantes. En tant que législateur, nous devons réfléchir à l'unification des aides. Je suis contre la suppression de cet article.

M. Bernard Lalande. - Il ne me paraît pas opportun, sous prétexte que l'administrateur pourrait ne pas délivrer la liste complète des aides possibles, de l'exonérer de l'obligation d'informer les salariés. Je suis moi aussi contre la suppression.

M. Jean-Marc Gabouty. - Cet article me paraît dangereux. Le rôle d'un mandataire judiciaire n'est pas de délivrer cette information, car il peut le faire de manière incomplète, compte tenu des conditions dans lesquelles il travaille, allant parfois jusqu'à bâcler des dossiers. Si les repreneurs se fiaient au mandataire judiciaire, ils pourraient être induits en erreur. L'information est le rôle de l'expert-comptable ou de l'avocat.

Mme Frédérique EspagnacLes anciens parmi nous se souviennent de la bataille que nous avons livrée sur l'information des salariés. Le groupe socialiste votera donc contre la suppression de l'article. L'information des salariés a constitué une avancée.

M. Vincent Éblé, président. - Vous aurez tout loisir de faire valoir vos points de vue en séance publique. N'adoptons pas une position différente de celle de la commission des affaires sociales, à qui nous avons délégué l'examen de l'article au fond...

L'amendement COM-4 est adopté et l'article 15 est supprimé.

Article 16

Mme Pascale Gruny, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-5 vise à refondre l'article 16.

En cohérence avec l'amendement de suppression de l'article 15, il tend à supprimer l'obligation d'information des salariés sur les possibilités et les aides dont ils pourraient bénéficier pour la reprise de leur entreprise. Il vise par ailleurs à exempter de l'obligation de chercher un repreneur les employeurs envisageant de déménager leur établissement dans le même bassin d'emploi.

M. Jean-Marc GaboutyLa notion de bassin d'emploi est compliquée sur le terrain.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

L'article 17 est adopté sans modification.

Article 18

Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement COM-25 vise à faire en sorte que le nombre de repreneurs soit fonction de la taille de l'entreprise.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 19

L'article 19 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

CHAPITRE Ier
Faciliter la circulation des informations et favoriser une meilleure anticipation

Article 1er
Recensement par l'Insee des cas de cessions et cessation d'entreprises

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-6

Suppression d'article

Adopté

Article 2
Déduction de l'IR des frais d'étude ou de diagnostic de la transmission d'entreprise

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-7

Suppression d'article

Adopté

Article 3
Modification des abattements fiscaux en cas de transmissions d'entreprises :
modification de l'âge et des taux d'abattements

Article 4
Modification du régime fiscal de la location-gérance, réduction de 5 à 2 ans du délai conditionnant
l'exonération de la plus-value en cas de vente

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-8

Suppression d'article

Adopté

Article 5 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Modification du code de l'éducation et du code du travail concernant la formation initiale et continue
pour l'orienter davantage vers l'entrepreneuriat

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-3

Suppression d'article

Adopté

CHAPITRE II
Dynamiser le financement de la transmission

Article 6
Élargissement du champ de l'échelonnement de l'impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur
en l'ouvrant aux PME et ETI et en modifiant les conditions d'octroi
(suppression du nombre de salariés maximum et passage de 2 millions d'euros à 10 millions d'euros du chiffre d'affaires maximum)

Article 7
Réactivation jusqu'au 31 décembre 2020 de la réduction d'impôt sur le revenu de 25 % du montant des intérêts d'emprunt pour acquérir une fraction du capital d'une PME

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-9

Extension de la durée de réduction d'impôt jusqu'à 2022

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-10

Limitation de l'application de l'article aux emprunts contractés après l'entrée en vigueur de la loi

Adopté

M. JOYANDET

COM-1

Hausse de 25 à 100 % de la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise

Rejeté

M. JOYANDET

COM-2

Hausse de 25 à 50 % de la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise

Rejeté

CHAPITRE III
Simplifier et moderniser le cadre fiscal et économique

Article 8
Modernisation du Pacte Dutreil

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-11

Fixation du point de départ du délai de conservation des titres au moment du décès

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-12

Remplacement du critère du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition par le maintien du taux de participation indirecte

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-13

Élargissement du champ des personnes susceptibles d'exercer une fonction de direction entrant dans le cadre de l'exonération « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-14

Modification du délai de transmission par la société de l'attestation permettant de bénéficier du pacte « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-15

Suppression des assouplissements proposés à la condition de conservation des titres prévue par le dispositif « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-16

Suppression d'une précision non-législative

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-17

Introduction d'une définition commune de la holding animatrice

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-18

Précision sur la possibilité de déroger à la condition imposant d'exercer une fonction de direction dans la société cible

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-19

Subordination du bénéfice de l'exonération renforcée au respect d'un engagement individuel de sept ans

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-20

Transposition du dispositif ad hoc prévu à l'article 878 C pour les entreprises individuelles

Adopté

Article 9
Mise en demeure préalable à la remise en cause d'avantages fiscaux

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-21

Suppression d'article

Adopté

Article 10
Évaluation des services locaux de l'administration fiscale et des autres administrations
au regard de leur impact sur la vie des entreprises

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-22

Suppression d'article

Adopté

Article 11
Création d'un taux unique pour les droits d'enregistrement des cessions de parts sociales et d'actions

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-23

Alignement du régime des droits d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui applicable aux actions

Adopté

Article 12
Assouplissement du régime de l'apport-cession

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-24

Maintien du mode de calcul actuel de la part du produit de cession des titres qui doit être réinvestie pour permettre le maintien du report d'imposition

Adopté

Article 13
Expérimentation pour les jeunes agriculteurs et artisans d'une déduction fiscale
pour la transmission et l'installation

CHAPITRE IV
Favoriser les reprises internes

Article 14 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Abrogation de dispositions du code de commerce relatives à l'information préalable des salariés
en cas de cession d'entreprise

Article 15 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Obligation d'information des représentants du personnel, à l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire, des possibilités de reprise qui leur sont ouvertes

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-4

Suppression d'article

Adopté

Article 16 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Modification de l'article L. 1233-57-14 du code du travail relatif aux obligations de l'employeur
lors de la fermeture d'un établissement

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-5

Suppression de l'obligation d'information des salariés et exclusion du champ de l'article L. 1233-57-14 l'employeur ayant un projet de transfert d'un établissement dans le même bassin d'emploi

Adopté

Article 17
Relèvement de 300 000 à 500 000 euros des abattements fiscaux en cas de reprise par un ou plusieurs salariés

Article 18
Diminution du nombre minimum de salariés repreneurs requis pour octroyer un crédit d'impôt

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-25

Clarification du nombre minimal de repreneurs internes nécessaire pour bénéficier d'avantages fiscaux

Adopté

Article 19
Augmentation des droits sur le tabac pour compenser les pertes de recettes résultant des dispositions précédentes

Recours aux personnels contractuels dans l'éducation nationale - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

M. Vincent Éblé, président. - Nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le recours aux personnels contractuels dans l'éducation nationale.

Nous avons donc le plaisir de recevoir Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête.

Sont également présents, outre les magistrats qui accompagnent Mme Moati, Daniel Filâtre, recteur de l'académie de Versailles, Édouard Geffray, directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale, et Philippe Thurat, sous-directeur de la gestion des programmes budgétaires à la direction générale de l'enseignement scolaire.

Après avoir entendu la présidente Sophie Moati, Gérard Longuet, rapporteur spécial, présentera les principaux enseignements qu'il tire de cette enquête. Il posera également ses premières questions aux différentes personnes entendues ce matin.

À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Je vous rappelle que notre réunion est ouverte à la presse et retransmise sur le site Internet du Sénat.

Je laisse donc la parole à Sophie Moati pour nous présenter les principales conclusions des travaux menés par la Cour des comptes.

Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes. - Je vous remercie de cette invitation à vous présenter les travaux que votre commission a demandé à la Cour des comptes d'effectuer sur le recours aux personnels contractuels par le ministère de l'éducation nationale. Je suis accompagnée pour ce faire d'André Barbé, président de section à la troisième chambre, et de Sylvie Vergnet, rapporteur de la présente enquête, tous deux conseillers maîtres.

Le recours aux contractuels par le ministère de l'éducation nationale a pris depuis quelque temps une ampleur croissante, au point de devenir un enjeu significatif de pilotage des effectifs de l'éducation nationale. Or le Parlement est peu éclairé sur ce sujet, bien qu'il vote des plafonds d'emplois en croissance continue, car ces plafonds d'emplois n'incorporent qu'une partie des contractuels employés.

Aussi les enjeux d'un sujet désormais structurel pour la gestion du système éducatif n'apparaissent pas pleinement lors des débats sur la mission interministérielle « Enseignement scolaire » (MIES).

De qui parle-t-on ? L'enquête de la Cour des comptes s'est concentrée sur les personnels en lien direct avec la mission éducative du ministère de l'éducation nationale, à l'exclusion des agents contractuels employés à des tâches de nature administrative ou technique. Elle couvre donc quatre catégories : enseignants contractuels, assistants d'éducation (AED) et accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), contrats aidés (CUI-CAE), et s'attache exclusivement à l'enseignement public.

Pour l'année scolaire 2016-2017, l'effectif de ces personnels s'élevait à 203 000 personnes physiques, dont un tiers environ de contrats aidés de droit privé. Rapportés aux fonctions exercées, un cinquième environ de ces contractuels enseignent, un tiers font de l'assistance éducative - anciens « pions » et maîtres d'internat -, et les autres assurent l'accompagnement en milieu scolaire des élèves en situation de handicap.

Nous vous présentons donc un rapport au contenu technique charpenté, conformément à sa vocation d'information du Parlement, mais qui pose des questions très politiques, ordonnées autour de trois axes.

Premier axe : le Parlement est mal informé parce que le ministère ne s'est pas doté des outils de connaissance exacte des effectifs et des coûts de ces agents.

Deuxième axe : les modes de gestion des personnels enseignants et d'assistance éducative poussent à l'extension continue des contractuels : qu'il s'agisse des contractuels enseignants ou de ceux qui assistent les élèves en situation de handicap, des tendances lourdes sont à l'oeuvre pour accroître leur nombre, car l'administration n'a ni assoupli le mode de gestion des enseignants ni anticipé les conséquences de la montée d'exigence d'inclusion scolaire.

Troisième axe : confronté à un recours massif et indispensable aux agents non titulaires, le ministère de l'éducation nationale a partiellement stabilisé leur vivier au prix d'une rigidification de leur mode de gestion, susceptible de créer des tensions futures humaines et financières. Une doctrine d'emploi serait nécessaire selon nous.

Je reviendrai brièvement sur chacun des points.

Premièrement, la connaissance des effectifs et du coût des contractuels reste très imparfaite.

Concernant leur nombre, tout d'abord, le ministère de l'éducation nationale, premier employeur de la fonction publique d'État - son plafond d'emploi est supérieur à un million d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2017 -, est également le premier employeur de contractuels, soit directement dans ses services déconcentrés, soit dans les établissements publics - établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), collèges et lycées.

Cet effectif augmente non seulement en termes absolus mais aussi en termes relatifs au sein de l'ensemble des non-titulaires de l'État. Cette double tendance n'est pas immédiatement perceptible car l'enregistrement des contractuels est incomplet.

D'une part, une partie des contractuels n'apparaissent pas dans le plafond d'emplois ministériel. Les AESH étaient jusqu'à il y a peu tous rémunérés sur des dépenses hors titre 2. La demande réitérée de la Cour des comptes de les intégrer n'a été que partiellement entendue. Les nouveaux emplois d'AESH prévus par le plan d'insertion de 2016 des enfants handicapés - 32 000 postes à partir de 56 000 contrats aidés - sont placés sous plafond d'emploi, mais non pas les autres, qui restent hors titre 2.

D'autre part, les contractuels employés par les EPLE, soit plus de 50 000 assistants d'éducation et environ 70 000 contrats aidés, sur la base des chiffres de 2017, n'apparaissent qu'indirectement dans le budget du ministère à travers les subventions aux établissements qui financent leur rémunération.

Aussi la Cour des comptes recommande de placer tous les personnels du ministère de l'éducation nationale relevant de l'assistance éducative sous plafond d'emplois, quitte à prévoir un plafond d'emplois spécifique.

Concernant leur coût, la situation n'est pas meilleure. La masse salariale des contractuels non-enseignants est en principe identifiable au sein du programme 230 consacré à la vie scolaire, même si elle ne couvre qu'une partie du coût total des contrats aidés, de l'ordre de 30 % alors que 70 % sont portés par la mission « Travail et emploi ».

En revanche, et malgré l'existence d'actions spécifiques intitulées « remplacement » pour le premier degré, au sein du programme 140, et le second degré, au sein du programme 141, le coût du remplacement par des contractuels n'est pas mesuré. En effet, les critères d'affectation des rémunérations à ces actions sont complexes et croisent plusieurs aspects, amplement décrits dans le rapport.

Au total, il est impossible de connaître le coût des contractuels enseignants dans les documents budgétaires, sauf à se livrer, comme l'a fait la Cour des comptes, à une analyse des bases de données de paye fournies par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La Cour des comptes a chiffré la dépense totale pour les emplois contractuels à 3,7 milliards d'euros, soit environ 5 % des crédits de la MIES hors enseignement agricole.

Pour cette raison, elle préconise de modifier les critères d'affectation budgétaire et de paramétrer les nouveaux systèmes d'information, notamment le système d'information et de gestion des ressources humaines de l'éducation nationale (SIRHEN), pour qu'ils consolident l'information afin de mesurer le coût du remplacement et de la suppléance et de produire une information complète au Parlement

Deuxième axe de nos analyses : des tendances lourdes, non maîtrisées, parfois non maîtrisables par le ministère, entretiennent la croissance du nombre des contractuels.

Tout d'abord, la progression des enseignants non titulaires s'explique par l'effet cumulé de la perte d'attractivité du métier d'enseignant et des défauts du mode de gestion du remplacement.

Dans le premier degré, où les contractuels sont traditionnellement quasi inexistants, leur nombre augmente depuis quelques années : 1 329 en 2014-2015, 2 420 en 2016-2017. Dans le second degré, où le recours aux contractuels a toujours permis d'ajuster géographiquement et par discipline la ressource enseignante aux besoins des élèves, surtout dans l'enseignement professionnel, la croissance est continue.

Nous constatons que depuis 2016, pour assurer le remplacement des enseignants, les contractuels sont devenus plus nombreux que les titulaires dans les établissements publics du second degré.

Cette place grandissante s'explique par les rigidités du « remplacement à la française ». Il exige de remplacer un enseignant absent par une sorte « clone » - même formation, mêmes contraintes d'obligations réglementaires de service, en mettant en réserve une partie des enseignants titulaires.

Or la perte d'attractivité du métier d'enseignant ne permet plus de disposer d'effectifs de nouveaux enseignants en nombre suffisant pour pourvoir les postes à la rentrée, ce qui oblige à utiliser la force de remplacement dès le début de l'année scolaire.

La situation est devenue particulièrement critique dans les académies peu attractives et, dans certaines disciplines du second degré, comme les mathématiques, les lettres, ou l'anglais. Comme la Cour des comptes l'a fortement souligné dans son dernier rapport public thématique sur le sujet, les règles de gestion des enseignants ne facilitent pas la résolution en interne de ce problème : la mission de remplacement n'a pas été inscrite dans les obligations de service des enseignants. Ces obligations restent hebdomadaires dans le second degré. Aussi la Cour des comptes recommande-t-elle à nouveau d'assouplir le cadre de gestion des enseignants titulaires.

En second lieu, l'objectif d'une école plus inclusive nécessite un nombre croissant d'intervenants dans un dispositif de prescription de l'accompagnement scolaire que le ministère de l'éducation nationale ne maîtrise pas.

Les prescriptions d'assistance éducative émanent d'une commission départementale dans laquelle l'éducation nationale est représentée et à laquelle elle fournit des éléments d'appréciation, mais qui s'imposent à elle. Or la tendance à étendre le périmètre du handicap, légitimement poussée par les familles et le mouvement associatif et peu régulée par les autres membres de la commission, a fait croître le besoin d'assistance éducative de 60 % entre 2012 et 2016, avec de fortes disparités d'une commission à l'autre, certaines ne retenant que l'accompagnement dit individualisé - un contractuel pour un enfant scolarisé à temps partiel - et ne prescrivant jamais d'accompagnement collectif. Je vous renvoie à ce sujet aux cartes figurant dans le rapport.

L'éducation nationale est parvenue à répondre à plus de 95 % du besoin, en mobilisant des contractuels AESH et en affectant les deux tiers de son contingent annuel de contrats aidés à cette mission, parfois dans des conditions difficiles. En 2017, les deux contingents, exprimés en ETPT, s'équilibraient pratiquement.

Cet équilibre précaire est potentiellement remis en question par la suppression des contrats aidés, même si un contingent spécifique de 30 000 contrats aidés subsiste en 2018 par dérogation pour le ministère de l'éducation nationale.

Pour maîtriser cette situation de tension, la Cour des comptes préconise de faire évoluer ce dispositif pour qu'il soit mieux régulé, afin de rapprocher prescripteur, financeurs et services chargés de la mise en oeuvre. Elle recommande également de réserver aux AESH la mission d'assistance aux enfants handicapés, de mieux les former et de simplifier leur gestion.

Troisième axe autour duquel s'ordonnent nos analyses : face à la montée de ces effectifs, les pouvoirs publics n'ont pris que des initiatives limitées qui, dans l'ensemble, rigidifient la gestion des contractuels, au risque de poser des problèmes dans les années à venir.

En premier lieu, pour stabiliser le vivier des contractuels et harmoniser les règles entre académies, un décret de 2016 a rénové le cadre d'emploi des remplaçants contractuels en s'appuyant sur les pratiques développées dans les académies soumises à une forte pression pour trouver des contractuels.

Désormais, le contrat annuel est généralisé, les règles relatives au niveau de recrutement sont assouplies en cas d'insuffisance du nombre de candidats, le régime de rémunération est simplifié, le principe d'une formation et d'une évaluation tous les trois ans est introduit. Si ces modifications améliorent la situation des contractuels et sécurisent le vivier des académies, elles rapprochent la situation des contractuels de celle des titulaires. Ainsi, les obligations réglementaires de service (ORS) du remplaçant contractuel sont alignées sur celles de la personne remplacée, répliquant alors nombre des contraintes de leurs conditions d'emploi.

De leur côté, les rectorats qui gèrent au quotidien les contractuels accentuent souvent cette tendance en leur appliquant les règles d'affectation des titulaires : en recueillant par exemple leurs voeux géographiques.

En second lieu, un plan de transformation des contrats aidés en AESH décidé dans le cadre de la conférence nationale du handicap a conduit le ministère de l'éducation nationale à accroître le nombre de ces assistants spécialisés. À l'horizon 2020, 32 000 postes de nouveaux AESH résulteront de la transformation de 56 000 contrats aidés.

Ces deux mutations récentes ont pour conséquence de pérenniser la présence des contractuels et de permettre la « CDIsation » d'une proportion croissante d'entre eux. Le nombre d'agents en CDI pourrait atteindre 80 000. Seuls les assistants d'éducation échappent encore réglementairement à cette possibilité.

De plus, concernant les enseignants contractuels, on peut attendre de l'amélioration de leurs conditions d'emploi qu'ils se présentent moins qu'auparavant aux concours d'enseignement du second degré qui pourraient les éloigner de l'académie où ils enseignent. Par ailleurs, le rapprochement de leurs conditions d'emploi avec celles des titulaires n'est pas achevé : la formation au métier en particulier se met en place peu à peu dans les académies sans aucune homogénéité et reste très éloignée de celle acquise dans les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPé).

Ces facteurs, qui certes contribuent à améliorer la fluidité des recrutements et des conditions d'emploi des contractuels, auront des effets budgétaires. La Cour des comptes a souligné que la dépense pour les emplois contractuels avait crû de 13 % en trois ans. À elle seule, la montée en puissance des AESH représente au terme du plan prévu un coût supplémentaire d'environ 570 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale.

Tous ces éléments plaident en faveur de la mise en place d'une doctrine d'emploi.

Le ministère a prioritairement cherché à stabiliser une population contractuelle de plus en plus nécessaire à l'exercice de sa mission éducative, à défaut de réformes profondes des conditions d'emplois des enseignants.

C'est une des analyses que la Cour des comptes avait déjà développées concernant la gestion des enseignants, mais la coexistence quasi structurelle et massive de deux catégories d'agents nécessiterait selon nous une vision plus globale et une véritable prospective.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - Je voudrais tout d'abord remercier la Cour des comptes et particulièrement sa présidente, Sophie Moati, ainsi que son équipe de la troisième chambre, pour la qualité de leur travail qui apporte notamment une réponse à une interrogation permanente et durable de notre commission des finances sur la difficile gestion des effectifs de l'enseignement secondaire, qui constitue l'un des principaux programmes au sein du budget de l'État.

Outre son impact budgétaire, il s'agit d'un impact de société particulièrement sensible sur lequel, nous, élus locaux, sommes alertés par les parents avec lesquels nous sommes en relation permanente et avec les chefs d'établissement, qui nous expriment leurs difficultés et leurs inquiétudes, mais aussi parfois - heureusement - leurs espoirs.

Pour l'essentiel, le rapporteur spécial que je suis partage totalement l'analyse de la Cour des comptes. Je voudrais souligner, parce que c'est une longue histoire, que le développement des contractuels dans la fonction publique apparaît souvent - et à mon avis à tort - comme une sorte de défaut structurel du statut de la fonction publique.

Je pense en réalité qu'il existe un certain nombre de secteurs d'activité où la contractualisation apporte des réponses à des problèmes immédiats et presque violents par leur importance, ou qui n'ont pas été prévus. C'est l'inscription dans le temps qui pose problème. Elle démontre que nous ne sommes pas en mesure d'apporter des réponses appropriées.

Or vous démontrez, madame la présidente, la très forte croissance des effectifs de contractuels, la diversité et l'opacité de leur gestion.

Si le recours aux contractuels est un signal d'alarme de telle ou telle difficulté, à partir du moment où l'on ne connaît ni les chiffres ni les modalités, l'alerte ne peut fonctionner.

Je vous remercie d'être entrée dans le détail et d'avoir « débusqué » les 85 000 ETP qui n'apparaissaient pas dans le plafond d'emplois de notre beau ministère de l'éducation nationale.

Vous avez évoqué les tendances de fond, mais je les rappelle pour nos collègues, car elles sont très importantes.

Dans l'enseignement secondaire - et malheureusement désormais, apparemment, dans l'enseignement primaire - nous connaissons une perte d'emplois ressentie particulièrement dans certaines régions. Ceci nous pose un problème majeur. La réponse contractuelle est indispensable, mais c'est une interpellation forte à laquelle nous devons nous efforcer de répondre.

Certains phénomènes sont propres à l'éducation nationale et au statut des enseignants. Nous les connaissons bien, puisque nous avons déjà travaillé sur ces sujets : il s'agit en particulier du décret de 2014, qui a défini les délégations de service des enseignants du secondaire, mais qui n'a pas eu l'audace d'aller vers ce que réclame la commission des finances, c'est-à-dire l'annualisation du temps de travail, afin de donner aux chefs d'établissement - qui n'ont souvent de chefs que le titre - la possibilité de gérer le remplacement avec plus d'autorité.

Le phénomène de la perte d'attractivité de certaines disciplines, comme les mathématiques, l'anglais ou le français, aboutit, dans certaines académies, à ce que les remplaçants contractuels deviennent des quasi-titulaires permanents.

Dans d'autres établissements, la question des remplacements, qui pourrait être traitée via, par exemple, la bivalence - mais ceci est un autre sujet - ne parvient pas à être gérée de manière satisfaisante.

Un second sujet explique l'augmentation des personnels contractuels - et peut-être la commission des affaires sociales pourrait-elle nous aider dans l'évaluation du problème : il s'agit des élèves handicapés et de la définition du handicap.

Vous avez souligné dans votre rapport - et c'est pour nous une valeur ajoutée de votre travail - l'extraordinaire diversité des décisions des commissions départementales chargées de savoir si un élève handicapé doit ou non bénéficier d'un accompagnement.

Or les réponses des commissions sont extraordinairement différentes et, comme vous l'avez rappelé - je pense que le directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale le sait mieux que quiconque - le taux de mobilisation est très variable d'un département à l'autre. Nous avons des demandes d'accompagnement individuel systématiques et d'autres qui sont mutualisées, les assistants pouvant s'organiser pour travailler avec plusieurs élèves.

Un autre sujet pèse toutefois sur la mobilisation de l'enseignement inclusif, qui doit permettre de faire en sorte que les enfants handicapés fréquentent l'école : en effet, la définition du handicap varie et s'élargit à des handicaps qui ne sont pas les handicaps habituels auquel nous étions confrontés.

On peut penser que c'est une bonne évolution, puisque cela permet de soutenir toutes les « défaillances » possibles. Il faut peut-être se demander si certaines ressortent véritablement du statut du handicap. C'est un sujet sur lequel je me garderai de trancher, compte tenu de la sensibilité de la question et de la compétence que cela requiert.

Se pose alors une question simple : faut-il vivre avec les contractuels ou imaginer qu'ils vont disparaître ? Je considère qu'on vivra avec eux. C'est une nécessité fonctionnelle, pour toutes sortes de raisons.

Vous en avez évoqué une, très forte : les règles applicables aux titulaires supposent la mobilité nationale. Certains candidats, qui sont sans doute d'excellents enseignants et qui en ont la formation ou la volonté, n'ont pas d'appétit pour la mobilité nationale et se résignent ou acceptent le statut contractuel - parfois même le recherchent - parce qu'ils y trouvent un enracinement géographique qui correspond à leurs convictions et à leur mode de vie.

Le sujet qui se pose à nous est le suivant : faut-il considérer que les contractuels sont des serviteurs du service public d'une nature différente qui doivent garder leur souplesse et leur singularité, ou constituent-ils des quasi fonctionnaires ayant vocation à rejoindre le statut et, s'ils ne le rejoignent pas, à être employés comme les statutaires ? Ceci trahirait selon moi le statut et le contrat, mais c'est une tendance sociologique assez forte.

Je m'adresserai ici au directeur général des ressources humaines du ministère : comment le ministre - qui connaît à la fois le terrain et les problèmes - pense-t-il gérer ces contractuels ? Veut-il les rapprocher du statut général ou considère-t-il au contraire que leur singularité doit être maintenue ?

Ceci m'amène à évoquer des questions plus précises.

Je voudrais interroger Édouard Geffray sur les pistes étudiées par le ministère pour essayer de reprendre la main dans l'accompagnement des élèves handicapés. Recherche-t-on une norme nationale ou accepte-t-on l'idée que l'éducation nationale n'est pas compétente dans ce domaine, laissant les commissions départementales choisir selon leurs habitudes ?

Je me tourne à présent vers le recteur Daniel Filâtre au sujet de l'académie de Versailles. Vous faites plutôt mieux que d'autres académies, sans doute parce que vous avez été confrontés plus tôt aux difficultés. Il serait intéressant que vous nous présentiez les mesures que vous avez prises en matière de recrutement de contractuels, parfois surprenant pour ceux qui ont une image assez traditionnelle de l'éducation nationale et qui s'aperçoivent que Pôle emploi est un pourvoyeur pour l'enseignement de nos chers enfants, pour lesquels on souhaite naturellement le meilleur.

Je voudrais également savoir, me tournant à nouveau vers la direction générale des ressources humaines du ministère, si les expériences de certaines académies pourraient être transposées au plan national, y compris en termes de recrutement et de formation.

Je n'évoquerai pas la question de la mutualisation des fonctions de paye, même si la Cour des comptes a travaillé sur ce sujet. C'est ainsi qu'on a pu « débusquer » les 85 000 ETP que j'évoquais. Cela a toujours été le cas dans l'administration d'État. Lorsque j'étais sous-préfet, c'était le cas des cantonniers qui réparaient les routes, mais qui ne relevaient pas du statut de la fonction publique. Ici, nous avons des « pions » qui sont gérés sur des crédits qu'il faut retrouver...

J'adresse ma dernière question au ministère : considère-t-il que les contractuels sont un mal nécessaire ou une opportunité qu'il faut organiser ?

M. Édouard Geffray, directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale. - Je suis d'accord avec ce qui a été dit ici au sujet des nombreuses lacunes ou défaillances qui ont été pointées dans ce rapport, et contre lesquelles l'administration essaiera de lutter davantage encore grâce à l'éclairage que vient d'apporter la Cour des comptes.

Toutefois, l'attractivité passe aussi par la capacité à porter un regard positif sur le système scolaire. Pouvoir positionner 850 000 professeurs face à 13 millions d'élèves, quasiment sans « trou », fût-ce en recourant aux contractuels, constitue en soi une performance qui contribue à valoriser les enseignants, la valorisation étant un élément clé de l'attractivité.

Le fait que l'institution sait répondre à 95 % du besoin d'élèves en situation de handicap, cette cause ayant été identifiée comme priorité nationale de ce quinquennat, dans le prolongement de priorités déjà affirmées précédemment, fait également partie de l'attractivité du métier. Cette performance mérite à bien des égards d'être saluée.

J'ai rejoint le ministère assez récemment : j'y vois ce qui s'y fait de manière très opérationnelle, sur le terrain et de façon centrale. Pour partager quotidiennement la vie de ceux qui y travaillent, je trouve qu'il s'agit d'un ministère capable de performances assez remarquables.

Cela étant dit, certains constats établis par la Cour des comptes méritent d'être approfondis et constituent autant de pistes de réflexion, qui rejoignent d'ailleurs en grande partie celles du ministère.

Comme l'a très bien dit la Cour des comptes, il s'agit d'un environnement contraint. J'ajouterai aux deux principales contraintes que sont le handicap et le recrutement, celle liée à l'évolution de la démographie des élèves.

En effet, les variations importantes, sur dix ou quinze ans, impliquent de s'adapter à la démographie des élèves. Nous pouvons avoir besoin de recrutements relativement massifs, comme durant la période que l'on vient de traverser et avoir, de manière assez mécanique, plus de mal à trouver des personnes de bon niveau.

La période dans laquelle nous entrons désormais, au niveau du premier degré, s'est traduite cette année, en raison de la réduction progressive du nombre de naissances et grâce au fait que l'on a réussi à ajuster les ressources humaines aux besoins de manière suffisante, par une relative décrue du nombre de recrutements et, par conséquent, par une légère baisse de la tension.

C'est un élément mi-conjoncturel, mi-structurel, au sens où ces courants viennent très directement jouer sur notre capacité à agir et sur notre besoin de contractuels.

Ceci étant, nous avons un problème d'attractivité globale de certaines disciplines, pas seulement pour ce qui est des fonctions d'enseignant.

Je me permets d'indiquer que 150 000 personnes s'inscrivent chaque année aux concours de l'enseignement qui sont ouverts, soit une personne sur cinq par génération. Je ne connais pas beaucoup d'employeurs qui, en France, peuvent prétendre la même chose !

Le problème d'attractivité ne porte donc pas forcément sur le coeur de métier mais se traduit principalement par deux effets, l'un en matière géographique, l'autre touchant les disciplines.

Nous avons un problème géographique avec les académies dites en tension, principalement Versailles, Créteil et Amiens, et un problème de tension sur certaines disciplines qui, au niveau universitaire, attirent moins, comme les mathématiques ou les langues vivantes.

Lorsque vous n'arrivez pas à satisfaire le besoin, vous devez mécaniquement recourir aux contractuels. C'est assez difficile à contrecarrer. On travaille donc pour ce faire dans plusieurs directions.

La première direction, c'est le prérecrutement. Il existe aujourd'hui des dispositifs de prérecrutement, d'apprentissage au niveau de la deuxième année de licence et de la troisième année de licence, et des contrats en alternance au niveau de la première année du master « métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation » (MEEF). Ces dispositifs sont aujourd'hui quantitativement insuffisants. Ils représentent environ 500 personnes par an.

La volonté du ministre est de massifier le prérecrutement. Ces contractuels en contrat à durée déterminée - qu'on appelle les AED - ont vocation à mettre un pied dans les fonctions d'enseignement et, progressivement, à développer des capacités en échange d'une rémunération adaptée leur permettant d'être ensuite accompagnés jusqu'au concours.

Il y a deux intérêts à cela. Le premier, c'est de permettre à des personnes de poursuivre leurs études alors qu'elles n'auraient pas forcément eu l'opportunité de le faire, notamment sur le plan financier.

Le deuxième intérêt est de permettre d'entrer progressivement dans le métier et d'avoir une qualification qui garantit ensuite un bien meilleur niveau.

Nous avons ouvert ce chantier et allons bientôt entamer la concertation avec les organisations syndicales.

Selon nos projections, 10 000 personnes pourraient être concernées par ce dispositif contre 1 500 aujourd'hui sur trois ans, ce qui serait considérable et permettrait de répondre à ces besoins, notamment en permettant de lisser les disciplines en tension.

En second lieu, au stade du recrutement et de la formation, nous avons lancé des travaux qui vont déboucher au cours des prochains mois sur une adaptation de la formation des enseignants afin que celle soit plus adaptée aux réalités territoriales, permette de mieux préparer à la réalité du métier, pour démythifier une partie des angoisses auxquelles certains territoires peuvent être associés dans l'esprit des jeunes professeurs.

Le troisième élément concerne la formation continue des enseignants, titulaires ou contractuels. Nous avons également ouvert un chantier sur ce sujet. Il en existe un certain nombre, relayés entre eux par un agenda social présenté par le ministre le 16 mai dernier en comité technique ministériel.

Nous travaillons sur le continuum entre prérecrutement, formation initiale, formation au cours des trois premières années, et formation continue pour renforcer l'attractivité des métiers et la capacité des intéressés à faire face à leur mission.

Ces dispositifs, notamment la formation continue, ont bien sûr vocation à bénéficier aux contractuels. Ces derniers ne constituent pas une population stable : beaucoup réussissent les concours internes. Nous avons par ailleurs instauré des règles de barème permettant de stabiliser les contractuels devenus professeurs sur leur académie par le biais des CAPES internes.

Ce travail sera perfectionné dans le prolongement des recommandations de la Cour des comptes. Il est d'ores et déjà entamé.

Enfin, nous sommes en train d'adapter la fonction ressources humaines (RH) du ministère et lançons une expérimentation à laquelle la moitié des académies environ se sont engagées à participer autour de ce que nous avons appelé une gestion de ressources humaines (GRH) de proximité.

L'idée est de territorialiser l'accompagnement humain, l'identification et le travail sur les viviers, l'une des difficultés étant en effet de trouver des viviers locaux. Il n'est pas toujours aisé de trouver des contractuels dans certaines disciplines et dans certaines zones. Cela suppose une connaissance fine du territoire et de créer des viviers locaux dans lesquels on puisse puiser, voire auprès desquels on puisse faire également la publicité de nos concours de recrutement.

On est en train de mettre en oeuvre cette fonction RH de proximité par redéploiement d'effectifs, dans un contexte où le ratio gérant-géré de l'éducation nationale, le plus faible de toutes les administrations de ce pays, correspond au tiers de la moyenne du reste de l'administration de l'État.

Le ministère est donc très efficace, mais malheureusement assez peu, pour des raisons de moyens, dans l'accompagnement des personnels et dans le travail sur les viviers.

Les choses sont donc en train d'être repensées, pour transformer ce qui est parfois une contrainte en opportunité réelle - pour répondre à la question de Gérard Longuet - opportunité réelle qui correspond aussi, en matière d'enseignants, à une évolution de la perception des métiers.

Le critère géographique était invoqué pour expliquer que les contractuels le demeurent parfois pour éviter la mobilité. Dans les académies de Créteil et de Versailles, ce n'est pas forcément le cas.

En revanche, on a de plus en plus de profils qui ne souhaitent pas être contractuels ad vitam aeternam. Certaines personnes ne sont pas sûres de vouloir s'engager en tant que professeur durant 42 ans. Elles se voient bien occuper un poste de contractuel durant quelques années, avant de changer à nouveau, d'où le flux au niveau du concours interne.

Cela correspond à une réalité qui fait que les jeunes générations se pensent bien plus en mode « carrefour » qu'en mode « tunnel ». Être capable de construire des carrières en mode carrefour et démontrer qu'il existe ensuite des opportunités permet aussi d'agir durablement.

Toutes ces actions entreprises dans le prolongement, pour certaines, des recommandations de la Cour des comptes et, pour d'autres, en complément de celles-ci devraient permettre, à l'horizon de trois ans, de modifier les choses.

J'en viens à la question du remplacement. Il s'agit évidemment d'un enjeu majeur, presque d'un enjeu de continuité du service public de l'enseignement auquel on doit faire face, sachant que les besoins de remplacement correspondent à des réalités très différentes.

La majorité concerne des congés maladies ponctuels ou de plus long terme. L'autre partie correspond notamment à la question des formations, lesquelles sont nécessaires pour maintenir l'attractivité et la capacité à enseigner.

Tout d'abord, nous avons relancé en mars 2017 l'application d'un protocole qui date de 2005 et qui permettait de mobiliser dans chaque établissement les enseignants pour des remplacements d'une durée inférieure à 15 jours, dans la limite d'un certain nombre d'heures supplémentaires par semaine et d'un volume horaire par année.

Ces protocoles étaient tombés en déshérence. Ils ont été réactivés en mars 2017. Nous allons tirer le bilan en fin d'année de l'efficacité de ce dispositif, qui constitue un premier élément de réponse à l'échelle des établissements et des professeurs.

Par ailleurs, les titulaires de zone de remplacement (TZR) assuraient historiquement des remplacements de longue durée. Nous avons desserré cette contrainte pour qu'ils puissent également effectuer des remplacements de courte durée. Aujourd'hui, on considère qu'environ 20 000 heures de remplacement de courte durée sont assurées par des TZR.

Troisième élément, nous avons, en termes de facilité de gestion, levé la contrainte territoriale de ces mêmes TZR. Désormais, leur échelon d'intervention est le département et non plus la circonscription, ce qui permet une mobilité plus forte.

Enfin, nous travaillons également sur les outils. Quand une école nous appelle à 8 heures le matin en demandant qu'on remplace un professeur, il faut trouver celui-ci dans les 24 heures ou les 48 heures. Or on est parfois un peu faible en termes d'outils permettant de géolocaliser la ressource la plus proche et de l'affecter. Il existe des applications pour localiser les taxis, mais nous n'avons pas l'équivalent aujourd'hui. Nous y travaillons donc.

Un travail a été entamé avec le ministère des affaires sociales et sera élargi aux conseils départementaux à propos de l'accompagnement individuel. On voit bien que ce n'est pas toujours l'instrument le plus opportun. Il peut l'être pour des handicaps très lourds, mais il ne l'est pas de manière systématique, loin de là. Le travail qui va être mené ne le sera pas tant dans une logique de réduction du nombre de personnels que de stabilisation d'un dispositif qui croît à grande vitesse, d'efficacité d'accompagnement des enfants et d'adaptation à une ressource qui, pour être qualifiée, ne doit pas être excessivement abondante.

Philippe Thurat sera plus qualifié que moi pour répondre sur ce point...

M. Philippe Thurat, sous-directeur de la gestion des programmes budgétaires à la direction générale de l'enseignement scolaire. - La direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) partage tout à fait le constat de la Cour des comptes relatif à l'augmentation extrêmement forte de la prescription d'accompagnement, notamment individuel.

En 2008, 42 000 élèves bénéficiaient d'une prescription d'accompagnement par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Lors du dernier constat à notre disposition, qui remonte à fin mars 2018, nous en enregistrions 172 000.

Je ne reviendrai pas sur la performance quotidienne des services académiques qui, à tout moment de l'année et en tout point du territoire, font en sorte de couvrir 95 % des demandes.

Le ministère, comme le relève la Cour des comptes, a pu jusqu'à présent budgétairement faire face à cette augmentation qu'on ne retrouve dans nul autre domaine. Le programme 230, sans entrer dans les débats sur le schéma d'emplois, rend compte assez précisément des effectifs mobilisés. À fin mars, on mobilisait plus de 33 000 ETP d'AESH, auxquels il fallait ajouter 43 000 CUI-CAE.

57 % des 172 000 prescriptions concernent des aides individuelles. Elles posent, au-delà de la question budgétaire, pour prolonger ce que disait Édouard Geffray, la question de la ressource humaine que représentent les AESH. Ce sont des services dont la durée atteint 8 heures à 12 heures maximum.

Les académies ont à faire face à des difficultés en termes de dialogue social, la moyenne des rémunérations, compte tenu de ce découpage, s'élevant à 600 euros environ.

Au-delà de la « CDIsation », notre problème immédiat est d'arriver à prioriser l'accompagnement collectif et mutualisé. L'accompagnement mutualisé stagne depuis plusieurs années à hauteur de 43 %.

Le ministre a sollicité en décembre dernier une enquête et un audit de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) concernant une révision de la chaîne de prescription, l'identification des modalités et la façon de les revoir.

Le ministre souhaite recentrer l'accompagnement du handicap autour de l'établissement, que la référence ne soit plus la prescription individuelle, mais la réponse organisée en priorité par l'établissement, une réponse qui serait plutôt collective et mutualisée et, à défaut, s'agissant des handicaps les plus lourds ou qui posent le plus de difficultés, d'offrir un accompagnement individuel.

Notre réponse est en effet aujourd'hui majoritairement individuelle. Elle pose des problèmes budgétaires. La Cour des comptes le relève : on a stabilisé les choses grâce à la transformation des contrats aidés en emplois d'AESH, pour lesquels on va abaisser les exigences de temps en termes de contrats aidés, voire de diplômes. On va l'ouvrir au bac général, ce qui va nous permettre de tenir le plan de transformation des 11 200 CUI-CAE par an en 6 400 AESH avec, dans la programmation budgétaire actuelle, sous réserve de ce qui sera inscrit dans le projet de loi de finances pour 2019, la programmation annuelle de 4 500 ETP supplémentaires d'AESH hors titre 2.

20 000 élèves de plus par an bénéficient d'une prescription, ce qui implique la mobilisation de 6 000 ETP.

Il a été demandé à l'IGAS et à l'IGAENR de proposer une révision du mode de prescription. Ce travail est bien engagé. Une première réunion interministérielle a déjà eu lieu. La réponse au développement de l'inclusion ne peut seulement être la mobilisation et l'affectation d'AESH. Il s'agit aussi de mobiliser des équipes techniques, comme il en existe dans le médico-social.

Gérard Longuet a souligné l'extension du périmètre du handicap. Il existe un phénomène de société et une demande d'accompagnement du handicap, avec une extension de son périmètre. Il faut aussi répondre aux difficultés que connaît le médico-social face aux demandes de scolarisation dans les établissements médico-sociaux.

Un travail est mené avec le secrétariat d'État aux personnes handicapées pour réaliser l'opération d'adossement des équipes du médico-social à l'inclusion scolaire, où il existe une forte demande. C'est un travail interministériel dont doivent bénéficier les écoles et les collèges.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - Pensez-vous que cette double enquête puisse proposer la mise en place d'une procédure d'avis conforme ?

Dans les commissions départementales, l'éducation nationale ne représente en effet qu'une voix parmi d'autres...

M. Philippe Thurat. - La réponse n'est pas aisée. J'ai en effet des éléments de ce rapport, mais celui-ci n'est pas publié. On examine les possibilités réglementaires d'offrir une réponse préalable avant saisine des MDPH. Je ne puis aller plus loin dans ma réponse.

M. Vincent Éblé, président. - Monsieur Filâtre, peut-être pouvez-vous nous présenter la situation de l'académie de Versailles - même si elle n'est peut-être pas représentative de la grande diversité des académies.

M. Daniel Filâtre, recteur de l'académie de Versailles. - Je n'en suis pas si sûr. Versailles représente 10 % de tous les effectifs scolaires de France. Il s'agit d'une grande académie avec une grande variété de situations.

1 150 000 élèves, sans les étudiants, 91 000 salariés titulaires ou contractuels, quatre départements correspondant chacun à la population d'une académie - le plus petit, l'Essonne, comptant plus d'élèves que treize académies de France : le premier sujet est d'avoir des professeurs devant les élèves. On s'efforce d'y arriver à 100 % chaque jour, y compris en matière de prise en charge des besoins spécifiques, notamment des élèves en situation de handicap.

J'ai lu le rapport de la Cour des comptes avec intérêt. Je ne saurais le commenter, mais je vais donner de la chair à tout cela. La chair, ce sont des femmes et des hommes que l'on doit mobiliser en toute sécurité devant des élèves. On aimerait savoir combien il y aura d'élèves à chaque rentrée, mais c'est totalement impossible.

Les prévisionnistes, l'INSEE, les départements, la région, nos propres services, ne sont pas d'accord entre eux. L'outil parfait n'existe pas.

La discussion relative à l'attractivité des postes de professeurs constitue le sujet majeur de tous les pays de l'OCDE : comment attirer des professeurs de qualité vers le métier d'enseignant ? Notre situation est nettement moins grave que celle du Royaume-Uni, par exemple, qui est en très grande difficulté, notamment s'agissant du premier degré.

Notre pays bénéficie d'un taux de natalité élevé. Nous devons donc accueillir un nombre d'élèves important, ce qui n'est pas le cas d'autres pays outre-Rhin, outre-Pyrénées ou de l'autre côté des Alpes, où la situation n'est pas du tout la même. La France doit faire face au défi de l'attractivité tout en tenant compte de cet apport démographique. S'ajoutent, sur l'ouest francilien, les mobilités migratoires, avec la prise en charge des familles.

La carrière enseignante a par ailleurs totalement changé de nature. Il existe un flux linéaire ordinaire de jeunes gens en troisième année de licence qui souhaitent être professeur des écoles ou professeur d'anglais, et d'autres apports, comme les secondes carrières immédiates et autres. Nous pouvons accueillir des professeurs et les perdre. Dans des domaines où l'on est parvenu à recruter des contractuels, on découvre que deux titulaires partent parce qu'ils ont un accord de mobilité internationale pour trois ans.

Leur seule préoccupation est de savoir s'ils devront repasser le concours à leur retour ou non. C'est très significatif des stratégies de carrière auxquelles nous sommes confrontés, comme le sont d'autres secteurs d'activité - bâtiment, finance, etc.

Nous recrutons au niveau master - et c'est très bien. Nous sommes donc en concurrence avec les autres secteurs professionnels qui ont les mêmes difficultés dans l'ouest francilien.

Il ne vous étonnera pas que, lorsqu'on m'a confié la responsabilité de l'académie, ce sujet constituait un problème. J'ai proposé qu'on fasse une chance du fait que Versailles n'attire pas assez et que l'académie connaisse des difficultés pour recruter suffisamment de professeurs en essayant de construire, dans les années qui viennent, une « académie de formation ». Des jeunes viennent chez nous - et des moins jeunes - y apprendre le métier de professeur. Nous allons servir d'autres académies de France ou d'autres secteurs d'activité.

Au début de l'année 2016, nous savions que nous n'arriverions pas à assurer la rentrée avec les dotations de fonctionnaires, notamment de néo-titulaires et de stagiaires.

Trois incertitudes se présentaient alors : la progression démographique, surtout dans l'Essonne et encore plus dans le Val-d'Oise concernant le premier degré, la montée en effectifs de ce qu'on a appelé le « baby-boom 2000 », qui englobe plusieurs années, et la mesure concernant le droit à redoublement, notamment l'année de terminale. Il y a actuellement 68 000 élèves en terminale. Environ 10 à 15 % n'auront pas le baccalauréat et auront le droit de redoubler.

Face à cette incertitude, six mesures ont été prises dans le cadre d'une doctrine générale qui rejoint ce qui vient d'être présenté par Édouard Geffray.

La première mesure consiste à ne pas laisser les chefs d'établissement faire paraître des annonces d'offres d'emploi. Ce n'est pas ainsi que fonctionne notre secteur. Il s'agit d'avoir une réunion au plus haut niveau, avec moi, Pôle emploi et le directeur régional du travail, afin d'étudier les moyens pour sécuriser ce besoin.

Cette situation inhabituelle nous a permis de mettre en place des réunions dans les bassins d'emploi et de retrouver une gestion de ressources humaines de proximité. Il existe 24 bassins d'emploi dans l'ouest francilien.

Ces réunions attirent beaucoup de personnes. Elles ont lieu à des horaires permettant à tout le monde de venir. Cela conduit à des dépôts de CV, aussi bien pour le premier degré que pour le second. Ceux-ci sont ensuite étudiés par nos inspecteurs. Des contacts seront pris par la suite.

La deuxième mesure consiste à mettre en place une mission sourcing reporting. Cela peut sembler étonnant. Pour sécuriser une rentrée, il faut rechercher de potentiels enseignants. C'est ce que nous avons mis en place en février 2017, avec une particularité du fait de la réforme du collège qui, ramenant la première langue vivante en cinquième, nous mettait en difficulté concernant l'espagnol.

Nous avons opéré des recrutements en Espagne, en y envoyant des inspecteurs et des inspectrices. Nous avons accueilli des collègues espagnols titulaires, maîtrisant parfaitement les deux langues, ayant la compétence de professeur mais confrontés, du fait de la baisse de natalité espagnole, à un manque d'emplois d'enseignants dans ce secteur.

La troisième mesure consiste à anticiper les recrutements et les affectations.

Gérard Longuet a rappelé le désarroi des chefs d'établissement. Il s'agit de procéder à des recrutements de contractuels avant la rentrée, en mai-juin, pour préparer ces recrutements et les confirmer dès que nous disposons du schéma d'emplois qui nous est attribué par le ministère.

Il faut que tout ceci soit calé avant le 20 juillet, de telle sorte que les professeurs contractuels que nous allons recruter sachent où ils vont.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - Quand recevez-vous ce schéma d'emplois ?

M. Daniel Filâtre. - On a en fait un schéma d'emplois et un schéma de ressources humaines. Nous préparons donc le schéma d'emplois entre novembre et janvier. Nous sommes informés des mouvements de personnels à partir de la présente période jusqu'au 10 juillet.

Les entretiens de prérecrutement de contractuels sont réalisés en juin par les corps d'inspection - ou par les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) dans les départements - et vont démarrer discipline par discipline. Les contrats sont conclus en juillet afin de sécuriser l'emploi au 1er septembre.

La quatrième série de mesures porte sur la fidélisation des contractuels, dont les contrats sont renouvelés pour une durée de deux ans, et sur la revalorisation des rémunérations, que Sophie Moati a, je crois, évoquée.

La cinquième mesure sur laquelle travaillent mes équipes concerne l'accueil et la formation. Nous avons expérimenté l'an dernier avec Pôle emploi l'immersion en établissement durant trois jours, en juin, de demandeurs d'emploi ayant les compétences nécessaires et intéressés par le fait de devenirs contractuels. Cela permet à ces personnes comme à nous-mêmes de nous assurer que le projet est solide.

Durant trois jours, le candidat - ou la candidate, car ce sont souvent des femmes - va pouvoir intégrer un établissement. Un protocole d'accueil en établissement est prévu lorsque la personne est nommée. Le contractuel ne fait pas cours durant au moins deux jours et passe dans les classes.

Des ressources pédagogiques et des parcours de formation sont mis à disposition. Depuis la rentrée dernière, j'ai désigné un tuteur rémunéré qui accompagne durant trois mois le contractuel qui arrive dans notre académie. Le tuteur le suit comme s'il s'agissait d'un professeur stagiaire.

Cette mise à disposition de ressources numériques et de parcours de formation consiste à consolider certaines fragilités - le but d'un recteur est d'avoir des professeurs et d'éviter tout ce qui ne va pas dans les classes - et à conduire les personnes qui le souhaitent vers le concours.

Enfin, une lettre d'information bimestrielle numérique cherche à les fidéliser, leur permettant de poser des questions et d'obtenir des informations d'ordre pédagogique et administratif.

Plus de 4 172 candidats dans le second degré et environ 700 dans le premier degré préparent le concours.

Nous sommes enfin très engagés dans la préprofessionnalisation. Nous avons « en stock » 224 étudiants apprentis professeurs (EAP), massivement pour le premier degré, que nous préparons à entrer dans le métier, et 150 alternants de première année.

Je terminerai sur l'adaptation scolaire et scolarisation des élèves handicapés. C'est un dossier très difficile. Nous n'avons en effet pas la main sur la prescription et sommes mal représentés dans les commissions MDPH.

Nous ne sommes pas en mesure de faire facilement face aux demandes de prise en charge des élèves en situation de handicap. L'augmentation est forte et les demandes des familles légitimes. L'Essonne est le département qui m'a posé le plus de problèmes cette année. Un cadre conventionnel doit être proposé devant l'assemblée départementale en attendant les évolutions nationales. Il devrait renforcer le travail en commun entre l'éducation nationale et le département.

Nous avons à peu près 6 000 assistants auprès des élèves en situation de handicap ou ayant un besoin spécifique. C'est beaucoup. 3 300 d'entre eux ont un statut d'AESH, et assurent principalement un accompagnement individuel, les autres étant sous contrats aidés.

S'agissant du premier degré, je trouve l'éducation nationale très réactive, et ce rapport nous aide à réfléchir.

Je voudrais donner un exemple de la difficulté à recruter : nous n'épuisons pas les emplois qui nous sont proposés pour le premier degré. Recruter 1 750 emplois de niveau master pour l'ouest francilien chaque année est extrêmement dur. Nous ne pouvons pas dégrader le niveau de recrutement d'un fonctionnaire. 90 % de ceux que nous avons recrutés seront titularisés. Il faut leur faire acquérir les compétences nécessaires dans ce difficile métier de polyvalence et de prise en charge de tous les élèves, la nation demandant une école inclusive.

Durant les trois dernières, j'ai régulièrement manqué d'une centaine de personnes sur les trois voies de concours. Nous avons, de fait, recruté des contractuels, mais nous nous sommes mis d'accord l'an dernier avec la DGRH pour ouvrir, comme cela a été le cas à Créteil, le deuxième concours.

L'enjeu est d'élargir les bassins de recrutement des professeurs, comme pour le deuxième concours. Nous attirons ainsi les candidats des autres académies qui n'ont pas été retenus et passons à 2 000 recrutements, dont 1 750 sur le concours ordinaire et 250 à côté.

Les recrutements de l'an dernier pour le concours de professeurs des écoles s'établissent selon une courbe de Gauss. Nous recrutons de bons enseignants, mais nous n'avons pas le nombre de candidats suffisant qui vont jusqu'à la fin des épreuves de recrutement, d'où l'importance du prérecrutement et de sélectionner des contractuels de façon sérieuse pour les conduire de manière durable, s'ils le souhaitent, vers le métier d'enseignant.

M. Antoine Lefèvre. - Comme l'a dit Édouard Geffray, remplacer un professeur au pied levé suppose un véritable vivier - et l'expérience de l'académie de Versailles fournit des pistes de travail.

Les contractuels de l'éducation nationale devaient être indemnisés par Pôle emploi à partir de 2018 et non plus par les rectorats. Où en est-on ? Cela a-t-il amélioré les délais d'indemnisation des agents concernés ?

M. Philippe Dallier. - Je voulais revenir sur les disparités territoriales que vous avez évoquées. Avez-vous des chiffres par département ? Les disparités sont-elles si criantes dans les territoires particulièrement difficiles ?

Je vais ici à nouveau évoquer le cas du département de la Seine-Saint-Denis. Nos collègues députés vont rendre cette semaine un rapport selon lequel le mieux doté des collèges de Seine-Saint-Denis est moins bien doté que le moins bien doté des collèges parisiens, dès lors que l'on ne regarde pas les chiffres sur le papier mais les heures de cours effectivement dispensées. Ceci laisse penser que le recours aux contractuels doit y être plus important, à condition qu'on en trouve.

Monsieur le recteur, vous nous avez indiqué que vous alliez avoir recours à un second concours. La Seine-Saint-Denis se sentira moins seule ! Lorsqu'on nous avait annoncé il y a quelque temps que, pour essayer de résoudre le problème de recrutement d'enseignants, on allait créer ce deuxième concours, je l'avais assez mal pris dans le principe, considérant qu'il s'agissait là d'une drôle de discrimination positive !

Vous dites que vous faites aujourd'hui la même chose : cela me soulage, mais je m'inquiète vraiment pour ce département, notamment sous l'angle de l'enseignement, car si on n'arrive pas à améliorer les choses, on ne réglera rien au bout du compte.

M. Vincent Delahaye. - Je ne suis pas étonné du manque de transparence qui a été souligné, que l'on rencontre également dans d'autres domaines, comme celui de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), sujet sur lequel je travaille actuellement, alors qu'on demande dans le même temps aux élus la plus grande transparence ! J'aimerais que l'on puisse avoir des éléments plus précis qui nous permettent de juger des choses au plus près.

Combien enregistre-t-on de recrutements de contractuels dans les domaines de l'informatique et du numérique ? Prend-on des mesures pour éviter le départ des contractuels vers le privé, notamment dans certaines sociétés américaines, dont on a entendu parler récemment ? Je pense qu'il existe des dispositions contractuelles que l'on peut inclure pour éviter ce phénomène...

M. Michel Canévet. - Parmi les effectifs comptabilisés, compte-t-on aussi ceux des différents réseaux scolaires qui participent au service public de l'éducation ?

Les conclusions de la Cour des comptes rejoignent nombre d'observations que l'on peut formuler sur le terrain, comme la difficulté, pour certains enseignants, d'intégrer des enfants en situation de handicap compte tenu des effectifs d'appoint alloués par les MDPH et l'éducation nationale.

Ces personnels ne sont pas toujours formés et n'ont pas forcément la capacité de prendre en charge les élèves pour qu'ils s'intègrent dans les classes.

Certains enfants sont accueillis en début d'année et les effectifs d'accompagnement n'arrivent qu'en cours d'année, l'enseignant se retrouvant en très grande difficulté, gérer une classe qui compte des enfants atteints de troubles comportementaux posant en effet d'énormes problèmes.

Je pense que les propositions du ministre tendant à accroître le nombre d'AESH doivent permettre d'apporter une première réponse. Cela amènera des personnels ayant plus de compétences et d'expérience - mais la formation est absolument nécessaire pour assurer une bonne prise en charge des élèves.

Par ailleurs, l'évolution démographique peut-elle constituer une réponse à ce problème ? On observe une baisse de la natalité de 7,5 % entre 2015 et 2018. Sur les quatre premiers mois de l'année, on est au même chiffre : il s'agit donc d'une baisse continue. Cela peut-il améliorer la situation ?

M. Thierry Carcenac. - Avant la loi de décentralisation de 2004, il aurait fallu intégrer à votre enquête tous les contractuels des collèges et des lycées chargés de l'entretien. Le volume aurait été encore plus important !

Ne pensez-vous pas que nous sommes à la confluence de plusieurs logiques, d'une part au niveau de l'État, avec différents silos - la politique de l'éducation, la politique de l'emploi, les contrats aidés, etc. -, l'aspect sociétal, d'autre part, avec la question de la prise en charge du handicap ? Je crois qu'il faudrait, de ce point de vue, faire plus de transversal.

Par ailleurs, Édouard Geffray et Philippe Thurat ont évoqué les relations avec les collectivités territoriales, et notamment avec le conseil départemental. Dans une vie antérieure, j'ai été président d'un conseil départemental. J'ai eu à gérer les MDPH, et j'ai pu constater que les personnels n'étaient pas forcément là pour nous aider à répondre à toutes les demandes, notamment celles relevant de l'éducation nationale. On n'arrivait pas forcément à répondre aux attentes des parents. L'évolution du nombre d'élèves, qui va croissant, risque de poser de nouveaux problèmes.

Nous sommes, là aussi, à la confluence d'une autre logique, celle des relations entre les collectivités territoriales et l'État. Je ne suis pas sûr que l'on y réponde vraiment...

Enfin, le grand débat de l'action publique 2022 est en train de s'ouvrir. Ne serait-il pas opportun d'y intégrer ce type de discussions ?

M. Marc Laménie. - Modeste représentant d'un département rural, les Ardennes, je partage l'avis de mes collègues des territoires ruraux - même si je ne me suis pas plongé dans les chiffres par département.

Vous avez beaucoup parlé de l'attractivité de certains départements : d'autres n'ont pas cette chance, et l'on parle souvent de vacances de postes d'enseignant. L'intérêt des élèves est une priorité, mais je m'interroge sur le chiffre de 3,7 milliards d'euros concernant les contractuels. Par ailleurs, quel est leur devenir ? Il faut aussi qu'ils puissent intégrer les emplois de titulaires...

Vous avez également évoqué les contrats aidés, le problème des liens avec les MDPH, sujet sur lequel notre ancien collègue Paul Blanc avait rédigé un rapport....

Les difficultés viennent également des relations entre l'éducation nationale l'administration centrale, les rectorats et les inspections d'académie. Qui décide de quoi ? Le Parlement ne dispose pas toujours de tous les éléments d'information.

Enfin, les moyens humains sont une chose, mais il y a aussi les locaux, qui sont à la charge des collectivités territoriales, il ne faut pas l'oublier !

Mme Sylvie Vermeillet. - Quel a été l'impact de la réforme des rythmes scolaires sur le recours aux contractuels ?

Dans le Jura, certains élèves de première sont restés sans professeur de français jusqu'au mois d'avril. Comment est-ce possible ? N'existe-t-il pas des priorités en fonction de l'urgence des situations ?

M. Vincent Éblé, président. - Le Gouvernement a fait le choix de réduire drastiquement le nombre de contrats aidés dans le secteur non-marchand, qui passera de 300 000 exécutés en 2016 à 200 000 en 2018. Comment l'éducation nationale s'est-elle adaptée, notamment en matière d'inclusion scolaire, alors que les besoins ne cessent de croître en la matière ?

Par ailleurs, la Cour des comptes estime que l'une des causes du recours aux contractuels réside dans les modalités de remplacement des enseignants absents. Vous l'avez rappelé, la précédente ministre de l'éducation nationale, Najat Vallaud-Belkacem, s'était saisie de cette question en réactivant les dispositions d'un décret de 2005 qui n'avaient jamais été appliquées et qui prévoient l'élaboration de protocoles pour les remplacements de courte durée au sein des établissements. Pourriez-vous nous préciser, concrètement, comment cette mesure a été mise en oeuvre ?

M. Édouard Geffray. - Je crois que le versement de l'allocation de retour à l'emploi par Pôle emploi a été réalisé, sauf erreur de ma part.

Concernant les disparités territoriales, les rectorats ont une vision assez claire de celles-ci dans leurs départements respectifs.

Pour ce qui est du concours complémentaire, il ne s'agit pas de dévaloriser un territoire par rapport à un autre - et cela n'a jamais été le cas. Dans le premier degré, il s'agit cependant d'un recrutement territorialisé et simultané.

Or les personnes intéressées tentent d'abord le concours dans leur académie avant de passer les épreuves dans une autre académie. L'idée du concours complémentaire consiste à offrir à ceux qui sont dans les académies les plus sollicitées une possibilité de candidater dans le cadre d'un second concours sur des académies territorialement moins attractives. Ce n'est pas un choix par défaut.

Cela donne d'excellents résultats. Versailles va pouvoir en bénéficier cette année. Cela contribue à recruter des personnes très solides. Le dispositif n'est d'ailleurs plus du tout contesté.

S'agissant des contractuels dans le secteur du numérique et de l'informatique, il n'existe pas aujourd'hui de CAPES spécifiques à ces matières. Des réflexions sur le sujet émergent, mais il n'y a pas, à droit constant, de disciplines propres à cet enjeu. Ce sont généralement les enseignants en sciences ou en physique qui délivrent ces formations. Il existe d'ailleurs des certifications à la clef.

Faut-il contraindre l'évolution de ces enseignants vers le privé ? Le cadre général est celui du passage devant la commission de déontologie : tout agent public qui part dans le privé doit passer par cette commission et ne pas avoir été en situation d'exercer un contrôle ou la surveillance de l'entité qu'il rejoint ou au sein de laquelle il prend des parts. Par construction, il est rare qu'un enseignant ait exercé une surveillance ou ait conclu un contrat avec une entreprise.

De manière plus générale, je ne suis pas totalement enthousiaste à l'idée d'ajouter des contraintes supplémentaires. Je pense que l'un des enjeux de l'attractivité est aussi de permettre aux enseignants de faire autre chose à un certain moment de leur carrière. Ils peuvent ensuite réintégrer l'éducation nationale.

C'est une dimension importante de la mobilité. Dans des métiers assez évolutifs, il est assez sain qu'une personne parte quelques années dans le privé et revienne plus tard « polliniser » le système éducatif avec des compétences qui auront été profondément mises à jour au contact des professionnels.

Il faut être vigilant à propos de l'aspect déontologique mais, pour autant, je ne sais pas si la situation des professeurs invite à un durcissement des règles. À titre personnel, j'y serais plutôt défavorable.

Michel Canévet a évoqué la question de l'évolution démographique. Vous avez raison, elle est tangible. À notre échelle, elle se joue sur une vingtaine d'années environ. Aujourd'hui, cela concerne les baby-boomers de l'an 2000.

Ma capacité d'adaptation au flux tient au fait qu'une naissance qui a lieu aujourd'hui intégrera le système scolaire dans trois ans et jusqu'à ses dix-huit ans. Les ajustements se font d'année en année, avec des règles territoriales différentes. Certains débats sur les territoires ruraux ont montré qu'il n'existait pas d'effet mécanique. Ce n'est pas parce qu'on a deux élèves de moins dans une classe que l'on ferme la classe - heureusement !

Ces effets sont à rapporter à une réalité extrêmement durable dans le temps, à la fois territoriale et même par classe, ce qui rend les choses un peu plus délicates.

M. Philippe Thurat. - Si on applique cet effet à l'accompagnement du handicap, on a certes une légère baisse de la démographie dans le premier degré mais, en même temps, les parcours des élèves sont plus longs aujourd'hui, et le besoin d'accompagnement ne diminue pas malgré une baisse de la démographie.

On enregistre une baisse démographique dans le premier degré, mais on mène dans le même temps des politiques prioritaires sur les dédoublements des classes de CP et de CE1 en réseaux d'éducation prioritaire renforcés (REP+). Nous devrons, en 2019, assurer la scolarisation obligatoire des élèves dès trois ans, qui représente pour nous un coût en emplois.

Enfin, comme l'a dit Édouard Geffray, il n'y a pas d'effet mécanique de la baisse de la démographie sur les structures des territoires ruraux.

M. Édouard Geffray. - Cette année, entre les concours internes de second degré et les concours réservés - dispositif Sauvadet -, ce sont environ 5 000 postes qui seront ouverts et pourvus par des contractuels.

Certains contractuels sont en CDD, en CDI, ou passeront un jour le concours. D'autres vont sortir de l'éducation nationale ou y revenir. On voit également de plus en plus de secondes carrières, certaines personnes de 40 ou 45 ans décidant de devenir enseignants. C'est le poste qui augmente le plus actuellement, à hauteur de 10 % par an. C'est intéressant en termes d'évolution de la sociologie des enseignants.

Quant à la sensibilité en fonction du choix des rythmes scolaires, même si on manque un peu de recul, elle ne m'a pas semblé évidente.

S'agissant des remplacements, la priorité concerne toujours ceux de longue durée. Il existe dans chaque rectorat et dans chaque département une gestion prévisionnelle et quotidienne qui permet de faire plus ou moins face aux besoins. L'objectif est de toujours viser une ouverture maximale mais, dans certains territoires, c'est assez compliqué.

De ce point de vue, la politique mise en oeuvre par le recteur Filâtre à Versailles, en lien avec Pôle emploi et la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), est très intéressante. L'un des enjeux consiste à favoriser le partage des bonnes pratiques entre rectorats.

M. Philippe Thurat. - Comment amortir la baisse des contrats aidés ? On l'a déjà engagée sur les deux premières années. Pour la rentrée 2018, nous passons à 30 500 contrats aidés, mais la diminution est gérable dans la mesure où 11 200 contrats sont transformés en 6 400 AESH, avec une création de 4 500 ETP d'AESH hors titre 2.

S'agissant du handicap, notre objectif est à terme de répondre uniquement avec des AESH.

M. Daniel Filâtre. - Pour ce qui est de l'indemnisation du chômage transférée à Pôle emploi, l'académie de Versailles a été l'une des dernières à s'y mettre l'an dernier.

Concernant les écarts par département, nous disposons de données concernant le premier degré. Pour le second degré, ce sont plutôt des chiffres académiques. Nous travaillons progressivement en infradépartemental, par bassin. Il s'agit d'unités de vie : on ne peut recruter un professeur qui aurait deux heures de trajet le matin et deux heures de trajet le soir. Il existe donc une correspondance entre la territorialisation des besoins et celle du remplacement.

Y a-t-il des priorités dans les remplacements ? Les personnes recrutées ne restent pas toujours. Le rapport des jeunes diplômés à l'emploi n'a plus la même stabilité qu'auparavant.

En moyenne, dans l'académie de Versailles, on compte 11,1 % de contractuels dans le second degré. Par discipline, cela peut monter jusqu'à 33 % dans les sciences et technologies industrielles, par exemple, où nous ne trouvons pas de professeurs.

Nous sommes souvent obligés de trouver d'autres modèles, en passant des accords avec des entreprises dont les cadres très spécialisés que nous formons assurent des blocs d'heures très faibles.

Je ne puis divulguer les résultats, mais les concours académiques, sur Créteil et Versailles, attirent un peu moins de deux candidats pour un poste. Pour le second concours, on passe à sept candidats pour un poste. On est donc très loin d'une dépréciation du recrutement. Une académie comme Toulouse, qui avait beaucoup de recrutements dans le premier degré, a connu une baisse ces dernières années et doit être à 450 recrutements. Le niveau des étudiants n'a pas changé mais, s'ils sont bien classés et non recrutés, ils sont tentés de passer le concours des deux académies franciliennes, qui recrutent.

On attirait déjà un tiers de candidats hors de nos territoires. Ce second concours, d'une grande attractivité, ne reflète en aucun cas une dépréciation. Ceci résulte de la concomitance des dates dans les différentes académies, alors qu'il existait un décalage il y a quelques années.

Quant au manque de transparence entre départements, les titulaires demandent moins les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) dans les secteurs d'éducation prioritaire. Dès lors, nous nous trouvons avec plus de néotitulaires et de contractuels. Le travail du recteur est de proposer un encadrement et une formation à ces équipes qui ne sont pas moins bonnes, au contraire, à condition qu'elles puissent être accompagnées.

Concernant les relations avec les collectivités territoriales, je pense que les conventions-cadres entre départements et rectorats pourraient inclure peu à peu la sécurisation de l'enseignement.

La fin des contrats aidés a évidemment posé un lourd problème qu'il ne faut pas négliger. Lorsqu'ils n'accompagnaient pas les élèves en situation de handicap, ils accompagnaient les directeurs et les chefs d'établissement dans des missions éducatives de suivi administratif. Ce n'est plus le cas. On doit donc se réorganiser. Je pense que les maires se sont rapprochés des directeurs et directrices d'école.

Comment mieux remplacer les professeurs absents ? La réactivation du décret de 2005 nous y aide. Le recteur et ses directeurs académiques des services de l'éducation nationale (DASEN) doivent s'assurer qu'ils ont calé les bons volumes pour y faire face. Certaines académies recrutent beaucoup de jeunes femmes qui, le concours obtenu, construisent leur vie. Les congés de maternité sont bien sûr totalement légitimes, mais représentent des volumes importants.

Enfin, les données englobent-elles les établissements d'enseignement privé sous contrat ? Pour les chiffres que j'ai donnés, oui : l'académie de Versailles compte 1 800 maîtres délégués contractuels de l'enseignement privé sous contrat, 4 200 pour le second degré public, 600 ou 700 pour le premier degré public.

Mme Sophie Moati. - S'agissant du périmètre de notre enquête, nous n'avons considéré que les personnels contractuels de l'enseignement public, tous les autres, dans l'enseignement privé, étant par définition contractuels.

Pour répondre à la demande de votre commission, il a fallu démontrer comment les ressorts, l'organisation et les conditions d'emploi de l'enseignement public pouvaient constituer des déterminants très importants dans le recours aux contractuels.

Par ailleurs, nous nous sommes concentrés sur les populations les plus importantes de contractuels qui contribuent le plus directement à l'exercice des missions éducatives. Nous n'avons pas traité ni répertorié l'ensemble des personnels pouvant apporter leur aide aux fonctions administratives, leur nombre ne nous étant pas paru suffisamment significatif.

Je souhaiterais revenir sur la question de la prise en compte de la démographie. Édouard Geffray a mis en avant la contrainte démographique comme un élément très important déterminant la question des remplacements.

La Cour des comptes en a parlé de façon bien plus générale dans ses rapports publics thématiques sur la gestion des enseignants, en appelant à une vision pluriannuelle et à une prise en compte de l'évolution démographique.

S'agissant des contractuels en particulier, on a relevé que l'accélération de leur recours intervenait à un moment où l'on avait créé plus de 56 000 postes. C'est une observation intéressante.

Par ailleurs, notre rapport - et je rejoins les inquiétudes que j'entends derrière le discours de Philippe Thurat - démontre qu'il existe des perspectives de diminution de la démographie des élèves dans le premier degré mais, au-delà de la croissance des besoins que vous évoquez de façon générale dans le système éducatif, la couverture des besoins proprement éducatifs que nous avons examiné dans le cadre de ce rapport continue à progresser.

C'est pourquoi nous posons régulièrement la question des conditions d'emploi des personnels titulaires du ministère de l'éducation nationale.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Gérard Longuet.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 heures 40.

Rapport relatif au budget de l'État en 2017, certification des comptes de l'État pour l'exercice 2017 et avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques

La réunion est ouverte à 15 heures.

M. Vincent Éblé, président. - Nous avons le plaisir de recevoir M. Didier Migaud, en sa double qualité de Premier président de la Cour des comptes et de président du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter d'une part les constats de la Cour sur l'exécution du budget de l'État en 2017 et l'acte de certification des comptes de l'État, et d'autre part l'avis du Haut Conseil relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017.

Cette audition complète celle du Ministre de l'action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, qui s'est tenue mercredi dernier devant notre commission, sur le projet de loi de règlement.

Elle sera suivie d'autres travaux de notre commission, et notamment de nouvelles auditions ministérielles : celle de Mme Muriel Pénicaud, ministre du travail, le 19 juin prochain, et celle de M. Stéphane Travert, ministre de l'agriculture et de l'alimentation, le 21 juin prochain, afin d'approfondir l'examen de l'exécution de leurs crédits ministériels sur l'année écoulée, compte tenu des enjeux particuliers qui s'attachent à l'exécution en 2017 de leurs crédits ministériels.

Je profite de cette audition, Monsieur le Premier président, pour vous indiquer combien notre commission des finances apprécie la qualité des enquêtes que vous nous remettez en application de l'article 58-2 de la LOLF, qui aident nos rapporteurs spéciaux dans leur travail continu de contrôle budgétaire. Ce semestre, nous avons déjà entendu trois restitutions d'enquêtes en présence des administrations et organismes concernés, sur le programme « Habiter mieux », sur le soutien aux énergies renouvelables et ce matin même sur le recours aux personnels contractuels dans l'éducation nationale, en présence de Mme Sophie Moati, présidente de chambre.

Le contrôle budgétaire n'est pas un exercice général et ponctuel, il s'exerce de manière continue et sur des sujets ciblés pour permettre d'en appréhender toute la complexité, avec l'implication de chacun des membres de notre commission dans son domaine de compétence.

Notre réunion est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques. - Comme chaque année, je suis très heureux de venir devant votre commission, afin de vous présenter les travaux que la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques produisent, à la demande du législateur organique, pour éclairer le Parlement en amont de la discussion du projet de loi de règlement. Ces travaux sont au nombre de trois : l'avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017, l'acte de certification des comptes de l'État de 2017 et le rapport sur le budget de l'État en 2017.

J'ai à mes côtés Raoul Briet, qui préside la première chambre de la Cour, et Roch-Olivier Maistre, notre nouveau président de chambre et rapporteur général, ainsi que Christian Charpy et Emmanuel Belluteau, présidents de sections en charge respectivement du rapport sur le budget de l'État et de l'acte de certification des comptes de l'État. François Monier représente le Haut Conseil des finances publiques, dont il est le rapporteur général. Paul Bérard et Cécile Fontaine ont également travaillé sur ces rapports.

Les constats du rapport sur le budget de l'État sont illustrés et complétés par un peu plus de 3 000 pages d'analyses approfondies, qui rassemblent 61 notes portant sur chacune des grandes politiques publiques, trois analyses de l'exécution des recettes, fiscales et non fiscales, et des dépenses fiscales, et deux analyses des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Nous mettons également à votre disposition, dans un format aisément réutilisable, des jeux de données quantitatives étayant nos observations. L'ensemble de ces documents a vocation à vous être le plus utiles possible pour la suite de la procédure budgétaire et du contrôle que vous faites sur l'exécution du budget de l'État.

Je souligne la différence de champ entre les trois documents que je vous présente aujourd'hui : l'avis du Haut Conseil porte sur l'ensemble des finances publiques, toutes administrations publiques (APU) confondues - État, collectivités territoriales et sécurité sociale - alors que les deux rapports de la Cour concernent la situation et les comptes uniquement de l'État. Dans un mois environ, je vous présenterai le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques dans leur globalité.

Je m'exprimerai d'abord en tant que président du Haut Conseil des finances publiques. L'avis présenté aujourd'hui est rendu en application de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Conformément à la volonté du législateur organique, le Haut Conseil doit comparer l'exécution constatée en 2017 avec la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ; le solde structurel est, par opposition au solde nominal, le solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.

L'avis émet deux constats principaux. Premier constat, après s'être élevé à 3,4 points de PIB en 2016, le déficit public nominal s'est finalement établi à 2,6 points de PIB en 2017, et ce alors même que la loi de programmation avait prévu qu'il serait de 2,9 points de PIB. Le Haut Conseil constate que l'écart de 0,3 point par rapport à la prévision porte intégralement sur la composante conjoncturelle du déficit. Il s'explique par la révision à la hausse de la croissance du PIB en 2017 : la croissance retenue pour les prévisions de la loi de programmation était de 1,7 %, et la croissance effective s'est finalement élevée à 2,2 %.

Le deuxième message porte sur le déficit structurel de l'année 2017. Selon les dernières estimations, le déficit structurel de 2017 est conforme à ce que prévoyait la loi de programmation, en recul de 0,3 point de PIB par rapport à l'année précédente. L'effort structurel, qui mesure la part de cette amélioration résultant de l'action des pouvoirs publics, est légèrement négatif. La réduction du déficit structurel provient donc du niveau particulièrement élevé de l'élasticité des prélèvements obligatoires, c'est-à-dire du rapport entre la croissance de ces prélèvements et la croissance du PIB, et non d'ajustements structurels comme des mesures de maîtrise des dépenses.

En définitive, le passage du déficit public sous le seuil de 3 points de PIB, qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif, a été obtenu sans effort budgétaire structurel de la part des pouvoirs publics. Le non-respect de la trajectoire de diminution des dépenses ne pourra pas toujours être compensé par de bonnes surprises en matière de recettes, que ces bonnes surprises soient directement liées à la conjoncture ou à une forte élasticité des recettes au PIB. Le respect de la trajectoire des finances publiques adoptée par les pouvoirs publics passera nécessairement par la mise en oeuvre des efforts annoncés dans la loi de programmation, en particulier en matière de dépenses publiques.

La Cour des comptes a produit des conclusions sur l'exécution du budget de l'État. Dans l'audit des finances publiques réalisé à la demande du Premier ministre et rendu public en juin 2017, la Cour avait identifié les risques qui pesaient sur le respect des objectifs de finances publiques définis par le précédent Gouvernement, tant dans la loi de finances pour 2017 que dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne. Ces risques portaient principalement sur le budget de l'État.

Au regard des prévisions macroéconomiques disponibles à l'époque et de l'évolution prévisible des dépenses de l'État, cet exercice a fait apparaître la nécessité d'effectuer un effort de correction de la trajectoire à hauteur de 8 à 9 milliards d'euros, pour respecter l'objectif de déficit public pour 2017, établi à 2,8 points de PIB au moment du programme de stabilité d'avril 2017, après l'avoir été à 2,7 points au moment de la loi de finances initiale (LFI), à un niveau de croissance donné. À la suite de cet audit, le Gouvernement s'est attaché à mettre en oeuvre des mesures de redressement, par une « reprogrammation » très large des crédits budgétaires. En définitive, le déficit de 2017 s'est établi à 2,6 points de PIB. Il s'agit certes d'un chiffre proche de ce qui avait été annoncé, mais qui recouvre une réalité très différente de ce qui avait été présenté à l'époque, notamment lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2017.

Les constats du rapport que nous rendons public aujourd'hui et qui portent sur le seul budget de l'État permettent d'affirmer, dès à présent et sans ambiguïté, que les risques identifiés dans l'audit de juin 2017 sur les dépenses et les recettes non fiscales se sont vérifiés, et donc que la Cour ne s'est pas trompée.

Conformément à sa mission et comme elle l'avait déjà fait à de nombreuses reprises par le passé dans ses rapports sur le budget de l'État, la Cour a signalé en 2017 un risque lourd de dérapage des dépenses par rapport à des prévisions manifestement sous-évaluées dans la loi de finances initiale - ces sous-budgétisations constituant autant d'éléments d'insincérité affectant le texte financier. Ces risques se sont, malheureusement, intégralement matérialisés. Ils ont rendu nécessaires des mesures d'économie et de redéploiement. En dépit de ces mesures, le Gouvernement a dû procéder à des ouvertures nettes de crédits supplémentaires. La Cour a pointé une surévaluation des recettes non fiscales et des recettes de la lutte contre la fraude fiscale. Et celle-ci s'est aussi intégralement vérifiée.

En réalité, et ce que pointe également le Haut Conseil, la baisse du déficit résulte d'une hausse globale des recettes, elle-même due à une forte augmentation des recettes fiscales, supérieure à la forte progression des dépenses.

L'estimation des recettes fiscales sur laquelle s'est fondée la Cour en juin 2017 reposait sur les prévisions de croissance établies à cette date, de façon consensuelle, par les instituts de conjoncture, autour de 1,5 %. Si ces recettes ont fortement augmenté, c'est parce que la croissance effectivement constatée pour 2017 s'est élevée à 2,2 %, alors que le projet de loi de finances pour 2017 était construit sur une hypothèse de croissance de 1,5 %. C'est exclusivement sur ce point que porte l'écart entre les prévisions formulées par la Cour dans son audit et les évolutions effectivement constatées.

La Cour fait cinq constats sur l'exécution du budget de l'État en 2017. Tout d'abord, le déficit du budget de l'État - à ne pas confondre avec le déficit public, qui correspond au solde global des administrations publiques - ne s'est que très faiblement réduit et demeure élevé. Le déficit constaté en comptabilité budgétaire s'est établi à 67,7 milliards d'euros en 2017, à un niveau certes inférieur de 1,7 milliard d'euros à celui qui avait été prévu en loi de finances initiale, mais qui ne représente qu'une baisse limitée de 1,4 milliard d'euros par rapport au solde constaté en 2016. Toutefois, ce déficit ne tient pas compte d'une recette de 1,5 milliard d'euros de droits d'enregistrement qui n'a pas pu être comptabilisée. En l'état, le déficit ne s'est pas significativement réduit, et ce pour la troisième année consécutive. Surtout, il reste à un niveau élevé.

En témoignent deux ordres de grandeur à garder à l'esprit : d'une part, ce déficit représente plus de 20 % des dépenses nettes du budget général ; d'autre part, il est supérieur de près de 22 milliards d'euros au niveau qui permettrait de stabiliser la dette dans le PIB - l'écart serait de 20,3 milliards d'euros en intégrant la recette non comptabilisée. Le déficit budgétaire demeure donc trop élevé de 22 milliards d'euros pour stopper la détérioration de la situation financière de l'État. Le poids de la dette de l'État dans la richesse nationale est ainsi passé de 72,7 % du PIB en 2016 à 73,6 % en 2017. À la fin de l'année 2017, cette dette représentait 80 % de la dette de l'ensemble des administrations publiques.

Cette évolution place la France en décalage par rapport aux grands pays de la zone euro : plusieurs d'entre eux ont commencé à réduire le poids de leur dette publique dans le PIB, comme l'Allemagne, les Pays-Bas ou l'Espagne. J'insiste : la plus grande vigilance reste de mise, au regard du risque de remontée des taux d'intérêts.

Alors qu'elle baissait continûment depuis 2012, la charge de la dette de l'État français a légèrement augmenté en 2017, s'établissant à 41,7 milliards d'euros, contre 41,4 milliards d'euros en 2016. Cette charge s'est avérée très légèrement supérieure aux prévisions initiales, alors que l'on constatait l'inverse depuis plusieurs années. La poursuite de cette hausse aurait un lourd impact sur le solde budgétaire de l'État : un accroissement d'un point sur la courbe des taux entraînerait, selon le ministère des finances, une augmentation de la charge de la dette de 2,1 milliards d'euros la première année, 4,8 milliards d'euros la deuxième année et 19,1 milliards d'euros au bout de dix ans.

La faible évolution du déficit budgétaire masque de forts écarts tant sur le niveau des recettes, portées par l'accélération de l'activité, que sur celui des dépenses, en très forte hausse aussi bien dans la loi de finances initiale qu'en exécution. C'est l'objet des deux constats suivants du rapport.

La Cour observe que la hausse des recettes est due, d'une part, à l'accélération de l'activité et, d'autre part, au niveau conjoncturellement faible des prélèvements sur recettes destinés à l'Union européenne. En 2017, les recettes de l'État se sont établies à 249,3 milliards d'euros, en hausse de 14,4 milliards d'euros par rapport à 2016 et de 5,5 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Cette forte augmentation est largement due au dynamisme des recettes fiscales observé essentiellement en fin d'année, lui-même dû à l'accélération de l'activité économique. L'élasticité des impôts d'État s'est ainsi établie à 1,8 en 2017, soit un niveau nettement supérieur à sa valeur de long terme, qui est généralement de 1. L'élasticité des prélèvements obligatoires, toutes administrations publiques confondues, est de 1,4 - j'y reviendrai en juin.

Tous les grands impôts ont vu leur produit augmenter, en particulier la TVA, qui a augmenté de 3,2 milliards d'euros par rapport à la LFI. L'impôt sur les sociétés (IS) a augmenté de 6,6 milliards d'euros, dont 4,9 milliards d'euros résultent de la surtaxe d'IS décidée en fin d'année pour compenser l'invalidation de la taxe de 3 % sur les dividendes.

En revanche, et conformément aux prévisions de la Cour, plusieurs postes de recettes avaient été surestimés dans les prévisions : il s'agit des recettes du service de traitement des déclarations rectificatives - qui s'élèvent à 47,1 milliards d'euros contre 2,1 milliards d'euros en LFI sur le périmètre État - et des recettes non fiscales - de 3,8 milliards d'euros contre 14,5 milliards d'euros en LFI.

Par ailleurs, le prélèvement sur recettes destiné à l'Union européenne a atteint 16,4 milliards d'euros en 2017, soit son plus faible niveau depuis 2005. Il était de 19 milliards d'euros l'année précédente. Cette baisse, qui résulte principalement de retards dans la consommation des crédits européens, est temporaire. Un rattrapage important a d'ailleurs été prévu par la loi de programmation entre 2018 et 2022.

Au-delà de ces évolutions globales, je voudrais attirer votre attention sur trois caractéristiques des recettes de l'État. Celles-ci se trouvent d'abord fragilisées par des contentieux fiscaux de série, liés à la fois au développement du droit communautaire dans le champ fiscal et au contrôle de constitutionnalité a posteriori. Les provisions pour ces contentieux de série, qui traduisent ce risque dans le compte général de l'État, s'établissent ainsi à 10,5 milliards d'euros en 2017. Ces contentieux fragilisent de manière durable les recettes fiscales et rendent nécessaire un effort de sécurisation de la norme fiscale. Dans le cadre des rapports que vous nous avez commandés, nous devrions vous adresser un rapport sur les refus d'apurement communautaires.

Deuxième remarque, les pouvoirs publics semblent avoir renoncé aux efforts de maîtrise des dépenses fiscales. Celles-ci ont atteint 93 milliards d'euros en 2017, en progression globale de 5,4 milliards d'euros par rapport à 2016, et de 1,9 milliard d'euros, hors crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Cette croissance traduit l'inefficacité des dispositifs de plafonnement et d'évaluation, dont l'ambition se réduit d'ailleurs à chaque loi de programmation. Le plafond prévu par celle de 2018-2022 est ainsi placé près de 20 milliards d'euros au-dessus du niveau actuel des dépenses fiscales, ce qui le rend par avance inopérant. La Cour, qui avait souligné dans de nombreux rapports le coût, l'inefficacité et le défaut de pilotage d'un certain nombre de dépenses fiscales, ne peut que regretter ce renoncement.

Enfin, malgré des progrès récents, les méthodes utilisées par le ministère des finances pour prévoir les recettes peuvent encore gagner en transparence. Le rapport formule plusieurs recommandations, préconisant par exemple la publication annuelle, dans les annexes du projet de loi de finances, des modèles de prévision utilisés par l'administration.

Les dépenses de l'État ont également connu une progression rapide. Cela traduit à la fois les choix opérés en loi de finances initiale pour 2017 - mais pas seulement - et la nécessité ultérieure de couvrir les risques relevés par la Cour dans son audit. C'est le troisième message de la Cour.

L'audit de juin 2017 avait mis en évidence des risques de dérapage des dépenses effectives par rapport aux dépenses prévues en soulignant les sous-budgétisations manifestes qui caractérisaient la LFI. Nous l'avons souligné de longue date, ces sous-budgétisations constituaient autant de biais de construction affectant la sincérité du texte - j'ai rappelé devant la commission des finances de l'Assemblée nationale les propos de mes prédécesseurs, Pierre Joxe et Philippe Seguin...

Au-delà des sous-évaluations, la Cour avait constaté l'importance des reports de charges de l'année précédente et divers aléas de gestion identifiables, qui étaient également susceptibles d'augmenter les dépenses réelles. L'impact combiné de ces éléments était évalué à l'intérieur d'une fourchette allant de 4,6 milliards d'euros à 6,6 milliards d'euros. En définitive, le dérapage constaté s'élève à 6,4 milliards d'euros, dont 4,4 milliards d'euros pour les sous-budgétisations : le risque identifié s'est malheureusement matérialisé. Pour couvrir les écarts repérés par la Cour, une vaste opération de reprogrammation des crédits a eu lieu. Le Gouvernement a procédé à des économies, via des annulations et des redéploiements massifs, mais une ouverture nette de crédits de 3,1 milliards d'euros a été nécessaire. Cela explique pour partie l'augmentation sensible des dépenses du budget général. L'autre partie correspond à la situation de départ de 2017, caractérisée par une hausse des crédits ouverts en loi de finances initiale de 5,9 milliards d'euros par rapport aux montants exécutés en 2016.

Globalement, les budgets des ministères, hors charge de la dette et pensions, ont connu une hausse inédite depuis 2007 de 10,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 %. En neutralisant les effets de certains contournements de la charte de budgétisation - en annexe du rapport - qui ont sorti certaines dépenses du budget général, la Cour évalue la hausse réelle de ces dépenses à 13,6 milliards d'euros, soit 6,2 %, à périmètre constant.

L'observation des dépenses selon leur nature fait apparaître une augmentation importante des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'intervention. Les dépenses de personnel, hors pensions, augmentent de 4 %, soit plus qu'au cours des six dernières années cumulées, en raison de l'accroissement des recrutements prévu dans la LFI et de l'impact des mesures générales et catégorielles, prises notamment dans le cadre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ». Les dépenses de fonctionnement augmentent, quant à elles, de 4,7 % à périmètre constant - hors recapitalisation d'Areva.

En revanche, les dépenses d'investissement sont stables par rapport à 2016 mais en baisse de 7,1 % par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2017. Au-delà de ces données synthétiques, les notes d'exécution budgétaires (NEB) annexées au rapport vous permettront de disposer d'une vision très précise de l'évolution des dépenses de chacune des missions du budget de l'État. À titre d'exemple, vous trouverez dans la NEB « Travail et emploi » les implications budgétaires des réformes récentes portant sur des dispositifs comme les contrats aidés, la prime à l'embauche ou le contrat de génération. La NEB « Sécurité » observe les modalités du déploiement des plans de lutte contre le terrorisme (PLAT) et du pacte de sécurité (PDS), qui avaient été initiés en 2015, ainsi que du plan de sécurité publique (PSP) annoncé fin 2016. Les NEB « Égalité des territoires et logement » et « Solidarité, insertion, égalité des chances » vous permettront respectivement de faire le bilan des mesures d'économies décidées en matière d'aides personnalisées au logement et de constater les sous-budgétisations importantes de la prime d'activité ou de l'allocation aux adultes handicapés.

La matière préparée à votre intention est très riche ; la Cour se tient à votre disposition pour vous permettre de l'exploiter le mieux possible.

Nous souhaitons attirer votre attention sur deux points particuliers concernant les dépenses. Un effort a été effectué en 2017 pour apurer des dettes qui avaient été constituées fin 2016. Dès lors, les crédits reportés sur 2018 ont été réduits des deux-tiers, ce qui allège les tensions budgétaires de court terme ; le niveau des reports de charges a aussi dégonflé de 600 millions d'euros, ce qui va dans le bon sens.

Deuxième point d'attention, le budget exécuté diffère très significativement du budget voté sur certaines missions. Au-delà de l'évolution globale des dépenses, la répartition des crédits entre les différentes missions du budget général a été significativement modifiée, traduisant des priorités différentes entre la budgétisation initiale des crédits et leur exécution.

Certaines missions ont ainsi vu leurs crédits consommés largement en hausse par rapport aux crédits prévus en LFI, hors crédits de personnel, et notamment celles pour lesquelles les sous-budgétisations et les aléas ont été les plus importants : la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » a connu une augmentation de 50 %, la mission « Immigration, asile et intégration » une hausse de 29 %.

En revanche, les crédits de certaines missions ont baissé, comme la mission « Écologie, développement et mobilité durables », qui a diminué de 2,9 %, mais aussi les missions « Sécurités », « Aide publique au développement » et « Justice », dont les crédits ont baissé respectivement de 4,7 %, 4,5 % et 4,1 %.

Ce constat d'un écart important entre le budget voté et le budget exécuté ne peut manquer d'interroger sur la portée du vote de la loi de finances initiale par le Parlement. Il souligne aussi l'importance de la loi de règlement, dont l'examen offre l'opportunité pour le Parlement de renforcer ses ambitions en matière de contrôle des résultats des politiques publiques.

Après ces observations générales sur le solde, les recettes et les dépenses de l'État, je voudrais vous faire part rapidement de deux observations spécifiques sur le budget de l'État. L'une porte sur le respect des grands principes budgétaires, l'autre sur la pratique de la mise en réserve de crédits.

L'année 2017 a vu la persistance d'un certain nombre de dispositifs ou de pratiques de gestion qui s'éloignent des grands principes budgétaires. Leur accumulation limite la capacité du Parlement à appréhender l'action de l'État d'une façon globale et claire.

À titre d'exemple, les programmes d'investissement d'avenir obéissent, en dépit de progrès récents, à des modalités de gestion dérogatoires, qui méconnaissent les principes d'universalité, d'annualité, de spécialité et de sincérité.

Autre contournement des principes budgétaires : l'utilisation des fonds sans personnalité juridique, véhicules financiers contrôlés par l'État ou d'autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers. Il s'agit par exemple du fonds d'aide à l'innovation, de l'enveloppe spéciale de transition énergétique ou encore des fonds de garantie gérés par BPI France.

Placés en dehors du budget de l'État, les montants qui leur sont affectés s'affranchissent largement des principes budgétaires et sont soustraits pour tout ou partie à l'examen du Parlement. Une remise en ordre est indispensable et urgente : par-delà l'amélioration de leur pilotage, elle passe par un choix clair entre, selon les cas, une intégration au budget de l'État, ou une véritable délégation à des opérateurs.

De surcroît - et il s'agit d'un constat réitéré - la Cour souligne la faiblesse effective du pilotage par la performance, dont le principe et les modalités avaient été prévus par la LOLF il y a 17 ans.

Cette faiblesse, illustrée dans notre rapport par des exemples précis, résulte à la fois des limites structurelles inhérentes au principe des indicateurs de performance et de leur exploitation insuffisante pour l'information des citoyens et des parlementaires comme pour la programmation et l'exécution budgétaires.

Pour autant, les indicateurs de performance sont nécessaires et utiles pour généraliser la culture de l'évaluation, indispensable à l'amélioration effective de la gestion publique. Les efforts conduits pour expliciter clairement les objectifs des politiques financées par les programmes, améliorer les indicateurs et mieux les intégrer au suivi de la gestion doivent donc être poursuivis sans relâche.

Enfin, il ressort de nos analyses que la pratique de la mise en réserve de crédits a été détournée de son objectif initial. Ce sera mon dernier message sur le budget de l'État. La loi organique de 2001 a encadré la pratique d'une mise en réserve annuelle de crédits pour permettre des redéploiements en cours d'année et couvrir ainsi les inévitables aléas de gestion. Cette mise en réserve a pris la forme de taux de gel sur les dépenses de personnel et sur les autres dépenses, appliqués à l'ensemble des missions budgétaires. Les besoins de redéploiement en cours d'année ayant cru en proportion de l'ampleur des sous-budgétisations et des reports de charges, le taux de gel initial hors crédits de personnel a atteint 8 % depuis 2015.

Toutefois, il est apparu que la réserve initiale constituée était partiellement virtuelle, dans la mesure où elle était appliquée pour une large part à des dépenses inéluctables. La pratique de gels supplémentaires sur des postes plus ciblés, dénommés surgels, s'est donc développée massivement depuis 2015, si bien que la mise en réserve totale a dépassé 15 milliards d'euros en 2016 et 2017 - plus de 14 milliards d'euros hors dépenses de personnel - soit plus de 10 % des crédits totaux. Si les surgels ont permis d'augmenter les annulations infra-annuelles de crédits, ils n'ont pas pour autant évité de fortes ouvertures nettes de crédits en 2017. Ils ont eu par ailleurs pour effet de concentrer la pression sur certains programmes, notamment les plus petits ou d'autres pourtant affichés initialement comme prioritaires.

En définitive, la Cour relève que la pratique de la mise en réserve de crédits a été détournée de son objectif initial de couverture des aléas de gestion et a été utilisée essentiellement pour remédier aux sous-budgétisations croissantes.

Compte tenu de son ampleur, ce mode de régulation diminue la portée de l'autorisation parlementaire en matière budgétaire, en limitant la pertinence de la justification au premier euro et en altérant la qualité de l'information disponible. Elle réduit en outre les marges de manoeuvre et la visibilité des gestionnaires, ce qui ne peut que conduire à les déresponsabiliser.

Nous estimons aujourd'hui nécessaire de revenir durablement à une mise en réserve d'un niveau modéré, visant à couvrir les seuls aléas de gestion. Cela suppose une budgétisation initiale plus sincère. Je relève que le budget 2018 s'est inscrit dans cette perspective, avec une réserve initiale fixée à 3 %, hors dépenses de personnel.

Avant de conclure mon propos, je souhaite dire un mot des principaux constats de l'acte de certification des comptes de l'État pour l'exercice 2017, qui vient utilement compléter, sous l'angle de la comptabilité générale, ceux que nous formulons sur le plan budgétaire.

Je vous rappelle pour commencer les trois chiffres-clés du bilan de l'État au 31 décembre 2017 : le passif total est de 2 178 milliards d'euros ; le total des actifs atteint 979 milliards d'euros ; les engagements hors bilan de l'État s'élèvent à 4 166 milliards d'euros, dont la moitié correspond aux retraites.

La situation nette, fortement négative, s'établit à moins 1 260 milliards d'euros fin 2017. Cela correspond à quatre années de produits fiscaux, contre seulement deux fin 2006 ! La perte de l'exercice s'élève à 61 milliards d'euros, contre 78 milliards d'euros en 2016.

Deuxième point : la Cour certifie que, au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l'État de l'exercice 2017 est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État, sous quatre réserves substantielles.

En effet, si les progrès réalisés permettent de lever cette année quinze parties de réserve formulées sur les comptes de l'État de 2016, les quatre réserves substantielles énoncées l'an dernier demeurent. Elles portent d'abord sur les limites générales auxquelles est confrontée la Cour dans l'étendue de ses vérifications, qui concernent le système d'information financière et les insuffisances du dispositif de maîtrise des risques, c'est-à-dire le contrôle interne. Les réserves portent aussi sur les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles, sur les anomalies relatives aux immobilisations financières et sur les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Troisième point : les états financiers que la Cour certifie montrent bien le contexte dans lequel sont gérées les finances publiques et dans lequel, en particulier, est préparé le budget de l'État.

Le passif de l'État représente plus du double de son actif, c'est-à-dire que ce qu'il doit et qui donnera lieu à des décaissements au cours des années qui viennent - ses dettes, ses engagements multiples, les provisions qu'il a constituées - représente deux fois ce qu'il possède - son patrimoine, sa trésorerie. Encore ces chiffres ne comprennent-ils pas les engagements hors bilan. À ce sujet, je saisis cette occasion pour vous confirmer que la Cour vous remettra tout début 2019 le rapport demandé par votre commission sur la dette des entités publiques.

Enfin, quatrième et dernier point mis en valeur par l'acte de certification : la dynamique d'amélioration de la fiabilité des comptes de l'État ralentit. L'acte de certification, de même que le rapport que nous publions également cette année sur la qualité des comptes des entités soumises à la certification par un commissaire aux comptes, en application de l'article L. 132-2-2 du code des juridictions financières, montrent que la fiabilité des comptes s'est améliorée. Cependant, les progrès significatifs réalisés depuis 2006 ont surtout été obtenus dans les premières années qui ont suivi l'entrée en vigueur du volet comptable de la LOLF : je rappelle que, sur les quatorze réserves levées par la Cour en douze ans, une seule l'a été au cours des cinq derniers exercices. Je puis concevoir que le noyau dur soit le plus difficile à réduire, mais de nouvelles avancées significatives concernant la fiabilité des comptes de l'État sont possibles, et la Cour formule à cet égard des recommandations précises.

J'achèverai mon propos en rappelant que l'amélioration constatée du solde budgétaire de l'État s'avère en réalité peu significative, qu'elle ne permet toujours pas de stabiliser la situation financière et qu'elle n'est due qu'à une accélération forte de l'activité économique, dont rien n'assure qu'elle soit durable. La dette de l'État a donc continué à s'accroître, majorant les risques financiers associés à une éventuelle hausse des taux d'intérêt.

Après une année 2017 de très forte croissance des dépenses des ministères, les perspectives de redressement des finances de l'État pour les années à venir dépendront de sa capacité réelle à maîtriser ses dépenses et à respecter ainsi les engagements de la loi de programmation des finances publiques.

L'amélioration mécanique et sans effort qui a caractérisé le budget de l'État en 2017 ne pourra pas, selon nous, se poursuivre indéfiniment.

M. Vincent Éblé, président. - Merci pour ce tableau, qui peut paraître sévère, mais qui est étayé par votre comptabilité. La loi de règlement porte exclusivement sur l'exécution du budget de l'État, alors que nos engagements européens portent sur l'ensemble des administrations publiques. Il serait peut-être opportun, dès lors, que le Parlement soit saisi d'une loi d'exécution des comptes publics, qui permettrait de disposer d'une vision consolidée de l'exécution de nos finances publiques, tenant compte des nombreux transferts de charges entre l'État, les administrations de Sécurité sociale et les collectivités locales. Cela constituerait un élément de modernisation de notre procédure budgétaire.

Dans son rapport sur le budget de l'État en 2017, la Cour des comptes a notablement renforcé par rapport à 2016 sa recommandation relative aux prévisions de recettes fiscales, en demandant en particulier que soit publié le modèle de prévision et en détaillant les données fiscales qui devraient être rendues publiques. J'ai moi-même défendu à l'automne dernier un amendement demandant la publication du code source de l'impôt, et nous avons tenu la semaine dernière une audition conjointe sur l'ouverture des données et des algorithmes en matière fiscale. Nous partageons donc un constat : nous manquons de données et de modèles pour pouvoir pleinement expertiser les prévisions de recettes fiscales. De quels outils dispose aujourd'hui la Cour des comptes pour expertiser les prévisions de recettes fiscales de l'État et les évaluations des réformes proposées ?

La certification des comptes de l'État fait apparaître, une fois de plus, des résultats globalement satisfaisants en 2017 : la Cour des comptes est en mesure de lever des parties de chacune des quatre réserves formulées sur les comptes de 2016. De même, dans votre avis sur la qualité des comptes des administrations publiques, vous notez que des efforts sensibles ont été entrepris pour améliorer la fiabilité des comptes des différentes catégories d'organismes publics. En revanche, vous soulignez que le périmètre de la certification obligatoire est encore incomplet, et que certains organismes à forts enjeux financiers ne font pas l'objet d'une certification. Pensez-vous qu'une extension du périmètre de la certification, par l'adoption d'une disposition législative la rendant en quelque sorte obligatoire, soit nécessaire ?

M. Didier Migaud. - Nous partageons vos observations. Difficile d'imaginer une loi de règlement sur l'ensemble des administrations publiques, faute d'une loi de financement des collectivités territoriales. L'article préliminaire comporte un rappel toutes administrations publiques confondues et l'avis du Haut Conseil concerne ce même périmètre. Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, dont vous disposerez fin juin, avant le débat d'orientation budgétaire prend aussi en compte ce périmètre. Il englobe pour partie l'année 2018 et se projette aussi sur les années qui correspondent au programme de stabilité et souvent, dans ce rapport, nous situons l'année 2018 par rapport aux années précédentes et la France par rapport aux pays comparables, notamment dans l'Union européenne. C'est toujours un exercice un peu frustrant que de vous présenter le rapport sur l'exécution du budget de l'État !

Nous partageons votre préoccupation sur les prévisions de recettes. Nous formulons dans notre rapport certaines recommandations. Il y a eu des progrès incontestables, notamment en matière de sincérité sur les hypothèses macro-économiques - ce qui est peut-être dû à l'existence du Haut Conseil des finances publiques ! Mais il y a encore des marges de progrès, à la fois dans la transparence et dans la compréhension de la construction des hypothèses de recettes faites par Bercy : parfois, certaines évolutions des recettes restent inexpliquées.

Oui, le périmètre de la certification peut être élargi, à condition que ce soit de façon pertinente : il n'est pas forcément utile que toute entité publique, quel que soit le niveau de son budget, entre dans l'exercice de certification des comptes. Notre expérimentation sur la certification des comptes des collectivités territoriales montre qu'il ne semble pas obligatoire de généraliser ce type d'exercice. Mais certaines entités publiques qui n'y sont pas encore pourraient utilement rentrer dans le périmètre de certification des comptes de l'État, pour une meilleure sincérité des comptes.

M. Raoul Briet, président de Chambre. - L'article liminaire de la loi de règlement évoque aussi le solde toutes administrations publiques comprises, sans toutefois le décomposer, malgré des recommandations renouvelées de la Cour des comptes sur ce sujet, auxquelles le ministère des Finances continue résolument à s'opposer.

M. Didier Migaud. - Votre aide serait bienvenue !

M. Raoul Briet. - En ce qui concerne les prévisions de recettes, la France présente une certaine singularité. Dans de nombreux pays, on trouverait normal qu'il y ait davantage de transparence. Nous avons progressé, et nos recommandations identifient les points sur lequel la transparence devrait être améliorée, aussi bien sur les prévisions initiales que sur le retour, c'est-à-dire l'explication des écarts.

Le périmètre de la certification des comptes des administrations publiques résulte d'une sédimentation de textes, qui présente des incohérences. De tout petites entités publiques, avec de faibles enjeux, font l'objet d'une certification obligatoire, quand des organismes comme l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'agence des services de paiement (ASP) ou les agences de l'habitat ne sont pas soumises à certification. Il faudrait rationaliser ce champ, par des dispositions législatives ou réglementaires, ou simplement dans le règlement intérieur des établissements. Nous pourrions aussi réexaminer le bien-fondé de la certification obligatoire là où les enjeux comptables ne la justifient pas.

M. Vincent Delahaye. - Merci pour la qualité du travail qui nous est remis, qui, chaque année, est une vraie mine. Je partage votre analyse du résultat, mais je suis un peu surpris que vous ne mentionniez pas le prélèvement sur recettes pour les collectivités locales, alors que vous parlez de celui relatif à l'Union européenne, pour un montant de 2,3 milliards d'euros. Avec les 2,7 milliards d'euros repris aux collectivités, cela fait un total de 5 milliards d'euros. Pourtant, le déficit ne s'améliore que d'1,5 milliard d'euros. Il ne faut pas oublier les efforts faits par les collectivités locales !

J'ai étudié cette année la différence entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. Disposez-vous d'un tableau détaillé de rapprochement de la comptabilité nationale et la comptabilité générale ? Une des clefs de passage fait apparaître une différence d'environ 15 milliards d'euros au niveau de l'actif immobilisé et des stocks. Vous expliquez 6,2 milliards d'euros par l'évolution de la valorisation de l'actif de certaines entités contrôlées par l'État - pourquoi pas, si c'est justifié. Pour le reste, on ne comprend pas. Pouvez-vous nous expliquer ? En page 17 de votre rapport, vous parlez des provisions pour litiges liés à l'impôt et des provisions pour charges. Ces provisions diminuent de 3 à 4 milliards d'euros d'une année sur l'autre. Cela signifie qu'on a fait des reprises de provisions, ce qui améliore le résultat. Ces reprises de provisions sont-elles justifiées ? Impactent-elles uniquement la comptabilité générale ou également la comptabilité budgétaire ?

À la page 26, vous attirez notre attention, à juste titre, sur les entorses récurrentes aux grands principes budgétaires qui ont été relevées. C'est très intéressant, mais il n'y a aucun chiffre. Je me suis intéressé aux fonds sans personnalité juridique, sans trop comprendre ce que cet intitulé recouvre. Quels sont les montants concernés ? Ces entorses récurrentes devraient faire l'objet de réserves par rapport à la certification des comptes, à moins que vous ne jugiez les montants non significatifs.

Les restes à payer augmentent cette année de 12 milliards d'euros, à 120 milliards. Quel impact sur le déficit ? Vous signalez que les charges à payer ont baissé de 600 millions d'euros, mais sans dire que l'année dernière elles avaient atteint un sommet historique de 15 milliards d'euros, suite aux reports de charges faits par le précédent gouvernement - ce qui s'appelle de la cavalerie quand on est dans le privé !

M. Claude Raynal. - Le mot est fort...

M. Vincent Delahaye. - Il faut appeler les choses par leur nom. Le niveau de charges à payer reste extrêmement élevé, à plus de 14,4 milliards d'euros. Outre la certification des comptes de l'État, je voulais vous signaler que, dans la certification des comptes du Sénat, vous faites une remarque que je ne comprends pas : vous attirez l'attention sur la page de l'annexe qui concerne les retraites des sénateurs et du personnel du Sénat, sans raison particulière. Quel est le fondement de cette remarque ? Je n'en ai jamais vu de telles.

Mme Christine Lavarde. - La participation des collectivités locales au redressement national prendra demain une forme nouvelle avec le dispositif de contractualisation. Vous avez évoqué la hausse des dépenses de personnel de l'État entre les exercices 2016 et 2017 à hauteur de 3,6 %. Si on ajoute ce qui relève du PPCR (Parcours professionnels, carrières et rémunérations) et ce qui résulte de mesures générales, comme la revalorisation du point d'indice, la masse salariale augmente considérablement. Pensez-vous que les collectivités locales, soumises à ces deux évolutions qui leur sont imposées, pourront limiter la hausse moyenne de leurs dépenses à 1,2 % comme le prévoit la loi de programmation des finances publiques ? Pour certaines collectivités, la hausse devra même être encore plus faible, puisqu'elle ne pourra être majorée qu'à 0,9 %, voire moins.

Vous nous avez fait part du dynamisme plus fort des recettes de l'État par rapport à celui des dépenses. La contractualisation interdit aux collectivités, quand bien même leurs recettes se révèleraient dynamiques, par exemple parce que leur population augmente, d'accroître leurs dépenses en conséquence, ou même moins.

M. Philippe Dallier. - Merci pour cette présentation très claire, qui clôt la séquence 2012-2017 et met ainsi un terme aux souffrances de notre collègue Claude Raynal, qui, pour la dernière fois, aura entendu des critiques relatives à la sincérité...

Entre 2011 et 2017, le solde budgétaire aura oscillé entre 65 et 85 milliards d'euros. Nous n'avons donc pas réussi, même après la crise, à inverser radicalement la courbe. L'année 2017 a été très particulière, comme nous l'avions dit lors du vote de la loi de finances initiale : sous-estimation, année électorale, cadeaux non financés... il a donc fallu redresser le tir au mois de juin. Votre audit était dans l'épure de ce qui s'est réellement passé.

Heureusement, les rentrées fiscales ont été meilleures que prévu, ce qui nous a permis de régler le problème de la taxe à 3 %... Mais si le dernier trimestre de 2017 a été meilleur que prévu, le premier trimestre de 2018 commence à nous inquiéter : 0,2 % de croissance, c'est moins que ce que nous espérions ; le taux de chômage a légèrement remonté... Cela montre au moins une chose, c'est que la prévision est difficile, tant cela change d'un trimestre sur l'autre. Le Gouvernement s'est-il montré suffisamment prudent ? Faudra-t-il corriger en 2018 - sans parler de 2019 ?

M. Roger Karoutchi. - Sous-estimation des dépenses, surestimation des recettes, dette encore très forte, déficit amoindri par des recettes exceptionnelles... Pour autant, la réalité n'est guère meilleure aujourd'hui : l'OCDE envisage que la croissance française soit en réalité de 1,9 % en 2018 et du même taux en 2019. Or pour ses 35 membres, elle prévoit une croissance de 4 % en 2018 et de 4,1 % en 2019, le double de la France. Notre compétitivité est menacée. N'est-il pas temps de tirer la sonnette d'alarme pour que les estimations soient rapidement revues et ainsi éviter les mauvaises surprises ?

Mme Fabienne Keller. - Il pourrait être envisageable de présenter en parallèle les comptes des collectivités et ceux des autres administrations publiques. La réflexion progresse sur leur certification, qui est souhaitée par beaucoup d'entre elles.

Ce n'est pas la première fois que nous entendons parler des difficultés rencontrées pour maîtriser les dépenses des ministères. Nous avons la chance que les recettes augmentent, mais nous sommes tous frappés par le fait que dès 2017, les dépenses de personnel ont plus augmenté qu'au cours des six précédents exercices ; comme il y a eu des annonces sur des augmentations d'effectifs dans différents ministères, peut-on craindre que cette tendance continue ?

Dernière question « hors sujet » : le Premier ministre a annoncé la reprise de la dette de la SNCF mais selon un mécanisme original, qui fait penser aux investissements d'avenir : le paiement des intérêts serait garanti mais sans transfert comptable de la dette elle-même... Pouvez-vous le commenter ?

M. Éric Bocquet. - La semaine dernière, nous avons entendu le discours optimiste de Gérald Darmanin sur l'exécution 2017 : « accélération de la croissance », « retour de la confiance des acteurs économiques », « l'indice de confiance des ménages a progressé de 5 points depuis l'élection présidentielle », « le climat des affaires atteint un niveau jamais atteint depuis la crise de 2008 avec 12 points de plus que sa moyenne de long terme », « le dynamisme de la demande intérieure s'est appuyé sur la vigueur de l'investissement », « les exportations opèrent en 2017 un très net redressement » « importations dynamiques » « contribution positive à la croissance », « amélioration des finances publiques »... j'étais sorti de la séance plein d'optimisme, mais aujourd'hui, je suis refroidi ! Y aurait-il deux lectures de la situation : une politicienne et une comptable ?

Vous avez évoqué le service de traitement des déclarations rectificatives de Bercy qui a été clôturé fin 2017, qui n'a permis de récupérer qu'1,1 milliard d'euros sur les 2,2 milliards prévus, donc la moitié seulement . Avez-vous une explication ?

Le Gouvernement recherche des nouvelles sources d'économies, peut-être dans les dépenses sociales ? Avez-vous des pistes ?

Disposez-vous d'outils pour évaluer les éventuels effets sur l'économie française de la politique d'assouplissement quantitatif de la BCE ?

M. Claude Raynal. - Je me réjouis toujours de cette rencontre annuelle. Vous avez un caractère joueur, Monsieur le Premier président - ce qui peut surprendre - et même un tout petit peu provocateur. Vous adorez citer ici le mot d'insincérité, tout en sachant que vous soulèverez des interrogations.

Je trouve ce mot mal choisi. Nous avons déjà eu ce débat : je sais ce que vous me répondrez. Ce mot, dans l'acception du Conseil Constitutionnel et celle de la Cour des comptes, ne traduit pas la même chose. Le Conseil Constitutionnel établit une distinction entre l'erreur normale et l'erreur de mauvaise foi. Je n'accepte pas que vous qualifiiez le budget de 2017 d'insincère si vous entendez par là qu'il était de mauvaise foi.

Ce mot est apparu avec la LOLF. Il y a donc une continuité entre l'auteur de la LOLF et le premier Président. On peut partager l'idée que la mise en réserve de crédits est utilisée de façon excessive. Mais attention au mot d'insincérité, qui est mal compris dans la population. Chaque fois que vous l'utiliserez, chaque fois j'y reviendrai ; mais j'ai bien peur que ce soit la dernière...

Nous avons eu une divergence avec vous sur la croissance - c'est peu de le dire, vous aviez estimé qu'une croissance de 1,5 % en 2017 était inatteignable. Elle a été finalement de 2,2 %, soit 0,7 % de plus... une paille !

Vous avez donné une explication qui m'a déplu : vous avez dit que vous vous fiiez au consensus de l'époque. Mais ce que l'on attend du Haut-conseil, ce n'est pas de redire ce qu'on a lu dans les Echos le matin même. On attend une vision différente. Cela rend difficile l'analyse des recettes d'une année sur l'autre, puisque nous sommes passés du simple au double, de 1,1 % à 2,2 %.

Enfin nous constatons l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB, mais est-il possible de l'estimer ? Que s'est-il passé pour que l'on constate un tel changement ? Comment le prévoir à l'avenir ?

M. Didier Rambaud. - Vous estimez qu'il n'est pas nécessaire de généraliser à l'ensemble des collectivités territoriales la certification des comptes, et effectivement, c'est techniquement impossible. À partir de quel seuil jugeriez-vous utile de certifier les comptes des collectivités ?

M. Didier Migaud. - Concernant les collectivités territoriales, je pourrai répondre à certaines questions à la fin juin puisque notre rapport concernera non seulement le budget de l'État, mais aussi celui des collectivités territoriales et de la sécurité sociale

Sur la certification, je ne suis pas en mesure de répondre à vos questions car nous sommes en cours d'instruction d'un rapport demandé par le Parlement. Lorsque nous avons eu des échanges avec le Parlement et le Gouvernement, un certain seuil nous apparaissait utile. C'est dans la discussion parlementaire que l'expérimentation a été rendue possible pour toutes les collectivités. Dans l'échantillon, il y a une petite collectivité de quelques centaines d'habitants et une autre de quelques milliers. Nous voyons les difficultés que nous rencontrons pour approfondir notre travail d'instruction. La certification est un exercice lourd qui pourrait être réservé à un certain niveau de collectivités.

Pourquoi ne faisons-nous pas, sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités, la même observation que celui que nous faisons sur celui au profit de l'Union européenne ? Parce qu'il n'y a presque pas d'écart par rapport à ce qui était prévu en loi de finances initiale, alors que cet écart est important pour l'Union européenne : sur 19 milliards d'euros exécutés en 2016 et 19 milliards environ inscrits en loi de finance initiale, seuls 16,4 milliards ont été exécutés !

Nous aurons l'occasion de faire un point précis sur les concours financiers de l'État sur l'année 2017. Cette année-là, les transferts financiers de l'État en direction des collectivités territoriales ont assez peu reculé : moins 227 millions d'euros en 2017, contre moins 946 millions en 2016. Un certain nombre de facteurs expliquent cela : niveau de la DGF, produit de la fiscalité transférée par l'État qui a augmenté très sensiblement, et croissance assez soutenue de la fiscalité directe des collectivités. Nous constatons au demeurant depuis l'année dernière une contribution positive de celles-ci dans la réduction du déficit public, tout en voyant des marges de progrès en matière de maîtrise des dépenses de fonctionnement et de personnel.

Sur les entorses aux grands principes, je laisserais le président Briet vous répondre.

La disposition à laquelle vous faites référence, Monsieur Delahaye, dans le rapport sur la certification des comptes du Sénat, est classique en ce qui concerne des retraites : il s'agit d'appeler l'attention sur les engagements financiers à moyen et long terme sans dimension critique. C'est une pratique constante des commissaires aux comptes et nous faisons d'ailleurs la même remarque à l'Assemblée nationale.

Nous reviendrons au mois de juin sur les prévisions pour l'année 2018, les éléments confirmés par l'Insee ce matin et les conséquences à en tirer. Au Haut Conseil, nous avions considéré sur la base des données d'avril - qui ont certes changé - que les hypothèses de croissance apparaissaient raisonnables. Pour 2018, le risque ne nous semble pas très lourd. En revanche, pour 2019, il faudra voir. Il y a un débat entre économistes pour savoir si nous sommes au niveau maximal du niveau de croissance potentielle et si nous n'allons pas la voir se tasser. Les hypothèses d'une croissance en fin de programme de stabilité à 1,7 % ont été jugées optimistes par le Haut Conseil au regard des raisonnements des économistes. Certains pays comme l'Allemagne ou les États-Unis peuvent certes se trouver durablement au-dessus de leur croissance potentielle. Mais des aléas peuvent peser sur cette situation. Il faut encore attendre. Ce qui est rassurant, c'est qu'une partie de la croissance 2018 est déjà acquise.

Sur la dette de la SNCF, tant que nous ne connaissons pas précisément le dispositif, je ne peux pas vous répondre. Les différentes hypothèses sont dans la presse. Les conséquences seraient différentes, selon que SNCF soit considérée ou non comme une administration publique. Elle est un peu au-dessus du seuil de 50 % de couverture des dépenses courantes par les recettes d'activité. La situation n'est pas totalement dans la main du Gouvernement. Eurostat a son mot à dire... Pour le moment, le sujet n'est pas tranché. J'y reviendrai plus tard.

Il y a eu effectivement une surestimation des déclarations rectificatives. Nous avons rédigé un rapport sur ce sujet pour la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le chiffre apparaissait... Comment le dire pour ne pas faire réagir le sénateur Claude Raynal ? Il ne reposait pas obligatoirement sur des données techniques et ne prenait pas en compte certains éléments qui étaient pourtant dans les dossiers... Bref, la recette était surestimée.

Des pistes de réduction de la dépense publique ? Nous ne fixons pas les objectifs, qui sont dans la main des pouvoirs publics. Nous disons ce qu'il est possible de faire au regard des contrôles que nous faisons. Il y a des marges de progrès en termes d'efficacité et d'efficience. Il y a un décalage très fort entre le niveau de dépenses publiques et les résultats de nos politiques publiques, et cela dans une certaine indifférence depuis quelques années... Nous pourrions faire mieux sans pour autant dépenser davantage ; il y a des effets d'aubaine, qu'il s'agisse de dépense budgétaires ou de dépenses fiscales.

Je ne sais pas si je suis joueur, mais j'exprime la position de la Cour de manière constante. Il n'y a pas l'épaisseur d'une feuille de papier entre la position du Conseil constitutionnel et celle de la Cour. Celle-ci ne dit pas que la loi de finances initiale pour 2017 était insincère. Ce n'est pas notre travail ; le Conseil constitutionnel, quant à lui, prend en compte l'intention de tromper et estime qu'il faut un certain niveau d'insincérité pour en tirer des conséquences. Mais il a toujours été dans les missions de la Cour, avant même la LOLF, de pointer les éléments d'insincérité.

D'aucuns ont tenté d'opposer la Cour d'aujourd'hui à celle d'hier, le Premier président d'aujourd'hui à celui d'hier. Or, si vous vous avez un tant soit peu de mémoire - et je sais que vous en avez - vous vous remémorerez les propos de Philippe Séguin ou de Pierre Joxe s'agissant de la sincérité budgétaire : ils étaient aussi clairs que ceux que nous avons tenus ! Les biais de construction affectent effectivement la sincérité d'une loi de finances. Lorsque des sous-budgétisations sont réalisées sciemment, c'est à dire en décalage évident avec la dépense de l'année précédente, il s'agit bien de biais de construction. Malgré la richesse du vocabulaire français, peu d'autres termes peuvent correspondre à la réalité que nous constatons. Certaines années, ces biais sont plus nombreux ; ce fut le cas de la loi de finances pour 2017, nous avons eu l'occasion de le déplorer. Vous auriez été en droit de dire que la Cour ne faisait pas son travail, si nous ne l'avions pas fait, mais tel n'est pas le cas.

Nous avons utilisé les termes improbable et incertain - je m'exprime en tant que président du Haut Conseil des finances publiques - et je l'assume. Le Haut Conseil est capable de s'écarter du consensus ; nous l'avons prouvé lors de la présentation, par le Gouvernement, du programme de stabilité : alors que le consensus des économistes portait sur une hypothèse de croissance à 1,3 % voire 1,4 %, nous avons considéré que le scénario à 1,5 % retenu par le précédent gouvernement était plausible. Il nous paraissait acceptable et nous avons en conséquence pris la responsabilité de nous écarter du consensus des économistes. Il se trouve que nous avons finalement atteint 2,2 % de croissance. Mais, alors que le budget pour l'année 2017 a été construit sur une hypothèse de croissance à 1,5 %, nous aurions dû atteindre 2,7 points de réduction du déficit public. Posez-vous la question : comment se fait-il qu'avec 2,2 % de croissance, nous ne soyons qu'à 2,6 points ? S'il n'y avait pas eu de biais de construction, la France se trouverait à 2,3 points de réduction de déficit. Cela confirme ce que nous avons constaté dans le cadre de notre audit et il ne me semble pas raisonnable d'y revenir. J'ai récemment lu quelques déclarations qualifiant les propos de l'audit d'excessifs et de caricaturaux. Ils correspondent pourtant à la stricte réalité, argumentée par les preuves que nous avons recueillies dans le cadre de l'instruction. Je ne m'explique donc pas cette polémique !

Je laisserai le président Briet vous apporter des éléments de réponse relatifs à l'élasticité et aux différences entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale : l'une est une comptabilité de caisse, l'autre d'engagement.

M. Raoul BrietJe remercie M. Delahaye de s'intéresser aux sujets comptables ô combien ingrats. Dans les premiers temps de la comptabilité générale, nous avons essayé de publier un tableau retraçant le passage de la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale. Nous y avons renoncé car sa visibilité et son intelligibilité sont apparues insuffisantes. La comptabilité budgétaire est, à l'origine, une comptabilité de caisse directement liée à la dette, tandis que la comptabilité générale est construite sur une identité de principe avec la comptabilité d'entreprise, à de très rares exceptions près, basée sur des charges et des produits. Toutefois, de nombreuses charges ne donnent pas lieu à décaissement et de nombreux produits n'entraînent pas d'encaissements. Les résultats obtenus par les deux comptabilités ne sont donc pas nécessairement compatibles. Par ailleurs, la comptabilité nationale, qui ne constitue pas un système comptable à proprement parler, utilise des données comptables pour présenter de manière homogène les comptes des acteurs économiques, dont les administrations publiques, à un niveau compatible avec Eurostat, c'est-à-dire en les rendant comparables. Trois types de comptabilité coexistent donc, ce qui rend complexe les comparaisons. Les experts de la Cour sont néanmoins à votre disposition pour répondre plus précisément à vos questions. Le bilan réalisé au Sénat en juin dernier sur la mise en oeuvre de la comptabilité générale de l'État depuis dix ans avait esquissé la possibilité d'un rapprochement entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. De fait, les données de la loi de financement de la sécurité sociale sont construites dans des termes rigoureusement compatibles avec celles du compte général. La question mérite donc, à mon sens, d'être posée.

S'agissant des fonds sans personnalité juridique, nous avons employé cette expression, faute de mieux, pour qualifier un ensemble de fonds budgétaires sans personnalité morale - le fonds d'expérimentation pour la jeunesse, le fonds de cohésion sociale, le fonds national de gestion des risques agricoles - qui ont la caractéristique commune d'échapper aux règles générales de gestion des fonds publics en terme d'annualité et d'universalité. Cela pose un problème de transparence de la gestion publique et crée une forme de démantèlement budgétaire. Nous estimons nécessaire de choisir soit d'intégrer ces dispositifs au budget général, soit de les transférer à un opérateur. Outre son déficit évident en matière de transparence et de qualité, cet entre-deux porte un risque en termes d'appréciation budgétaire : lorsque des cagnottes sont créées dans des fonds, elles ne sont plus remises en cause dans les arbitrages budgétaires généraux.

Nous avons effectivement travaillé, à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) et avons pu constater que les chiffres techniques sur lesquels les gestionnaires du STDR s'appuyaient au printemps dernier n'avaient qu'un rapport lointain avec ceux inscrits en loi de finances. Notre rapport sur ce sujet, datant de février 2018, est public.

S'agissant de l'élasticité, il est important de préciser, que l'on parle de 1,4 ou de 1,9, qu'elle correspond à la somme agrégée et abstraite de l'élasticité de chaque impôt en fonction de son assiette. Certains, comme l'impôt sur les sociétés ou les droits de mutation à titre onéreux, ont une élasticité forte par rapport à la situation économique. D'autres sont davantage inertes. Affirmer que les choses sont simples serait mentir, dire que nous sommes parfaitement capables de tout prévoir correctement serait également mentir. L'essentiel réside dans la transparence des méthodes de calcul et des explications sur les écarts constatés.

M. Vincent Delahaye. - Je serais ravi de m'entretenir avec un expert de la Cour des comptes sur les différences entre comptabilité budgétaire et comptabilité générale. Vous certifiez la comptabilité générale, mais vous n'indiquez malheureusement pas dans votre rapport l'impossibilité de rapprocher comptabilité générale et comptabilité budgétaire. Je fus auditeur dans une vie antérieure et, dans le cadre d'une mission, j'ai essayé de rapprocher les comptabilités titres et espèces d'agents de change : c'était impossible, ce qui était anormal !

J'aimerais vous poser une dernière question relative aux charges à payer et aux restes à payer, dont je croyais initialement qu'ils concernaient uniquement les opérations d'investissement. En réalité, ils peuvent également porter sur le fonctionnement. J'ai compris que les charges à payer étaient inclues dans les 120 milliards d'euros de restes à payer à hauteur de 15 milliards d'euros. Certaines autorisations d'engagement, qui ne sont pas dépensées en fin d'année, demeurent dans les restes à payer. L'augmentation de 12 milliards d'euros enregistrée cette année aura-t-elle ou non un effet sur le déficit ?

M. Raoul BrietLes charges à payer sont un concept de comptabilité générale, alors que les restes à payer sont du ressort de la comptabilité budgétaire et correspondent à la différence entre autorisations d'engagement et crédits de paiement. Les charges à payer permettent d'apprécier à court terme, pour l'État, le niveau des paiements inéluctables dont les prestations correspondantes ont été réalisées. Elles avaient fortement progressé à la fin de l'année 2016, puis ont diminué l'année suivante de 600 à 700 millions d'euros. S'il est normal qu'il reste toujours des charges à payer sur l'exercice suivant, leur augmentation est préoccupante ; leur récente diminution représente donc une bonne chose. Ce recul s'explique notamment par le fait qu'une partie des crédits habituellement reportés ont été consommés. Les autorisations d'engagement correspondent, quant à elles, essentiellement à des investissements, soit davantage à un risque économique que budgétaire. Ce sont des indicateurs plus indirects de soutenabilité budgétaire à moyen terme et long terme, car il faudra un jour, sauf à y renoncer, ouvrir les crédits de paiement correspondants.

M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie pour les éclairages que vous nous avez apportés et pour cet échange d'un grand intérêt.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 40.