Jeudi 2 juin 2016
- Présidence de M. Éric Doligé, vice-président -Problématique des normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l'agriculture dans les outre-mer - audition de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et de la Direction Générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des Fraudes (DGCCRF)
M. Éric Doligé, président. - Mes chers collègues, notre collègue Michel Magras, aujourd'hui empêché, m'a demandé d'ajouter à ma casquette de rapporteur coordonnateur celle de président de séance. En outre, je dois également excuser Catherine Procaccia qui se trouve aujourd'hui aux États-Unis pour les travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Notre autre rapporteur sur les normes applicables à l'agriculture dans les outre-mer, Jacques Gillot, est quant à lui retenu en Guadeloupe.
Avant d'aborder notre ordre du jour, et pour faciliter la gestion de vos agendas, je vous informe que le deuxième volet de notre étude sur le foncier sera examiné en réunion plénière le jeudi 23 juin et le rapport sur les normes applicables à l'agriculture dans les outre-mer, le 7 juillet.
Nous accueillons aujourd'hui des représentants de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) pour compléter nos investigations sur les normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l'ensemble des filières agricoles de nos outre-mer, végétales, animales et aquacoles.
Notre cycle d'auditions s'achève sur la thématique du contrôle. Nous souhaitons notamment comparer en la matière le traitement respectivement réservé aux productions agricoles de nos outre-mer et à celles qui sont importées de pays tiers.
En outre, les auditions que nous avons menées nous ont alertés sur un certain nombre de sujets sur lesquels nous aimerions recueillir vos observations.
Je pense par exemple aux « trous dans les mailles du filet » du contrôle douanier à Marie-Galante, qui est un point d'entrée sur le territoire européen dépourvu de poste de contrôle.
Nous avons aussi des interrogations relatives à l'information du consommateur : je pense à la respectabilité découlant de la labellisation « bio », pour la banane, par exemple, alors que les conditions de production de la banane « bio » importée sont généralement moins vertueuses que celles de la banane conventionnelle des Antilles françaises. Pour ce produit phare, en effet, la concurrence est rude.
Mais ces questions, et d'autres encore, figurent dans le questionnaire qui vous a été adressé, mesdames, messieurs, pour préparer l'audition d'aujourd'hui et lui servir de fil conducteur.
Nos questions sont précises. Vos réponses nous permettront de connaître la façon dont vous intervenez et les moyens dont vous disposez, de comprendre la complémentarité entre la DGCCRF et les douanes. Vous nous donnerez des informations sur votre présence géographique, sur les secteurs qui connaissent des faiblesses et qu'il conviendrait de renforcer.
Nous avons également constaté que les produits « pays », ou dits tels, ne venaient pas seulement des territoires ultramarins, mais des pays du voisinage, et que nombre de produits importés en Europe peuvent pénétrer par plusieurs points d'entrée, ce qui pose des problèmes en termes de normes sanitaires et phytosanitaires.
Vous êtes les derniers interlocuteurs que nous auditionnons sur ce sujet. J'espère donc que nous pourrons terminer sur un feu d'artifices et compléter ainsi nos informations.
Je vous cède la parole.
M. Jean Fouché, chef du bureau de la programmation des enquêtes, Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). - Je présenterai en quelques mots l'organisation de nos services de contrôle outre-mer avant de répondre à vos questions.
À la différence des services de la DGCCRF de métropole, ceux d'outre-mer sont implantés au sein des directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIECCTE). Ils assument l'ensemble des missions de la DGCCRF, qu'elles concernent la concurrence, comme la lutte contre les pratiques commerciales restrictives ou anti-concurrentielles, ou le volet « qualité, sécurité, information du consommateur ».
Les DIECCTE, à l'instar des DRIECCTE en métropole, sont divisées en plusieurs pôles. Le pôle C, « concurrence-consommation », dirigé par un chef de pôle, est chargé des missions de la DGCCRF au sein de cette entité administrative.
Pour ce qui concerne les contrôles, nous bâtissons chaque année un programme national d'enquêtes, ou PNE, élaboré à partir d'orientations définies au niveau de l'administration centrale, et qui se traduit par des enquêtes et des vérifications. Sur les quelque 180 enquêtes lancées chaque année, certaines sont obligatoires pour les services, d'autres leur sont proposées : les services qui décident de les mener font ce choix en fonction de leur analyse propre des enjeux régionaux à couvrir.
Les services disposent donc d'une certaine latitude pour exercer leur mission de contrôle.
En outre-mer, et c'est une particularité de ces territoires, les services locaux ont la possibilité de définir des orientations régionales, afin de couvrir des thématiques propres à la région qui ne figureraient pas parmi les orientations nationales.
On retrouve, à quelque chose près, les mêmes orientations dans toutes les entités outre-mer. Je pense, par exemple, au suivi du bouclier qualité-prix, c'est-à-dire l'évolution des prix. Il s'agit de détecter, grâce à une surveillance étroite, les comportements pouvant être à l'origine de hausses artificielles de prix, ou des problèmes de qualité, comme la présence de chlordécone aux Antilles.
L'engagement dans le PNE représente 70 % à 75 % de l'activité d'une direction, les autres activités relevant de sa propre initiative. Elle peut ainsi traiter les plaintes de consommateurs ou de professionnels qui lui sont adressées.
En outre-mer, cet engagement se traduit, pour une large part, par la mise en oeuvre des orientations régionales, qui représente 20 % de l'activité de la direction, au travers d'enquêtes spécifiques diligentées dans l'un ou l'autre champ - le marché de l'automobile, par exemple - du secteur de la distribution.
Les effectifs de Guadeloupe et de Martinique sont composés d'un peu moins de 30 agents, encadrement compris, ceux de La Réunion de 20 ou 21 agents. À l'exception de ce département, qui peut être comparé avec d'autres de taille similaire en métropole, aux Antilles, les niveaux d'effectifs par rapport à la population sont plutôt au-dessus de la moyenne métropolitaine.
Au sein de la DGCCRF, les effectifs sont répartis au terme de dialogues de gestion avec les entités régionales. La règle de répartition est fondée sur l'indice de richesse vive, l'IRV, des départements, c'est-à-dire l'indice de richesse économique pour les secteurs compris dans le périmètre des missions de la DGCCRF. L'activité de production aéronautique, par exemple - si l'on excepte, peut-être, les aspects de sous-traitance - ne concerne que de très loin le coeur de notre métier.
Il nous faut donc corriger cette richesse vive, laquelle est mesurée par l'indice PROSCOP, du nom du cabinet d'études économiques qui nous fournit les données. Nous procédons à cette pondération en utilisant des indicateurs davantage en rapport avec nos missions. Cette clef de répartition permet de distribuer la masse des effectifs, moyennant quelques ajustements entre petits et gros départements. En effet, si l'on appliquait de façon stricte cet indice, des disparités importantes apparaîtraient. Pour ce qui concerne la Guadeloupe et la Martinique, le correctif est plutôt au-dessus de la moyenne de l'IRV.
M. Éric Doligé, président. - Les résultats de vos enquêtes sont-ils rendus publics ou bien sont-ils confidentiels ?
M. Jean Fouché. - Chacune des 180 enquêtes menées par la DGCCRF donnent lieu à une instruction précise sur le contexte de son lancement et la façon de procéder au contrôle.
Chaque direction départementale ou régionale engagée dans une enquête doit, à la fin de celle-ci, transmettre au bureau de l'administration centrale un compte rendu reprenant les données sectorielles. Un document récapitulatif global est également rédigé, afin d'établir le bilan de l'enquête. Il est communicable au sens administratif. On choisit parmi les résultats qu'il contient ceux qui nécessitent une publicité plus importante et on les publie sur le site de la DGCCRF.
M. Éric Doligé, président. - Vous avez cité les effectifs en Martinique, à La Réunion et en Guadeloupe. Combien y a-t-il d'agents de la DGCCRF en Guyane et à Mayotte ?
J'ai eu l'impression que La Réunion était moins bien dotée en effectifs que les autres territoires que vous avez cités, alors que la richesse y est plus importante. Ce décalage, en proportion de la population et de la richesse de ce département, est significatif. Cette situation est-elle liée à la géographie locale ? Pouvez-vous nous donner une explication ?
M. Jean Fouché. - Je n'en ai pas sur ce phénomène précis, mais je vais examiner ce point et vous fournirai une explication. La DIECCTE de Mayotte compte 4 agents et celle de Guyane 13.
M. Michel Marin, chef du bureau chargé de la politique des contrôles, Direction générale des douanes et droits indirects. - La douane est implantée dans tous les départements et collectivités d'outre-mer. Elle y a déployé un dispositif complet à la fois de soutien à l'activité économique et de contrôle, qui se traduit par la présence, dans certains cas, de directions régionales des douanes et, dans d'autres, d'un bureau de douane, d'une brigade de surveillance des douanes, de services d'enquête, voire de services de garde-côtes.
L'organisation des services douaniers dans ces territoires est similaire à celle des services implantés en France continentale, tout en tenant compte de la spécificité de chacun des territoires au regard, à la fois, du droit interne et du droit de l'Union européenne.
Pour ce qui concerne les régions ultrapériphériques, et donc les cinq départements d'outre-mer, nous avons une direction interrégionale Antilles-Guyane qui regroupe les directions régionales de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane, ainsi qu'une direction régionale garde-côtes Antilles-Guyane.
La direction régionale de Guadeloupe est également chargée des contrôles effectués dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
Du côté de l'océan Indien, il existe aussi deux directions régionales des douanes, l'une à La Réunion, l'autre à Mayotte.
Pour ce qui concerne l'organisation de la douane dans les pays et territoires d'outre-mer, il faut aussi citer les directions régionales de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, et une présence douanière à Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.
Dans tous les cas, la douane exerce trois missions principales en outre-mer :
- la première mission est fiscale : perception des droits et taxes à l'importation, des contributions indirectes et de la fiscalité énergétique ;
- la deuxième est une mission économique de soutien et de conseil aux entreprises, qui tend à fluidifier les flux commerciaux ;
- la troisième mission douanière est de protection du territoire : sécurisation du commerce international ; protection du consommateur, de l'environnement ; lutte contre la fraude et les grands trafics.
Les risques sont multiples en outre-mer et relèvent de sphères diverses : sûreté, sécurité, problèmes sanitaires et phytosanitaires. Ils concernent aussi l'économie et la fiscalité.
Aujourd'hui, les frontières cristallisent de nombreuses menaces. À ce titre, la douane se doit d'être présente sur tout le territoire et de moderniser en permanence ses méthodes de travail, ses outils et son organisation pour s'adapter à la multiplicité de ces risques.
Comme le disait mon collègue de la DGCCRF, nous avons, en termes de politique des contrôles, une approche nationale qui décline des priorités applicables à l'ensemble des directions interrégionales des douanes, lesquelles mettent ensuite en oeuvre des plans d'action et des directives opérationnelles. Les directeurs interrégionaux disposent néanmoins d'une marge de manoeuvre, de façon à pouvoir s'adapter aux spécificités de leur ressort.
Dans la pratique, les dispositifs réglementaires de protection se traduisent, à l'importation, par l'obligation faite aux entreprises de démontrer au moment du dédouanement qu'elles ont une attestation délivrée par l'autorité compétente. La douane agit en complémentarité avec d'autres administrations, comme la DGCCRF et la Direction générale de l'alimentation (DGAL), et apporte un concours à la mise en oeuvre des réglementations, de façon à prévenir les importations illégales en particulier.
De fait, la douane entretient un réseau assez large de coopération avec les acteurs et administrations partenaires. Cette coopération peut porter sur l'application de la loi, la gestion des procédures, les échanges d'informations ou le bénéfice d'expertise. Ces échanges sont encadrés par des protocoles nationaux de coopération.
M. Éric Doligé, président. - On imagine que le métier de douanier dans les territoires d'outre-mer doit être assez différent de ce qu'il est en métropole, notamment du fait du caractère essentiellement maritime des frontières.
Ce métier est-il plus complexe à exercer dans certains de ces territoires, comme la Guyane ? On imagine que les frontières forestières et fluviales sont difficiles à surveiller et que les tentatives pour les franchir sont nombreuses.
M. Michel Marin. - Nous devons faire face, en effet, à des enjeux particuliers.
Je veux insister sur un point particulier : l'organisation douanière est déclinée de façon harmonisée dans les départements d'outre-mer, par rapport à la métropole. Il y a des risques spécifiques certes en Guyane, mais, de façon générale, dans la zone des Caraïbes, comme les entrées illégales de produits stupéfiants.
Les missions exercées dans les départements d'outre-mer sont donc diverses, complexes et nécessitent une vigilance constante. Le caractère archipélagique de la Guadeloupe, par exemple, favorise les entrées illégales.
Les moyens mis à disposition des douanes sont à la hauteur des enjeux. Sur le plan des effectifs, la direction interrégionale Antilles-Guyane emploie 800 agents, répartis entre la Martinique - 375 agents -, la Guadeloupe - 266 - et la Guyane - 157. Il y a, par ailleurs, environ 200 agents à La Réunion, et 90 à Mayotte.
Les effectifs douaniers sont donc importants, pour faire face à des enjeux très diversifiés.
M. Michel Vergoz. - Les effectifs des douanes et de la DGCCRF ont-ils augmenté ou baissé au cours des dix dernières années ? Avez-vous suffisamment de moyens humains ?
Mme Vivette Lopez. - Et qu'en est-il par rapport à la métropole ?
M. Michel Marin. - Les effectifs douaniers, de manière générale, ont diminué au cours des dernières années. Ils ont cependant été abondés récemment, dans le cadre du programme, qui s'étendra sur deux années, de lutte contre le terrorisme. Les directions interrégionales des douanes, quel que soit leur positionnement sur le territoire national, en métropole ou dans les départements d'outre-mer, ont bénéficié de ces abondements.
Des efforts ont été faits pour tenir compte, dans le cadre des dialogues de gestion, des besoins de chaque direction interrégionale et pour adapter les moyens aux enjeux locaux. Je pense, en particulier, aux risques de fraudes relevant de la lutte contre les grands trafics, qui se concentrent dans certaines zones « sensibles ». Il y a aussi un risque de porosité : un secteur comme la zone des Caraïbes sert de point d'entrée vers l'Europe continentale.
Le dispositif douanier a toujours été adapté pour prévenir ces risques, dans le cadre d'un dialogue avec les responsables des services déconcentrés que sont les directeurs interrégionaux. Je vous apporterai, dans une réponse écrite, davantage de précisions sur ce domaine, qui ne relève pas directement de la compétence de mon bureau.
M. Éric Doligé, président. - Vos effectifs, notamment ceux des douanes, ont globalement diminué au cours des dix dernières années. Cette baisse a-t-elle été moins forte dans les territoires d'outre-mer ?
M. Michel Marin. - Dans ces territoires, les effectifs ont été, en quelque sorte, sanctuarisés.
M. Michel Vergoz. - Il est important de bien mesurer l'évolution de ces effectifs dans le temps car, sans moyens, on ne peut pas mener de politiques.
Pourrions-nous êtes destinataires d'un document chiffré sur cette évolution, à la fois en métropole et dans les territoires ultramarins ?
M. Michel Marin. - Nous vous ferons parvenir ces informations. Avez-vous un souhait particulier concernant leur périmètre ?
M. Michel Vergoz. - Afin d'avoir une vision objective, il nous faudrait les chiffres des six ou sept dernières années.
Mme Vivette Lopez. - Vous avez parlé de baisse des effectifs. Avez-vous constaté, ou non, une baisse de la fraude ?
M. Félix Desplan. - Le caractère archipélagique de la Guadeloupe implique ainsi un plus grand nombre de côtes à surveiller, avec de nombreuses tentatives d'entrée sur le territoire de flux de marchandises illicites et les trafics de stupéfiants.
Voilà sept ou huit ans, les moyens consacrés à ces missions n'étaient pas à la hauteur, à telle enseigne que le président de la région avait même dû proposer aux services des douanes de financer un bateau garde-côtes.
Vous dites, messieurs, que les moyens sont désormais à la hauteur de la mission. La situation se serait-elle améliorée ?
M. Jacques Cornano. - Nous l'avons répété au Président de la République lors de sa venue en Guadeloupe, le caractère archipélagique de notre territoire n'a jamais été pris en compte.
Contrairement à la Guyane, à La Réunion et à la Martinique, la Guadeloupe est un archipel. Je puis vous dire, en tant que maire de Saint-Louis-de-Marie-Galante, que la police aux frontières a été supprimée sur l'île de Marie-Galante. Cela ouvre un passage pour le trafic de drogue en provenance de l'île de la Dominique vers Pointe-à-Pitre. Le nombre de douaniers est insuffisant par rapport aux normes en vigueur, que ce soit à Marie-Galante ou à Basse-Terre.
Par ailleurs, la question de l'octroi de mer a déclenché une polémique entre le conseil régional et les autorités de l'État.
Avez-vous des informations à nous apporter sur ces points ?
M. Michel Marin. - Les douanes disposent dans la zone Antilles-Guyane d'une direction régionale garde-côtes, dont le siège est en Martinique, et qui bénéfice de moyens navals et aériens avec des implantations en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane.
La prise en compte des risques particuliers existe bien dans cette zone. La douane y contribue à la lutte contre les grands trafics et mène régulièrement des actions contre la pêche illégale, en obtenant des résultats significatifs. Elle participe également, de façon générale, à l'action de l'État en mer.
La douane est présente à Marie-Galante sous la forme d'une brigade de surveillance qui est compétente pour procéder à un certain nombre de contrôles. En revanche, Marie-Galante ne dispose pas de point de contrôle pour l'entrée des marchandises telles que les végétaux et les animaux. Ce problème n'est pas simplement douanier, mais d'ordre transversal. L'enjeu que vous avez évoqué, monsieur le sénateur, est à mettre en relation avec le volume des importations qui transitent officiellement par cette île.
La question de l'octroi de mer est en cours de traitement au sein de mon administration. Il s'agit d'un enjeu important pour les départements d'outre-mer, le dispositif ayant fait l'objet une refonte en 2015. Nous vous transmettrons une réponse sur ce point.
Mme Christine Dubois, chef du bureau chargé des prohibitions, de l'agriculture et de la protection du consommateur à la Direction générale des douanes et droits indirects. - Il faut avoir à l'esprit trois principes, essentiels pour comprendre les modalités de notre implication.
Premier principe : les douanes ont un statut d'administration coopérante.
Deuxième principe : la coopération est développée en pratique entre les administrations parties prenantes dans ce secteur.
Troisième principe : les méthodes de travail de la douane sont fondées, non pas sur un contrôle systématique et physique des marchandises, mais sur un mécanisme d'analyse de risque et de ciblage. Ce mécanisme conduit à un niveau de contrôle très limité à l'importation, et encore davantage à l'exportation, ce qui n'est pas exclusif d'un travail riche et approfondi d'analyse documentaire. Le ciblage ainsi mis en place conduit les services des douanes, dans les DOM comme en métropole, à orienter leurs contrôles physiques sur des déclarations suspectes.
La position d'administration coopérante des douanes, coopération qui concerne principalement la DGAL et la DGCCRF, aboutit au dispositif suivant : les marchandises à contrôler passent, au moment du franchissement de la frontière, dans des postes de contrôle - postes d'inspection frontaliers (PIF), postes d'entrée communautaire (PEC), ou points d'entrée désignés (PED).
À l'issue du contrôle à l'importation à ces points de contrôle, lorsque les services ont conclu à la conformité du produit, l'inspecteur en poste délivre une attestation de contrôle conforme. Le rôle de la douane, en deuxième ligne, consiste à s'assurer que cette attestation de conformité est bien jointe au document de déclaration, étant entendu que l'opérateur choisit le lieu de dédouanement.
L'agent des douanes vérifie donc que le document est joint, qu'il est authentique et qu'il couvre bien le lot de marchandises concerné.
Comment contrôler les éventuelles fraudes par rapport à cette exigence de production documentaire vérifiée par la DGAL et par la DGCCRF ?
L'informatique douanière intègre des critères de risque permettant de filtrer les déclarations douanières qui, au terme de l'analyse du risque, nous paraissent pouvoir échapper à la rigueur d'exécution des obligations réglementaires. Dans ces cas-là, nous pouvons intervenir sur ces déclarations de douane et approfondir la situation des marchandises présentées en douane sans certificat relatif au phytopharmaceutique, sans document vétérinaire commun d'entrée (DVCE) ou document commun d'entrée (DCE).
L'infraction douanière est alors constituée et le mécanisme de coopération inter-administrative se met systématiquement en place. En application des protocoles de coopération que nous avons passés autant avec la DGAL qu'avec la DGCCRF, il est procédé à un échange de fiches d'information entre le service douanier et les autorités compétentes.
Tels sont, à grands traits, le niveau d'intervention de la douane dans ce mécanisme global du contrôle des normes sanitaires et phytosanitaires aux frontières et son statut d'administration coopérante avec les administrations compétentes telles qu'elles sont désignées par les règlements et directives européens applicables au secteur, pour l'exercice du contrôle des normes au moment du franchissement de frontières.
M. Éric Doligé, président. - J'ai entendu dire, mais peut-être ai-je mal compris, que lorsqu'un bateau arrivait dans un port des Antilles la douane demandait que soit présentée la totalité des documents relatifs aux produits à son bord, que cette cargaison soit déchargée ou non, c'est-à-dire qu'elle entre ou non sur le territoire national.
Il semble que, dans des territoires voisins, on ne demande les documents que pour les produits importés ou exportés, et pas pour la totalité des produits que contient le bateau. Cela poserait des problèmes pour le développement de nos ports, les bateaux chinois ayant ainsi tendance à passer leur route pour ne pas avoir à livrer des informations sur l'ensemble de leur cargaison. Cette information est-elle exacte ?
Par ailleurs, qu'en est-il du contrôle des produits phytosanitaires et des produits alimentaires comme la banane, le rhum, la canne à sucre, qui sont essentiels pour les échanges de nos territoires ?
M. Michel Marin. - L'administration des douanes s'intéresse, il est vrai, en premier lieu aux marchandises déchargées sur le territoire national ou européen. Il y a une exception : dans le cadre de l'Import Control System (ICS), qui vise à protéger l'espace européen, certains transporteurs doivent fournir un jeu de données dématérialisées pour les marchandises touchant le premier point communautaire. Cela peut être, par exemple, un port d'un département d'outre-mer qui sera le premier point communautaire atteint depuis un pays tiers.
Cette obligation relève non pas des contrôles douaniers classiques ou des contrôles sanitaires ou phytosanitaires, mais de la mise en oeuvre de mesures de sûreté. Elle n'est pas exercée lorsque le bateau arrive, mais quand la marchandise va quitter le pays tiers.
En dehors de ce cas précis, la douane s'intéresse plutôt aux marchandises déchargées. Je suis donc quelque peu surpris et, sauf l'exception de l'ICS, je ne vois pas à quoi la situation que vous avez décrite correspond.
M. Éric Doligé, président. - Je tiens cette information d'un collègue ultramarin. Il y a de grands projets de développement de ports dans certains départements d'outre-mer. Certains bateaux, chinois ou russes, n'ont pas envie de communiquer à l'avance, même de façon dématérialisée, les documents concernant la totalité des marchandises à leur bord. Pour aller à Saint-Domingue, par exemple, ce n'est pas le cas.
Si j'ai bien compris, il s'agit d'une réglementation européenne, mais cela explique peut-être pourquoi des ports bien placés sur des axes maritimes voient passer les bateaux...
M. Michel Marin. - Nous ne rencontrons pas forcément cette problématique en métropole. Avec le range nord-européen Le Havre, Rotterdam, Anvers, Hambourg, l'application est la même, mais le contexte est différent et renvoie à l'obligation communautaire que j'évoquais, justifiée par des soucis de sûreté et de sécurité. Cette réglementation est inspirée par des préconisations de l'Organisation mondiale des douanes (OMD). Des règles similaires s'appliquent en Amérique du Nord, afin de prévenir des risques importants qui peuvent survenir, y compris par la voie maritime.
M. Jean Fouché. - Je rappelle que la DGCCRF est une autorité de contrôle du marché intérieur, contrairement à la Direction générale des douanes qui est une autorité de contrôle douanier sur les importations. La DGCCRF travaille donc sur les produits mis sur le marché, alors que la douane intervient à l'importation.
Nous participons directement au contrôle des produits importés dans un cas : les contrôles renforcés à l'importation, qui répondent à des exigences communautaires très précises, sur des produits spécifiques et dans des ports et points d'entrée désignés et nommés. Nous exerçons notre compétence de contrôle de manière assez systématique, et nous sommes soumis à des obligations de couverture et de fréquence sur les produits importés.
Sur le marché intérieur, notre action de contrôle porte, comme en métropole, sur la distribution et les responsables de la première mise sur le marché, c'est-à-dire les producteurs et les fabricants.
Mme Claire Servoz, adjointe au chef du bureau de la qualité et de la valorisation des denrées alimentaires de la DGCCRF. - Sur les contrôles renforcés à l'importation, Mme Dubois a bien expliqué le rôle respectif des autorités de contrôle officiel que sont la DGAL et la DGCCRF, la douane étant une autorité coopérante.
La DGCCRF déploie un dispositif de contrôles renforcés à l'importation, qui s'exercent en amont du contrôle douanier, sur des produits pour lesquels des risques particuliers ont été identifiés à la suite d'une analyse des risques menée au niveau communautaire. Nous disposons d'une liste UE de denrées provenant de pays tiers pour lesquels un risque particulier a été identifié. Ces denrées alimentaires sont soumises au contrôle renforcé à l'importation, ce qui veut dire que les marchandises n'entrent pas n'importe où sur le territoire national. Elles sont contrôlées à la frontière externe de l'Union européenne et sur des points d'entrée désignés. Dans les DOM, il y a un point d'entrée à La Réunion - le port de la Pointe des Galets -, un autre en Guadeloupe - Pointe-à-Pitre - et un autre encore en Guyane - le port de Dégrad-des-Cannes.
La DGCCRF exerce ses contrôles sur les denrées alimentaires d'origine non animale, donc sur tout ce qui est végétal, et uniquement des contrôles sanitaires, par exemple de résidus de pesticides. Les contrôles phytosanitaires et vétérinaires - risques de transmission de maladies des végétaux - relèvent exclusivement du ministère de l'agriculture.
Dans le cadre d'un dispositif de contrôle renforcé à l'importation, ces denrées font obligatoirement l'objet en amont d'un contrôle de la mise en libre pratique.
Il appartient aux opérateurs de notifier au préalable l'arrivée des lots au niveau de nos contrôles. Nous faisons un contrôle documentaire systématique et par sondage, et selon une fréquence fixée au plan communautaire qui varie de 10 % à 100 % des lots, nous opérons des contrôles physiques : nous exigeons que la marchandise soit déchargée, des échantillons sont prélevés sur les lots et soumis à analyse en laboratoire.
Si, à l'issue de notre contrôle, nous jugeons la marchandise conforme, nous remplissons un document, le document commun d'entrée ; la marchandise ne pourra être libérée par la douane que sous réserve de la présentation de ce document, dûment validé par nos services.
Il est possible de bloquer la marchandise si un lot est présenté à la douane pour mise en libre pratique et que la marchandise n'a pas fait l'objet d'une notification auprès de nos services. La douane doit en effet absolument vérifier la présence de ce certificat
Par rapport aux types de marchandises soumises à contrôle renforcé à l'importation, le flux de marchandises que nous constatons - les PED nous font remonter des statistiques trimestrielles - pourrait être qualifié de négligeable. Peu de marchandises sont notifiées via les points d'entrée situés dans les DOM. Cela peut fluctuer selon la nature des marchandises soumises au contrôle, mais je sais que, depuis le 1er avril, on a fait entrer dans le dispositif les arachides de Madagascar et j'ai appris que La Réunion commence à en recevoir.
Nous contrôlons également les marchandises importées de pays tiers dans le cadre d'enquêtes déployées une fois les marchandises mises sur le marché.
M. Éric Doligé, président. - Disposez-vous de laboratoires sur place, pour effectuer les contrôles techniques des produits qui sont de votre ressort ?
M. Jean Fouché. - Nous avons un laboratoire en Guadeloupe - à Jarry -, un laboratoire sur l'île de La Réunion, ainsi que huit laboratoires en métropole, qui sont communs à notre direction et à la direction des douanes.
Les établissements métropolitains se sont engagés dans une démarche de spécialisation qui n'a pas affecté les deux structures ultramarines, compte tenu de la diversité des prélèvements effectués en outre-mer.
Nos équipes en outre-mer essaient, autant que faire se peut, de s'adresser au laboratoire local, mais certains prélèvements, par exemple les recherches de résidus de pesticides à La Réunion, doivent parfois être envoyés aux laboratoires métropolitains pour des raisons d'accréditation. Certains prélèvements ne supporteraient pas cette transmission à un laboratoire éloigné ; ce n'est pas le cas pour les résidus de pesticides.
Avec l'affaire du chlordécone, le laboratoire de Jarry a acquis des compétences dans le domaine des pesticides, pour lequel il est accrédité. Il développe actuellement des méthodes de recherche de résidus dans les algues maritimes.
Nous vous transmettrons de plus amples détails sur les capacités et compétences des deux laboratoires ultramarins.
Nous nous adressons aussi à des laboratoires privés ou aux laboratoires départementaux, notamment pour les prélèvements de microbiologie.
M. Éric Doligé, président. - Quelles marchandises suivez-vous de très près, sachant la sensibilité de certains produits et les conséquences qui peuvent rejaillir sur l'économie locale ?
M. Félix Desplan. - Je citerai, à cet égard, l'exemple des oeufs en Guadeloupe.
Introduits en quantité dans l'archipel, des oeufs sont achetés par des particuliers n'ayant déclaré aucune activité de commerce, puis vendus au bord des routes. Aucun contrôle n'est exercé sur ces produits, alors même que leur commercialisation engendre un véritable problème sanitaire et que leur introduction vient concurrencer la production locale. Celle-ci, de ce fait, ne peut se développer autant qu'il serait souhaitable.
Dans un archipel comme celui de la Guadeloupe, le contrôle pose de sérieuses difficultés. Nous recevons par exemple de grandes quantités de produits agricoles en provenance directe de l'île de la Dominique. Ces produits sont acheminés par bateau et livrés directement à des marchands car, du fait de la proximité entre les îles, les gens se connaissent. Sans être totalement opposé à cette pratique, je souhaiterais tout de même savoir si l'on peut instaurer des contrôles sur ces marchandises, afin de s'assurer qu'elles ont été produites dans le respect des règles sanitaires.
M. Jean Fouché. - Les contrôles renforcés à l'import concernent, comme nous l'avons mentionné, des produits bien identifiés au niveau de l'Union européenne. La production locale et les autres importations sont contrôlées, soit par les douanes au moment du dédouanement, soit par nos services au moment de la mise sur le marché.
Les produits en provenance de l'île de la Dominique entrent dans ce cadre-là. Le fait que les oeufs soient vendus sur le bord des routes pose déjà un problème d'occupation de l'espace public, dont nous pouvons nous occuper avant même de traiter la question de la qualité de ces produits, cette dernière étant vérifiée dans le cadre des enquêtes programmées ou des initiatives prises, lors de la distribution des produits.
M. Arnaud Maillé, chef du bureau des marchés des produits d'origine végétale et des boissons de la DGCCRF. - Je ferai remonter la problématique liée aux oeufs au bureau qui s'occupe des produits d'origine animale.
Celui que je dirige s'intéresse aux produits d'origine végétale, frais et transformés, ainsi qu'aux boissons. Le contrôle des résidus de pesticides entre dans son champ d'intervention lorsqu'il s'exerce, non pas dans le cadre des contrôles renforcés, mais en vertu du règlement (CE) n° 396/2005 sur les limites maximales de résidus.
Nous procédons à deux types de contrôles, qui se déclinent en métropole comme en outre-mer.
Tout d'abord, nous mettons en oeuvre un plan de surveillance reposant sur des prélèvements effectués en fonction de l'alimentation effective des Français. Ce plan prend en compte un avis annuel de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) nous donnant des couples denrées/résidus présentant des risques de toxicité chronique aiguë. Le but est de couvrir le champ le plus large possible en matière de denrées à prélever et de résidus à rechercher. Les prélèvements, aléatoires et non ciblés, sont réalisés au niveau national, puis déclinés au niveau régional.
Par ailleurs, un plan de contrôle est fondé sur l'analyse de risque. Ces opérations ciblent des denrées et les opérateurs ayant déjà présenté des taux de non-conformité lors d'exercices antérieurs. Dans ce cadre, des poursuites pénales peuvent être engagées.
Nous recourons régulièrement à ces deux types de contrôles - contrôles aléatoires sur le marché à la distribution et contrôles ciblés sur des denrées ou des opérateurs, avec d'éventuelles suites pénales.
Dans ce cadre, nous tenons compte de la consommation locale, mais aussi de la part de la production locale et de la proportion de l'alimentation couverte par l'importation. Ainsi, pour la Martinique, la production locale représente 70 % de la consommation.
M. Michel Marin. - Effectivement, les liaisons entre îles sont à l'origine d'une introduction illégale de produits. Les services douaniers de surveillance - les équipes en uniforme - ont pour mission de contrôler ces importations illégales au travers, notamment, du contrôle des voyageurs, du fret postal ou du fret express.
Ces contrôles donnent régulièrement lieu à des constatations, dont certaines portent sur des produits soumis à contrôle sanitaire. En 2015, en Guadeloupe, les services ont procédé à 171 dessaisissements de voyageurs, dont 85 concernant des produits qui auraient dû faire l'objet de contrôles phytosanitaires. Dans de tels cas, la marchandise est détruite.
On retrouve ces importations illégales dans d'autres départements, par exemple en Guyane où nous interceptons des produits phytosanitaires en provenance du Surinam.
Nous sommes donc sensibilisés à cette problématique et apportons notre concours à ce contrôle.
M. Jacques Cornano. - Voyageant régulièrement, parfois quatre fois par semaine, je peux garantir que les contrôles sont pratiquement inexistants. J'aimerais vraiment vous sensibiliser à l'insuffisance des moyens. Les équipes sont réduites et, souvent, un seul agent croule sous le travail.
À deux heures du matin, sur le port de ma ville, je vois des vedettes rapides arriver, transportant de la drogue. Voilà pourquoi nous avions demandé la présence de la Police aux frontières. Comment a-t-on pu la supprimer ?
Avez-vous eu l'occasion de vous rendre sur une île : à La Désirade, aux Saintes, à Marie-Galante ? J'ai fait venir des sénateurs : « Comment faites-vous ? », m'ont-ils demandé. Le Président de la République a également été sensibilisé au problème et s'est engagé à prendre en compte le caractère archipélagique. Ce n'est pas encore fait !
S'agissant des produits, j'ai visité le marché de Rungis, ainsi qu'un marché à Saint-Denis. On y trouve des bananes et de très nombreuses denrées qui n'ont rien à voir avec les productions de nos territoires.
Je voudrais que nous nous arrêtions un instant sur les questions relatives à l'amélioration de l'étiquetage et à l'information du consommateur. Deux exemples montrent que le consommateur est parfois induit en erreur par la labellisation ou l'étiquetage. Ainsi, 80 % de la banane « bio » écoulée en Europe vient de la République dominicaine ; elle bénéficie d'une aura positive grâce à ce label alors qu'elle est traitée avec du Banol et qu'elle est donc moins respectueuse de l'environnement et plus traitée que la banane conventionnelle des Antilles. La même remarque vaudrait pour du sucre « bio » produit au Brésil, à Maurice ou au Vietnam. Autre exemple, les produits dits « pays » sont très présents dans les magasins des outre-mer ; cette désignation laisse penser qu'ils sont issus de producteurs locaux et de circuits courts alors que ces produits sont souvent importés depuis les pays tiers de l'environnement régional.
Les interrogations sont si nombreuses ! Comme j'ai eu l'occasion d'en alerter notre nouveau préfet, il faut bien comprendre le problème de l'archipel guadeloupéen !
Revoyez le problème que j'ai évoqué sur l'octroi de mer. Depuis 1960, la douane reçoit et répartit cet octroi de mer. Certes, la loi du 29 juin 2015 modifiant la loi relative à l'octroi de mer a été appliquée, mais il y a la théorie et la pratique ! La Direction générale des douanes a demandé au préfet de prendre le dossier en charge, alors même que les services de douanes de la Guadeloupe sont expérimentés dans ce domaine. Pourquoi changer une équipe qui gagne ?
M. Éric Doligé, président. - Lorsqu'on connaît ces territoires, on sait combien leurs spécificités sont importantes et combien ils sont fragiles du fait de l'insuffisance des contrôles à certains points d'entrée, comme à Marie-Galante, et de l'extrême sensibilité de certaines productions aux importations en provenance de pays tiers. Les importations sont nécessaires mais les territoires ne peuvent se développer du fait de la concurrence de pays n'ayant pas les mêmes modes de production et de contrôle.
Notre délégation cherche précisément à identifier des solutions pour redonner de la compétitivité à nos territoires, en jouant sur la qualité et l'image de marque de leurs produits. Comment peut-on freiner les flux de marchandises extérieures qui nous font une concurrence déloyale et comment peut-on protéger nos frontières de certaines pénétrations ?
M. Jean Fouché. - Nous nous intéressons à la conformité des produits à la réglementation communautaire.
M. Éric Doligé, président. - Certes, la réglementation communautaire s'applique, mais nous connaissons la spécificité de l'outre-mer. Ne faut-il pas demander à avoir des systèmes spécifiques plus protecteurs et valorisants pour nos territoires ultramarins ? Avez-vous identifié des points sur lesquels il serait intéressant que nous intervenions ?
M. Jean Fouché. - Nous pouvons déjà agir dans le cadre de la réglementation actuelle.
Ainsi, je peux proposer que les services, via le préfet, soient sensibilisés pour cibler plus finement les produits présentant le plus de risques ou occasionnant une concurrence déloyale.
Toutefois, le contrôle de conformité ne s'attache que relativement peu à la provenance. Nous vous transmettrons tous les chiffres concernant les contrôles effectués et les taux de non-conformité.
Une de vos questions porte sur la comparaison des taux de non-conformité entre métropole et outre-mer. La différence est minime, le taux en outre-mer étant légèrement plus favorable que celui enregistré sur le territoire métropolitain.
Nos services sur place sont aussi en mesure de prendre des initiatives, ayant la capacité d'identifier et de traiter une problématique locale, comme l'illustre le cas du chlordécone. Nous les sensibiliserons sur la nécessité d'un meilleur ciblage.
M. Arnaud Maillé. - Vous avez souligné tout l'intérêt qu'il y aurait à ce que nous soyons force de proposition dans la prise en compte des spécificités des territoires ultramarins et la valorisation de leurs produits. La mention des produits « pays », voulue par le législateur, et son équivalent en créole sont précisément la marque d'une politique de valorisation des produits.
Vous évoquez des problèmes à cet égard, monsieur Cornano. À La Réunion, tous les produits « pays » proviennent de l'île, sans difficulté particulière. En Guyane, on m'a expliqué que la concurrence était provoquée par l'import de produits « pays » en provenance de la Guadeloupe et de la Martinique. Dans ces derniers territoires, peut-être l'introduction de produits en provenance de pays de l'environnement régional, avec possible tentative de tromperie, provoque-t-elle des difficultés, mais, dans ce cas, nous nous appuyons sur les règles de droit pour intervenir.
Bien évidemment, nous porterons une attention particulière à la problématique que vous soulevez, mais la situation n'est pas la même selon les zones.
M. Félix Desplan. - Les producteurs de Marie-Galante nous fournissent certains produits, des poires notamment. Si leur production était insuffisante, en quoi seraient-ils empêchés de faire appel à l'île de la Dominique, qui, je le précise, travaille beaucoup avec la Chine actuellement, puis d'introduire cette production en Guadeloupe comme s'il s'agissait d'une production de Marie-Galante ?
Nos coopératives produisant du miel subissent une forte concurrence de productions importées de pays tiers. Quel contrôle sur ce miel ?
Compte tenu de la proximité de nos territoires avec des pays tiers, ne serait-il pas souhaitable que des contrôles soient effectués par l'Europe, afin de vérifier que l'essentiel des normes auxquelles nous sommes astreints sont respectées pour tous les produits ?
M. Jean Fouché. - Les problèmes sont de plusieurs ordres : conformité aux normes du produit, allégations mensongères sur son origine - pour ce point, le code de la consommation peut servir de fondement à une intervention -, arrivages ou importations frauduleuses sur les côtes.
Pour les actions menées au niveau local, nous disposons de protocoles de coopération avec la douane visant à cibler les produits présentant des risques et les filières. Je pense notamment à des actions récentes sur une importation frauduleuse de miel ou des importations en provenance de l'île de la Dominique. Il est illusoire de vouloir mettre en place un contrôle systématique, mais, par ce biais, et notamment grâce à un relais dans la presse locale, nous pouvons essayer de frapper les esprits.
M. Jacques Cornano. - Avez-vous les moyens d'améliorer la répartition des agents et l'organisation en place ?
M. Jean Fouché. - Nous n'avons clairement pas les moyens de réaliser des contrôles systématiques, mais nous pouvons améliorer le ciblage.
Lorsque, sous l'impulsion du préfet, il a fallu s'occuper du suivi des prix, nous nous sommes donné les moyens de le faire. Peut-être le dispositif peut-il désormais être assoupli pour libérer des capacités de contrôle qui seraient alors reportées sur d'autres problématiques... De tels arbitrages peuvent être opérés au niveau local.
Nous organisons à intervalle régulier - toutes les six semaines ou deux mois - des réunions spécifiques aux problématiques ultramarines. Nous pouvons relayer cette préoccupation auprès de nos collègues concernés, notamment dans le cadre de la réflexion que nous allons entamer sur les problématiques pour 2017. En tout cas, nous leur ferons un retour dès la prochaine réunion, prévue à la fin du mois de juin, sur les échanges que nous avons eus avec vous et la traduction que ceux-ci méritent sur le plan opérationnel.
M. Jacques Cornano. - L'aéroport de Marie-Galante n'accueille plus que des vols privés, et les contrôles sont inexistants ! Les douaniers ne parviennent pas à se trouver simultanément au port de Saint-Louis et à celui de Grand-Bourg pour contrôler les bateaux !
Il faut agir ! Le préfet a déjà été sensibilisé. Il a instauré des contrôles à Pointe-à-Pitre, mais les téléphones portables permettent désormais de signaler très rapidement la présence d'équipes de contrôle.
Nous avons voulu faire des îles le poumon du développement économique en matière de tourisme, mais nous nous interrogeons. Plusieurs jeunes sont décédés en quelques jours, à cause des drogues, et c'est vrai que celles-ci ont une capacité d'attraction certaine quand le taux de chômage dépasse 30 %. C'est pourquoi je demande, et j'ai présenté la requête au préfet, que la Police aux frontières soit remise en place.
M. Michel Marin. - Je ne m'engagerai pas dans une discussion sur les effectifs, mais des directeurs inter-régionaux sont en place en Guyane et en Guadeloupe, ont une organisation en main et peuvent la faire évoluer.
Nous ne nous inscrivons pas non plus dans une systématisation des contrôles, mais nous essayons de procéder selon une approche d'analyse de risques. Ainsi, nous disposons de services d'enquête aux Antilles, lesquels effectuent un travail qui n'est pas forcément lisible. Une brigade de surveillance de Basse-Terre a contribué à une saisie qui portait tout de même sur trois tonnes de miel !
M. Jacques Cornano. - Une goutte d'eau dans la mer !
M. Félix Desplan. - Nous vous dépeignons la situation telle qu'elle est, en dépit de tous vos efforts pour obtenir des moyens - qui ne seront jamais suffisants - et appliquer les bonnes méthodes. D'ailleurs, les mêmes méthodes peuvent-elles être employées en métropole et dans un archipel tel celui de la Guadeloupe ?
Nous - j'entends la population de la Guadeloupe - avons aussi une responsabilité, car nos compatriotes sont parfois tentés de favoriser les entrées de produits. Mais une administration représentant un État doit avoir une vue globale de la situation et anticiper les évolutions pour les maîtriser.
Les Mahorais ont été les premiers à favoriser la venue de leurs parents depuis le reste des Comores. Le territoire est désormais au bord de l'explosion et cet exemple doit nous faire réfléchir. Chez nous, ce sont des producteurs de l'île de la Dominique qui introduisent leurs marchandises, avec la complicité d'acheteurs locaux. Donc tout le tort n'incombe pas à l'administration, mais il faut rechercher une solution en termes d'organisation afin d'éviter que la situation en Guadeloupe ne dégénère.
M. Éric Doligé, président. - Nous devons remercier nos collègues de ces témoignages forts. Effectivement, les problématiques liées aux contrôles, aux douanes, éventuellement aux impôts, sont plus prégnantes en outre-mer qu'en métropole, compte tenu des spécificités et de la fragilité de ces territoires. Il nous paraît essentiel de bien repérer leurs forces et leurs faiblesses, et tout ce qui pourrait permettre de leur rendre vigueur.
J'ai bien noté que les programmes de contrôle sont mis en place, chaque année, avec une certaine latitude. Un travail pourrait probablement être effectué dans ce cadre.
À cet égard, qu'en est-il de l'implication des élus locaux ? Certains d'entre eux font remonter des problématiques à l'occasion du présent entretien. Une collaboration entre élus locaux et services de l'État présents sur place ne permettrait-elle pas d'élaborer des solutions ? Ne serait-il pas utile de mettre ces élus en contact avec vos responsables ultramarins, notamment dans le cadre de la réunion précédemment évoquée ?
Quand le maire de Saint-Louis-de-Marie-Galante fait part de ses constatations, peut-être le préfet et les responsables locaux peuvent-ils considérer qu'il y a là un véritable sujet... En tout cas, j'ai le sentiment que la présence des élus pourrait être confortée dans le processus, notamment en relation avec la représentation de vos administrations au plan local.
Nous vous remercions des compléments chiffrés et détaillés que vous pourrez nous transmettre à l'issue de cette réunion. Ces réponses nous permettront d'élaborer un rapport qui, à son tour, pourra nourrir vos réflexions et faire avancer un certain nombre de sujets.
Nous sommes tous convaincus du potentiel des outre-mer, potentiel que nous sous-utilisons.