Mission "Action extérieure de l'Etat"

MM. Richard YUNG et Roland du LUART

ANNEXE 2

CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR L'UTILISATION DU PRODUIT DES CESSIONS IMMOBILIÈRES À L'ÉTRANGER

M. Roland du Luart, rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial, familier des questions relatives à l'immobilier de l'Etat, a néanmoins été surpris l'année dernière lorsque, découvrant la présente mission, il a constaté que le ministère des affaires étrangères dépendait presque exclusivement des produits de cessions d'immeubles à l'étranger pour financer non seulement ses acquisitions hors de France (ce qui est normal) mais également ses dépenses d'entretien lourd ^{10 ( * )} de ces mêmes biens.

C'est pourquoi il a orienté ses travaux de contrôle de cette année sur ce système afin de l'étudier et d'en tirer des conclusions quant à son caractère optimal et durable.

Si la situation présente résulte de raisons valables liées à la nécessité de contrôler la bonne utilisation des fonds du MAE, ce circuit comporte d'indéniables lourdeurs et entraîne une relative insécurité liée à l'irrégularité de la ressource que représentent les produits de cession. En outre, le tarissement programmé de cette ressource d'ici deux ans doit inciter le Gouvernement à prendre en compte les dépenses d'entretien lourd du MAE à l'étranger dans sa programmation budgétaire , ce qu'il n'a pas fait jusqu'à présent.

I. UNE DÉBUDGÉTISATION PROGRESSIVE

A. UN CADRE BUDGÉTAIRE TRÈS PARTICULIER

Selon les éléments qu'a pu recueillir votre rapporteur spécial, le cadre budgétaire dans lequel se situent les dépenses immobilières du ministère des affaires étrangères proviennent de facteurs « historiques ».

Conclu en avril 2006, le contrat triennal de modernisation du ministère comporte une clause par laquelle le MAE renonce à terme aux crédits budgétaires pour les dépenses liées à son parc à l'étranger en échange du maintien d'un retour intégral au « Quai d'Orsay » du produit des cessions de ses immeubles situés à l'étranger (effectif depuis 2003).

L'objet est bien d' inciter le ministère à une gestion optimisée et dynamique de son parc , dont il pourra ensuite profiter pleinement en termes de crédits. De plus, du point de vue du ministère chargé du budget, ces modalités permettent la mise en place d'une procédure dans laquelle les dépenses immobilières du MAE sont bien contrôlées ( cf. infra ).

Lors de l'élaboration de la première charte du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ^{11 ( * )} , la question du financement des dépenses d'entretien du propriétaire ne se posait pas puisqu'elles étaient « naturellement » éligibles au CAS.

La situation a changé après la création, par la loi de finances pour 2009, du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » . Cette création est intervenue à un moment où le MAE ne disposait déjà presque plus, sur le programme 105, d'aucun crédit dévolu à l'entretien lourd de son parc à l'étranger du fait de l'accord de 2006 précité ^{12 ( * )} . Ce ministère n'a donc pas été en mesure d'abonder le programme 309 à hauteur de 20 % des loyers budgétaires, comme il aurait dû le faire. Cette dépense représenterait actuellement un prélèvement de près de 14 millions d'euros sur le programme 105, le montant réel des dépenses d'entretien lourd du ministère étant compris, quant à lui, entre 10 et 12 millions d'euros.

C'est cet état de fait qui a conduit le MAE à négocier avec France Domaine la possibilité (dérogatoire) d'utiliser une fraction modique des recettes de cession pour l'entretien lourd de ses immeubles sis hors de France - faculté qu'il a obtenue.

B. UN CIRCUIT DE DÉCISION LOURD...

Le circuit de ces dépenses comportait d'indéniables lourdeurs.

Les étapes en étaient les suivantes :

- la cession elle-même, indispensable pour que des fonds soient disponibles sur le CAS. Elle ne peut intervenir qu'après l'accord de la commission interministérielle de l'immobilier à l'étranger (CIM) ^{13 ( * )} ;

- une fois l'opération réalisée, l'encaissement du produit par le Trésor public et sa comptabilisation, qui peut prendre quelques semaines ou mois ;

- enfin, l'imputation sur le budget opérationnel de programme (BOP) du MAE où les fonds deviennent disponibles « au fil de l'eau » pour les opérations à réaliser ;

Néanmoins, les dépenses envisagées doivent, elles aussi, être validées par la CIM, y compris pour les dépenses d'entretien , de montants souvent plus faibles que les acquisitions et nécessitant une réactivité un peu plus grande.

C. ...MAIS ASSOUPLI EN 2011

Si les principes exposés ci-dessus restent globalement valables, le MAE a obtenu un assouplissement en 2011 .

Ainsi, par une lettre en date du 15 mars 2012, Valérie Pécresse, alors ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, a confirmé la pratique antérieure tout en la nuançant :

- pour les opérations d'un montant inférieur à 5 millions d'euros, les produits de cession sont mis à la disposition du MAE au fur et à mesure de ses besoins sur la base de la programmation annuelle présentée lors du Comité de politique immobilière (CPI) de printemps. Il n'est donc plus nécessaire d'obtenir un accord explicite au cas par cas ;

- pour les opérations d'un montant supérieur ou égal à 5 millions d'euros en revanche (y compris celles relevant de l'entretien du propriétaire au sens de la charte de gestion du programme 309), les crédits restent mis à disposition seulement lorsque le remploi des produits de cession a été explicitement validé par la CIM, ce qui permet de s'assurer que les critères de performance immobilière sont bien satisfaits.

Le mode de financement des dépenses d'entretien lourd du ministère des affaires étrangères par le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » apparaît donc dérogatoire au droit commun, ce qu'expliquent bien des raisons « historiques ». Il engendre, de ce fait, des lourdeurs qui ont, certes, été diminuées depuis 2011. Il reste à savoir si une gestion de ce type peut perdurer de manière pérenne.

II. UN MODE DE FONCTIONNEMENT QUI DEVRAIT DEVENIR PROBLÉMATIQUE POUR LES DÉPENSES D'ENTRETIEN LOURD

A. L'IRRÉGULARITÉ DE LA RESSOURCE

Il convient tout d'abord de souligner l'irrégularité de la ressource que représentent les produits de cession. Les tableaux ci-dessous, transmis par le MAE à votre rapporteur spécial, retracent ainsi les réalisations de 2011 et 2012 (y compris les opérations en cours de finalisation). Sur cette courte période, le total varie entre 23,8 millions d'euros (prévision 2012) et 122,2 millions d'euros (réalisation 2011) .

Cessions réalisées en 2011

Cessions réalisées en 2012

Cessions en cours de finalisation (2012)

Il convient néanmoins de nuancer les conséquences d'un tel constat pour ce qui concerne les dépenses d'entretien lourd . Après une « très bonne » année telle que 2011 (ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé), le MAE peut bénéficier à plein de la souplesse qu'offre la mise à disposition des crédits « au fil de l'eau » du CAS, surtout pour les opérations d'un montant inférieur à 5 millions d'euros.

Néanmoins, une importante acquisition, qui réduirait de beaucoup le montant disponible sur le CAS, créerait à nouveau de l'incertitude sur les capacités de financement de l'entretien du propriétaire par ce canal.

B. UNE RESSOURCE APPELÉE À SE TARIR

1. La réduction du nombre de grandes opérations

Même si le parc immobilier du MAE à l'étranger est encore clairement optimisable, notamment au travers d'opérations de cessions et d'acquisitions, le nombre de « grandes opérations » devrait diminuer à un horizon de cinq ans, les cessions possibles et souhaitables n'étant pas en nombre infini.

A terme, même s'il reste probablement de belles années ^{14 ( * )} , la ressource que représentent les produits de cession est donc appelée à se tarir.

Ce qui n'est pas forcément gênant dans une pure logique de financement d'acquisitions par des cessions l'est davantage pour des dépenses à caractère régulier et à planifier comme les dépenses d'entretien lourd. D'ici à quelques années, l'incertitude qui risque de peser sur les ressources disponibles sur le CAS pourrait alors poser de sérieux problèmes de gestion au MAE.

2. La fin programmée de l'exception des immeubles sis à l'étranger

Cette éventualité est d'autant plus forte que, comme cela a été souligné supra dans le cadre de l'étude du programme 105, l'article 47 de la loi de finances pour 2006 ^{15 ( * )} prévoit la fin de l'exception des immeubles situés hors de France d'ici deux ans.

En effet, aux termes de cet article : « Les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat et des droits à caractère immobilier [...] sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de (...) 30 % en 2014 [et au-delà].

« La contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas :

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger, jusqu'à la même date [...] ».

A compter de l'année 2015, sauf modification de la loi, au moins 30 % du produit des cessions des immeubles de l'Etat situés hors de France seront donc consacrés au désendettement.

Cette « rentrée dans l'ordre », pour souhaitable qu'elle soit sur le plan des principes, risque de rendre rapidement intenable le financement des dépenses du propriétaire du MAE pour les biens concernés selon les modalités actuelles .

C'est pourquoi votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la rebudgétisation (très partielle) de ces dépenses intervenue depuis 2012 . Le montant de crédits figurant à cette fin dans le programme 105 s'est alors établi à 2,5 millions d'euros . Cette ligne budgétaire a été reconduite dans le présent projet de loi de finances, pour un montant encore inférieur (2,3 millions d'euros).

En outre, il est inquiétant de constater qu'à ce jour, aucun rebasage n'a été effectué au titre de ces charges pour 2015 dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, en cours d'examen par le Parlement.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance d'un entretien régulier du patrimoine immobilier, les économies en la matière étant illusoires car elles aboutissent, in fine , à la diminution de la valeur des biens.

---

* ¹⁰ On entend par entretien lourd les travaux relatifs aux clos et couvert des bâtiments, voiries et réseaux divers et aux mises aux normes techniques et réglementaires (ravalements de façade, changements de menuiseries extérieures, réfections de toitures ou d'étanchéité de terrasse, changements de chaudière ainsi que le renouvellement d'équipements techniques, etc.). Les mises aux normes électriques, incendies ou handicaps sont également concernées. Enfin, on peut assimiler à ces travaux les gros travaux consécutifs à l'obsolescence des équipements (par exemple en l'absence de pièces de rechange). Les crédits affectés à ces travaux de gros entretien comprennent l'ensemble des frais connexes nécessaires à leur exécution, tels que les diagnostics ou les études de maîtrise d'oeuvre.

* ¹¹ Ce CAS a été créé par l'article 47 de la loi de finances pour 2006.

* ¹² Pour les exercice 2010 et 2011, aucun crédit n'a été inscrit à ce titre sur le programme 105.

* ¹³ La CIM est définie par l'article D. 36 du code du domaine de l'Etat. Elle compte huit membres et est présidée par un magistrat de la Cour des comptes. Y sont représentés le MAE (trois voix), la direction générale du Trésor (deux voix), la direction générale des finances publiques (une voix) et la direction du budget.

* ¹⁴ Les prévisions de cessions du ministère atteignent près de 93 millions d'euros pour 2013.

* ¹⁵ Dans sa rédaction issue de l'article 61 de la loi de finances pour 2011.

* ¹⁶ La SOVAFIM (Société de valorisation immobilière et foncière) est une société détenue à 100 % par l'Etat. Constituée en 2006, elle était chargé, en 2006, de valoriser les terrains déclassés ayant appartenu au Réseau ferré de France.

* ¹⁷ En effet, le projet de construction de la chancellerie sur cette parcelle domaniale requiert une modification préalable du plan d'urbanisme (PGOU) car seul un usage résidentiel est autorisé par les textes actuels. La modification du projet pourrait d'ailleurs rendre l'obtention de cette modification plus aisée, le nombre de mètres carrés à construire étant moindre du fait de l'utilisation d'une résidence existante.