Mardi 30 octobre 2012
- Présidence de M. Serge Larcher, présidentExamen de la proposition de résolution européenne relative aux perspectives européennes pour les régions ultrapériphériques à l'horizon 2020
M. Serge Larcher, président. - Le sujet qui nous réunit aujourd'hui est de première importance puisqu'il s'agit de l'avenir européen des régions ultrapériphériques. Après notre initiative sur la réforme de la politique commune de la pêche, pour laquelle notre binôme de rapporteurs, nos collègues Maurice Antiste et Charles Revet, avait effectué un travail considérable, c'est la deuxième fois en moins d'un an que nous allons prendre position sur des questions de portée européenne.
Je dois d'ailleurs vous annoncer, au sujet de la pêche, que le ministre des outre-mer, Victorin Lurel, m'a transmis un communiqué du ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche, M. Frédéric Cuvillier : nos efforts conjugués ont porté leurs fruits puisque le Conseil des ministres de la pêche de l'Union européenne, le 24 octobre, s'est prononcé en faveur du renforcement des aides publiques à la flotte, notamment les aides à la modernisation des navires, et des aides à l'installation des jeunes pêcheurs et aquaculteurs, et a également accepté l'extension à tous les départements d'outre-mer (DOM) du régime de compensation des coûts additionnels dus à l'éloignement. Je me félicite vivement de ces avancées qui doivent désormais être actées par le Parlement européen, mais je suis optimiste !
Cette nouvelle et les remerciements du ministre montrent l'importance de telles initiatives de la représentation nationale : nos résolutions constituent un appui appréciable dans le processus de négociation. Cela donne du coeur à l'ouvrage !
Avant d'aborder notre ordre du jour proprement dit, j'ai quelques informations à vous délivrer.
J'ai reçu une demande du groupe UDI-UC pour que Joël Guerriau, que je remercie au passage d'avoir été notre fidèle et brillant rapporteur lors des États généraux de la démocratie territoriale, remplace Jean-Marie Bockel, à la fois comme vice-président dans le bureau de notre délégation et comme co-rapporteur avec Jean-Étienne Antoinette et Richard Tuheiava sur l'étude relative aux enjeux des ZEE ultramarines.
Je vous ai fait parvenir en début de semaine dernière un courrier récapitulatif de nos rendez-vous du mois de novembre, qui sont nombreux. Je compte sur votre présence et votre active participation car, comme je vous l'ai écrit, l'audition de nos députés européens, le 11 octobre, n'a réuni que les rapporteurs et moi-même ! Mes chers collègues, je sais que chacun a un lourd plan de charge, mais de votre mobilisation dépend la crédibilité de notre délégation et de notre action !
Outre la rencontre organisée sous le haut patronage du président Bel, le 12 novembre, en partenariat avec l'Institut national de l'audiovisuel (INA), sur la question des mémoires audiovisuelles des outre-mer, je vous appelle à participer à un nouveau cycle d'auditions sur les ressources des ZEE ultramarines au cours duquel nous tiendrons une visio-conférence, le jeudi 15 au matin, avec deux ministres du gouvernement polynésien.
Je souligne également l'importance du débat qui se tiendra en séance publique le 19 novembre pour l'adoption de la proposition de résolution que nous allons examiner dans quelques instants. Il nous faudra cependant être concis dans nos interventions car le débat ne pourra excéder deux heures dans la mesure où les maires d'outre-mer nous attendent ensuite au ministère des outre-mer puisque le lundi qui précède le congrès des maires est traditionnellement consacré à l'outre-mer.
J'attire enfin votre attention sur la conférence-débat que nous organisons avec l'Agence française de développement (AFD) le vendredi 23 novembre au matin, dans le prolongement du congrès des maires. Cette conférence-débat sur le développement humain et la cohésion sociale dans les outre-mer sera suivie d'un cocktail afin que vous puissiez agréablement clore le congrès avec vos délégations d'élus. Je vous demande d'indiquer à notre secrétariat les noms et adresses postales des élus qui vous accompagneront afin que nous puissions procéder à leur inscription et, ultérieurement, leur adresser les actes de cet événement qui seront accompagnés du DVD de la rencontre.
J'en ai terminé avec les annonces. Juste encore un mot pour remercier le président du Sénat d'avoir saisi la Conférence des présidents de ma demande d'inscription à l'ordre du jour de la séance publique de notre nouvelle proposition de résolution : il paraît en effet très pertinent de permettre à la représentation nationale de s'exprimer sur ces sujets à forts enjeux pour nos outre-mer à la veille du Conseil européen extraordinaire qui doit se tenir sur le cadre financier pluriannuel les 22 et 23 novembre !
Une précision pour vous rappeler que la délégation ne possédant pas de pouvoir d'initiative propre, la proposition de résolution, comme pour celle portant sur la pêche, sera déposée par nos rapporteurs et moi-même. Mais vos observations et suggestions sont naturellement les bienvenues !
M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Avant de vous présenter la communication de la Commission européenne dont nous nous sommes saisis pour faire valoir notre point de vue sur l'avenir des régions ultrapériphériques dans le concert européen, je vous situerai le champ de notre initiative et vous livrerai quelques éléments de contexte.
Le 20 juin dernier, la Commission européenne publiait une communication intitulée « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive », exposant la stratégie de l'Union européenne (UE) à l'égard des régions ultrapériphériques (RUP).
La publication de ce document a fourni à notre délégation l'occasion de se saisir, en application de l'article 88-4, alinéa 2, de la Constitution qui permet aux assemblées d'adopter des résolutions sur « tout document émanant d'une institution de l'Union européenne » ; cependant, les négociations pour définir la nouvelle stratégie européenne succédant à celle de Lisbonne, dénommée « Europe 2020 : une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive », sont lancées depuis mars 2010 et le nouveau cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 doit être examiné par un Conseil européen extraordinaire les 22 et 23 novembre prochains.
Notre initiative permettra au Sénat de se prononcer en séance publique le 19 novembre, soit quelques jours avant l'échéance financière que je viens d'évoquer, avec la volonté, comme pour la pêche, de peser dans les négociations et de conforter la voix de la France portée par le Gouvernement.
Cet appui sera d'autant plus précieux dans un contexte budgétaire tendu : je vous rappelle qu'il a été annoncé la semaine dernière que la présidence chypriote de l'Union entendait proposer 40 milliards de coupes budgétaires ; or, la politique agricole commune (PAC), dont on connaît l'importance pour notre pays, et la politique de cohésion en faveur des régions en retard de développement représentent 80 % des dépenses ! Les restrictions budgétaires risquent donc de peser lourd sur les moyens dévolus à la politique de cohésion.
Cependant, la proposition de résolution que Georges Patient et moi-même vous soumettons aujourd'hui n'aborde pas directement ces considérations financières qui sont intimement liées à la conduite de la politique de cohésion. En effet, notre initiative est complémentaire d'une initiative parallèle de la commission des affaires européennes qui statuera sur les perspectives de la politique de cohésion proprement dites ainsi que sur la question de l'octroi de mer. Pour éviter les redondances, nous nous en remettons à la commission sur ces sujets ; elle examinera d'ailleurs conjointement les deux propositions de résolution le mercredi 7 novembre, lors d'une réunion où les membres de la délégation seront conviés.
J'en viens maintenant à la communication qui traduit la position de la Commission européenne sur la place des RUP dans la nouvelle stratégie européenne et à l'appréciation que nous pouvons porter sur son contenu.
Je vous dirai d'emblée que l'accueil réservé à cette communication par les RUP elles-mêmes, qu'il s'agisse des RUP françaises mais également des RUP espagnole (Canaries) et portugaises (Açores, Madère), a été extrêmement mitigé. Cela fut exprimé très clairement au Forum des régions ultrapériphériques, tenu à Bruxelles début juillet, et réitéré à la Conférence des présidents des RUP, aux Açores, en septembre. Le point de vue des deux députés européens que nous avons auditionnés le 11 octobre, MM. Younous Omarjee et Patrice Tirolien, avait exactement la même tonalité.
Tout en reconnaissant, d'une part, que les RUP constituent un atout pour l'Union européenne et présentent de réelles spécificités, et, d'autre part, en traçant de grandes orientations stratégiques globalement acceptables, la communication de la Commission européenne prête à maints égards le flanc à la critique et reflète une position en net décalage avec les attentes et la situation concrète des RUP.
Deux points plutôt positifs tout d'abord.
La communication confirme que les RUP constituent un atout pour l'Union européenne et, fait nouveau, reconnaît leur diversité. Elle appelle, en outre, à leur intégration régionale.
Une nouvelle fois, la Commission affirme que les RUP constituent un atout pour l'Europe et que « toute stratégie en faveur des RUP doit reconnaître leur valeur pour l'Union européenne dans son ensemble ». En outre, la Commission, et cela apparaît comme une nouveauté, reconnaît que « chaque RUP est différente et des pistes spécifiques doivent être envisagées pour chacune d'entre elles ».
Cette volonté affichée de prise en compte de la situation propre de chaque RUP rejoint une proposition formulée en 2009 par la mission commune d'information du Sénat sur la situation des DOM. Celle-ci appelait en effet à « inciter l'Union européenne à développer, non seulement une approche différenciée des régions ultrapériphériques par rapport au reste de l'Union européenne, mais aussi un traitement individualisé de chacune de ces régions ». Les RUP ne constituent pas en effet un ensemble homogène. Cependant, cette reconnaissance par la Commission européenne de la diversité des situations reste à ce jour une satisfaction toute théorique !
La communication de la Commission européenne appelle par ailleurs à l'intégration régionale des RUP : si cet objectif est unanimement partagé, encore faut-il que les politiques européennes, et notamment la politique commerciale, ne l'entravent pas. Comme le souligne le rapport Solbes, « c'est en veillant à ce que la réciprocité commerciale créée par les APE ne pénalise pas structurellement les économies des RUP que l'on pourra résolument faciliter l'intégration des RUP dans leur environnement régional ».
La communication fixe pour les RUP de grandes orientations stratégiques globalement acceptables mais qui ne présentent cependant pas d'innovation majeure. Elle définit cinq axes pour la stratégie renouvelée de l'UE pour les RUP : l'amélioration de l'accessibilité au marché unique ; l'accroissement de la compétitivité ; le renforcement de l'intégration régionale ; le renforcement de la dimension sociale du développement des RUP ; l'intégration de la lutte contre le changement climatique dans toutes les politiques pertinentes.
Pour autant, le contenu de cette communication est largement redondant avec celui des deux communications précédentes. La communication de 2004 comprenait ainsi trois axes d'action : la réduction du déficit d'accessibilité des RUP, leur compétitivité et leur insertion régionale, trois thématiques qui figurent également dans la communication de 2012.
De nombreux griefs peuvent en revanche être adressés à la communication :
Tout d'abord, la définition de la stratégie européenne pour les RUP dans le nouveau paradigme arrive tardivement dans le processus de négociation, ce qui accroît la difficulté à intégrer avec pertinence les RUP dans la stratégie globale.
Deuxième constat : le contenu de la communication est en décalage avec les attentes des RUP. Comme l'a indiqué M. Didier ROBERT, président du conseil régional de La Réunion, dans un courrier adressé au président de notre délégation, « les Présidents des régions ultrapériphériques ont manifesté solidairement [lors de la XVIIIème conférence des présidents des régions ultrapériphériques de l'Union européenne en septembre 2012] leur plus vive préoccupation face à la faiblesse de la stratégie européenne rénovée ».
Dans sa déclaration finale, la Conférence des présidents des RUP a également indiqué « [regretter] l'insuffisance manifeste de mesures concrètes et adaptées, ainsi que le calendrier tardif de son adoption, au regard des ambitions affichées » et « [contester] le choix de la Commission de s'appuyer uniquement sur le droit commun et [réaffirmer] à cet égard la pertinence des propositions contenues dans les Memoranda de 2009 et 2010 sur l'ultrapériphérie, notamment celles en faveur d'instruments sectoriels spécifiques ».
La communication est effectivement en net retrait au regard du Memorandum de mai 2010 de l'Espagne, de la France, du Portugal et des RUP, intitulé « Une vision rénovée de la stratégie européenne à l'égard de l'ultrapériphérie » : ce document appelle à la valorisation des atouts des RUP et, dans le même temps, à la prise en compte des contraintes de ces régions. Il souligne le nécessaire équilibre entre les volets interne et externe des politiques de l'Union et préconise la mise en place d'instruments sectoriels spécifiques aux RUP.
La communication est également en retrait au regard du rapport intitulé « Les régions ultrapériphériques européennes dans le marché unique : le rayonnement de l'UE dans le monde », document remis en octobre 2011 par M. Pedro Solbes Mira à M. Michel Barnier, Commissaire européen chargé du marché intérieur et des services.
Troisième constat : la communication de la Commission européenne accentue les contradictions de la stratégie européenne envers les RUP en fixant des objectifs ambitieux qui risquent de demeurer virtuels si, parallèlement, ces régions restent incapables de combler leur retard en matière d'équipements structurants.
Quatrième et dernier constat : la Commission européenne continue à donner une interprétation minimaliste de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en consentant des adaptations du cadre général des politiques européennes et de leurs instruments mais en limitant strictement les contours de ces adaptations et en refusant les régimes dérogatoires et les instruments propres aux RUP.
La communication de la Commission se contente d'inviter chaque région à « trouver sa propre voie vers une prospérité accrue, en fonction de ses particularités ». Estimant que les RUP « sont parfois mieux soutenues par des adaptations des règles de l'UE ou la prise en compte de leurs besoins spécifiques au moment de la mise en oeuvre », elle reste hostile à l'instauration d'instruments spécifiques d'aide aux RUP bien que, reconnaît-elle, « certains (...) aient fait leurs preuves ».
Cette communication ne fait en conséquence que de rares références à l'article 349 du TFUE qui justifie que des mesures spécifiques soient prises en faveur des RUP afin de tenir compte de leurs handicaps. De l'avis général à part la Commission européenne, cet article 349 constitue un fondement juridique sous-utilisé.
Le rapport Solbes relève ainsi que « l'article 349 (...) n'a pas été pleinement mis en oeuvre jusqu'ici. Les particularités communes à toutes les RUP, mais aussi leurs réalités hétérogènes, ne sont pas toujours complètement prises en compte dans des domaines tels que les transports, l'énergie ou le commerce extérieur ». Le Parlement européen a souligné quant à lui, dans une résolution du 18 avril 2012 sur le rôle de la politique de cohésion dans les régions ultrapériphériques de l'Union européenne dans le contexte de la stratégie « Europe 2020 », que « l'article 349 du TFUE, qui prévoit l'adoption de mesures spécifiques visant à atténuer l'impact des caractéristiques de l'ultrapériphérie, devrait être plus utilisé et se voir conférer la portée juridique, institutionnelle et politique nécessaire pour assurer aux RUP une intégration juste et permettant leur développement économique et social au sein du marché intérieur et plus largement au sein de l'Union ». La Conférence des Présidents des RUP, enfin, réunie en septembre 2012 aux Açores, « exige l'application de la lettre et de l'esprit de l'article 349 du TFUE, base et fondement premier des interventions adaptées dans toutes les politiques de l'Union en faveur de nos régions ; et s'inquiète particulièrement de sa faible mise en oeuvre ».
Cet article a servi de fondement à la mise en place du Programme d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) au début des années 1990 dont tous se félicitent de l'efficacité, la Commission européenne y compris. Bien que ce programme ait été initialement conçu dans une logique plurisectorielle, la Commission en a cependant cantonné le champ à l'agriculture.
Très peu de dispositifs spécifiques aux RUP ont été mis en place et très peu de textes européens visent l'article 349 du TFUE. Il est d'ailleurs révélateur que la proposition de règlement visant à refondre le POSEI ne mentionne pas initialement cet article.
Après ce panorama qui « plante le décor » de notre résolution, je cède la parole à Georges Patient pour expliciter les préconisations.
M. Georges Patient, co-rapporteur.- Après les constats et les éléments de contexte qui viennent de vous être présentés par Roland du Luart, j'en viens aux préconisations que nous souhaitons faire figurer dans la proposition de résolution.
Il s'agit de tenir compte de l'initiative prise par la commission des affaires européennes sur la politique de cohésion et l'octroi de mer, pour éviter les redondances et se situer dans une logique de complémentarité ; et il s'agit d'éviter de se disperser dans des considérations trop nombreuses, à l'inverse de la communication de la Commission européenne qui accumule les déclarations d'intention de façon désordonnée et donne le sentiment d'un saupoudrage.
Nous vous proposerons de concentrer nos efforts sur deux axes principaux déterminants pour l'avenir de nos régions ultrapériphériques et de prendre en considération les positions exprimées successivement par les memoranda d'octobre 2009 et mai 2010, les conclusions du rapport de M. Pedro Solbes Mira d'octobre 2011, la déclaration finale de la XVIIIème Conférence des présidents des régions ultrapériphériques de l'Union européenne des 13 et 14 septembre 2012 ainsi que les observations formulées par les présidents des régions ultrapériphériques françaises, et récemment, le 11 octobre 2012, celles exprimées par les deux députés européens représentant les RUP françaises, MM. Younous Omarjee et Patrice Tirolien, auditionnés par notre délégation. Il s'agit aussi d'appuyer les efforts déployés dans les négociations en cours par le Gouvernement, et en particulier le ministre des outre-mer, Victorin Lurel, qui vient d'obtenir quelques avancées significatives dans le domaine de la pêche.
Tirant les conséquences du caractère très mitigé de l'accueil accordé à la communication de la Commission européenne du 20 juin 2012 définissant la stratégie de l'Union européenne à l'égard des RUP, la présente proposition de résolution entend appeler à un engagement européen moins incantatoire, mais plus réaliste et pragmatique, pour une prise en compte effective des contraintes et de la diversité de ces régions ; elle appelle également à une meilleure cohérence dans la mise en oeuvre des politiques européennes entre elles, les RUP étant trop fréquemment les victimes collatérales de leurs contradictions.
Première série de préconisations : celles en faveur d'une prise en compte effective des contraintes et de la diversité des RUP.
Il s'agit de plaider pour une stratégie européenne équilibrée prenant en compte effectivement, et pas seulement dans le discours, d'une part, à la fois le retard en termes d'équipements structurants des territoires et un contexte économique et social très dégradé, et, d'autre part, les contraintes propres aux RUP par rapport aux autres États de l'Union relevant de l'objectif dit « de convergence » - bien que cet objectif ait changé de dénomination dans le cadre de la nouvelle stratégie - et la diversité de situations de ces régions.
Tout d'abord, et sans empiéter sur le périmètre d'intervention de la commission des affaires européennes, il nous est apparu nécessaire, dans le cadre de la politique de cohésion, de renchérir sur la demande d'un assouplissement de ce qu'il est convenu d'appeler en langue européenne « la concentration thématique », c'est-à-dire les critères d'objectifs auxquels doivent satisfaire les projets pour être éligibles aux fonds structurels.
En effet, la Commission européenne proposait de concentrer 50 % des fonds du FEDER sur 3 objectifs thématiques parmi les 11 proposés, à savoir : renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation ; renforcer la compétitivité des PME ; soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 dans tous les secteurs.
Le Conseil a décidé l'ajout d'un 4ème objectif non libre de choix : améliorer l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC), leur utilisation et leur qualité. La France a demandé que ce 4ème objectif reste libre de choix pour les RUP, ce qui permettrait d'opter par exemple pour l'objectif relatif à « la protection de l'environnement et à la promotion d'une utilisation rationnelle des ressources », lequel est de nature à faciliter le financement de projets d'équipements structurants comme ceux liés à l'élimination des déchets ou à l'adduction d'eau. Le Parlement européen y est favorable et la décision devrait être prise prochainement dans le cadre du trilogue.
Cet assouplissement en matière de fléchage des projets éligibles aux financements européens ainsi qu'un abaissement du taux de concentration thématique devraient contribuer à éviter que ne se matérialise un décalage de plus en plus important entre les objectifs stratégiques ambitieux définis par la Commission européenne, axés sur la compétitivité et l'innovation, et la réalité du terrain qui appelle un rattrapage structurel, les retards en matière d'équipement demeurant importants lorsqu'ils ne s'accentuent pas.
En outre, les objectifs de développement ne pourront être atteints en l'absence de consolidation des secteurs traditionnels qui, eux aussi, ont besoin des aides européennes. Ces secteurs, garants de la cohésion sociale, constituent le socle de développement sans lequel l'émergence de secteurs innovants restera une fiction.
De même que la Commission européenne scande un discours incantatoire sur la nécessité de valoriser les atouts des RUP dans le développement d'une « croissance intelligente, durable et inclusive », en « (tenant) compte (de leurs) spécificités et contraintes » mais n'évoque que bien peu les nécessaires politiques de rattrapage, elle se contente d'inviter chaque région à « trouver sa propre voie vers une prospérité accrue, en fonction de ses particularités » et reste hostile à l'instauration d'instruments spécifiques d'aide aux RUP bien que, reconnaît-elle, « certains (...) aient fait leurs preuves ». Ainsi veille-t-elle à une interprétation et à une mise en oeuvre restrictive de l'article 349.
En deuxième lieu, la proposition de résolution invite à mobiliser plus largement et plus fréquemment au bénéfice des RUP le fondement juridique de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Conformément à la position traditionnellement restrictive de la Commission, sa communication de juin 2012 ne fait que de rares références à l'article 349 du traité qui justifie pourtant que des mesures spécifiques soient prises en faveur des RUP afin de tenir compte de leurs handicaps.
Je ne reviendrai pas sur les termes de cet article, rappelés par Roland du Luart, ni sur le constat de sa sous-utilisation qu'il a également dressé. Mais la France est déterminée à obtenir une meilleure utilisation de ce fondement juridique et nous pouvons, par notre résolution, peser dans les négociations et aider le Gouvernement dans ce dossier majeur.
Ainsi, lors de la Conférence des présidents des RUP de septembre 2012, Victorin Lurel, ministre des outre-mer, a appelé à la mise en place d'un « cadre global approprié pour les interventions communautaires dans les RUP », qui pourrait prendre la forme d'un « règlement plurisectoriel en faveur du soutien aux filières d'avenir dans les RUP », à savoir des filières identifiées comme stratégiques et contribuant à leur désenclavement telles que les énergies renouvelables, les TIC, les transports, le tourisme ou encore, en Guyane, une filière bois. Ce mécanisme pourrait comprendre un programme - de type POSEI - d'aides aux entreprises et couvrant ces secteurs porteurs de croissance.
Cette initiative rejoint ainsi les préoccupations exprimées dans le memorandum de 2010 qui indiquait : « pour l'avenir, et en particulier dans les secteurs dans lesquels les progrès ont été insuffisants (transports, insertion régionale, environnement, changement climatique, recherche et innovation...), un cadre d'intervention spécifique devrait être conçu, semblable à l'approche POSEI ».
Le ministre a par ailleurs appelé de ses voeux la multiplication des déclinaisons sectorielles de l'article 349 afin de permettre l'adaptation des politiques européennes aux réalités des RUP.
Cette prise de position, déjà martelée dans les négociations en voie d'aboutir sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP), semble devoir marquer un point. En effet, le Conseil des ministres de la pêche de l'Union européenne du 24 octobre vient d'adopter une orientation générale sur les mesures susceptibles de bénéficier du soutien financier du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) sur la période 2014-2020, qui inclut dans ces mesures les « aides publiques à la flotte, et notamment des aides à la modernisation des navires », ainsi que des « aides à l'installation des jeunes pêcheurs et aquaculteurs ». A également été obtenue une avancée majeure pour les RUP : « l'extension à tous les DOM français du régime de compensation des coûts additionnels supportés par les pêcheurs et les aquaculteurs ultramarins en raison de leur éloignement ». Ces avancées, qui sont déterminantes pour l'avenir du secteur de la pêche dans nos outre-mer, doivent désormais recueillir l'assentiment du Parlement européen. Rappelons que la Délégation sénatoriale à l'outre-mer s'était engagée en faveur de ces évolutions permettant la prise en compte des réalités des RUP dans la réforme de la PCP en proposant à la Haute assemblée une résolution devenue résolution du Sénat le 3 juillet 2012.
Il apparaît par ailleurs nécessaire, pour compenser les handicaps structurels auxquels sont confrontés les acteurs économiques, de faire des aides d'État, un levier plus efficace. L'article 107, paragraphe 3, du traité permet la prise en compte des spécificités des RUP. Compte tenu de l'éloignement géographique et de l'étroitesse de leurs marchés, les aides aux entreprises des RUP ne peuvent en effet être considérées comme des menaces à la libre concurrence. Il apparaît donc aujourd'hui indispensable que les taux actuels d'intensité et l'éligibilité des aides au fonctionnement valables dans les RUP soient maintenus et il serait même utile d'aller plus loin en introduisant un seuil de minimis spécifique à ces régions.
La prise en compte des contraintes spécifiques aux RUP sur le fondement de l'article 349 du traité doit également pouvoir se décliner dans les programmes européens horizontaux, tels que l'instrument financier pour l'environnement (LIFE) ou le programme « Horizon 2020 » pour la recherche. Il apparaît nécessaire, pour rendre effectif l'accès des RUP à ces programmes, d'assurer un accompagnement spécifique des porteurs de projet issus des RUP, ainsi que des appels à projets spécifiques à ces régions.
L'accès des RUP à certains programmes horizontaux reste en effet aujourd'hui théorique, faute pour ces régions de pouvoir répondre aux critères d'éligibilité qui ne tiennent pas compte de certaines contraintes telles que, par exemple, l'éloignement. C'est ainsi que la jeunesse des RUP françaises se trouve largement privée du bénéfice du programme Erasmus dans la mesure où celui-ci ne permet pas la prise en charge financière du transport de l'étudiant originaire d'une RUP entre sa région et la capitale de son État membre.
Enfin, il apparaît singulier que la communication de la Commission n'évoque pas le cas particulier de Mayotte, collectivité en voie de « rupéisation ». Il convient que la Commission accorde une attention toute particulière à cette collectivité qui présente d'importantes spécificités et que de larges dérogations lui soient accordées sur le fondement de l'article 349 pour lui permettre de bénéficier effectivement des aides européennes.
Seconde catégorie de préconisations : celles relatives à une nécessaire cohérence des politiques communautaires à l'égard des RUP, la problématique de la politique commerciale.
À deux reprises au cours des deux dernières années, le Sénat a souligné l'incohérence de la politique commerciale avec les autres politiques sectorielles de l'Union à l'égard des RUP. Je vous rappelle nos initiatives successives qui ont conduit à l'adoption de la résolution du 3 mai 2011 tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne, ainsi qu'à l'adoption de la résolution du 3 juillet 2012 visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques françaises.
La politique commerciale de l'UE constitue en effet une menace pour l'économie des RUP et entrave l'intégration régionale de ces régions.
Or, si la communication de la Commission européenne appelle à l'intégration régionale des RUP, « c'est en veillant à ce que la réciprocité commerciale créée par les APE ne pénalise pas structurellement les économies des RUP que l'on pourra résolument faciliter l'intégration des RUP dans leur environnement régional », comme le souligne le rapport Solbes.
La mise en cohérence de la politique commerciale avec les autres politiques communautaires doit notamment passer par l'évaluation systématique et préalable des effets des accords commerciaux conclus par l'UE sur l'économie des RUP, les mécanismes de compensation financière ne pouvant constituer qu'un pis aller et n'étant pas en mesure, à terme, d'empêcher la disparition de pans entiers de l'économie des RUP, en particulier dans le secteur agricole.
Dès sa communication de 2004, la Commission affirmait qu'« en ce qui concerne les nouveaux accords préférentiels de l'UE avec d'autres pays tiers, la Commission effectuera une analyse d'impact des effets de ces accords sur l'économie des régions ultrapériphériques ». Il est donc troublant de trouver une déclaration analogue de la Commission huit ans plus tard, dans la communication de 2012 : « les accords conclus par l'UE tiendront dûment compte des RUP, par exemple lorsque ces accords couvrent des produits fabriqués dans les RUP », dont l'application paraît loin d'être garantie. Encore une fois, il y a loin du discours aux mesures concrètes : les sombres perspectives pour les marchés de la banane, du sucre et du rhum en sont une illustration ! Ce constat justifie que nous prenions encore une fois une position très ferme sur cette question.
Telles sont les préconisations qui, dans des termes vigoureux et sans concession, figurent dans la proposition de résolution que nous pouvons maintenant passer en revue.
Je passe à la lecture des considérants et des préconisations figurant dans la proposition de résolution que nous vous soumettons :
« Considérant que le document publié le 20 juin dernier par la Commission européenne constitue la troisième communication définissant la stratégie de l'Union européenne (UE) pour les RUP en moins de dix ans,
Considérant que, comme l'a souligné de façon récurrente la Commission européenne, les régions ultrapériphériques (RUP) constituent un atout pour l'Europe et que, selon les termes de sa communication du 20 juin 2012, « toute stratégie en faveur des RUP doit reconnaître leur valeur pour l'UE dans son ensemble »,
Considérant que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet l'édiction de mesures spécifiques aux RUP afin de prendre en compte leurs contraintes propres que sont « leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits ».
Mme Catherine Procaccia. - L'insularité et la faible superficie ne sont pas vraiment, me semble-t-il, des contraintes propres à la Guyane !
M. Georges Patient, co-rapporteur. - Je suis très heureux de cette remarque que j'ai moi-même formulée à plusieurs reprises ! Vous trouverez une formule apportant une réponse à cette observation dans la suite de la proposition de résolution. Je poursuis la lecture du texte :
« Considérant que le bilan du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), mis en place sur le fondement de l'article 349 du TFUE, est salué par tous, que ce programme, né au début des années 1990, constitue le seul véritable exemple d'instrument dédié aux RUP pour le financement de politiques sectorielles et qu'il voit son champ cantonné à l'agriculture par la Commission européenne en dépit d'une vocation initiale plus large,
Considérant que la politique commerciale de l'UE, qui ne prend aucunement en compte les réalités des RUP, constitue une menace pour l'économie de ces régions et entrave leur intégration régionale,
Déplore que la Commission européenne ait adopté sa communication avec un retard préjudiciable alors qu'avaient été respectivement publiées, dès juin 2011, ses propositions sur le cadre financier pluriannuel et, en octobre 2011, celles sur le paquet réglementaire relatif notamment à la politique de cohésion,
Constate que cette communication, au contenu largement redondant par rapport aux deux précédentes, est en décalage aggravé avec les attentes régulièrement exprimées par les RUP et les recommandations du rapport de M. Solbes Mira.
Estime que cette communication souffre d'une double contradiction :
- une contradiction interne, entre des objectifs stratégiques, certes ambitieux puisque axés sur la compétitivité et l'innovation, mais potentiellement irréalistes s'ils sont exclusifs de politiques de rattrapage, dès lors qu'ils s'appliquent aux régions les moins développées, au sens de la politique de cohésion, politique qui doit viser dans les RUP prioritairement à combler les retards en matière d'équipements structurants,
- une contradiction externe, puisque la concentration thématique imposée pour bénéficier d'un soutien financier exclut des secteurs traditionnels des économies des RUP qui doivent pourtant constituer le socle de développement de ces régions, socle indispensable à l'émergence de secteurs innovants,
Demande en conséquence un assouplissement de la concentration thématique pour les RUP, en intégrant dans le taux de concentration un quatrième objectif prioritaire laissé au libre choix de chaque région et en abaissant ce taux à un niveau plus adapté aux réalités de ces régions,
Note avec intérêt l'affirmation de la Commission selon laquelle « chaque RUP est différente et des pistes spécifiques doivent être envisagées pour chacune d'entre elles », les RUP étant jusqu'à présent appréhendées comme un ensemble homogène alors même que certaines présentent des singularités, comme le caractère continental d'un vaste territoire pour la Guyane,
Considère, à l'instar du Parlement européen, que l'article 349 du TFUE est très insuffisamment utilisé par l'UE et déplore la portée restrictive donnée à cet article par la Commission européenne,
Salue l'initiative du Gouvernement français, annoncée par le ministre des outre-mer lors de la Conférence des Présidents des RUP des 13 et 14 septembre 2012, visant, d'une part, à élaborer un cadre global approprié pour les interventions communautaires dans les RUP, qui pourrait prendre la forme d'un « règlement plurisectoriel en faveur du soutien aux filières d'avenir dans les RUP », et, d'autre part, à multiplier les déclinaisons sectorielles de l'article 349, permettant ainsi l'adaptation des politiques européennes aux réalités des RUP, et en particulier l'instauration de dérogations aux normes européennes pour leur approvisionnement en provenance de pays voisins,
Estime également indispensable que la révision des lignes directrices des aides à finalité régionale soit mise à profit, sur le fondement de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE, pour renforcer la prise en compte effective des particularités des RUP en matière d'aides d'État, par le biais du maintien des taux actuels d'intensité et de l'éligibilité des aides au fonctionnement, ainsi que par l'instauration d'un seuil de minimis spécifique,
Appelle à ce que les règlements relatifs aux programmes horizontaux, tels que l'instrument financier pour l'environnement (LIFE), le programme Erasmus ou le programme « Horizon 2020 », permettent, sur le fondement de l'article 349 du TFUE, un accès privilégié des RUP à ces programmes, notamment par le biais d'un accompagnement approprié des porteurs de projets ou d'appels à projet spécifiques,
Estime qu'une attention particulière doit être accordée par la Commission européenne à Mayotte, dans le cadre de la transformation de cette collectivité en RUP, et que l'article 349 du TFUE justifie l'octroi de larges dérogations à cette collectivité,
Relève que les objectifs affichés dans la communication par la Commission européenne de prise en compte des réalités des RUP dans la mise en oeuvre des politiques sectorielles, au premier rang desquelles la politique commerciale, constitueraient un changement de cap radical par rapport à son orientation actuelle dont on ne pourrait que se féliciter,
Appelle une nouvelle fois à la mise en cohérence entre elles des politiques européennes afin que les RUP ne constituent plus la variable d'ajustement de leurs contradictions. ».
Mme Catherine Procaccia. - Quelle est la portée juridique de la communication de la Commission européenne ?
M. Serge Larcher, président. - La communication est un document dans lequel la Commission européenne définit sa stratégie, celle-ci devant par la suite se décliner par des actions.
M. Michel Vergoz. - Quand allons-nous dire « stop » ? Quand allons-nous sortir des incantations ? Il faut une action déterminée du gouvernement ! Les RUP sont aujourd'hui des variables d'ajustement que l'Union européenne a utilisées pour améliorer ses relations bilatérales. Comment pouvons-nous arrêter cela ?
M. Serge Larcher, président. - Le constat est partagé, c'est pourquoi il faut nous mobiliser. Nous l'avons fait sur la pêche et nous avons été entendus. Les résolutions que nous initions visent à renforcer la position du Gouvernement dans ses demandes à l'UE. Je vous rappelle que la France doit désormais composer avec ses 26 partenaires : les pays de l'Est ne voient, par exemple, pas d'un bon oeil les aides aux RUP. Il faut donc se battre et dire haut et fort ce que nous voulons. Les instances européennes sont attentives à l'expression des représentations nationales et nos initiatives ne passent pas inaperçues.
M. Roland du Luart, co-rapporteur. - L'UE compte en effet 27 membres, et les enveloppes tendent à se contracter. Il est indispensable que la France trouve des alliés pour défendre les RUP.
Je souhaiterais évoquer un autre point : s'agissant de la transformation de Mayotte en RUP, je pense qu'il faut que Mayotte respecte les lois de la République. L'Europe peut un jour estimer que Mayotte ne respecte pas le principe d'intégration, par exemple sur la question de la polygamie.
M. Georges Patient, co-rapporteur. - C'est un problème franco-français !
Mme Catherine Procaccia. - Nos rapporteurs ont évoqué les réticences de l'Espagne et du Portugal à soutenir la France s'agissant des RUP. Pour quelles raisons ?
M. Serge Larcher, président. - Non, c'est le contraire ! Ces deux pays sont nos deux seuls alliés sûrs ! En règle générale, les pays du Sud de l'Europe soutiennent plutôt la cause des RUP, à l'inverse des pays de l'Europe du Nord.
M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Certains pays estiment avoir droit au même traitement que les RUP. L'enveloppe globale diminuant, les discussions deviennent âpres.
M. Georges Patient, co-rapporteur. - Je souligne par ailleurs qu'il est indispensable que notre Gouvernement soutienne la cause des RUP au niveau européen.
Mme Catherine Procaccia.- L'Assemblée nationale devrait, elle aussi, prendre des initiatives semblables à la nôtre.
M. Serge Larcher, président. - Le rapport de nos deux collègues est excellent et, en effet, nos collègues de la délégation de l'Assemblée nationale pourraient suivre notre exemple.
M. Michel Vergoz. - Ne pointe-t-on pas trop la responsabilité de l'Europe ? La responsabilité n'est-elle pas d'abord celle de notre propre Gouvernement ? Il faut travailler très activement avec le Gouvernement sur les problématiques européennes. Il convient de redéfinir la relation entre la Nation et ses RUP.
M. Serge Larcher, président. - Il faut se battre tous ensemble pour faire avancer les dossiers. Je vous donne donc rendez-vous le 19 novembre en séance publique pour débattre de cette proposition de résolution européenne.