COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 19 juillet 2017

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

La réunion est ouverte à 10 heures

Questions diverses - démission du chef d'État-major des armées

M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, nous apprenons à l'instant même la démission du chef d'état-major des armées le général Pierre de Villiers. Notre commission avait déjà, la semaine dernière, exprimé par un communiqué, qui vous est distribué ce matin, ses vives inquiétudes au sujet des arbitrages budgétaires pour l'année 2017. Je propose que nous réagissions à nouveau ce matin, en bonne coordination, comme la semaine dernière, avec M. le Président du Sénat, autour de trois axes : un hommage au Général de Villiers, un message sur le nécessaire respect du droit à l'information des commissions parlementaires, et sur celui de la trajectoire budgétaire de la défense vers les 2% du PIB.

Un large débat s'ouvre au cours duquel s'expriment Bernard Cazeau, Robert Hue, Jacques Legendre, Gisèle Jourda, Cédric Perrin, Josette Durrieu, Claude Malhuret, Jean-Paul Emorine, Christiane Kammerman, Marie-Françoise Perol-Dumont, Jean-Pierre Cantegrit, Alain Joyandet, Jean-Marie Bockel, Hélène Conway-Mouret, Henri de Raincourt, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Robert del Picchia.

M. Christian Cambon, président. - Au vu de nos débats, je vous propose le communiqué suivant : « Hommage du Sénat à l'action de Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées. Alors que le chef d'état-major des armées vient de démissionner, Gérard Larcher et Christian Cambon lui rendent un hommage appuyé au nom du Sénat. Ils demandent que le droit à l'information du Parlement soit préservé et que les armées soient dotées des moyens de leurs missions.

« Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, rend, au nom de la commission, un hommage appuyé au général Pierre de Villiers. « Le Sénat a pu mesurer la très grande valeur du Général de Villiers, apprécier sa parole vraie, admirer son courage et son intégrité. C'est un très grand serviteur de la Nation à qui la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat veut dire son estime et sa reconnaissance ».

« Rappelant le droit absolu des commissions du Parlement à l'information, fondement de la démocratie, la commission estime qu'une remontée en puissance des moyens des armées est indispensable pour faire face aux menaces extérieures et intérieures, dans le droit fil de son rapport « 2% du PIB : les moyens de la défense nationale ». »

Assentiment de la commission, à l'exception de MM. Robert Hue, Bernard Cazeau et Michel Boutant qui ne s'associent pas à la démarche de publication d'un communiqué ; Mmes Josette Durrieu, Marie-Françoise Perol-Dumont et Hélène Conway-Mouret émettant quant à elles des réserves sur le texte de ce dernier.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume hachémite de Jordanie relatif au statut de leurs forces - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Pascal Allizard, rapporteur  - Monsieur le Président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et le Royaume hachémite de Jordanie relatif au statut des forces.

La Jordanie est un pays avec lequel la France entretient, depuis longtemps, une relation d'amitié et de confiance. Cette monarchie parlementaire occupe une place stratégique importante dans une région marquée par les crises et les conflits - elle a des frontières communes avec l'Irak, la Syrie, Israël et l'Arabie Saoudite - car elle y représente un pôle de relative stabilité. Sa situation est encore aggravée par l'accueil de plus de 630 000 réfugiés syriens, auxquels il faut ajouter 60 000 réfugiés irakiens. La présence de ces réfugiés dans ce pays, qui compte 9,5 millions d'habitants, pèse lourdement sur les infrastructures (éducation et santé), sur les ressources (eau et électricité), ainsi que sur l'immobilier. Sur le plan intérieur, la menace terroriste liée à la lutte contre Daech - environ 2 000 Jordaniens sont partis rejoindre les rangs de Daech - a suscité une réaction sécuritaire du régime depuis fin 2014. La Jordanie est un allié central de la France dans la lutte contre Daech et le terrorisme, ainsi qu'un point d'appui majeur pour les actions menées par la France au Levant. La relation bilatérale de défense a d'ailleurs pris de l'ampleur à la faveur de la lutte menée contre Daech, avec une coopération ciblée dans les domaines du renseignement, de l'armée de l'air et des forces spéciales. La Jordanie est un membre important de la coalition depuis sa mise en place en 2014. Elle participe aux frappes aériennes contre Daech depuis le début des opérations, abrite les forces militaires d'une dizaine de pays occidentaux et sert notamment de base avancée aux États-Unis et à la France. Elle accueille ainsi la base aérienne projetée française, dite base H5, dans le cadre du dispositif Chammal. Cette base, qui compte environ 400 militaires français ainsi que 4 rafales de l'armée de l'air et 4 rafales de la marine, présente un intérêt inégalé, compte tenu de sa proximité avec le théâtre d'opération irako-syrien. Elle permet à un nombre limité de personnels et d'aéronefs de mener des activités aériennes quasi quotidiennes pour appuyer les forces irakiennes dans la reconquête de leur territoire.

Dans la conduite actuelle de la campagne syro-iraquienne, la situation dans la zone des trois frontières (Jordanie-Syrie-Iraq) est particulièrement stratégique. C'est en effet une zone qui intéresse à la fois l'Iran, par la continuité routière qu'elle peut offrir, via l'Iraq, entre l'Iran et l'ensemble Syrie-Liban, et la coalition, car elle commande un verrou de la moyenne vallée de l'Euphrate où refluent les combattants de Daech. La Jordanie est également un relais diplomatique essentiel au Proche et au Moyen-Orient. La « diplomatie équidistante » du Roi Abdallah lui permet de parler de tout, à tout le monde. Sur la Syrie, la Jordanie est présente en tant qu'observatrice dans le processus d'Astana. La Jordanie est également un acteur sur les dossiers iraquien auprès des sunnites et des Libyens. C'est donc un acteur régional de premier plan.

Les principaux enjeux de notre coopération militaire avec la Jordanie portent sur l'interopérabilité entre nos forces spéciales, sur l'échange d'informations opérationnelles et sur un accompagnement des forces armées jordaniennes au renforcement de leurs capacités d'appui à la projection des forces et de conduite des opérations, lorsque ces dernières concourent aux intérêts de la France. Les actions de coopération militaire sont formalisées par un plan annuel de coopération militaire bilatérale. Pour l'année 2017, ce plan comprend 70 actions, dont 33 sont menées en France, principalement dans les domaines suivants : forces spéciales, opérations aériennes, combat en montagne. La quasi-totalité des militaires jordaniens venant en France le font dans le cadre de ce plan de coopération militaire bilatérale. En 2017, une centaine de militaires jordaniens - les forces armées jordaniennes (JAF) comptent environ 100 000 hommes dans les trois armes terre, air, mer - séjourneront en France.

Venons-en maintenant à cet accord sur le statut des forces : il a vocation à se substituer à un précédent accord sous forme d'échange de lettres signé en décembre 2014 qui garantit, de manière transitoire, après l'expiration d'un accord signé en janvier 1995, le statut juridique des forces françaises déployées sur le territoire jordanien. Cet accord a pour objet de déterminer les conditions du séjour des personnels français déployés en Jordanie et des personnels jordaniens déployés en France, dans le cadre d'activités de coopération en matière de défense, notamment les visites de délégations, les activités de formation, les entraînements et les exercices. Il répond à une demande de réciprocité de la part de la Jordanie alors que les accords précédents n'étaient pas réciproques et ne concernaient pas les Jordaniens en France. Cet accord est de facture classique. Il contient les clauses qui figurent habituellement dans les accords sur le statut des forces. Il exclut ainsi, comme il est d'usage, toute clause d'assistance, de façon à éviter que le personnel français ne se trouve engagé dans des opérations de l'État d'accueil, sans que la France n'ait donné son accord. Il accorde des facilités opérationnelles aux forces en visite : port et usage d'armes, permis de conduire, déplacements aériens et maritimes, régime douanier d'importation et d'exportation de matériels, utilisation temporaire des systèmes de communications. Il définit les règles de partage de compétence juridictionnelle applicable en cas d'infraction et pose le principe du droit à un procès équitable et aux garanties procédurales qui en découlent.

Je l'ai toutefois examiné avec attention car il présente la spécificité d'être conclu avec un État où la peine de mort est toujours applicable. Si la situation des droits de l'Homme est meilleure en Jordanie que dans la plupart des autres États de la région, une certaine vigilance reste de mise, compte tenu du « tour de vis » sécuritaire opéré depuis fin 2014 et de la rupture, à trois reprises du moratoire, sur la peine de mort en vigueur depuis 2006 - Selon les personnes auditionnées, 15 personnes ont été exécutées en avril 2017, dont certaines pour des crimes de droit commun. Par ailleurs, la Jordanie continue de s'abstenir sur la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies appelant à un moratoire sur l'application de la peine de mort.

Pour autant, cet accord sur le statut des forces contient des dispositions analogues à celles mentionnées habituellement dans les accords de défense ou de statut des forces signés avec des pays qui prévoient ou appliquent la peine de mort, comme les accords de défense conclus avec le Liban en 2008, les Émirats arabes unis en 2009, la Guinée en 2014 et le Mali en 2016, qui ont tous été ratifiés par la France. Il assure en effet un statut protecteur aux personnels des forces françaises déployées en Jordanie qui viendraient à commettre des infractions relevant de la compétence des juridictions jordaniennes et passibles de la peine de mort, de la torture, de peine ou de traitement inhumains ou dégradants, en prévoyant que cette peine ne serait alors ni requise, ni prononcée et que, dans l'hypothèse où elle serait prononcée, elle ne serait pas exécutée. À ce jour, aucun personnel militaire français n'a été condamné par des juridictions jordaniennes et réciproquement d'ailleurs.

En conclusion, je recommande l'adoption de ce projet de loi qui va sécuriser les conditions de stationnement de nos forces sur le territoire jordanien. Cet accord, sans conséquence économique ou financière particulière, permettra de renforcer la coopération bilatérale de défense avec la Jordanie, qui présente un intérêt majeur pour la France dans sa lutte contre le terrorisme et la défense de la sécurité ainsi que pour la stabilité dans la région. La Jordanie a fait savoir en décembre 2015 qu'elle avait accompli les procédures de son droit interne permettant l'entrée en vigueur de cet accord.

L'examen en séance publique est prévu le jeudi 20 juillet 2017, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Mme Christiane Kammermann. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation très complète et très intéressante. Je suis présidente du groupe d'amitié France-Jordanie et regrette d'avoir laissé échapper ce rapport. Je veux donc rajouter quelques petites choses. Comme vous l'avez souligné les relations entre nos deux pays sont excellentes. Les réfugiés sont plus nombreux que le chiffre annoncé. Il y a ainsi des réfugiés syriens, irakiens sans compter des réfugiés palestiniens plus anciens. Compte tenu de cette situation, je trouve que ce pays s'en sort bien et que le Roi, que notre groupe d'amitié connait fort bien, effectue un travail admirable pour la stabilité de la Jordanie. S'agissant de la situation des droits de l'Homme, vous avez raison de dire qu'il reste encore beaucoup à faire. Vous n'avez pas parlé du projet franco-jordanien Mer rouge-Mer morte, ni de celui du bus que le groupe d'amitié soutient. Je tiens à redire mon admiration pour ce pays, dont la stabilité peut, comme c'est aussi le cas du Liban, être bouleversée à tout moment.

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Je regrette d'avoir peut-être un peu trop synthétisé la synthèse et remercie ma collègue pour les précisions apportées. Je tiens à signaler que le premier déplacement de la ministre des armées, Mme Florence Parly, a été pour la base H5 en Jordanie. Je vous livre un élément de réflexion qui a donné lieu à un échange avec les personnes auditionnées : la base H5 permet-elle de faire l'économie d'un deuxième porte-avions?

M. Christian Cambon, Président. - Mon cher collègue, je n'ouvre pas le débat sur ce sujet.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Secrétariat de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'océan Indien portant sur le siège du Secrétariat et ses privilèges et immunités sur le territoire français - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Secrétariat de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'océan Indien portant sur le siège du Secrétariat et ses privilèges et immunités sur le territoire français.

L'Accord relatif aux pêches dans le sud de l'océan Indien, désigné sous l'acronyme APSOI, est une organisation régionale de gestion des pêches créée en juillet 2006 et entrée en fonction en juin 2012. Dans une logique de développement durable, elle coordonne les activités de pêche non thonières dans le sud de l'océan Indien, au-delà des zones sous juridiction nationale. Sa zone de régulation couvre une surface de plus de trente millions de kilomètres carrés.

À ce jour, l'APSOI réunit neuf parties contractantes : la France, l'Union européenne, l'Australie, le Japon, la Corée du Sud, la Thaïlande, l'Île Maurice, les Seychelles et les Îles Cook, sachant que cinq autres pays - les Comores, le Kenya, le Kenya, Madagascar, le Mozambique et la Nouvelle-Zélande - sont signataires de l'accord mais ne l'ont pas encore ratifié. La France a ratifié cet accord en janvier 2013 au titre des Terres australes et antarctiques françaises.

En mars 2015, lors de sa deuxième réunion annuelle, l'APSOI a décidé d'installer le secrétariat de l'organisation à Saint Denis de La Réunion, suivant la proposition de l'Union européenne. Les réunions plénières seront toutefois organisées en alternance à l'Île Maurice, dont la candidature avait été écartée.

Le secrétariat de l'APSOI, composé de trois personnes, a pris ses fonctions en octobre dernier. Il s'agit de la première organisation gestionnaire de pêche dont le siège s'établit sur le sol français, et de la première organisation internationale implantée en France d'outre-mer.

Comme vous le savez, la France est très présente dans le sud de l'océan Indien à travers les Terres australes et antarctiques françaises et deux de ses départements ultramarins, La Réunion et Mayotte. Notre pays a donc le statut d'État côtier et celui d'État pêcheur puisque plusieurs navires battant pavillon français y opèrent.

Dans le sud de l'océan Indien, les sociétés françaises d'armement pêchent essentiellement la légine australe, gros poisson carnassier des grands fonds à la chair très appréciée des Américains et des Japonais et, plus connu chez nous, la langouste. La pêche de la légine est en valeur marchande la première pêcherie française. La France détient le premier quota sur cette espèce, plus de 6 300 tonnes l'an dernier, ce qui génère chaque année quelque 66 millions d'euros de valeur au débarquement. Pour l'île de La Réunion, la légine représente 300 emplois directs et 1 000 emplois indirects, et constitue le deuxième poste d'exportation après le sucre.

Vous l'aurez compris, la France a des intérêts majeurs dans cet accord. L'installation de l'APSOI en territoire français participera à la fois au rayonnement de la France dans la région et à la défense de ses intérêts qui consistent, notamment, en l'extension de la zone de pêche à la légine au trajet entre l'île de La Réunion et les îles australes.

L'accord que nous examinons aujourd'hui a pour objet d'assurer au secrétariat de l'APSOI des privilèges et immunités nécessaires à son bon fonctionnement et à son indépendance. Ses stipulations ne concernent toutefois ni les citoyens français, ni les résidents permanents en France, sauf exception.

Il s'agit d'un « accord de siège » tout à fait classique, par lequel le Gouvernement français s'engage à mettre à disposition, à titre gracieux, des locaux permanents et à en assurer la protection. L'accord prévoit également une exonération fiscale au secrétariat de l'APSOI, ainsi que les privilèges diplomatiques habituels tels que l'inviolabilité du siège de l'organisation et de ses archives, ou encore l'immunité de juridiction pour les membres du secrétariat et ses experts. En outre, l'entrée sur le territoire français leur est facilitée.

Le présent accord encadre ces privilèges et immunités, et précise qu'ils sont conférés ès qualités et non pas intuitu personae. Les membres du secrétariat de l'APSOI ne pourront se prévaloir de leur immunité en cas d'infraction grave ou de responsabilité dans un accident de la route, ou pour entraver le cours de la justice. Le secrétariat est également tenu de coopérer, je cite : « pleinement et en permanence avec les autorités compétentes (...) et d'éviter tout abus des privilèges, immunités et facilités » dont ils bénéficient. Enfin, une procédure de règlement des différends est prévue en cas de contentieux portant sur l'interprétation ou l'application de l'accord.

Toutes ces dispositions ne posent aucune difficulté particulière puisqu'elles sont d'usage dans de nombreux accords de siège signés, encore récemment, par la France.

S'agissant des conséquences financières, elles sont très marginales pour l'État français puisque le loyer des locaux alloués à l'APSOI et les charges y afférentes représentent une enveloppe annuelle de 12 000 euros environ. Les salaires du secrétariat sont supportés par le budget de l'organisation auquel la France a contribué à hauteur d'environ 46 000 euros cette année.

Les retombées directes pour La Réunion seront quant à elles modestes mais positives, en particulier pour son secteur hôtelier qui devrait profiter de l'organisation de missions et de réunions sur l'île.

C'est dans le domaine halieutique que les principales conséquences de l'accord sont escomptées. Si les négociations à venir tournaient à l'avantage de la France, elles pourraient se traduire par une hausse de chiffre d'affaires pour nos quatre sociétés d'armement pêchant dans le sud de l'océan Indien, et par une augmentation du nombre d'emplois, directs ou indirects, dans les territoires ultramarins.

Pour ces raisons, et compte tenu de l'importance que représente cet accord pour la défense des intérêts français au sein de cette organisation, je ne peux que recommander l'adoption du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Secrétariat de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'océan Indien portant sur le siège du Secrétariat et ses privilèges et immunités sur le territoire français.

La « réunion des parties » de l'APSOI ayant déjà approuvé cet accord, il pourra entrer en vigueur après son adoption au Sénat.

L'examen en séance publique est prévu demain, jeudi 20 juillet, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Projet de loi autorisant la ratification de l'accord entre la République française et la République portugaise relatif à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la sécurité civile et l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg relatif à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-Paul Fournier, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons ce matin le projet de loi autorisant la ratification des accords signés en 2015 avec le Portugal et le Luxembourg, relatifs à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles.

Avant d'exposer les principales dispositions de ces traités, quelques éléments de contexte pour vous présenter les raisons ayant présidé à leur signature.

Le mois dernier, le centre du Portugal a été touché par de violents incendies qui ont causé la mort de 64 personnes et dévasté 54 000 hectares de forêts. Pour faire face à cette catastrophe, le Portugal a sollicité l'assistance de plusieurs pays européens disposant de moyens aériens, dont la France. Un détachement de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, composé de 15 personnes, d'un avion léger de reconnaissance et deux Canadair, a ainsi apporté son aide aux autorités portugaises pendant près d'une semaine. Lors de leur mission, 233 largages ont été effectués par les aéronefs français.

Cette coopération en matière de lutte contre les feux de forêt a été mise en oeuvre à plusieurs reprises depuis le début des années 2000, mais ne s'appuie à ce jour sur aucun fondement juridique. Les ministères de l'intérieur français et portugais ont alors souhaité remédier à cette situation et ont entamé des négociations en 2007 qui ont abouti à la conclusion de cet accord.

S'agissant de nos relations bilatérales avec le Luxembourg, elles sont plus régulières compte tenu de notre frontière commune mais également plus anciennes. Elles reposent en effet sur un accord signé en 1962 et amendé en 1988, dont le champ apparaît aujourd'hui comme trop restreint. Nos deux pays se sont donc entendus sur un nouvel instrument, au champ élargi, et tenant compte des différentes évolutions apportées à notre coopération.

Les stipulations des deux accords que nous examinons aujourd'hui présentent de nombreuses similitudes, et s'inspirent très largement des dernières conventions passées par la France en matière de sécurité civile.

Tout d'abord, ils ont le même objet, à savoir :

- l'assistance mutuelle en cas de catastrophe ou d'accident grave ;

- la coopération en matière de prévision et de prévention des risques naturels et technologiques ;

- l'échange d'informations et d'expertise dans le domaine de la sécurité civile ;

- et enfin la formation des personnels de secours.

Pour tenir compte de sa proximité avec la centrale nucléaire de Cattenom située en Moselle à une vingtaine de kilomètres de sa frontière, le Luxembourg a souhaité élargir le champ de l'accord à la protection et la sauvegarde des personnes, des biens et de l'environnement menacés par une catastrophe naturelle ou technologique majeure. Des modalités d'assistance sont également prévues par l'accord en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique ayant des conséquences transfrontalières.

Les traités encadrent les demandes d'assistance en instaurant une procédure claire en la matière. Il est ainsi entendu que chaque pays peut refuser la demande d'assistance qui lui est soumise ou interrompre la mise à disposition de ses moyens en cours de mission.

S'agissant des aspects budgétaires, plusieurs principes sont posés.

Premièrement, la coopération et l'assistance sont mises en oeuvre dans la limite du budget de chaque Partie à l'accord.

Deuxièmement, la formation des personnels et l'échange d'informations et d'expertise sont financés par la Partie qui en établit la demande.

Troisièmement, l'assistance en cas d'accident grave ou de catastrophe est fournie à titre gratuit.

Enfin quatrièmement, les préjudices subis par les secouristes ou leurs équipements ne sont pas pris en charge par la Partie requérante ; en revanche, celle-ci indemnisera les dommages causés par les équipes de secours dans le cadre de leur intervention, à l'exception des actes malveillants sans lien avec la mission.

Les accords créent en outre des commissions mixtes, composées de représentants des ministères de l'intérieur de chaque pays, et chargées de proposer et de mettre en oeuvre les actions de coopération entre les services. Elles peuvent émettre des avis sur les affaires soumises par l'une des Parties et favorisent les échanges d'information et d'expérience dans le cadre de réunions régulières. Sauf exception législative ou réglementaire, les informations obtenues en application de ces accords peuvent être publiées.

Enfin, l'accord avec le Luxembourg se distingue par une stipulation propre à sa situation géographique. Elle autorise le préfet de la zone de défense et de sécurité Est ainsi que les préfets de Moselle et de Meurthe-et-Moselle à conclure avec le ministre de l'intérieur luxembourgeois les arrangements particuliers nécessaires à l'application du traité en zone frontalière. Il s'agirait, par exemple, de préciser les modalités de coordination des centres de gestion des crises à l'occasion d'évènements graves, ou encore de définir les conditions d'intervention des hélicoptères de secours français en territoire luxembourgeois.

Établir des conventions internationales dans le domaine de la sécurité civile présente deux avantages majeurs. Cela permet, d'une part, de donner un cadre juridique solide et incontestable en vue du développement de nos relations bilatérales, en particulier sur les aspects statutaires et financiers. Cela contribue, d'autre part, à sécuriser l'action des équipes de secours et à écarter les risques contentieux en cas de dommages subis ou causés par ces équipes sur les biens et les personnes.

Par conséquent, ces accords sont de nature à pérenniser nos coopérations en garantissant à nos partenaires une lisibilité quant aux règles de sa mise en oeuvre, qui n'ont plus à être fixés avant chaque action de coopération ou demande d'assistance opérationnelle.

Ils permettent enfin de partager des savoir-faire spécifiques et de dégager des synergies par la mutualisation des moyens de secours. La France pourrait ainsi profiter de l'expertise du Portugal en matière d'alerte précoce de tsunamis ou de gestion des catastrophes d'origine sismique - même si notre pays est peu sujet à ce type de phénomènes naturels -, ou encore des compétences luxembourgeoises en matière de communication de crise par liaisons satellites ou d'évacuation médicale aérienne.

En conséquence, pour l'ensemble de ces raisons, je ne peux que recommander l'adoption de ce projet de loi.

À ce jour, seul le Luxembourg a achevé sa procédure de ratification.

Pour ce qui nous concerne, l'examen en séance publique est prévu demain matin, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République des Philippines relatif aux services aériens et projet de loi autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Union des Comores - Examen du rapport et des textes de la commission

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous regroupons dans un seul rapport l'examen de deux projets de loi tendant à autoriser l'approbation de deux accords signés en 2014 - on voit que le calendrier s'accélère, ce qui est une bonne chose -, relatifs aux services de transport aérien, conclus respectivement avec la République des Philippines et l'Union des Comores. Ces textes ont une portée essentiellement technique ; je vous propose donc de nous en tenir aux grandes lignes et aux points essentiels.

Je commencerai tout d'abord par présenter le cadre juridique de ces deux accords, qui visent à mettre en place entre la France et chacun des États concernés un cadre juridique bilatéral, conforme à la fois aux normes internationales régissant le secteur aérien et au droit européen.

Ils ont été négociés, côté français, par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), en suivant un modèle-type élaboré par les autorités françaises, à partir du modèle d'accords bilatéraux sur les services aériens proposé par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

Les deux accords consacrent tout d'abord la possibilité d'exploiter, respectivement avec chacun des pays concernés, les quatre premières « libertés de l'air » telles que définies par l'OACI. Il s'agit :

- de la liberté de survol ;

- de la liberté d'escale non commerciale ;

- de la possibilité de débarquer du trafic - passagers, fret et courrier - en provenance de l'État dont l'aéronef a la nationalité, sur le territoire de l'autre Partie ;

- et de la possibilité d'embarquer du trafic sur le territoire de l'autre Partie, à destination de l'État dont l'aéronef a la nationalité.

Dans l'accord avec les Philippines, les droits de trafic dits de « 5ème liberté », qui existaient en vertu d'un accord bilatéral précédent signé en 1968, ont été confirmés et maintenus dans le nouveau cadre juridique. Ces droits de trafic de 5ème liberté permettent à une compagnie désignée par les autorités françaises d'opérer entre la France et les Philippines une escale sur un point intermédiaire en étant autorisée à y débarquer et à y embarquer des passagers.

Les accords excluent en revanche l'exercice des 8ème et 9ème libertés, c'est-à-dire le transport par une compagnie à l'intérieur d'un État étranger, dit « cabotage ».

S'agissant du droit européen, les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne de 2002, dits « Ciel ouvert », confirmés par un Règlement de 2004, ont consacré l'application des principes de libre concurrence et de libre-établissement.

En conséquence, dans chaque accord, une clause dite « de désignation », permet aux parties de désigner plusieurs transporteurs aériens autorisés à exploiter les routes spécifiées par l'accord.

La France peut ainsi désigner des compagnies aériennes françaises ainsi que toute compagnie établie en France, sous contrôle effectif d'un État membre de l'Union européenne, et détenue directement ou par participation majoritaire au sein de l'Union européenne ou de l'Association européenne de libre-échange.

Les clauses types imposées par le droit européen, incluent par ailleurs la liberté pour les compagnies désignées de recourir à un prestataire de leur choix pour les services d'assistance en escale.

Outre ces 2 clauses types, exigées par le droit européen, les autres clauses sont également classiques. Elles incluent :

- le principe d'égalité de traitement entre compagnies ;

- la liberté pour une compagnie d'établir des agences commerciales sur le territoire de l'autre Partie, et de procéder à des transferts internationaux de recettes ;

- la liberté de fixation par les transporteurs de leurs tarifs.

Les accords prévoient par ailleurs des exemptions de droits sur différents biens et services. Ces exemptions n'impliquent aucun changement de législation car elles sont toutes déjà prévues par le Code général des impôts.

Enfin, les accords incluent les dispositions les plus récentes du droit international et du droit européen relatives à la sécurité et à la sûreté des vols.

En vertu d'une procédure de « notification » applicable en l'espèce, la Commission européenne s'est prononcée sur les deux accords examinés, les jugeant conformes au droit européen.

J'en viens maintenant aux effets de ces accords sur les liaisons aériennes avec les deux pays concernés.

Les accords n'ont pas vocation à susciter de grands changements à court terme. Leur principal effet est de renforcer la sécurité juridique des transporteurs et donc de pérenniser les services aériens existants entre la France et les deux pays concernés. En pratique, il s'agit de permettre aux compagnies nationales, dont Air France, d'assurer ces liaisons et de renforcer durablement nos liens avec les deux pays.

S'agissant des Philippines, il n'existe plus de services directs avec la France depuis 2004. Philippine Airlines avait suspendu sa desserte en 1998 et Air France a arrêté en 2004 de desservir Manille directement.

Cela n'empêche pas l'existence de services aériens indirects, via notamment les accords de partage de codes, encadrés par l'article 13 de l'accord aérien. Une place peut être achetée à une compagnie aérienne pour un vol qui sera opéré par une autre compagnie aérienne sous un numéro de vol ou un code différent. Il convient de noter que les autorités philippines restent très prudentes sur les conséquences que peuvent avoir de tels accords commerciaux. Elles ont refusé que les partages de codes soient permis entre les compagnies des deux pavillons et des compagnies de pays tiers. En effet, pour les autorités philippines, une telle possibilité pourrait conduire à concentrer des flux de trafic vers quelques grosses plateformes de correspondances dans des États tiers entre la France et les Philippines, au détriment de la possibilité d'établissement de liaisons directes - ce qui est souhaité localement.

Malgré l'absence d'une clause générale autorisant le partage de codes avec des transporteurs de pays tiers, les Philippines ont autorisé, à titre exceptionnel, la possibilité, pour Air France, de poser son code sur les vols entre la France et Manille via Amsterdam opérés par KLM, cette dernière opérant en propre et en direct le segment Amsterdam Manille.

Enfin, comme l'indique l'annexe « tableau des routes » de l'accord aérien, la France peut librement désigner, au choix, comme points intermédiaires ouvrant aux droits de trafic de 5ème liberté, deux points au Moyen-Orient/Golfe, trois points dans le sous-continent d'Asie du Sud, quatre points en Asie du Sud-Est, un point en Thaïlande et enfin, comme points au-delà, quatre autres points en Asie du Sud-Est. Des dispositions réciproques existent dans le tableau des routes du pavillon philippin.

S'agissant de l'Union des Comores, la liaison entre Paris et Moroni a été exploitée par Air France jusqu'au début des années 1990. Sur les cinq dernières années, on a pu constater que la demande de services aériens pour le long courrier se concentre sur les quelques mois de la haute saison - juillet, août et début septembre -, ce qui ne rend pas économiquement viable un vol régulier tout au long de l'année. Aujourd'hui, aucune compagnie désignée des deux pavillons ne dessert en propre et en direct le territoire des deux parties. La desserte des Comores depuis la métropole emprunte des voies indirectes, principalement via nos départements ultramarins - La Réunion et Mayotte - ou des pays étrangers - Madagascar et le Kenya.

Le transport aérien international entre la France et les Comores n'est actuellement régi par aucun accord bilatéral. Ce nouvel accord, conforme au droit communautaire, contient l'ensemble des dispositions actuelles nécessaires à l'exploitation des services aériens entre les deux pays, encadrés notamment par des clauses de sécurité et de sûreté. Les principes et le droit de la concurrence sont préservés, tant en termes de désignation des compagnies pour l'exercice de services aériens, qu'en matière de dispositions commerciales, tarifaires ou encore de services d'assistance en escale.

Je voudrais maintenant dire un mot sur les conséquences de cet accord pour Mayotte.

Grâce à un dialogue politique renforcé depuis 2013 sur cette question, avec notamment la création d'un « Haut conseil paritaire », une route régionale a pu être établie par l'accord aérien. Elle permet aux compagnies désignées des deux pavillons d'organiser des dessertes entre Mayotte et les Comores, dans un cadre juridique sécurisé. Les autorités aéronautiques des deux parties se sont par ailleurs entendues pour ne pas limiter les services aériens sur cette route régionale, en laissant les compagnies des deux pavillons libres de développer leurs services. Enfin, du fait de sa proximité géographique et du développement de liaisons entre Dzaoudzi et la métropole, Mayotte est un nouvel axe pour assurer la liaison indirecte entre les Comores et la France métropolitaine, offre alternative aux correspondances effectuées au Kenya ou à Madagascar par les compagnies étrangères, et complémentaire aux vols transitant par La Réunion, améliorant ainsi tendanciellement les parts de marché des compagnies du pavillon français.

En conclusion, les deux accords sont de nature à pérenniser nos liaisons aériennes et donc nos échanges économiques avec les deux pays concernés, dans des zones stratégiques pour l'influence française, respectivement l'Asie du Sud-Est et l'océan Indien.

Ces textes recueillent l'approbation des compagnies concernées et n'appellent pas de modification de la législation.

À ce jour, ni les Philippines, ni les Comores, n'ont achevé leur procédure de ratification.

Je vous propose donc d'adopter ces deux projets de loi, et de permettre leur examen demain en séance publique, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République tchèque relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Robert del Picchia, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 26 janvier 2017, et autorisant la ratification du traité entre la France et la République tchèque relatif à la coopération scientifique et technique dans le domaine spatial à des fins pacifiques, signé à Prague en décembre 2014.

En effet, comme il n'existe pas d'agence spatiale tchèque à ce jour, il n'a pas été possible pour le CNES (Centre national d'études spatiales) de conclure, comme c'est de pratique courante, un accord de coopération spatiale avec son homologue étranger : il a fallu passer directement d'Etat à Etat.

Ce traité s'inscrit dans le contexte du partenariat stratégique franco-tchèque de juin 2008, qui vise à renforcer la coopération bilatérale dans les domaines stratégiques et notamment spatial. Le plan d'action de ce partenariat stratégique a d'ailleurs été renouvelé en décembre 2014, témoignant ainsi d'une relation bilatérale solide, reposant sur une sensibilité politique commune et des priorités européennes partagées (dans les domaines de la croissance, de l'emploi, de la sécurité et de la défense), à laquelle il convient d'ajouter des échanges économiques substantiels. En 2015, la France était ainsi le 2ème investisseur en République tchèque, avec 500 entreprises et 100 000 emplois pour un chiffre d'affaires estimé à 13 milliards d'euros, et son 5ème partenaire commercial (environ 10 milliards d'euros d'échanges). La France est aussi le 3ème partenaire scientifique de la République tchèque derrière l'Allemagne et les États-Unis. L'excellence de la recherche tchèque est reconnue au niveau mondial, notamment dans les domaines de la physique, de la chimie et de la biologie et la part du PIB que ce pays y consacre est passée, en dépit de la crise, de 1,35 % en 2008 à 1,88 % en 2012, soit un niveau proche de la moyenne européenne.

Ce traité s'explique par les ambitions spatiales affirmées par la République tchèque depuis son accession à l'Agence spatiale européenne (ASE), en 2008. Plaçant le domaine spatial au coeur de sa présidence de l'Union européenne (organisation d'un Conseil Espace) en 2009, ce pays s'est aussi doté, en 2010, d'un Plan national de l'espace (révisé en 2014), présentant sa stratégie pour le développement des capacités de son industrie et du monde universitaire dans le domaine spatial, notamment par le biais de coopérations internationales. Enfin, en 2010, Prague a été choisie, pour accueillir le siège de l'Agence du Global Navigation Satellite System européen, la GSA, qui supervise le programme européen de navigation par satellites Galileo, entré en service fin 2016. Forte d'une longue tradition d'utilisation de l'espace à des fins scientifiques, la République tchèque se présente comme un nouvel acteur spatial de l'Europe centrale et orientale. Elle considère désormais l'espace comme pouvant servir de tremplin pour stimuler la compétitivité de son économie. Pour le moment, faute d'avoir un programme spatial national, le développement du secteur spatial tchèque est surtout lié aux politiques spatiales européennes ainsi qu'aux stratégies et programmes de l'Agence spatiale européenne et de l'Union européenne.

Pour mémoire, la collaboration spatiale franco-tchèque a débuté en 2011, avec le lancement de la mission Taranis (Tool for the Analysis of Radiation from LightNIng and Sprites), pour l'étude des phénomènes orageux dans la couche atmosphérique terrestre comprise entre 20 et 100 km d'altitude. Ce programme associe des laboratoires français (LPC2E et IRAP) et l'Université Charles de Prague. Par ailleurs, le CNES et la GSA européenne disposent d'un accord de partenariat pour la fourniture de service d'EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service), dont l'objet est d'améliorer les performances du GPS.

Voyons maintenant le contenu de ce traité. De facture classique, il vise à créer les conditions favorables à une coopération au sens large dans le domaine spatial. D'ordre scientifique, technique et industriel, la coopération portera principalement sur le domaine de la recherche spatiale, de la formation d'étudiants, de la réalisation et de l'exploitation de systèmes spatiaux, du développement d'applications spatiales et de services associés. Elle se fera dans le cadre des ressources budgétaires existantes et pourra prendre la forme de consultations, de coordination de stratégies, d'échanges d'informations et de données, d'échanges d'étudiants. Des échanges d'étudiants sont déjà possibles dans le cadre du « Master in Space Science and Technology » entre l'Université Paul-Sabatier Toulouse III et la Czech Technical University de Prague. L'accord favorise des échanges d'experts et de chercheurs, la réalisation de projets conjoints et l'élaboration conjointe de propositions dans le cadre de programmes européens. Plusieurs axes de coopération sont envisagés - dans le cadre bilatéral, dans le cadre de programmes spatiaux de l'Union européenne et de l'Agence spatiale européenne et sur les activités de recherche et développement.

Le traité sera mis en oeuvre par le CNES et par le ministère tchèque des transports. Son application fera l'objet d'une coordination par le biais d'un comité mixte coprésidé, qui se réunira en principe annuellement. Le Traité prévoit également l'échange de personnels, la protection des données échangées - la République tchèque fait partie des pays assurant une protection suffisante au regard de la CNIL - un mécanisme courant de renonciation mutuel à recours en responsabilité pour des dommages causés par la mise en oeuvre d'activités dans le domaine de la coopération, y compris à l'égard de tiers, le contrôle des exportations selon la règlementation nationale applicable, une exonération douanière classique, qui permettra d'exonérer les matériels importés depuis un pays tiers à l'UE et dédouanés par l'un des deux pays puis expédiés sur le territoire de l'autre. Enfin, comme il est d'usage, une annexe définit les règles applicables en matière de propriété intellectuelle.

En conclusion, je recommande l'adoption de ce projet de loi. Si la France est le premier État à conclure un accord de coopération spatiale avec la République tchèque, de nombreuses collaborations et coopérations très satisfaisantes ont déjà eu lieu entre des acteurs institutionnels, académiques et industriels tchèques et d'autres États membres, pour la mise en oeuvre des activités menées au sein de l'Agence spatiale européenne. Ce Traité, qui ne nécessitera aucune modification de notre législation interne, constituera ainsi un outil important de notre diplomatie spatiale, en direction notamment des nouveaux États membres de l'Agence spatiale européenne et ouvrira la voie à d'éventuelles coopérations pour l'industrie spatiale française.

Enfin, la République tchèque a fait savoir qu'elle avait accompli l'ensemble de ses procédures internes de ratification.

L'examen en séance publique est prévu le jeudi 20 juillet 2017, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Qu'est-ce que ce traité va faciliter qui n'existe pas aujourd'hui ? Ce traité s'inscrit-il dans une volonté plus large au niveau européen ou s'agit-il de renforcer le bilatéral ?

M. Robert del Picchia, rapporteur.  - La coopération dans le domaine spatial se fait à ces deux niveaux. La coopération bilatérale sera facilitée par la création de l'agence spatiale tchèque, qui est toujours attendue à ce stade.

M. Jean-Marie Bockel. - Je remercie le rapporteur pour cette excellente présentation sur un sujet d'avenir. Quand on parle de relance de l'Europe, il s'agit là d'un chantier immense sur le plan civil, militaire et industriel. Dans notre suivi des arbitrages budgétaires, notamment sur la partie française du budget de la recherche dans le domaine spatial, nous devrons être vigilants pour que la France garde son leadership spatial, car les retombées industrielles sont importantes dans de nombreuses régions françaises. Nous devrons être attentifs à ce que la France se donne les moyens de conserver son leadership dans le domaine spatial, car sans cela, il ne peut y avoir de politique européenne digne de ce nom.

M. Christian Cambon, Président. - Merci. J'en profite pour saluer la nomination de Jean-Marie Bockel à la présidence du groupe interparlementaire de l'espace, la semaine dernière.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.

Questions diverses - projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

M. Michel Boutant. - Monsieur le Président, je souhaitais revenir sur la situation totalement inédite qui s'est déroulée hier soir en séance sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dont je suis le rapporteur pour avis au nom de notre commission. La semaine dernière, j'ai présenté devant la commission un amendement, qui a été adopté, à l'article 9 du projet de loi, et conférant des pouvoirs de contrôle à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) sur les activités des forces armées. Cet amendement a été mis aux voix et a recueilli ici un large accord, à l'exception de quelques collègues qui ont voté contre, certains autres s'abstenant. C'est en tant que membre de notre commission -plus qu'en tant que membre du groupe socialiste et républicain- que je veux aujourd'hui exprimer ma surprise de voir le président de notre commission intervenir et remettre en cause le vote de notre commission. J'en ai été plus que surpris -et ce n'était pas une surprise agréable- et alors que la commission n'a pas été réunie pour se prononcer à nouveau sur son vote. C'est une situation inédite dans notre commission. À titre personnel, je l'ai considéré comme un coup de poignard.

M. Christian Cambon, président. - Mon cher collègue, cher Michel Boutant, je veux tout d'abord rendre hommage à l'important travail de rapporteur que vous avez effectué sur ce texte. Lors du vote de la commission la semaine dernière, les commissaires étaient encore sous l'émotion de l'élection du nouveau président de la commission, et la position des différents groupes de la majorité sur cette question n'avait peut-être pas été assez concertée en amont, si bien que peu ont suivi la position du représentant de notre groupe, qui s'est exprimé contre votre amendement. Depuis lors, comme je vous en avais informé, monsieur le rapporteur, au cours de la semaine, nous sommes nombreux à avoir reçu des réactions négatives sur l'amendement de la commission, notamment du Gouvernement, et en particulier du ministère des armées, ce qui a amené les groupes de la majorité à se prononcer contre ces dispositions. C'est la raison pour laquelle je vous ai suggéré hier de renoncer à cette proposition, car dans la mesure où le Gouvernement était contre, et la Commission des lois, saisie au fond, s'en remettait à l'avis du Gouvernement, et où les groupes de la majorité ne le soutenaient pas non plus, il avait de fortes chances de ne pas être adopté. Je regrette profondément que la coordination politique -indispensable sur ce sujet- n'ait pas pu avoir lieu avant la réunion de la commission ; comptez sur moi à l'avenir pour améliorer cet état de fait.

M. Michel Boutant. - J'ai rarement subi une telle pression ; j'observe que le ministère des armées n'a su rien mettre en avant d'autre que la seule difficulté de mise en oeuvre...

La réunion est close à 12 h 05.