- Jeudi 23 février 2017
- Audition de MM. Benoît Biteau, président du conservatoire d'espaces naturels de Poitou-Charentes, Frédéric Breton, directeur du conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire, et Emmanuel Michau, administrateur de Réserves naturelles de France
- Audition de M. Daniel Gilardot, président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) de la Vienne, M. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, et M. Jean-Louis Jollivet, vice-président de Vienne Nature
Jeudi 23 février 2017
- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -
La réunion est ouverte à 14 heures.
Audition de MM. Benoît Biteau, président du conservatoire d'espaces naturels de Poitou-Charentes, Frédéric Breton, directeur du conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire, et Emmanuel Michau, administrateur de Réserves naturelles de France
M. Jean-François Longeot, président. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête relative aux mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures en recevant de manière conjointe Réserves naturelles de France et la Fédération (CRNF) des conservatoires d'espaces naturels (CFEN).
Notre commission travaille sur les conditions de définition, de mise en oeuvre et d'évaluation des mesures de compensation de quatre projets : l'autoroute A65, la LGV Tours-Bordeaux, l'aéroport Notre-Dame-des-Landes, ainsi que la réserve d'actifs naturels de Cossure en plaine de la Crau.
Notre objectif est d'identifier, à partir d'exemples concrets, les principaux obstacles qui empêchent aujourd'hui une bonne application de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC) et de faire des propositions pour améliorer la mise en oeuvre concrète, l'efficacité et le suivi des mesures compensatoires en France.
Nous entendons cet après-midi Emmanuel Michau, administrateur de Réserves naturelles de France, Benoît Biteau, président du conservatoire d'espaces naturels de Poitou-Charentes et Frédéric Breton, directeur du conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire.
Notre réunion est ouverte au public et à la presse. Elle fait l'objet d'une captation vidéo, et est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié.
Messieurs, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, je vais vous demander de prêter serment en rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Emmanuel Michau, Benoît Biteau et Frédéric Breton prêtent successivement serment.
M. Jean-François Longeot, président. - A la suite de vos propos introductifs, Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, vous posera un certain nombre de questions. Puis les membres de la commission d'enquête vous solliciteront à leur tour.
Pouvez-vous nous indiquer, à titre liminaire, les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les projets concernés par notre commission d'enquête ?
M. Frédéric Breton, directeur du conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire. - Le conservatoire d'espaces naturels Centre-Val de Loire a une relation contractuelle avec COSEA, concessionnaire de la LGV Sud-Europe-Atlantique (SEA) pour le portage des mesures compensatoires. Il s'agit du seul lien d'intérêts du conservatoire avec les quatre projets que vous avez cités.
M. Emmanuel Michau, administrateur de Réserves naturelles de France. - Je n'ai pas de liens d'intérêts à titre personnel. La réserve naturelle de la Crau a un lien d'intérêts avec l'opération de réserves d'actifs naturels de Cossure.
M. Benoît Biteau, président du conservatoire d'espaces naturels de Poitou-Charentes. - Le conservatoire d'espaces naturels de Poitou-Charentes est uniquement concerné par la LGV SEA en tant qu'opérateur de mesures compensatoires, en partenariat avec LISEA et COSEA.
M. Jean-François Longeot, président. - Je vous donne la parole, notamment pour répondre aux questions que nous vous avons adressées.
M. Frédéric Breton. - Les réponses que nous allons apporter aujourd'hui au questionnaire que vous nous avez transmis seront complétées par l'envoi d'une note rédigée par le réseau des conservatoires d'espaces naturels. Certaines des réponses contenues dans cette note sont confidentielles : nous souhaitons que vous disposiez de la meilleure vision possible des points forts et des points faibles de la mise en place des mesures compensatoires sans pour autant mettre en péril notre relation contractuelle avec le maître d'ouvrage.
Votre première question concerne l'implication du réseau des conservatoires d'espaces naturels dans les mesures compensatoires. Elle s'exerce à deux niveaux. Le premier est celui de l'élaboration des doctrines et des lois. Nous avons défendu plusieurs amendements lors de l'examen de la loi relative à la biodiversité dont certains ont été retenus. Ce texte représente une avancée considérable du point de vue de la compensation qui est désormais obligatoire, après quarante années où s'est appliquée la règle du « si possible ».
Nous avons édicté une charte éthique sur la mise en oeuvre de la compensation. Afin de ne pas être juge et partie, nous n'intervenons pas au stade de l'évaluation des impacts et de la dette compensatoire, mais uniquement dans la mise en oeuvre des mesures compensatoires, une fois qu'elles ont été validées par l'Etat et les autorités scientifiques. Cette mise en oeuvre s'effectue principalement à travers le portage foncier et la restauration puis l'entretien des zones de compensation dans la durée, plutôt que par la conservation de zones qui sont déjà en bon état fonctionnel. Nous pouvons refuser de mettre en oeuvre des mesures de compensation lorsque nous estimons qu'elles ne correspondent pas aux principes contenus dans notre charte éthique.
M. Emmanuel Michau. - Les réserves naturelles sont, par nature, moins concernées par les grands aménagements. Pour autant, elles sont régulièrement concernées par d'autres types de travaux qui impliquent des compensations - entretien de barrages hydro-électriques, pistes forestières, digues de protection contre la mer notamment. Leurs gestionnaires sont alors associés à la mise en oeuvre de la séquence ERC et dialoguent avec le maître d'ouvrage.
Le plus souvent, les réserves naturelles sont indirectement concernées pour des espaces externes à l'espace protégé. A ce titre, elles sont consultées par l'autorité administrative en tant qu'expert.
Les réserves naturelles peuvent également être bénéficiaires de mesures compensatoires liées aux infrastructures. Ces mesures compensatoires peuvent conduire à renforcer les mesures de protection sur des espaces qui ont un lien de fonctionnalité avec les réserves naturelles.
M. Frédéric Breton. - Nous intervenons au stade de la mise en oeuvre des mesures compensatoires. 26 conservatoires sur les 29 existants interviennent dans le portage de mesures compensatoires. Tous les types d'infrastructures sont concernés, depuis les parcs éoliens jusqu'aux infrastructures linéaires de transports. L'essentiel des missions porte sur le portage du foncier, la restauration et la gestion des sites de compensation.
A la date du 1er septembre 2016, le cumul des surfaces acquises au titre de la compensation représentait 1 270 hectares. Les conventionnements, censés être plus ponctuels car moins pérennes, portaient sur une surface de 2 880 hectares. Au total, les sites de compensation représentent en moyenne moins de 10 % du bilan foncier des conservatoires. Un conservatoire est engagé à hauteur de 30 %. Les personnels mobilisés pour la mise en oeuvre des mesures compensatoires peuvent représenter jusqu'à 10 % des équipes des conservatoires.
Les conservatoires ont parfois refusé de mettre en oeuvre les compensations, pour l'essentiel lorsqu'il n'y avait pas de maîtrise foncière ou lorsque les moyens proposés étaient jugés insuffisants pour assurer la restauration et l'entretien dans la durée des zones concernées.
M. Emmanuel Michau. - Les réserves naturelles sont très souvent mandatées par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) pour la mise en oeuvre des mesures de compensation. Cette notion de « mandatement » est importante pour situer notre responsabilité.
M. Frédéric Breton. - L'expérience de nos conservatoires ne nous permet pas de dégager d'appréciation générale sur la façon dont nous sommes associés au choix des sites de compensation. Les choses se font au cas par cas : dans certaines situations, les sites sont déjà définis dans l'arrêté ; dans d'autres cas, c'est le porteur des mesures qui propose les sites, qui sont ensuite validés par l'autorité environnementale.
Le critère de proximité est relativement important. Un ouvrage a un impact local sur la biodiversité : il détruit un écosystème ou induit une perte de fonctionnalité ; il conduit à la disparition ou à la fragmentation de certaines populations d'espèces. La compensation doit donc se faire à proximité de l'ouvrage afin de préserver les espèces et d'agir sur des milieux écologiques présentant des caractéristiques relativement comparables. De plus, compenser à proximité permet d'éviter d'avoir des territoires qui seraient été entièrement sacrifiés en raison des aménagements qui y sont réalisés.
M. Emmanuel Michau. - La territorialisation est également importante pour nous. S'y ajoute le besoin de cohérence avec les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE). Il serait à ce titre intéressant que les conservatoires et les réserves naturelles, en raison de leur couverture territoriale et biologique, puissent proposer des réseaux de sites agréés de compensation.
Certaines mesures compensatoires peuvent également venir conforter les politiques menées par des réserves naturelles, au moins dans leurs périmètres de protection. La réserve des marais d'Yves est par exemple directement impactée par la création d'ouvrages de protection contre la mer : des mesures compensatoires plutôt fonctionnelles ont été proposées par le gestionnaire sachant que la reconstitution de surfaces analogues est difficile dans ces milieux qui sont très particuliers - marais à halophytes.
M. Frédéric Breton. - S'agissant de la maîtrise foncière, le réseau des conservatoires estime essentiel d'assurer la pérennité de la compensation. Tant que cette garantie de pérennité est assurée, toute structure capable de porter du foncier doit pouvoir mettre en oeuvre des mesures compensatoires. Le réseau des conservatoires a pour principe d'inscrire l'inaliénabilité des terrains dans les actes des sites qu'il acquiert. Il porte également un fonds de dotation auxquels peuvent être versés des sites de mesures compensatoires et travaille à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique qui pourrait accueillir des sites de compensation provenant de porteurs de projets publics.
La pérennité doit être appréciée au regard de la durée de l'impact sur le territoire. Les enjeux ne sont donc pas les mêmes pour un parc éolien, qui peut être démonté au bout de vingt ans, et pour une infrastructure linéaire de transports, qui a priori ne sera jamais abandonnée.
M. Emmanuel Michau. - L'acquisition et le bail emphytéotique sont les outils les plus adaptés pour assurer la pérennité. La création de servitudes foncières inscrites aux hypothèques est également prévue par les textes, sans que soit nécessaire l'existence d'un fonds servant.
Il convient de ne pas sous-estimer les difficultés et les délais liés à l'acquisition foncière, parfois difficilement compatibles avec la mise en oeuvre de la compensation. On pourrait réfléchir à l'inscription automatique des zones de compensation dans les zones de préemption espaces naturels sensibles (ENS), qui offrent ensuite certaines garanties d'inaliénabilité.
M. Frédéric Breton. - Pour être efficace, la compensation doit respecter les principes de cohérence écologique, de proximité géographique et d'acceptabilité locale. Dans ce but, il pourrait être utile de travailler, à une échelle territoriale cohérente, à des schémas de planification permettant de croiser les projets d'aménagements envisagés sur plusieurs années et les sites de compensation qui pourraient être mobilisés. Cette planification viendrait à l'appui de la concertation avec les acteurs locaux et permettrait d'anticiper de futures acquisitions foncières.
Le devenir des mesures de compensation est une question cruciale. Rien n'étant prévu une fois écoulée la durée fixée par les arrêtés, des sites de compensation pourraient être radicalement transformés, ce qui entraînerait la perte du gain de biodiversité obtenu au préalable. De plus, aucun mécanisme de cession ne semble mis en oeuvre pour garantir la vocation environnementale des terrains concernés.
M. Emmanuel Michau. - La question de la poursuite des mesures de gestion est importante. Une partie des crédits destinés aux mesures de compensation pourrait venir alimenter une fondation qui permettrait d'asseoir de façon pérenne les mesures de gestion.
S'agissant de la pérennité du foncier, il serait possible de réfléchir à la cession des territoires aux conservatoires du littoral lorsqu'ils sont compétents, aux départements ou aux communes par un aménagement des textes sur les ENS, voire aux conservatoires d'espaces naturels.
M. Frédéric Breton. - S'agissant des réserves d'actifs naturels et des sites naturels de compensation, l'expérience de la Crau est intéressante tout en présentant certaines limites. Les aspects positifs sont : l'anticipation des gains de biodiversité, qui interviennent avant impact ; la mise en oeuvre des mesures compensatoires à grande échelle, ce qui permet de renforcer leur effet ; la création d'une offre dans des zones où les tensions foncières sont importantes ; l'existence d'un seul porteur de mesures compensatoires, estimé compétent, ce qui facilite la relation avec le maître d'ouvrage mais aussi le contrôle.
En revanche - et ces remarques s'appliquent à la compensation de façon plus générale -, la notion d'intérêt public, sur laquelle s'appuient certaines dérogations, est parfois dévoyée : l'argument de la création d'emplois est par exemple souvent avancé, sans faire l'objet de contrôles a posteriori. La compensation par l'offre peut également générer des risques de contournement des étapes éviter et réduire au lieu de rester résiduelle. Existent également des incertitudes liées aux durées et aux surfaces d'engagement.
M. Emmanuel Michau. - Nous craignons nous aussi que l'existence de sites de compensation agréés ne conduise à négliger les étapes éviter et réduire.
M. Frédéric Breton. - S'agissant de l'A 65, le conservatoire des espaces naturels d'Aquitaine est intervenu uniquement en tant que prestataire de CDC Biodiversité, qui porte les mesures compensatoires. Il ne dispose pas à ce jour d'une vision globale du projet et de l'impact effectif des mesures compensatoires.
Concernant le projet d'aéroport de Notre-Dames-des-Landes, nous pouvons vous indiquer qu'il s'agit d'un projet important sur une vaste surface, qui rend complexe l'appréciation des fonctionnalités écologiques et des communautés d'espèces à compenser. Cette complexité est renforcée par le fait qu'il s'agit d'une zone source pour la fonctionnalité des écosystèmes, tant du point de vue hydro-écologique que du point de vue de la biodiversité.
Nous disposons de davantage d'informations sur la LGV SEA, qui s'étend sur trois régions et concerne donc trois conservatoires différents, qui portent les mesures compensatoires. Ces dernières sont définies par des arrêtés au contenu relativement sibyllin : sont définis une dette cumulée de 24 180 hectares ainsi que des objectifs de sécurisation foncière de 20 % pour la faune et 50 % pour la flore, soit un objectif d'acquisition à l'échelle de la ligne de 78 hectares pour la flore et 4 800 hectares pour la faune. Les bilans qui nous ont été présentés nous permettent d'estimer que la fourchette de réalisation pour les acquisitions est comprise entre 550 et 797 hectares, soit entre 11 % et 15 % de la surface à acquérir, avec de fortes disparités entre régions naturelles. Le conventionnement pourrait atteindre 2 660 hectares, soit 13 % de la dette fixée dans les arrêtés.
Un dispositif partenarial a été mis en place par LISEA et COSEA dans le but d'associer largement les acteurs territoriaux, ce qui est positif mais risque aussi de faire perdre à ces derniers leur regard critique sur la mise en oeuvre des mesures compensatoires.
Nous estimons par ailleurs que les arrêtés ne sont pas suffisamment précis quant à l'obligation de résultats. Nous regrettons également que les mesures foncières soient limitées à la durée de la concession et que le conventionnement soit la solution privilégiée.
Au final, le maître d'ouvrage répond aux objectifs et mobilise les moyens nécessaires, notamment humains. Pour autant, les exigences applicables au maître d'ouvrage retardent la mise en oeuvre de mesures qui étaient enserrées dans un calendrier de cinq ans et sont intervenues en parallèle de la construction de l'ouvrage alors qu'elles auraient dû lui être préalables.
M. Emmanuel Michau. - S'agissant de Notre-Dame-des-Landes, j'ajouterai que l'avis des experts sur la quasi-impossibilité de compenser des milieux humides oligotrophes situés en zone source interroge sur le projet.
M. Frédéric Breton. - L'une de nos principales propositions consiste à séparer plus nettement les phases de diagnostic et de définition relatives à l'évitement et à la réduction de la compensation de l'impact résiduel. Celle-ci doit être calibrée en amont de la déclaration d'utilité publique (DUP) et inscrite dans cette dernière, ce qui faciliterait sa réalisation. Une telle mesure pourrait être vécue par la profession agricole comme une confiscation supplémentaire d'espaces agricoles. Il faut cependant savoir que les principaux bénéficiaires de la gestion des espaces restaurés par les conservatoires d'espaces naturels sont des exploitants agricoles.
M. Emmanuel Michau. - Nous insistons sur l'anticipation, qui doit aussi permettre de consulter des experts. Il serait également important de disposer d'une définition fiable de ce qu'est l'intérêt public majeur, parfois difficile à apprécier pour l'autorité administrative. Les protocoles scientifiques d'acquisition des données naturalistes ne sont pas toujours appliqués avec le même soin, les mêmes moyens et la même pression sur les variantes envisagées. Il serait également important que l'ensemble des mesures qui composent la séquence ERC soient reprises in extenso dans les arrêtés et attestées et préparées avant le dépôt du projet. Les mesures doivent s'appliquer sur la durée de vie du projet, ce qui pose la question des infrastructures pérennes.
Les comités de suivi ont un rôle important à jouer pour ces grandes infrastructures et pourraient être complétés par un rapport annuel ou bisannuel aux comités régionaux de protection de la nature (CRPN).
L'établissement d'éléments de doctrine pour les autorités administratives doit être poursuivi. La DREAL Bourgogne-Franche Comté a une action intéressante en la matière. La doctrine doit se doubler d'outils techniques permettant une meilleure cohérence des méthodes d'action et de suivi, sans nuire pour autant à l'inventivité. L'Agence française pour la biodiversité (AFB) pourrait porter ces éléments en lien avec les DREAL. Dans ce domaine, les réseaux d'espaces naturels peuvent également avoir un rôle d'appui.
Des méthodes claires d'approche de la notion d'additionnalité écologique et de mutualisation de la compensation entre espèces et habitats mériteraient également d'être établies.
Nous constatons un effet pervers des mesures compensatoires qui se traduit parfois par une frilosité des collectivités pour s'engager sur les autres politiques de protection - réserves naturelles, arrêtés de biotope notamment - dans la mesure où elles souhaitent se réserver des marges de manoeuvre pour des mesures compensatoires. En tant que directeur du parc national de la Vanoise, j'ai vu des communes gestionnaires de stations de ski refuser d'adhérer à la charte du parc national en raison des contraintes qui pesaient déjà sur elles pour la mise en oeuvre de mesures compensatoires. Dans certains cas, il devient plus recevable de favoriser des mesures de gestion et de restauration de certains sites déjà protégés mais ne disposant pas de gestion plutôt que de systématiquement rechercher de nouveaux sites à protéger.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous avez parlé de la logique de planification et de l'importance d'avoir une stratégie globale sur la biodiversité dans laquelle s'insèrent les mesures de compensation. Avez-vous des exemples de bonnes pratiques dans certaines régions ?
M. Frédéric Breton. - S'agissant de la région Centre-Val de Loire, le SRCE a été approuvé et validé. En revanche, je n'ai pas connaissance d'un travail de planification spécifique sur la question de la compensation.
M. Benoît Biteau. - Je peux apporter mon éclairage de conseiller régional. Nous n'avons pas effectué de comparaisons qui nous permettraient d'identifier des régions plus avancées que d'autres. Il est sûr cependant que les réflexions sont conduites. En Nouvelle Aquitaine, la réflexion sur l'anticipation des mesures compensatoires est menée avec les acteurs naturels du foncier que sont le Conservatoire du littoral, la Safer ou les établissements publics fonciers (EPF). Les conservatoires des espaces naturels y sont étroitement associés.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous nous avez parlé tout à l'heure de la DREAL Bourgogne-Franche Comté, je me demandais s'il y avait d'autres exemples.
M. Emmanuel Michau. - En Rhône-Alpes, et plus particulièrement dans le département de l'Isère, un travail d'identification a été réalisé. La corrélation avec les mécanismes de compensation n'est pas forcément faite mais les territoires où elle pourrait s'appliquer en priorité sont identifiés, grâce au SRCE.
Les gestionnaires d'espaces naturels, qu'il s'agisse des conservatoires ou des réserves, ont un rôle important à jouer, notamment pour proposer des sites susceptibles d'être agréés.
M. Jérôme Bignon. - Il y a quelque chose que je ne comprends pas. Nous parlons de proximité et envisageons dans le même temps d'identifier des sites de compensation liés à des aménagements dont nous ne savons pas où ils se situeront.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avec une cohérence malgré tout, par exemple s'agissant des espaces de montagne.
M. Emmanuel Michau. - Le SRCE permet souvent d'identifier des espaces de proximité qui peuvent être intéressants. Quand je parle de sites agréés de compensation, je fais référence à la capacité qu'ont les gestionnaires d'espaces naturels à proposer un réseau de milieux suffisamment variés pour porter, dans certains cas et non pas de façon systématique, des mesures compensatoires.
M. Benoît Biteau. - La question posée par Jérôme Bignon est centrale. Il ne faut pas tomber dans le travers de sites de compensations dédiés, conduisant à une forme de financiarisation de la biodiversité et n'apportant pas nécessairement les réponses attendues en termes de compensation au niveau local.
Pour la LGV SEA, CDC Biodiversité a proposé de la compensation avec de l'outarde en plaine de Crau. Or, non seulement les deux espèces d'outardes sont éloignées géographiquement mais elles n'ont rien à voir dans leurs caractéristiques - les populations d'outardes que l'on trouve en Poitou-Charentes sont des outardes migratrices, ce qui n'est pas le cas des outardes de la plaine de Crau. Il faut donc être très vigilant.
En revanche, lorsqu'un projet est en gestation, on doit pouvoir commencer à identifier des zones foncières pouvant être supports de compensation. Cela permettrait d'évacuer la difficulté à avancer aussi vite sur la compensation que sur la réalisation des travaux. Dans la mesure où la compensation est aujourd'hui admise comme incontournable, on doit pouvoir exiger, si elle a été anticipée le plus tôt possible, que l'ensemble des mesures compensatoires ait été mis en oeuvre avant la fin des travaux. Cela est loin d'être le cas pour la LGV SEA et nous sommes très inquiets quant à la possibilité de finaliser les mesures compensatoires une fois les travaux terminés et les trains mis en circulation.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Notre principale préoccupation est de savoir si les mesures compensatoires sont vraiment efficaces. Nous essayons de mesurer la fragmentation des milieux. L'expérience dont vous disposez en termes de gestion de milieux assez différents vous permet-elle de mesurer cette fragmentation et à d'identifier des enjeux en termes de rétablissements de corridors et les risques qu'entraîneraient des barrières supplémentaires ?
M. Frédéric Breton. - C'est là qu'on mesure tout l'intérêt de la géolocalisation des mesures de compensation. Sans celle-ci, il n'est pas possible de disposer du recul suffisant concernant l'effet correctif potentiel des mesures de compensation sur la fragmentation des milieux.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Sans aller jusque-là, avez-vous le sentiment aujourd'hui d'un impact fort de fragmentation des milieux ?
M. Frédéric Breton. - La fragmentation créée par la LGV sur les petites régions agricoles est en effet observable en Indre-et-Loire. Les mesures compensatoires ont à ce titre un effet pervers puisque leurs effets sont appréciés, non pas à l'échelle de ces petites régions agricoles, mais à l'échelle de la ligne, avec la possibilité d'effectuer des mutualisations. Les arrêtés permettent dès lors au maître d'ouvrage de regrouper les compensations sur un territoire donné, par exemple au sud de la région Poitou-Charentes et pas en Indre-et-Loire. Pour les populations de ce département, l'impact additionnel est alors nul et l'objectif de compensation n'est pas atteint.
M. Benoît Biteau. - Pour sortir de cette difficulté, il pourrait être utile de mettre fin au cloisonnement des compensations. La compensation agricole et la compensation environnementale sont intimement liées et pourraient être conciliées afin de mutualiser les mesures : les espaces de compensation agricole pourraient aussi être utilisés pour la compensation environnementale et inversement. Les fragmentations s'en trouveraient atténuées.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avez-vous identifié des sites présentant un intérêt pour la compensation - sites militaires par exemple - qui ne sont ni agricoles ni en bon état de restauration écologique ?
M. Benoît Biteau. - L'identification d'espaces de compensation n'est pas dans le coeur de métier des conservatoires...
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous pouvez malgré tout avoir une vision sur les sites qui seraient intéressants de ce point de vue.
M. Benoît Biteau. - Certes. Mais cela ne veut pas dire que toute l'activité des conservatoires passe par la compensation. Dès lors qu'existe un enjeu patrimonial de préservation de la biodiversité, le conservatoire est directement impliqué. A titre d'exemple, nous gérons avec l'armée plusieurs milliers d'hectares de sites militaires en Poitou-Charentes. Attention à ne pas faire entrer tous les sites présentant un intérêt patrimonial dans une logique de compensation.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La question de l'additionnalité est bien entendu centrale à nos yeux. Nous étudions l'exemple de la Crau, qui fait l'objet d'un relatif consensus. Est-ce qu'il existe ailleurs en France un stock de surfaces extrêmement dégradées qui pourrait faire l'objet de mesures de compensation du même type ou cet exemple n'est-il pas vraiment reproductible ?
M. Emmanuel Michau. - Certaines zones humides situées derrière le lac d'Annecy ne font pas l'objet de mesures de protection spécifiques et pourraient être restaurées afin d'améliorer leur fonctionnalité. Voilà un exemple.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pensez-vous que l'Agence française pour la biodiversité (AFB) soit l'opérateur idoine pour avoir une vision sur ces zones et définir une stratégie nationale ?
M. Frédéric Breton. - L'AFB peut jouer un rôle qui doit être envisagé en lien avec celui des agences régionales de biodiversité (ARB) créées dans certaines régions. En Centre-Val de Loire, l'ARB a notamment pour objectif de réunir l'ensemble des acteurs qui connaissent le territoire et qui ont une vision des enjeux de biodiversité à l'échelle de celui-ci. Parvenir à avoir une vision anticipée des territoires qui présentent un potentiel en termes de restauration serait en effet utile pour la mise en oeuvre des mesures compensatoire. S'agissant de la LGV, nous avons passé un an et demi à rechercher des sites de compensation, ce qui ne serait pas arrivé si nous avions déjà eu une bonne vision du territoire.
M. Daniel Gremillet. - Nous partageons tous les mêmes objectifs concernant la séquence ERC. On constate souvent que les délaissés liés à la réalisation d'un ouvrage pourraient abriter des mesures compensatoires. Je ne partage cependant pas votre propos lorsque vous indiquez que l'agriculture peut tirer un avantage des mesures compensatoires : la construction des ouvrages et les mesures de compensation font perdre de la terre agricole et par conséquent, des capacités de production et du chiffre d'affaires.
En revanche, je partage l'idée selon laquelle on pourrait réfléchir à délocaliser certaines mesures de compensation pour les mettre en oeuvre sur des territoires présentant un intérêt particulier sans être situés pour autant à proximité immédiate des infrastructures construites. Un équilibre doit être trouvé.
Pouvez-vous nous donner plus de précisions sur des échecs dont vous avez parlé dans les négociations, notamment sur les notions de valeur ?
M. Jérôme Bignon. - Je rappelle que l'AFB est une agence « pour » la biodiversité, contrairement aux ARB. Cela a son importance : le « pour » n'est pas exclusif et implique l'intervention d'autres acteurs.
Il serait intéressant, avec l'aide des ARB, d'avoir un inventaire des territoires qui mériteraient d'être restaurés au titre de la compensation. Nous n'avons pas cet état des lieux. Certains sites militaires ou des phares et balises sont dans un état très dégradé. Regardons la réalité en face, cela permettra de progresser.
M. Benoît Biteau. - Je partage ce qu'a dit Jérôme Bignon. Nous travaillons sur ces questions même si les choses sont encore perfectibles.
En réponse à Daniel Grémillet, je ne remets pas du tout en cause le fait que la construction des ouvrages fait disparaître des surfaces agricoles. Le monde agricole n'en est pas moins notre principal partenaire pour gérer les espaces de compensation.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La question derrière est celle de la proximité : pourquoi faire de la compensation à proximité de l'ouvrage sur des terres agricoles très productives lorsqu'il est possible de trouver, un peu plus loin, des terres présentant un potentiel de restauration plus important ?
M. Daniel Gremillet. - La question est essentielle. Dès lors qu'on utilise une terre agricole pour faire de la compensation, on leur fait perdre une partie de leur valeur ajoutée. C'est l'agriculture qui paye à chaque fois.
M. Benoît Biteau. - J'insiste sur le fait que nos premiers interlocuteurs sont les agriculteurs. Par ailleurs, si l'on prend l'exemple de l'outarde, elle a besoin de terres céréalières productives pour se développer : on ne peut donc pas faire de mesures compensatoires à destination des outardes sans avoir des plaines céréalières productives à proximité.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pourriez-vous nous transmettre par écrit des éléments sur les coûts de restauration des milieux ?
M. Jean-François Longeot, président. - Merci pour votre participation à cette audition. Je lève la séance.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est suspendue à 15 heures.
La réunion est ouverte à 16 heures.
Audition de M. Daniel Gilardot, président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) de la Vienne, M. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, et M. Jean-Louis Jollivet, vice-président de Vienne Nature
M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous accueillons maintenant trois associations dans le cadre de nos auditions sur le projet de ligne à grande vitesse (LGV) entre Tours et Bordeaux : Poitou-Charentes Nature, Vienne Nature et la ligue de protection des oiseaux (LPO) de la Vienne. Je rappelle à ce sujet qu'une délégation de notre commission se rendra sur place dès ce soir et toute la journée de demain. Notre commission d'enquête, à travers quatre projets d'infrastructures qui en sont chacun à un stade différent de mise en oeuvre de leurs mesures compensatoires, s'est donné pour objectif d'identifier les points de difficulté et les obstacles à une bonne mise en oeuvre de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC). Elle souhaite pouvoir faire des propositions pour améliorer la mise en oeuvre des mesures compensatoires ainsi que leur suivi dans la durée. Nous recevons donc MM. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, Jean-Louis Jollivet, vice-président de Vienne Nature, ainsi que Daniel Gilardot, président de la LPO de la Vienne.
La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse ; elle fera l'objet d'une captation vidéo, et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat ; un compte rendu en sera publié. Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander de prêter serment. Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Gustave Talbot, Jean-Louis Jollivet et Daniel Gilardot prêtent successivement serment.
M. Jean-François Longeot, président. - Messieurs, après vos propos introductifs, je cèderai la parole à M. Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, ainsi qu'aux autres membres de la commission. Vous avez reçu un questionnaire indicatif, auquel vous ne pourrez répondre ici de manière exhaustive mais pour lequel nous apprécierions d'avoir vos réponses par écrit.
Pouvez-vous nous indiquer, à titre liminaire, les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les autres projets concernés par notre commission d'enquête ? Je les rappelle : l'autoroute A65, le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, et la réserve d'actifs naturels de la plaine de la Crau.
MM. Gustave Talbot, Jean-Louis Jollivet et Daniel Gilardot déclarent n'avoir aucun lien d'intérêts avec les autres projets étudiés par la commission d'enquête.
M. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature. - Poitou-Charentes Nature (PCN) est une fédération qui coordonne, harmonise et aide une douzaine d'associations dans les quatre départements de Poitou-Charentes. Ces associations, généralement de niveau départemental, peuvent être généralistes ou naturalistes. Six d'entre elles travaillent sur la LGV. Notre fédération est une structure légère composée de quatre salariés, tandis que les associations adhérentes représentent, quant à elles, quelque quatre-vingt salariés qui sont aujourd'hui reconnus comme experts. Nous sommes affiliés à France nature environnement (FNE) et avons créé avec nos homologues du Limousin et d'Aquitaine une confédération qui est l'interlocuteur de la nouvelle région Nouvelle Aquitaine. Parmi nos dizaines de milliers de bénévoles, quelques milliers sont très actifs et transmettent leurs observations en ligne. À partir de ces données, nous conduisons des études dans le cadre de contrats d'objectifs, nous menons des actions d'éducation à l'environnement et à la nature auprès du grand public et des scolaires et nous travaillons à la protection physique des espèces sur le terrain, notamment lorsqu'elles sont touchées par des grands projets tels que la LGV.
PCN ne s'est pas opposée à la construction de la LGV. Elle a cependant posé trois conditions : limiter les nuisances sonores pour les habitations, respecter la nature sauvage et développer le fret sur l'ancienne ligne. La notion d'éviter n'a pas été prise en compte par Réseaux ferrés de France (RFF) dans sa première approche. RFF a ensuite choisi Vinci comme concessionnaire lequel a créé des filiales - LISEA et COSEA. Après une longue réflexion de nos associations, nous avons choisi de conventionner avec ces deux filiales, de manière à cadrer le travail de nos experts sur les séquences réduire et compenser.
Les actions des associations dans ce cadre consistaient notamment à suivre le chantier, à proposer des mesures de mise en défens, à conduire des pêches de sauvegarde ainsi que des mesures de griffage. PCN est quant à elle chargée de la coordination et de l'harmonisation du travail des associations. Elle est l'interlocuteur direct des services de COSEA et de LISEA. Divers organismes interviennent par ailleurs dans ce processus : les chambres d'agriculture, le comité régional de la propriété forestière, les fédérations de chasse et de pêche, ainsi que le conservatoire régional des espaces naturels (CREN). Ces procédures, lourdes, ont entraîné des retards : la LGV devrait être mise en service début juillet alors que 1 200 hectares ne font toujours pas l'objet de mesures compensatoires agréées.
Lors de la transmission du dossier, nous avons eu plusieurs surprises. Première surprise : l'étude d'impact initiale était extrêmement légère et nos données collectées depuis des décennies ont permis de compléter ce point zéro. Seconde surprise : les engagements de l'État en matière de compensation étaient également ténus, puisqu'ils ne dépassaient pas une centaine d'hectares. Il nous a fallu solliciter directement le ministère de l'environnement et, grâce à l'appui du directeur des transports de l'époque, trois experts scientifiques reconnus ont été nommés. Ceux-ci ont alors démontré que les mesures proposées ne permettaient pas d'assurer le sauvetage d'espèces telles que le busard, l'oedicnème criard, ainsi que la dernière population migratrice d'outardes canepetières. D'autres espèces sont aussi concernées comme le vison d'Europe, le sonneur à ventre jaune ou encore l'écrevisse à pattes blanches. Cet aspect n'était pas bien pris en compte et le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) a également suivi cette situation de très près. Les arrêtés préfectoraux avaient fixé 25 000 hectares de dette compensatoire. La mutualisation des mesures a conduit à retenir 3 500 hectares de surfaces dédiées aux mesures compensatoires.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous commençons, au gré des activités de notre commission d'enquête, à avoir une vision claire du projet. Je vous remercie plutôt d'insister sur les difficultés qui vous semblent manifestes.
M. Gustave Talbot. - Première difficulté : les mesures conservatoires ont été beaucoup trop tardives car elles auraient dû être définies avant même l'enquête publique. Nous avons contesté la déclaration d'utilité publique (DUP) auprès du Conseil d'État, sans succès aucun comme vous pouvez l'imaginer. Seconde difficulté : les mises en défens étaient relativement ténues, même si les filiales de Vinci ont déployé des responsables environnement qui correspondaient avec nos associations. La qualité du travail était extrêmement variable en fonction des personnels concernés. Certes, nous sommes en relation avec l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), en charge de la police de l'eau, et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), responsable de la police de la faune sauvage. Nous avons été particulièrement vigilants aux passages petite et grande faune et, plus généralement, à l'ensemble des ouvrages permettant d'assurer la transparence de la ligne. Nous avons veillé à ce que le choix des sites destinés aux mesures compensatoires garantisse une plus-value écologique, avec un succès mitigé puisque des mesures ont été mises en oeuvre sur des sites déjà favorables à la biodiversité. Je citerai une anecdote. Quelques espèces - comme le triton de blasius ou l'ail rose - ont été découvertes durant le chantier et ont conduit à l'arrêt des bulldozers. Le préfet a dû déclarer que l'économique n'a pas à primer l'environnement. Les travaux ont également eu des conséquences négatives sur les mises en défens et conduit à la destruction de zones humides. Un bâtiment, qui abritait des hirondelles en reproduction, a été détruit sans que nous ne le sachions ; des rivières ont été polluées par des écroulements de terre dans leur lit ou encore de mauvais stockages d'arbres abritant des insectes xylophages ont été conduits. Le suivi, qui relève de la responsabilité de LISEA, a déjà commencé pour certaines mesures, notamment la création de mares. Sur ce point, je vous indique que la création de mares a parfois été imparfaite puisqu'elle n'était pas précédée d'une pêche de sauvegarde. Des espèces ont également été introduites dans des mares existantes, ce qui ne présente aucun intérêt.
Des suivis sont également engagés concernant l'avifaune de plaine et sont supervisés par l'antenne du CNRS de Chizé dirigée par M. Vincent Bretagnolle. La transparence des ouvrages fait elle aussi l'objet d'un suivi avec le repérage, par photos, piégeages ou empreintes des espèces.
Dans l'état actuel des choses, nous ne sommes pas en état d'évaluer l'efficience des mesures. Il nous faudrait plus de temps pour le faire, puisque la biodiversité ne s'installe pas aussi vite dans un paysage nouveau.
M. Jean-Louis Jollivet, vice-président de Vienne Nature. - J'interviens au nom de Vienne Nature, dont j'ai été le président durant un certain nombre d'années. J'ai également le privilège d'avoir suivi le dossier depuis 1992 qui, à l'époque, ne mentionnait pas un mot sur la biodiversité, sur les milieux naturels, ou sur la séquence ERC, qui date pourtant de 1976. Cette lacune originaire a sans doute marqué toute l'histoire de cette ligne. Je ne reviendrai pas sur les innombrables ratés évoqués par mon collègue. Je demanderai aux sénateurs de faire preuve de patience pour évaluer, dans dix ans, les effets de ce projet.
M. Ronan Dantec, rapporteur. -Nous concluons nos travaux le 10 avril prochain !
M. Jean-Louis Jollivet. - En ce qui me concerne, je me contenterai de pointer les difficultés qui nous ont marqué et de formuler des propositions d'amélioration du cadre juridique et réglementaire. Les difficultés sont ainsi de deux ordres : COSEA, maître d'ouvrage, n'a jamais eu la volonté politique de réussir sur le plan environnemental et a géré le chantier, pour le citer, « l'oeil sur la montre ». Les « valses-hésitations » autour des règlements environnementaux ont été très mal vécues par les salariés, s'agissant notamment de la séquence ERC accusée d'avoir provoqué, au gré des espèces découvertes, des arrêts de chantier. Du côté de l'État, nous avons eu affaire à un double langage mal vécu également : alors que les services déployés sur le terrain étaient extrêmement vigilants et disponibles, ils n'étaient pas suivis par leur hiérarchie. COSEA a, de ce fait, été encouragé à outrepasser les arrêtés préfectoraux qu'il était supposé respecter. L'obstacle principal avec le maître d'ouvrage a tourné autour de la conception même de la compensation : à nos yeux, elle devait apporter une plus-value à l'existant, en application du principe d'additionalité ; confronté à des difficultés d'acquisition dans la grande plaine céréalière où se trouvent notamment les outardes, le maître d'ouvrage a privilégié des mesures compensatoires réduites à la conservation de milieux naturels en état, mais menacés par l'extension des cultures céréalières, comme le bocage de Chaunay dans la Vienne. La question reste ouverte et il faudrait que la réglementation soit plus précise. En effet, une mesure de simple conservation d'un étang peut-elle être assimilée à une mesure compensatoire ? À cet égard, RFF et COSEA ont vécu comme excessive la compensation de l'outarde sur 700 hectares, tandis que nous la vivions comme insuffisante. Il y a là un problème de méthodologie pour évaluer de manière très précise où se situe l'impact.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La discussion de l'équivalence va être centrale dans notre rapport. Au final, vous avez trouvé un compromis, mais sur quels éléments ? Comment étaient justifiées les demandes des uns et des autres ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Une expertise scientifique a été menée : il s'agit là d'un processus qui à mes yeux devrait être généralisé. Les trois chercheurs ont été unanimes pour constater une erreur dans l'appréciation de l'impact. Au lieu des 65 hectares initialement fixés, ils ont demandé un périmètre de 1 500 à 2 000 hectares. Nous avions un diagnostic radicalement différent de celui de RFF qui considérait qu'il n'avait pas à payer pour l'agriculture industrielle qui, à ses yeux, avait créé des dégâts bien plus importants sur l'outarde. Les opérateurs sont sans doute arrivés au mauvais moment, alors que l'outarde était sur le point de s'éteindre. Les mesures compensatoires sont devenues, de ce fait, le dernier outil pour tenter de sauver l'espèce. L'impact de la LGV n'était peut-être pas décisif, mais il entraînait bien un surcroit de cloisonnement. Le fait que les mesures compensatoires aient posé autant de problèmes résulte du manque d'anticipation. On a débuté le projet sans réserve foncière et sans que l'évaluation même du volume de compensation et des sites de compensation figure dans la DUP. Nous avons été frappés par le fait que la DUP ne permet pas de réaliser les mesures compensatoires. Ainsi, on exproprie sur l'emprise alors que les mesures compensatoires se situent, par définition, hors emprise. On est prisonnier du marché du foncier et de la bonne volonté d'éventuels vendeurs, tandis que les chambres d'agriculture ne sont pas toujours convaincues de l'intérêt à acquérir et préfèrent le conventionnement. Pour nous, c'est l'acquisition qui sécurise les mesures compensatoires et non la contractualisation. Il faut que le cadre juridique anticipe la compensation dès le niveau de l'avant-projet sommaire, c'est-à-dire de la DUP, et que les mesures compensatoires soient strictement évaluées en volume et localisées, induisant, du même coup, une obligation de réserve foncière.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - S'agissant de l'outarde, nous avons là un exemple de médiation scientifique réussie. Il y a eu discussion scientifique jusqu'à un accord.
M. Jean-Louis Jollivet. - La discussion très difficile a abouti à un compromis autour de 700 hectares à partir des projections scientifiques de l'ordre de 1 500 à 2 000 hectares.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Mais toujours avec les scientifiques ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Oui, mais ils n'étaient pas d'accord sur la surface retenue de 700 hectares. Nous avons accepté ce compromis comme association.
M. Daniel Gilardot, président de la Ligue de protection des oiseaux (LPO) de la Vienne. - Nous avons pu aller très loin sur l'expertise de l'outarde puisque cette espèce fait l'objet d'un plan national de sauvegarde. En effet, nous suivions cette espèce depuis longtemps et connaissions bien ses différentes implantations. Nous mesurions ainsi d'autant plus facilement les risques qu'entrainerait une perte ou un cloisonnement de territoire. Cette démarche scientifique nous a permis d'obtenir des chiffres inattaquables et d'esquisser les conséquences du projet sur cette population en disparition.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'État soutenait cette démarche de médiation ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Le directeur des infrastructures au ministère était convaincu qu'il y avait eu une erreur d'appréciation et a fait preuve d'une sincère neutralité. Les trois experts ont été acceptés par les deux parties et cette démarche a permis d'avancer. Cette démarche constitue, à nos yeux, un précédent important qui gagnerait à être suivi et nous a permis d'avancer.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous avons, à cette date, deux exemples de collège scientifique : celui de Notre-Dame-des-Landes où l'État n'a pas cherché le compromis avec le collège scientifique et le vôtre, que vous nous avez présenté et dans lequel l'État n'a pas suivi la même logique.
M. Jean-Louis Jollivet. - Nous pourrons vous retracer les étapes de cette démarche qui a été très longue et délicate.
Nous proposons que soit fixé dans la DUP un pourcentage de mesures compensatoires à faire par acquisition. En effet, nous avons perdu du temps à marchander pour fixer un minimum de 20 %. En tant qu'association, nous estimons qu'il faudrait aller au-delà. Il faudrait également se tenir à un calendrier impératif. Le retard a été pris dès le début. Dès le premier coup de pelle sur le chantier, 50 % des mesures compensatoires étaient déjà en retard. Les retards se sont ensuite cumulés. Le calendrier devrait comprendre des pénalités de retard, à l'instar de ce qui prévaut dans tous les chantiers.
Il nous semble également essentiel que les mesures compensatoires soient soumises à un ratio pour valoriser leur plus-value réelle. Il est anormal que dix hectares de zone humide restaurés représentent le même poids que dix hectares de zone humide en bon fonctionnement qui sont achetés, sans que soit conduite une quelconque forme de compensation. Il faut donc définir un coefficient de plus-value qui distingue la création de milieux, y compris à partir de friches industrielles dépolluées ou de zones économiques abandonnées. Dans notre région, beaucoup de ces zones ne sont pas viabilisées et peuvent par conséquent être réhabilitées en zones naturelles. Les pelouses qui verdissent ces zones économiques représentent par ailleurs un gaspillage de terres autant pour l'agriculture que pour les zones naturelles !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avez-vous des exemples de restauration de zones humides ou d'autres biotopes dans le cadre de ce projet ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Une mesure compensatoire liée au déboisement du périmètre de Center-Park du Nord Vienne répond à ces critères. On reconstitue un foisonnement alluvial en compensation de la destruction d'une forêt sans grande valeur écologique. La plus-value écologique est réelle et le fait que la mesure soit mise en oeuvre à 50 kilomètres de la zone détruite ne gêne personne.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La construction de la LGV a-t-elle entraîné la reconstruction de zones humides ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Dans le bocage de Chaunay, qui est coupé par la LGV, des zones humides ont été achetées et gérées par le conservatoire des espaces naturels. Elles n'étaient pas toutes en bon état et très menacées par l'extension des cultures céréalières. Leur entretien va permettre leur sauvegarde. On est cependant dans une démarche qui mêle la conservation à la restauration.
M. Gustave Talbot. - Près de 150 mares ont été ajoutées pour compenser ce qui a été détruit.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les mares nous intéressent beaucoup et nous en avons visité quelques-unes.
M. Gustave Talbot. - Je vais revenir sur la compensation qui concernait initialement près de 25 000 hectares. De notre point de vue, les arrêtés préfectoraux étaient beaucoup trop imprécis pour que nous disposions d'arguments. Les 3 500 hectares finaux ont été fixés quasiment au doigt mouillé. Cela rendait le débat extrêmement difficile avec COSEA et nous avons fini par nous ranger à l'avis de la DREAL.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - C'est donc la DREAL qui joue le rôle d'arbitre avec deux propositions ?
M. Gustave Talbot. - Tout à fait !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les 150 mares ont-elles été créées ex nihilo ou plutôt dans des endroits où d'autres mares existaient déjà ?
M. Gustave Talbot. - Généralement, les mares ont été créés là où d'autres ont été détruites et où l'on trouvait donc un potentiel d'amphibiens pour les recoloniser. Certaines mares doivent parfois être reconstruites, faute de pouvoir contenir l'eau. La difficulté est que les pêches de sauvegarde n'ont pas toujours été conduites au moment de la destruction des mares.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les endroits où ces mares ont été créées ne comprenaient pas de mares initialement ?
M. Gustave Talbot. - En effet, les mares n'ont pas été créées là où il y en avait déjà beaucoup. Le travail conduit était plutôt correct.
M. Jean-Louis Jollivet. - Nous avons été gênés par le fractionnement du projet en deux enquêtes publiques, ce qui a conduit à une situation ubuesque, avec une enquête pour le trajet Tours-Angoulême, alors que la DUP pour le projet Angoulême-Bordeaux était déjà signée. Une telle démarche frappait de caducité toute analyse possible du dossier, puisque l'affaire était réglée ! Il serait utile que la loi prévienne le découpage en parties distinctes de projets uniques et empêche que les promesses contenues par l'enquête publique ne soient jamais tenues par le maître d'ouvrage. Nombreux sont les gens - y compris parmi nos associations - qui ont été séduits par l'engagement d'utiliser les sillons dégagés sur la ligne ferrée historique pour assurer le ferroutage. Ce projet nous tenait à coeur et était de nature à améliorer la situation. Nous attendons toujours sa réalisation ! J'aimerais que le législateur trouve le moyen d'amener les porteurs de projet à ne pas promettre n'importe quoi, afin d'éviter que l'opinion publique ne soit induite en erreur. En conclusion, je dirai que le bilan n'est guère encourageant, depuis quarante ans que la séquence ERC est inscrite dans la loi. Même si nous sommes confiants quant à l'apport de la loi sur la biodiversité de 2016, l'effet de barrière et de fractionnement, dans le cadre d'un projet linéaire d'infrastructures de transport, n'est pas compensable. Il serait ainsi utile de limiter les grandes infrastructures de ce type au strict nécessaire et ainsi de privilégier la rénovation de l'existant. Nous disposons d'un capital de lignes qui peuvent être restaurées et modernisées, alors que la LGV présente un ensemble de problèmes insurmontables, non seulement par rapport à la biodiversité, mais aussi à l'habitat humain. Au lieu d'opposer la nature au cadre de vie, il conviendrait plutôt de promouvoir le paysage comme une interface viable entre les deux. La coupure liée aux infrastructures linéaires de transport ne saurait être compensée, ce qui devrait pousser à la réflexion, bien en amont, quant à la nécessité d'un tel chantier.
M. Gérard Bailly. - Nous avons vécu une situation analogue avec la ligne Paris-Belfort. Il faut reconnaître que les habitants du Territoire de Belfort, qui mettaient alors plus de 4h30 à rejoindre Paris, ainsi que l'ensemble de son bassin économique auraient éprouvé davantage de difficultés s'il n'y avait pas eu cette ligne à grande vitesse. Je suis naturellement pour la biodiversité, mais aussi pour les humains qui doivent se déplacer. Aussi, je ne souhaiterais pas que l'on condamne les modes de transport. Vous nous avez rappelé qu'une autoroute coupait tout autant la biodiversité qu'une ligne TGV ; ce à quoi, je souscris, puisque dans mon département, le Jura, nous avons à la fois une LGV et une autoroute ! Mais sur l'A39, inaugurée en 1998, beaucoup de choses ont été réalisées pour en limiter l'impact ! Par ailleurs, vous évoquez un nombre conséquent d'hectares pour les mesures de compensation. En quoi ces dernières consistent-elles ? Sont-elles fixées parcelle par parcelle et s'agit-il de fauches tardives, ou encore de remises en herbe ? Les agriculteurs ne semblent guère, à la lueur de vos propos, désireux de s'engager dans la compensation. Quelle est, selon vous, la raison d'un tel frein ?
M. Gustave Talbot. - Nos associations ne sont pas systématiquement opposées aux infrastructures de transport. Nous réagissons cependant lorsque l'environnement est mal voire n'est pas du tout pris en compte !
M. Gérard Bailly. - Je ne dénie pas ce que vous venez de dire !
M. Gustave Talbot. - Je prendrai l'exemple de l'A83, qui vient de Vendée et rejoint l'A10. On utilise de l'argent public pour essayer d'enrayer le déclin des espèces tout en construisant des ouvrages qui leur sont néfastes. Bien que cette autoroute, construite dans les années 1980, se situe sur une zone de protection spéciale, nous avons obtenu seulement trois hectares de compensation, une aire d'autoroute a été baptisée d'après l'outarde canepetière !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Y a-t-il toujours des outardes ?
M. Gustave Talbot. - Non, hélas. Par ailleurs, les chambres d'agriculture identifient les agriculteurs qui peuvent souscrire aux mesures. Ce n'est pas que les agriculteurs soient opposés aux mesures en tant que telles. Comme nous avions du retard dans la mise en oeuvre des mesures compensatoires, les agriculteurs n'ont pu être sollicités à temps. Il n'y a pas d'opposition de principe des agriculteurs.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les représentants de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, que nous avons auditionnés, nous ont paru assez allants sur le projet !
M. Daniel Gilardot. - Comme l'outarde relève d'un plan national de sauvegarde, les agriculteurs avaient déjà été sollicités pour mettre en place ces mesures agro-environnementales. Notre région est la dernière à accueillir ces espèces et les mesures sont d'ores et déjà bien connues et acceptées par les agriculteurs.
M. Gustave Talbot. - Ces surfaces ne sont pas soustraites à la production agricole. En revanche, des contraintes existent, comme des fauches tardives ou la suppression en luzerne de certaines fauches. Mais les agriculteurs sont indemnisés pour la perte de production qui s'ensuit.
M. Daniel Gremillet. - Dans votre propos, vous avez évoqué la lenteur et la complexité de l'accession à la propriété pour les terres devant faire l'objet de mesures compensatoires. On perd, me semble-t-il, du temps, compte tenu de l'objectif que vous poursuivez et de l'arsenal existant en droit du fermage. On pourrait gagner du temps en associant les agriculteurs qui sont propriétaires dans le secteur concerné dans l'atteinte de l'objectif, sans passer par l'expropriation, qui demeure conflictuelle. Un partenariat plus volontariste permettrait d'atteindre l'objectif commun, dès lors que des personnes sont prêtes localement à reconnaître l'intérêt de cette sauvegarde !
M. Gustave Talbot. - Je ne connais pas un seul exemple d'expropriation en matière de mesures compensatoires !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La loi ne permet pas l'expropriation en matière de mesures compensatoires.
M. Daniel Gremillet. - Je rebondissais par rapport à vos propos !
M. Gustave Talbot. - Pourquoi considérons-nous le pourcentage d'acquisitions comme insuffisant ? Un site acquis va être géré et suivi dans la durée d'exploitation de la ligne, à l'inverse de ce qui se produit dans le cadre d'une convention. Nous avons quarante cahiers des charges différents en fonction des espèces et les conventions ont une durée de huit ans renouvelable. Il faut cinquante années pour asseoir les espèces !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Où en est-on de la mise en oeuvre des mesures compensatoires sur la LGV ? Je vous remercie également de vos remarques qui ne figuraient pas dans vos contributions initiales, comme celle préconisant que l'arbitrage final entre deux propositions incombe à la DREAL afin d'assurer un compromis. Ce type de mécanisme nous intéresse vraiment pour le rapport final. Par ailleurs, on a bien compris que la séquence éviter n'était pas sur la table et que la séquence réduire n'a pas entraîné de grande modification du tracé. Si les 700 hectares retenus pour l'outarde avaient été mis sur la table plus en amont, le tracé aurait-il bougé ? Je n'ai pas le sentiment qu'il y ait eu de réduction conduisant à modifier le tracé. Reste donc la compensation. Manifestement, des mesures de compensation non négligeables ont été mises en oeuvre, même si tout n'est pas réalisé à ce stade. Les atteintes à l'environnement générées par les travaux restent dans une forme d'angle-mort de la compensation alors qu'elles ont généré un certain nombre de contentieux, y compris au pénal. Comment voyez-vous la situation aujourd'hui ? Le dialogue est-il suffisant pour que la totalité des mesures de compensation soit mise en place ? Craignez-vous de voir disparaître vos interlocuteurs une fois le chantier terminé ?
M. Jean-Louis Jollivet. - La disparition prochaine de COSEA nous inquiète, puisque cet opérateur n'a pas encore mis en oeuvre toutes les mesures compensatoires.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - LISEA ne va pas les reprendre derrière COSEA ? On note votre inquiétude, car LISEA est censé exister dans la durée.
M. Jean-Louis Jollivet. - Ce sont deux groupes d'entreprises différents. Il me semble que les erreurs de COSEA ne contraignent pas LISEA.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Subsiste tout de même une obligation de résultat global ! LISEA est tenu sur le résultat final et reprend le fonctionnement.
M. Gustave Talbot. - Lors de la dernière réunion du comité de suivi à la préfecture de Bordeaux en décembre dernier, à laquelle participait notamment le CNPN, il nous a été indiqué que COSEA ne saurait disparaître tant que les mesures compensatoires n'auront pas été toutes réalisées. Sur les 3 500 hectares concernés par cette démarche, il en manque 1 600 qui ne sont pas totalement fixés. Ces mesures compensatoires ne seront pas totalement réalisées à l'horizon de la mise en service de la ligne. Il nous a ainsi été assuré que COSEA durerait tant que son travail ne serait pas abouti.
M. Daniel Gilardot. - La LPO Vienne oeuvre depuis de nombreuses années sur ce secteur qu'elle connaît donc bien. Nous n'étions pas favorables à la construction de cette ligne et nous avions jugé que la question du fret aurait dû être regardée plus sérieusement dans le cadre de l'évitement. Or, la LGV a été conçue sans prêter attention au fret. Aujourd'hui, l'autoroute A10 est saturée par les poids lourds et va devoir être portée à trois voies. La route nationale 10 est elle aussi totalement saturée. Comme nous sommes légalistes, nous avons accepté la DUP. Nous avons d'emblée, sous l'égide de PCN, accepté de travailler de concert afin de réduire au maximum l'impact en fonction des connaissances et de notre travail sur le terrain. Pour nous, l'outarde canepetière est un point non négociable, car le Poitou-Charentes a la responsabilité de la dernière population d'outardes canepetières migratrices, avec trois cent mâles de cette population. Les outardes de la Crau sont différentes, puisqu'elles ne migrent pas. Il s'agit de deux populations radicalement distinctes.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - S'agit-il de la seule population de cette espèce migratoire en France ?
M. Daniel Gilardot. - En Europe même ! Il s'agit bel et bien des derniers représentants de cette population d'outardes migratrices ! Nous travaillons dans le cadre d'un plan national qui est aussi demandé par l'Union européenne. Ce point a très nettement influé sur les négociations. Pour nous, la partie compensation a été vue trop tardivement et, sans la nomination d'experts, nous n'aurions pas pu trouver un consensus sur les surfaces. La mise en place de la compensation s'est heurtée à la confrontation entre la logique du secteur des bâtiments et travaux publics (BTP) et celle de l'environnement. Elle a également pâti de la méconnaissance de ce qu'était une espèce protégée. Les personnes du BTP ne connaissent pas forcément la réglementation en la matière et on ne peut impunément détruire une espèce protégée. Nous avons constaté que la conception des aménageurs - qui ne souhaitaient pas que le chantier prenne du retard - s'avérait distincte de celle de la DREAL qui défend la loi. À cet égard, il serait salutaire que la loi affirme une doctrine forte de façon à ce que la défense des espèces protégées soit réellement primordiale.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Qu'entendez-vous par doctrine ? Les personnes auditionnées cet après-midi nous ont signalé que l'équivalence ne s'inscrivait pas dans un cadre scientifique suffisant. Le séquençage doit-il être pris en compte, à l'instar de ce qui se passe dans le cadre de l'aménagement de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes où l'État s'engage à réaliser 20 % des mesures compensatoires avant la réalisation des travaux ? Dans d'autres cas, la construction de la LGV a entraîné un certain nombre de destructions, avant que ne soient prises des mesures compensatoires.
M. Daniel Gilardot. - J'avais été choqué d'entendre certains représentants de l'État prenaient des positions allant à l'encontre de la protection des espèces en privilégiant la conduite du chantier coûte que coûte. L'État devrait parler d'une seule voix afin d'éviter de semer le doute dans la population. Pour qu'il y ait une compensation réelle, il faudrait évaluer, bien en amont du projet, les actions de compensation de manière à ce que les constructeurs puissent les intégrer dans leurs coûts. Ce n'était pas le cas pour la LGV puisque les surfaces à compenser ont été décidées après l'attribution du marché. Il faudrait retenir ce point lors des travaux futurs et que la DUP comprenne une estimation beaucoup fine de la compensation que les travaux doivent induire. L'acquisition permettrait d'obtenir plus de souplesse et de bénéficier d'un horizon plus dégagé. Je n'imagine pas qu'un conservatoire achète pour revendre, une fois l'objet de la compensation atteint, ce qui serait catastrophique ! La mutualisation des mesures de compensation obéit à des considérations financières certaines, mais ne répond pas forcément aux besoins de la biodiversité.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Trouvez-vous que nous avons trop concentré ? La ligne LGV prenant dix hectares au kilomètre et les 3 500 hectares doivent être proches d'un coefficient 1, au final. Celui-ci vous paraît-il insuffisant ?
M. Daniel Gilardot. - La compensation d'un hectare pour un hectare n'est pas, en tant que telle, la question, bien qu'une telle démarche revienne à nier les fonctions biologiques des différents secteurs concernés. On verra, dans le suivi des zones compensées, si elles peuvent absorber les espèces dont les surfaces ont été détruites.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pensez-vous, à cet égard, que les zones choisies pour la compensation sont globalement pertinentes ? Les mesures ont-elles été prises au bon endroit ? Avec un périmètre plus ou moins large et avec un meilleur dialogue en amont, aurait-on amélioré la localisation de la compensation ?
M. Daniel Gilardot. - On s'est attaché à demeurer dans les aires biogéographiques que traverse la ligne et à compenser au plus près. Pour autant, certaines zones ne peuvent être compensées, comme une forêt séculaire. Lorsqu'on parle de plus-value de la compensation, on a tendance à surcompenser dans des zones présentant déjà une valeur écologique importante et où se trouvaient déjà les espèces. Au final, on ne compense pas grand-chose et on n'apporte rien en termes de biodiversité. On surprotège certains secteurs, voilà tout !
M. Ronan Dantec, rapporteur. - En prenant l'exemple de l'outarde et de ses 700 hectares de compensation, on n'a tout de même pas détruit 700 hectares d'habitat de cette espèce !
M. Gustave Talbot. - Bien plus que cela ! D'après les experts, l'influence des modifications se fait sentir à un kilomètre, de part et d'autre, de la ligne. Cela représente, au final, des milliers d'hectares sur lesquels les outardes ne viennent plus s'installer.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - La compensation a été finalement plus ramassée en surface, mais l'outarde devrait être mieux traitée ? Je schématise, mais c'est à peu près cela ?
M. Gustave Talbot. - C'est un peu cela !
M. Daniel Gilardot. - Le chantier arrive à son terme sans que la compensation n'ait abouti. Avec les retards initiaux que nous avons connus, il nous paraît difficile d'arriver à ce terme ! Dans les autorisations de chantier concédées par l'État, je suppose que l'aménageur est contraint d'aller au bout de ses engagements.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les associations savent faire également. Il y a des obligations de résultat et le maître d'ouvrage a bien compris le risque pénal encouru.
M. Gustave Talbot. - Je souhaitais souligner l'intérêt, pour une association comme la nôtre, d'avoir entamé la démarche auprès du directeur des transports du ministère pour que la compensation soit beaucoup plus importante pour l'outarde notamment. Les arrêtés préfectoraux devraient être plus précis, car les besoins biologiques de certaines espèces ne sont pas compatibles entre eux et ne peuvent être mutualisés.
M. Alain Vasselle. - Je voudrais réagir sur une partie des propos tenus par Daniel Gilardot, qui a regretté que l'évaluation de l'impact d'un ouvrage d'art sur les espèces ne soit pas conduit plus en amont afin d'évaluer, plus facilement, les besoins en matière de compensation. Cela m'apparaît en contradiction avec ce qui nous a été dit lors des précédentes auditions où la participation des associations, bien en amont des projets, m'a été confirmée. Je constate que ce n'est pas le cas pour tout le monde ! Daniel Gilardot nous a également parlé de la menace sur une espèce entière que faisait courir le passage de l'autoroute A10. Or j'ai constaté, dans mon propre département au moment de la traversée de l'autoroute A16, une prolifération de certaines espèces qui avaient disparu pratiquement de nos territoires, comme le lapin de garenne et la perdrix grise qui est venue occuper les parties herbées jouxtant les voies. Les aspects ne sont donc pas négatifs pour toutes les espèces ! Toutes choses comparables, comment peut-on expliquer que certaines infrastructures soient plus favorables à certaines espèces qu'à d'autres ? Enfin, je constate, en matière de plus-value pour les compensations, que la faune, comme le perdreau, le lièvre ou encore le chevreuil, se déplace vers des zones plus tranquilles. De telles zones connaissent ainsi une plus grande densité et contribuent à une sorte d'équilibre par rapport à ce qui aura été perdu dans d'autres territoires.
M. Daniel Gilardot. - Lorsque vous évoquez le lapin, vous avez en tête les territoires qu'on désigne comme les délaissés. Dans notre département, la situation est quelque peu différente puisque le lapin connaît un déclin très fort. Vous avez également évoqué la perdrix grise laquelle, à l'instar de l'outarde, a besoin de zones avec des insectes pour assurer sa reproduction. L'outarde canepetière a tendance à s'éloigner des grandes infrastructures. Avec trois cent mâles restant au niveau mondial et la perspective de la diminution de son aire de répartition, il était urgent de recréer des zones susceptibles de lui permettre d'assurer sa reproduction et de se préparer aux futures migrations. Cet oiseau, du fait de sa taille conséquente, a besoin de beaucoup de protéines et ne peut élever sa progéniture qu'avec des criquets ou des orthoptères. Il lui faut donc un milieu spécifique pour qu'il parvienne à effectuer un cycle complet avant de repartir en migration avec les autres oiseaux de l'année.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les délaissés peuvent être, dans certains cas, colonisés par les lépidoptères et d'autres espèces intéressantes. Ces espaces peuvent également devenir des refuges à sangliers qui se nourrissent dans les champs limitrophes. Cette question est assurément complexe.
M. Alain Vasselle. - Et sur l'association en amont des projets ?
M. Daniel Gilardot. - Comme l'a retracé Jean-Louis Jollivet, seuls 70 hectares de compensation étaient au départ mentionnés et ce n'est qu'à l'issue des interventions réitérées de nos associations, qui ont pu faire valoir l'existence de destructions importantes et souligner la légitimité de compensations adéquates, que les surfaces ont évolué.
M. Jean-Louis Jollivet. - La concertation nationale, à l'époque de la SNCF, n'a pas eu lieu. La Commission nationale du débat public a en effet dispensé ce projet de débat public. Avec RFF, nous avons certes pu parler, mais nos propos n'ont pas été pris en compte. Il nous a fallu attendre le concessionnaire COSEA et notre convention pour qu'une coopération voie effectivement le jour. Qui est responsable du refus d'évitement ? RFF décline à cet égard toute responsabilité, évoquant l'obligation de la prise en compte d'un fuseau de mille mètres lors de la reprise du projet. Il y a là un renvoi des responsabilités jusqu'à l'origine du projet. Avons-nous réellement modifié le tracé ? Le fuseau de 1 000 mètres n'a jamais bougé, sauf, à la marge, lors de l'entrecroisement entre la LGV et l'autoroute A10, suite aux demandes des municipalités et des associations, pour limiter la taille des délaissés.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Qu'est-ce qui a permis, in fine, la collaboration ? COSEA s'est-il retrouvé devant une difficulté à réaliser ou fallait-il éviter des contentieux juridiques récurrents tout en assumant une obligation de résultat ? Comment est-on passé d'une coopération plus que minimale à des conventionnements ?
M. Jean-Louis Jollivet. - Vous donnez la réponse à vos questions ! Effectivement, COSEA a très bien compris qu'avec son manque de connaissance environnementale, il était incapable d'assumer les obligations posées par les deux arrêtés inter-préfectoraux. Cette société avait besoin de nous. De notre côté, nous avions compris notre manque de culture dans le domaine des travaux publics et notre incapacité d'influer sur les restrictions d'impact, tant que nous ne serions pas sur le terrain. En effet, on n'a pas le droit d'aller sur le chantier si l'on n'est pas habilité par l'entreprise. Il nous fallait ainsi passer par une coopération avec celle-ci. Pour porter secours à la nature en danger, nous avons dû mettre de côté certaines de nos convictions et surmonter nos réticences vis-à-vis de l'entreprise. Les deux cultures se sont confrontées et nous avons mutuellement beaucoup appris. Réussir une telle interface « triton-béton » était un pari très difficile et nous ne nous en sommes pas trop mal sortis ! Nous avons ainsi limité les dégâts de manière significative et n'avons pas le sentiment de nous être compromis, bien que nous n'ayons pas de connaissances sur l'évolution à long terme des solutions retenues.
M. Ronan Dantec, rapporteur. - Sur le projet de l'autoroute Pau-Langon, de l'argent a été mis sur la dynamisation et la réalisation d'études complémentaires sur des éléments inconnus. Avez-vous connaissance d'autres mesures de reconquête de la biodiversité, allant au-delà des compensations surfaciques sur le chantier de la LGV ?
M. Gustave Talbot. - De nouveaux dispositifs ont en effet été inventés. Ainsi, pour le vison, il n'y aura pas que des compensations surfaciques, mais aussi l'aménagement de soixante-dix ouvrages d'art pour éviter, autant que faire se peut, leur mortalité sur les routes. Dans ma présentation, je vous ai indiqué que LISEA et COSEA avaient conventionné avec les acteurs du terrain avec lesquels ils ont voulu d'emblée dialoguer. Il s'agissait d'un choix politique destiné à prévenir d'éventuelles difficultés.
M. Jean-François Longeot, président. - Messieurs, je vous remercie de vos interventions et de vos réponses à nos questions. Je lève la séance.
La réunion est close à 17 h 30.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.