Jeudi 31 janvier 2008
- Présidence de M. Jacques Valade, président. -Collectivités territoriales - Financement des écoles privées - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Carle sur la proposition de loi n° 106 (2007-2008) déposée par M. Jean-Marc Todeschini et les membres du groupe socialiste et rattachés, tendant à abroger l'article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a rappelé que depuis son adoption, l'article 89 de la loi « Libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004 avait fait l'objet de nombreuses controverses et donné lieu au dépôt de plusieurs propositions de loi tendant à son abrogation ou à sa modification. C'est à ce titre que Mme Annie David, auteur et rapporteur d'une proposition de loi identique à celle du groupe socialiste lorsqu'elle siégeait à la commission des affaires culturelles, avait procédé dès l'année dernière à une première série d'auditions, dont elle avait rendu compte à la commission le 2 juillet 2007. Ce travail de réflexion se poursuit à présent avec l'examen d'une nouvelle proposition de loi, tendant à abroger l'article 89.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a ensuite indiqué que l'article 89 avait pour vocation originelle de mettre fin à un déséquilibre indiscutable entre écoles primaires publiques et écoles primaires privées sous contrat d'association, en contradiction avec l'exigence de parité qui préside aux relations financières des pouvoirs publics et des écoles sous contrat d'association, depuis l'adoption de la loi Debré n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés. Pour les écoles primaires, cette exigence trouve sa consécration à l'article L. 442-5 du code de l'éducation, qui dispose que : « les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public ». Il revient donc aux communes de les acquitter.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a précisé que ces charges constituaient des dépenses obligatoires et que, s'agissant des classes élémentaires, les communes devaient les acquitter sans que leur accord au contrat passé entre l'Etat et l'école en question soit requis. La jurisprudence est très claire sur ce point : quelle que soit la position du maire de la commune sur la laïcité ou la liberté de l'enseignement, qu'il y ait ou non une école publique sur le territoire de la commune, il est tenu de les prendre en charge. Cette obligation trouve en effet son origine dans le souci de protéger l'exercice effectif de la liberté d'enseignement sur l'ensemble du territoire.
Il a ensuite observé que, jusqu'à l'intervention de l'article 89, cette exigence n'était pas respectée quand une école privée sous contrat d'association accueillait des enfants domiciliés dans une autre commune. Les règles de répartition des contributions respectives des communes d'accueil et des communes de résidence différaient en effet selon que l'école considérée était privée ou publique.
S'agissant des écoles publiques, la commune de résidence des enfants et la commune sur le territoire de laquelle ils sont scolarisés ont l'obligation, en vertu du principe posé à l'article L. 212-8 du code de l'éducation, de s'entendre pour se répartir les dépenses de fonctionnement de l'école concernée. Si elles ne trouvent pas d'accord, il revient au préfet de régler la question. Il dispose pour ce faire de certains éléments d'appréciation déterminés par l'article du code précité et doit à ce titre prendre en compte notamment le nombre d'élèves scolarisés hors de leur commune ainsi que l'importance de chacune des collectivités concernées, ces critères lui permettant de moduler la contribution de chacune en fonction de la situation particulière qui lui est soumise. De plus, la loi fixe certaines conditions qui, lorsqu'elles sont vérifiées, conduisent la commune de résidence à devoir participer au financement de l'école publique de la commune d'accueil ou, au contraire, l'exonèrent de cette obligation.
Ainsi, la commune de résidence n'est-elle pas obligée de contribuer au financement de l'école publique si elle dispose des capacités d'accueil suffisantes pour scolariser les élèves en question, sauf si le maire de la commune, préalablement consulté, a donné son accord à la scolarisation de ces élèves en dehors de la commune.
Toutefois, la commune de résidence est tenue d'acquitter cette participation :
- si les parents des élèves en question ont besoin pour des raisons professionnelles de pouvoir recourir à un système de garde et que celui-ci n'existe pas dans la commune ;
- si des raisons médicales obligent à scolariser l'enfant dans une autre commune ;
- ou bien encore si le frère ou la soeur de l'enfant est déjà inscrit dans une école de la même commune.
Mais, en tout état de cause, si la commune de résidence n'est pas tenue de payer, c'est la commune d'accueil qui le sera. La scolarité d'un élève d'une école publique est donc toujours prise en charge par une ou plusieurs communes.
S'agissant des écoles privées sous contrat d'association, le principe posé à l'article L. 212-8 pour les écoles publiques était, jusqu'en 2004, également applicable : commune d'accueil et commune de résidence devaient donc partager le poids de cette contribution et rechercher un accord, en application de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Rien n'était toutefois prévu pour permettre au préfet de trancher un éventuel désaccord, de même qu'aucune condition particulière n'était posée afin de contraindre l'une ou l'autre des communes à acquitter cette contribution, ce qui a conduit ce principe à rester le plus souvent lettre morte.
Les dépenses de fonctionnement liées à l'accueil d'un enfant dans le privé sous contrat d'association pouvaient donc n'être prises en charge par aucune des deux collectivités, ce qui était à l'évidence contraire tant à la lettre qu'à l'esprit de la loi Debré. Cela revenait également à faire peser sur certaines familles l'obligation de financer les dépenses de fonctionnement, alors même que, de par la loi, cette obligation aurait dû échoir à la commune. De ce point de vue, il y avait donc une indiscutable rupture d'égalité entre contribuables. Quant aux établissements privés, ils souffraient eux aussi de cette situation, la plupart des écoles ne pouvant intégralement répercuter sur les familles des charges de fonctionnement qui pour certaines auraient été trop lourdes.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a relevé que ce déséquilibre, en première analyse défavorable au privé, pouvait également tourner au désavantage du public. Comme l'a indiqué M. Michel Charasse au cours de la séance où l'article 89 a été adopté par le Sénat, certains maires profitaient en effet de cet état lacunaire du droit pour inciter fortement leurs administrés à scolariser leurs enfants dans l'école privée de la commune voisine plutôt que dans l'école publique d'une autre commune, puisqu'ils n'avaient rien à payer dans un cas, alors qu'ils devaient le faire dans l'autre. Dès lors, il était parfaitement légitime et même nécessaire d'étendre, comme l'a fait l'article 89, la garantie de l'intervention préfectorale aux écoles privées sous contrat d'association et de rétablir ainsi les équilibres fondamentaux issus de la loi Debré.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a ensuite indiqué que l'application de l'article 89 ne posait pas des difficultés justifiant son abrogation immédiate. L'état du droit applicable a en effet été clarifié, permettant ainsi de lever les incertitudes sur le point de savoir si les dispositions de l'article 89 devaient être lues isolément ou bien articulées avec l'ensemble du droit en vigueur. Or si les dispositions de l'article 89 sont prises seules, elles reviennent à poser le principe de l'intervention du préfet lorsqu'il y a désaccord entre communes au sujet du financement des écoles primaires sous contrat, sans reprendre pour autant les différentes conditions posées par le même article, lesquelles rendent la contribution de la commune d'accueil obligatoire ou facultative.
Le rapporteur a alors noté que cette lecture pouvait en apparence conduire une commune de résidence à participer au financement du privé dans des hypothèses où elle ne participerait pas au financement du public, en particulier lorsqu'elle dispose des capacités d'accueil sur le territoire de sa commune. Cela pourrait alors revenir à traiter de manière plus favorable des établissements privés que des établissements publics, ce qui en vertu des garanties constitutionnelles qui entourent l'organisation du service public de l'enseignement, paraît difficilement compatible avec les principes fondamentaux de notre droit. Mais si le Conseil constitutionnel, saisi d'un recours sur la loi de 2004, n'a pas soulevé d'office ce grief d'inconstitutionnalité, c'est qu'une autre lecture de cet article est possible, qui repose sur la combinaison des dispositions de l'article 89 et du principe énoncé à l'article L. 442-5, qui prévoit que les dépenses de fonctionnement des écoles primaires privées sous contrat d'association sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles applicables au public. C'est cette dernière lecture que les ministres de l'éducation nationale et de l'intérieur ont explicitement retenue dans leurs deux circulaires communes du 2 décembre 2005 et du 27 août 2007.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a affirmé que cette interprétation était de nature à satisfaire l'ensemble des acteurs concernés, en particulier l'Association des maires de France ainsi que les représentants des intérêts laïques, et ce d'autant plus que le principe posé à l'article L. 212-8 est celui de la recherche d'un accord. L'action des préfets dans les départements est guidée par cette exigence et permet de trouver des solutions équilibrées, qui tiennent compte des ressources respectives des communes. C'est cet esprit de modération qui explique que l'application de l'article 89 n'ait jamais entraîné la fermeture d'une seule école publique.
Rappelant que, d'ores et déjà, la contribution versée par une commune à une école privée située hors de son territoire ne pouvait être supérieure au coût moyen par enfant constaté dans les écoles publiques situées sur son territoire, M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a estimé que ces précisions et ces garanties permettaient désormais une application beaucoup plus sereine de l'article 89 dans les communes. A cette occasion, il a salué la volonté marquée par chacune des parties, qu'il s'agisse de l'enseignement catholique ou des maires, de respecter ce qui apparaît à tous comme un modus vivendi tout à fait satisfaisant. Il demeure toutefois des incompréhensions dans certaines communes, lesquelles ont conduit à la contestation de chacune des circulaires précitées devant le Conseil d'Etat et à l'annulation de la première d'entre elles pour des raisons de pure forme. La seconde en reprend donc pour l'essentiel le texte.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur, s'est félicité de l'existence d'un compromis juridiquement fondé et politiquement équilibré qui permet désormais une application sereine de l'article 89. Le faible nombre de contentieux en témoigne, puisque sur 5.147 écoles privées sous contrat d'association, seuls 19 cas ont eu des suites judiciaires.
En conséquence, le rapporteur a proposé à la commission de rejeter cette proposition de loi.
Un large débat a suivi l'intervention du rapporteur.
Après avoir remercié M. Jean-Claude Carle, rapporteur, pour la clarté et la qualité de son exposé, M. Jacques Valade, président, a rappelé que la commission poursuivait ainsi la réflexion qu'elle avait eu l'occasion d'engager, en juillet dernier, au travers d'une communication de Mme Annie David.
Il a ensuite souligné qu'il n'était sans doute pas opportun de légiférer dans l'urgence sur une question aussi complexe. Cependant, les textes en vigueur n'ayant sans doute pas encore tout à fait atteint leur état définitif, il pourrait se révéler nécessaire de poursuivre la réflexion dans les mois à venir, une fois que le Conseil d'Etat aura statué sur la circulaire d'août 2007.
M. Yannick Bodin a regretté que l'exposé du rapporteur n'ait pas été précédé d'une intervention de l'auteur de la proposition de loi, ce qui aurait permis à ce dernier d'expliciter les raisons qui ont conduit à son dépôt. Une telle manière de procéder semblerait pourtant de bonne méthode, comme c'est le cas à l'Assemblée nationale. Il a souhaité que cette proposition soit étudiée, dans le cadre de la modernisation des travaux du Sénat.
M. Jacques Valade, président, a rappelé qu'il était de tradition constante, lors des travaux de la commission, d'entendre en premier lieu l'exposé du rapporteur et de donner ensuite la parole à l'auteur de la proposition, lorsqu'il est membre de la commission. Ce n'est qu'au cours de l'examen en séance publique que ce dernier est appelé à ouvrir la discussion générale par la présentation de son texte, son intervention précédant alors celle faite par le rapporteur au nom de la commission.
M. Jean-Marc Todeschini a d'abord regretté le caractère idéologique du rapport de M. Jean-Claude Carle.
Puis il a souligné que la proposition de loi dont il est l'auteur, avec plusieurs de ses collègues, était éclairée d'un jour nouveau par les déclarations récentes du Président de la République. La conception de la laïcité défendue par ce dernier ainsi que par l'ensemble de la majorité, paraît en effet en rupture avec la tradition républicaine qui prévalait jusqu'à aujourd'hui. C'est en gardant présent à l'esprit ce contexte qu'il faut aborder l'examen d'une disposition qui conduit à traiter mieux une école privée qu'une école publique, à remettre en cause le principe de parité et à fragiliser l'école publique, alors même qu'elle est déjà particulièrement malmenée.
Il a, de plus, souligné que l'auteur de l'amendement à l'origine de l'article 89, M. Michel Charasse, avait explicitement reconnu, et à plusieurs reprises, qu'il entendait en réserver l'effet aux seules communes ne disposant plus sur leur territoire d'une école publique. Dès lors, il a invité ses collègues de la majorité sénatoriale à ne pas se réfugier derrière l'identité de l'auteur de l'article pour masquer leur volonté de ne pas intervenir.
Il a rappelé que de nombreux maires avaient souligné, depuis l'entrée en vigueur de cette disposition, qu'elle risquait d'avoir de très lourdes conséquences sur les finances des communes et, au-delà, de compromettre le maintien de nombreuses écoles publiques en milieu rural.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin a remercié le président et le rapporteur d'avoir rappelé le travail conduit par Mme Annie David au sujet de l'article 89. Toutefois, elle a indiqué que les auditions auxquelles elle a elle-même procédé dans la cadre de son groupe, mettent en évidence que la seule solution efficace pour régler tous les contentieux suscités dans cette disposition malheureuse est l'abrogation de cet article. Il revient au législateur d'avoir maintenant le courage de prendre toutes ses responsabilités et de faire un choix clair à ce sujet. Pour l'heure, l'application de l'article 89 conduit à faire bénéficier l'enseignement privé de subventions qui devraient normalement aller en priorité aux établissements publics. Un tel mouvement, contraire au principe fondateur de la République qu'est la laïcité, ne peut qu'être rapproché des propos inquiétants récemment tenus par le Président de la République, ainsi que des propositions éminemment critiquables formulées par la commission présidée par M. Jacques Attali.
M. Pierre Martin a rappelé son opposition initiale à ces dispositions. Elles ont toutefois eu le mérite d'attirer l'attention de tous sur les difficultés engendrées par la répartition actuelle de la prise en charge des dépenses de fonctionnement des écoles entre communes d'accueil et communes de résidence. Loin d'être limité aux seules classes élémentaires sous contrat d'association, le problème est en effet plus large et supposerait, pour être résolu, une réécriture concertée et réfléchie des dispositions de l'article L. 212-8 du code de l'éducation.
M. Yannick Bodin a exprimé son attachement à la paix scolaire ainsi qu'à la loi Debré qui l'a rendue possible. Mieux vaudrait donc se garder de remettre en cause ce fragile équilibre par des interventions intempestives au nombre desquelles figure indiscutablement l'article 89. Son abrogation permettrait, à n'en pas douter, de rétablir cet équilibre, et de faire retour à une stricte application du principe de parité.
Mme Colette Mélot a observé que la portée de l'article 89 ne pouvait s'apprécier par rapport à ses seuls effets sur les communes rurales. Les villes moyennes, qui sont souvent les communes-siège des écoles privées sous contrat d'association, devaient en effet, avant l'intervention de ces dispositions, assumer seules des charges qui auraient dû être partagées avec les communes de résidence des enfants scolarisés dans ces mêmes écoles. Il est donc légitime que ces dernières soient aujourd'hui tenues, sous certaines conditions, de participer à cet effort. Cependant, celui-ci doit être proportionné à leurs moyens, afin d'arriver à un modus vivendi acceptable par tous.
Constatant que derrière la faiblesse du nombre de contentieux se dissimulaient en fait de nombreux mécontentements, M. Ivan Renar a indiqué que l'abrogation lui semblait être la seule solution viable. Par ailleurs, il serait bon d'ouvrir le débat sur les obligations respectives des établissements publics et privés au moment même où certaines familles semblent chercher par tout moyen à ne pas inscrire leur enfant dans des écoles publiques, dont la qualité est pourtant reconnue.
M. Philippe Richert a noté qu'au cours de l'examen de la loi du 13 août 2004, la commission des lois avait accueilli avec une certaine circonspection l'amendement dont est issu l'article 89. Elle avait en effet demandé la position du Gouvernement, représenté par le ministre délégué auprès du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales qui avait donné un avis favorable à l'adoption de ce texte.
Sans nier les difficultés que l'application de cet article a pu faire naître, M. Philippe Richert a observé que la concertation permettait le plus souvent de surmonter les éventuels désaccords. Ainsi, le conseil général du Bas-Rhin a-t-il contribué à une mise en oeuvre plus sereine des dispositions de l'article 89 dans ce département, en prenant en charge une part significative des contributions dues par certaines communes d'accueil, lorsque celles-ci pouvaient sembler excessives au regard de leurs moyens.
M. Jacques Valade, président, a enfin fait état des difficultés rencontrées par les petites communes rurales qui voient parfois leur classe unique fermer, suite au départ d'élèves vers les communes voisines.
En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Carle, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :
- le Sénat a déjà manifesté son souci d'encadrer les dispositions de l'article 89 puisqu'à l'initiative de MM. Paul Girod et Yves Détraigne, il les a complétées à l'occasion de l'examen de la loi n°2005-380 du 24 mars 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école ;
- le compromis actuellement en vigueur n'a certes pas permis d'éviter que des désaccords puissent encore survenir entre communes d'accueil et communes de résidence. Nul ne peut pourtant nier qu'il a contribué à apaiser considérablement une situation parfois très tendue ;
- le Conseil d'Etat aura bientôt l'occasion de se prononcer sur ce compromis. Il paraît donc plus sage d'attendre que le juge administratif ait rendu sa décision pour modifier, si nécessaire, les dispositions actuellement applicables ;
- la liberté de l'enseignement est un principe fondamental reconnu par les lois de la République, protégé par la Constitution et consacré par la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948. Quelles que soient les améliorations qui pourraient être apportées le moment venu à l'article 89, elles devraient permettre l'exercice plein et entier de ce principe.
Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a ensuite rejeté la proposition de loi.