Table des matières
Mardi 22 mai 2001
- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -
Diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel - Examen du rapport pour avis
La commission a procédé à l'examen du rapport de MM. James Bordas, Jacques Valade, et Jean-Paul Hugot, rapporteurs pour avis sur le projet de loi n°322 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence,portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
M. James Bordas, rapporteur pour avis, a tout d'abord tenu à déplorer la brièveté des délais impartis à la commission pour étudier ce projet de loi et ce, alors que la déclaration d'urgence ne permettra même pas de disposer du délai de réflexion qu'offre une deuxième lecture.
Abordant l'examen du titre IV intitulé « Dispositions relatives à l'éducation populaire et à la jeunesse », il a estimé que les quatre articles qu'il comporte peuvent se regrouper autour de trois objectifs principaux.
Il a indiqué que le premier de ces objectifs était la réforme de la procédure d'agrément des associations actives dans le domaine de l'éducation populaire et de la jeunesse.
Il a rappelé que le dispositif actuellement en vigueur était assez ancien, puisqu'il reposait sur une ordonnance de 1943 complétée par un décret de 1984.
Il a relevé que le dispositif proposé par l'article 8 du projet de loi s'en démarquait sur deux points. Tout d'abord, il énumère une liste des conditions auxquelles doivent satisfaire les associations pour être agréées. Celles-ci tiennent à l'existence et au respect d'un certain nombre de dispositions statutaires garantissant la liberté de conscience, le respect du principe de non-discrimination, leur fonctionnement démocratique, la transparence de leur gestion, et permettant, en outre, l'égal accès des hommes et des femmes ainsi que l'accès des jeunes à leurs instances dirigeantes. Le rapporteur pour avis a relevé que cette liste était encore plus exhaustive que celle des conditions posées à l'agrément des groupements sportifs, et s'est félicité de la volonté de réalisme qui a conduit à prévoir la possibilité d'une dérogation à la recherche de l'égal accès des hommes et des femmes, dans le cas où celle-ci serait incompatible avec l'objet de l'association et la qualité de ses membres. Il s'est interrogé, à propos de la condition relative à « l'accès des jeunes », sur les contours de la notion de « jeune » qu'il n'a pas jugée juridiquement très précise.
La seconde innovation apportée par l'article 8 tient aux conséquences de l'agrément : celui-ci n'est pas seulement une sorte de « label » de qualité attribué, à la demande de l'association, par l'autorité publique, il est aussi une condition nécessaire, mais non suffisante, pour recevoir une aide publique. Il a rappelé que, dans le dispositif antérieur, les associations de jeunesse et d'éducation populaire ne pouvaient prétendre à une quelconque subvention de l'Etat ou des collectivités territoriales que si elles avaient reçu l'agrément délivré par le ministère de la jeunesse et des sports. Or, dans le dispositif de l'article 8, cet agrément ne sera plus nécessaire que pour obtenir les subventions accordées par ce ministère, déliant ainsi l'initiative des autres partenaires publics.
M. James Bordas, rapporteur pour avis, a ajouté que l'article 8 laissait en outre la possibilité au ministère d'accorder une aide à des associations non agrées, pour une durée et des montants limités.
Il a ensuite présenté le second objectif poursuivi par le titre IV qui est de conférer aux termes, respectivement, des articles 9 et 10, un statut législatif à deux instances consultatives :le Conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse et le Conseil permanent de la jeunesse, érigé à cette occasion en Conseil national de la jeunesse, créés initialement l'un par un décret et l'autre par un simple arrêté ministériel.
Après avoir succinctement rappelé les attributions respectives de ces deux organismes, il a abordé le troisième objectif de la loi, inscrit à l'article 11 qui procède à une refonte en profondeur de l'encadrement juridique des centres de vacances et des centres de loisirs sans hébergement.
Après une rapide mention des paragraphes I, II, III et IV de l'article qui sont consacrés à des modifications rédactionnelles et à des mesures de coordination rendues nécessaires par l'insertion dans le code de l'action sociale et des familles des nouvelles dispositions regroupées au paragraphe V, ainsi que du paragraphe VI qui précise une disposition transitoire, le rapporteur pour avis a analysé les 8 articles nouveaux insérés dans ce code par le paragraphe V, qui instituent le nouveau régime juridique de l'accueil dans ces deux catégories de centres.
Il a rappelé que ceux-ci étaient jusqu'à présent régis par des dispositions réglementaires distinctes : les centres de vacances, essentiellement par un décret du 29 janvier 1984 et par trois arrêtés de mai 1975, et les centres de loisirs sans hébergement, par un arrêté du 20 mars 1984.
Le dispositif proposé, qui s'inspire souvent de dispositions réglementaires existantes, s'en distingue cependant par un recours à des dispositions d'ordre législatif applicables aux centres de vacances comme aux centres de loisirs sans hébergement, et qui renforcent les exigences qui leur sont imposées.
Il a ensuite succinctement analysé les huit articles nouveaux insérés dans le code de l'action sociale et des familles.
L'article L. 227-4 place sous la responsabilité du préfet la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et en centres de loisirs sans hébergement et fait obligation à ces organismes d'établir un projet éducatif dont l'existence et la mise en oeuvre sont contrôlées par l'Etat.
L'article L. 227-5 subordonne l'accueil des mineurs dans ces organismes à une déclaration préalable auprès du préfet qui, à cette occasion, peut s'opposer à l'organisation de cette activité, soit en cas d'absence de projet éducatif, soit lorsqu'il considère que les conditions de l'accueil présentent un risque pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs concernés. Cet article rend également obligatoire la souscription d'un contrat d'assurance couvrant la responsabilité civile des organisateurs, et des exploitants des locaux, de leurs préposés et des participants aux activités organisées.
Le rapporteur pour avis a relevé que ces deux premiers articles étendent aux centres de loisirs sans hébergement des exigences qui n'étaient jusqu'alors imposées qu'aux centres de vacances. Il a rappelé que l'Assemblée nationale, ayant jugé deux de ces contraintes excessives pour certains organismes, a adopté un article L. 227-5-1 dispensant les garderies périscolaires de l'obligation de déclaration préalable, et de l'obligation d'établir un projet éducatif.
Il a ensuite remarqué que l'Assemblée nationale avait souhaité ne faire peser l'obligation de déclaration que sur les organisateurs de l'accueil, et en dispenser les exploitants des locaux où se déroule l'accueil. Cependant, sensible à l'intérêt d'un contrôle préalable des locaux où doit se dérouler l'accueil, il a proposé à la commission de restaurer cette obligation de déclaration imposée aux exploitants des locaux.
Enfin, il a jugé opportun, à propos de l'obligation d'assurance instituée à l'article L. 227-5, de préciser que les assurés sont considérés comme des tiers entre eux, de façon à ce que les dommages que les enfants pourraient s'infliger mutuellement soient effectivement couverts.
Il a ensuite indiqué que l'article L. 227-6 avait pour objet d'édicter un certain nombre d'incapacités professionnelles destinées à interdire aux personnes condamnées pour crime, ou pour un certain nombre de délits limitativement énumérés, d'intervenir dans les centres de vacances et les centres de loisirs. Il a noté que ce dispositif visait l'ensemble des intervenants, y compris les personnels de service et les bénévoles, et non plus seulement, comme dans la réglementation antérieure, les dirigeants et les organisateurs. Jugeant la liste des délits visés assez proche de celle qu'a instituée la loi du 6 juillet 2000 pour les incapacités à l'enseignement des activités physiques et sportives, il a cependant regretté qu'elle ne retienne pas, contrairement à cette dernière, l'usage de stupéfiants visé à l'article L. 3421-1 du code de la santé publique. Considérant que l'encadrement des mineurs ne méritait pas moins de précautions que celui des sportifs, il a proposé de corriger cette omission.
Il a noté que l'article L. 227-7 instaurait, pour l'ensemble des organismes d'accueil, des sanctions pénales beaucoup plus lourdes que celles que prévoyait l'article 9 du décret de 1960.
Le projet porte en effet à six mois d'emprisonnement et à 3.750 € (soit 25.000 F) les sanctions du non-respect de l'obligation de déclaration et de l'obligation d'assurance, et à un an d'emprisonnement et à 15.000 € (soit 100.000 F) l'inobservation d'une décision préfectorale. Constatant que le fait de s'opposer « de quelque façon que ce soit » à la surveillance des centres de vacances et de loisirs était puni plus lourdement que le fait de s'opposer à la surveillance des établissements sportifs, il a proposé de procéder à l'harmonisation qui s'impose.
A l'occasion de l'examen de l'article L. 227-8 qui pose les principes régissant le contrôle effectué par les fonctionnaires habilités et assermentés du ministère de la jeunesse et des sports sur les centres de vacances et de loisirs, il a proposé de préciser, par un amendement, que les officiers de police judiciaire peuvent être épaulés par les agents de police judiciaire.
Il a indiqué que l'article L. 227-9 donne au préfet le pouvoir de prendre des mesures d'interdiction temporaires ou permanentes à l'encontre de toute personne dont le maintien en activité présenterait des risques pour la santé ou la sécurité physique et morale des mineurs. Evoquant les mesures de suspension d'exercice que le préfet peut prononcer en cas d'urgence, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de limiter à trois mois la durée de la mesure de suspension.
Il a ensuite présenté les dispositions de l'article L. 227-10 qui donne une base légale aux pouvoirs de police administrative du préfet, en s'inspirant du dispositif de l'article 48 de la loi de 1984, applicable aux établissements sportifs. Ce pouvoir est d'abord un pouvoir d'injonction invitant les responsables de l'accueil ou les exploitants des locaux à mettre fin à un certain nombre de manquements, clairement identifiés. A l'expiration du délai fixé, le préfet peut interrompre ou mettre fin à l'accueil, ainsi que prononcer la fermeture temporaire ou définitive du centre. Il a ajouté qu'en cas d'urgence, ou lorsque les responsables refusent de se soumettre à la visite prévue à l'article L. 227-8, le préfet peut prononcer ces sanctions sans injonction préalable
Enfin, il a indiqué que l'article L. 227-11 renvoyait à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de ces deux derniers articles.
M. James Bordas, rapporteur pour avis, a ensuite analysé l'article 16 (nouveau), qui a pour objet de proroger jusqu'au 31 décembre 2002 les décisions d'inscription sur la liste d'homologation des diplômes prises avant le 10 juillet 2000.
Il a rappelé que les diplômes délivrés par les fédérations permettaient auparavant à leurs titulaires, sous réserve d'une homologation, d'enseigner contre rémunération les activités sportives et que la loi du 6 juillet 2000 avait supprimé cette possibilité, lui préférant un mécanisme de validation des expériences acquises dont les modalités devraient être définies par un décret en Conseil d'État attendu pour la fin de l'année.
Il a souligné que, dans l'intervalle, plusieurs fédérations sportives, et en particulier la fédération de voile, risquaient de se trouver confrontées à une pénurie de moniteurs pendant la période estivale. Il s'est donc déclaré favorable au dispositif de l'article 16.
La commission a ensuite abordé l'examen des amendements.
- A l'article 8 (agrément des associations de jeunesse et d'éducation populaire), elle a adopté un amendement rédactionnel, ainsi qu'un amendement de précision relatif aux décrets d'application.
A l'article 11, (réglementation des centres de vacances et des centres de loisirs sans hébergement accueillant des mineurs), la commission a adopté plusieurs amendements tendant à :
- préciser que les exploitants des locaux où se déroule l'accueil des mineurs sont tenus à une obligation de déclaration préalable ;
- ajouter les condamnations pour usage des stupéfiants aux motifs d'incapacité professionnelle visés à l'article L. 227-6 (nouveau) ;
- harmoniser les sanctions pénales prévues à l'article L. 227-7 (nouveau) avec celles applicables en matière de surveillance des établissements sportifs ;
- permettre aux agents de police judiciaire de seconder les officiers de police judiciaire dans l'exercice de leurs fonctions.
La commission a ensuite examiné l'article 12 du projet de loi relatif aux compétences du conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris.
M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a indiqué que cet article avait pour objet, dans son paragraphe I, de conférer au conseil de direction de l'IEP de Paris les compétences en matière d'admission des étudiants aux formations dispensées par cet établissement et d'organisation des études ; son paragraphe II tend à valider, à titre de précaution, les délibérations dudit conseil prises en mars dernier visant à expérimenter une nouvelle procédure d'admission en première année et à favoriser la diversification sociale du recrutement des élèves à Science Po en mettant en place, en vue de la prochaine rentrée universitaire, une nouvelle voie d'accès en première année, à l'intention des meilleurs élèves de lycées classés en ZEP, en réseau d'éducation prioritaire, en zone sensible, ou d'établissements présentant des caractéristiques socio-culturelles analogues.
Il a ensuite rappelé que l'histoire de Sciences Po témoignait du souci constant de cette institution de renforcer son autonomie, et ce, depuis la naissance de l'Ecole libre des sciences politiques en 1872, qui avait vocation à former les élites politiques, économiques et administratives de la République.
En témoigne la décision prise par le général de Gaulle, d'intégrer l'Ecole dans le service public de l'enseignement supérieur, tout en préservant son autonomie : l'ordonnance du 9 octobre 1945 crée ainsi l'IEP et la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP), fondation de droit privé à qui est confiée la gestion de l'IEP de Paris.
M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a ajouté que la loi dite Edgar Faure de 1968 avait renforcé encore l'indépendance de l'IEP de Paris en détachant celui-ci de l'Université de Paris, et que l'article 37 de la loi Savary du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, avait rangé l'IEP de Paris dans la catégorie des grands établissements qui échappent au régime de droit commun des universités, comme d'ailleurs les écoles normales supérieures et les écoles françaises à l'étranger.
Il fait observer qu'à ce titre, l'IEP s'était vu reconnaître une large autonomie précisée par le décret aujourd'hui contesté du 10 mai 1985, et notamment de son article 5, celui-ci conférant au conseil de direction compétence pour fixer les conditions d'admission des élèves et l'organisation des études.
Il a indiqué qu'il n'était évidemment pas question de remettre en cause l'autonomie de Sciences Po, qui est consacrée depuis le milieu du siècle dernier et qui est parfaitement justifiée compte tenu du rôle majeur de cette institution, qui accueille aujourd'hui quelque 4.000 étudiants, dont 25 % d'étudiants étrangers, ni de remettre en cause les procédures actuelles, rigoureuses et diversifiées, d'admission à tous les stades de la scolarité, ainsi que la situation des étudiants en cours d'étude.
Il s'est par ailleurs étonné que la validité du décret du 10 mars 1985 dont le sort était devenu très incertain après le recours d'un syndicat étudiant, n'ait pas été mise en cause plus tôt et qu'il ait fallu attendre seize ans pour découvrir sa fragilité : en effet l'ancien article 14 de la loi de 1984, désormais codifié à l'article L. 612-3 du nouveau code de l'éducation, précise que les modalités de la sélection pour l'accès à certains établissements sont arrêtées par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, y compris les grands établissements.
Il a ajouté que le paragraphe I de l'article 12, qui insère un nouvel article L. 621-3 dans le code de l'éducation, précise que le conseil de direction peut adopter des procédures d'admission, par voie de conventions passées avec les établissements d'enseignement secondaire ou supérieur, français ou étrangers, pour diversifier le recrutement social à Sciences Po : toutes les possibilités de démocratisation de l'IEP de Paris sont ainsi ouvertes pour l'avenir.
En revanche, s'agissant de la validation à titre de précaution des décisions du conseil de direction du 26 mars 2001, visant à ouvrir aux meilleurs élèves des ZEP, hors concours, l'accès en première année, le rapporteur pour avis a exprimé de sérieuses réserves : il a estimé que le Parlement n'avait pas à valider une procédure juridiquement douteuse qui risque d'être annulée par le tribunal administratif de Paris.
Evoquant les inégalités sociales à Sciences Po, il a noté que celles-ci s'étaient évidemment réduites depuis l'époque de l'Ecole libre, mais que des inégalités persistaient en dépit des progrès sensibles de diversification sociale enregistrés au cours des dernières années : les enfants de cadres et de professions dites intellectuelles supérieures représentent en effet 56 % des admis, et les catégories sociales dites favorisées, 81 % .
Il a ajouté que les enfants de cadres ou de parents exerçant une profession intellectuelle dite supérieure, représentaient à eux seuls 64 % des candidats et 72 % des admis.
Il a donc constaté que le concours de Sciences Po continuait à favoriser les enfants des familles à fort capital économique et/ou culturel au détriment des candidats d'origine modeste, l'allongement de la scolarité à cinq ans n'ayant pas contribué à ouvrir davantage l'IEP à ces candidats en dépit du développement des bourses d'études. Il a fait observer que ce constat ne s'appliquait malheureusement pas qu'à l'IEP de Paris et a rappelé que si les ouvriers représentent encore 20 % de la population française, leurs enfants ne constituent que 10 % de la population étudiante à l'université, alors que les enfants des cadres, professions libérales et enseignants, constituent 33 % de la population étudiante totale. Il a également noté que les élèves d'origine populaire ne constituent que 9 % de la population de nos grandes écoles les plus prestigieuses et que ces jeunes ont 23 fois moins de chances que les autres d'intégrer l'une de ces grandes écoles.
Le rapporteur pour avis a ensuite précisé que le paragraphe II, qui valide une procédure « hors concours » visant à accueillir à la rentrée prochaine une vingtaine de bacheliers méritants de sept lycées en ZEP choisis dans trois académies, était critiquable à bien des égards, même si ce dispositif s'inspire du principe de la discrimination positive consacré au début des années 80 avec la mise en place des zones d'éducation prioritaire, et mettait en quelque sorte le Parlement devant le fait accompli : un tel dispositif introduit en effet incontestablement une inégalité de traitement entre les bacheliers des lycées classés en zone d'éducation prioritaire et est en outre discriminatoire à l'égard des élèves méritants de lycées hors ZEP n'ayant pas obtenu une mention « très bien », et qui seront, eux, soumis au régime de droit commun du concours d'entrée.
Après avoir rappelé que l'IEP de Paris se livrait depuis plusieurs semaines à un lobbying insistant sur ce dossier, il s'est étonné que l'Institut n'ait pas été en mesure de lui fournir la moindre statistique sur le nombre de ses élèves issus de lycées en ZEP, ne serait-ce que pour la dernière promotion.
Il a également exprimé la crainte que les lycéens de ZEP retenus dans le cadre de ce dispositif soient surtout des enfants d'enseignants regroupés dans des classes spécifiques qui disposent, comme le montrent les statistiques, de tous les atouts pour réussir à Sciences Po.
Il a ainsi estimé que le dispositif soumis à validation était de nature à porter incontestablement atteinte au principe d'égalité des candidats devant le concours.
Il a rappelé que le paragraphe I de l'article 12 donnait au conseil de direction toute latitude pour proposer, dans le cadre de la loi, de nouveaux dispositifs destinés à diversifier le recrutement de l'IEP et indiqué que des classes préparatoires « Sciences Po » pourraient sans difficultés être mises en place dans certains lycées d'enseignement général classés en ZEP dans le respect du principe d'égalité.
Il a fait par ailleurs observer que l'enseignement supérieur scientifique était aujourd'hui l'objet d'une désaffection de plus en plus préoccupante de la part des bacheliers, y compris les plus brillants, et qu'il conviendrait sans doute d'aider les bacheliers méritants à s'orienter vers des filières scientifiques supérieures, y compris vers les grandes écoles, qui ont besoin d'élèves brillants venant de tous les horizons.
En conséquence, il a proposé à la commission de supprimer le paragraphe II de l'article 12.
M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a enfin évoqué le paragraphe III de l'article 12 qui a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement présenté par M. Pierre-Christophe Baguet.
Il a précisé que cet amendement étendait aux établissements d'enseignement supérieur, dans un cadre expérimental et sur la base du volontariat, le dispositif prévu pour Sciences Po par le paragraphe I de l'article 12 : les universités pourraient ainsi passer des conventions avec les établissements du second degré dans le but de favoriser la diversification sociale de leur recrutement ; cette extension s'appliquerait également aux IEP de province, qui relèvent du dispositif universitaire, et qui étaient exclus du projet de loi initial.
Il a estimé qu'une telle disposition, incontestablement de nature à démocratiser encore davantage l'accès à l'enseignement supérieur, était également susceptible de donner un nouvel élan à l'autonomie des universités qui sont trop souvent confrontées à une réglementation étouffante.
Il a donc suggéré de maintenir ce paragraphe III sous réserve des explications que le ministre chargé de l'enseignement supérieur ne manquera pas de fournir en séance publique.
Suivant la proposition de son rapporteur, la commission a ensuite adopté un amendement tendant à la suppression du paragraphe II de l'article 12 (compétences du conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris).
La commission a enfin entendu M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, sur les dispositions du projet de loi relatives à la communication audiovisuelle et à la culture.
Abordant en premier lieu les dispositions relatives à la communication audiovisuelle, M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi proposait de modifier certaines dispositions de la loi du 30 septembre 1986 résultant de la loi du 1er août 2000 afin, d'une part, de faciliter la reprise en numérique de terre de chaînes du câble et du satellite actuellement détenues à plus de 49% par les opérateurs historiques de la télévision hertzienne terrestre et, d'autre part, d'éclaircir le régime juridique des services rediffusés en numérique de terre.
Il a manifesté son adhésion aux objectifs du gouvernement dans ces deux domaines et a annoncé qu'il proposerait à la commission d'adopter trois amendements destinés à assurer la validité juridique du dispositif à mettre en place.
Il a souhaité rappeler au préalable sa position de principe sur le régime juridique du numérique de terre, estimant inopportun que la commission se contente d'évoquer les deux aspects assez mineurs abordés dans le projet de loi alors que le débat sur les 49 % est l'indice du caractère globalement inapproprié du dispositif mis en place par la loi du 1er août 2000 contre l'avis du Sénat.
Prise en tenaille, a-t-il en effet estimé, entre l'idéologie dirigiste qui imprègne son régime juridique et la problématique économique et technique de son lancement, la télévision numérique de terre est assez mal partie.
Il a noté que la télévision numérique de terre ne correspondait pas à un besoin évident du marché ni à une stratégie de développement élaborée par les opérateurs, mais constituait d'abord un projet politique traduisant une vision de l'intérêt général, projet dont le succès dépendait cependant de l'adhésion de l'ensemble des opérateurs, en particulier celle des diffuseurs traditionnels.
Il a rappelé que le Sénat, conscient du fait que la mobilisation du secteur privé ne pouvait être décrétée, avait proposé pour le numérique de terre, en deuxième lecture du projet modifiant la loi sur la liberté de communication, un régime juridique réaliste, souple et incitatif, susceptible d'assurer le concours de l'ensemble des acteurs de l'audiovisuel à la réussite de la télévision numérique de terre.
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a déploré que le système mis en place par la loi du 1er août 2000 dessine au contraire un paysage numérique de terre rigide et administré, conçu pour faire émerger à l'occasion des appels à candidatures pour l'utilisation des fréquences une offre de programmes éclatée qu'il appartiendra au CSA d'organiser de son seul chef afin de la rendre économiquement viable et attractive pour le public.
Il a regretté que le CSA ait ainsi à assumer, sans en avoir forcément les moyens, un rôle d'ensemblier global de la diffusion numérique de terre, rôle crucial pour le lancement de ce marché comme il a été déterminant pour la réussite de la diffusion satellitaire.
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a relevé que ce schéma juridique débouchait sur deux types de risques :
- un risque financier tout d'abord. La réticence manifeste des opérateurs privés les plus aptes à relever les défis de la télévision numérique de terre - réticence dont le débat sur le seuil de 49 % n'est qu'un indice - dessine en effet à moyen terme la perspective d'un échec que l'État sera invité à prévenir en assumant des coûts tels que le financement des infrastructures de diffusion ou le coût du renouvellement des équipements de réception du public ;
- un risque industriel ensuite. Mise sous perfusion politique et financière par l'activisme des pouvoirs publics, la télévision numérique de terre atteindra vraisemblablement un stade de développement suffisant pour sérieusement affecter l'économie du câble et pour infléchir la courbe de croissance du satellite, peut-être insuffisant pour parvenir à la viabilité financière.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.
Mme Danièle Pourtaud a noté que l'exposé du rapporteur pour avis traduisait une logique politique différente de celle du gouvernement. La télévision numérique de terre, a-t-elle indiqué, ne répond pas à une demande du marché mais à une demande des citoyens. Son objectif, de nature effectivement politique, est d'offrir à la majorité de nos concitoyens, non câblés ou non abonnés au satellite, la possibilité d'accéder aisément à un grand nombre de services de télévision. Il s'agit d'une démarche d'aménagement du territoire conforme aux préoccupations traditionnelles du Sénat. Aussi Mme Danièle Pourtaud s'est-elle déclarée surprise du caractère essentiellement économique des analyses du rapporteur pour avis. Celui-ci, a-t-elle noté, souhaite que les grands groupes historiques de télévision pilotent le lancement de la télévision numérique de terre, ce qui revient à accepter l'uniformité des programmes et à retirer au CSA la mission de veiller à la satisfaction des besoins des téléspectateurs.
Le gouvernement a proposé de revenir sur la règle des 49 % car le maintien de celle-ci en l'état écarterait de l'offre numérique de terre des services existants pouvant intéresser l'ensemble des téléspectateurs. Le groupe socialiste avait d'ailleurs posé ce problème au cours du débat précédant l'adoption de la loi du 1er août 2000.
M. Henri Weber a relevé l'existence d'un accord sur la nécessité d'adapter la règle des 49 %, et a rappelé que le groupe socialiste avait déposé un amendement dans ce sens lors de la discussion de la loi du 1er août 2000. Il a rappelé que la diffusion hertzienne terrestre numérique effacerait progressivement la pénurie des capacités de diffusion disponibles. La lutte contre le processus de concentration suit cette évolution.
Il a aussi rappelé l'avancée continuelle des techniques, notant que l'industrie était actuellement en mesure de mettre sur le marché, pour quelques 1.100 francs, des décodeurs permettant l'accès aux 36 chaînes de la télévision numérique de terre.
Il a noté que les candidats à l'entrée dans la télévision numérique de terre étaient nombreux et dynamiques : c'est ainsi que le groupe Lagardère envisage de diffuser cinq chaînes. Or le régime juridique choisi par le gouvernement est destiné à favoriser les nouveaux entrants et à faciliter l'effacement du système oligopolistique qui permet actuellement aux diffuseurs d'imposer leurs conditions aux producteurs de programmes.
Il s'est enfin déclaré optimiste à l'égard du lancement du numérique de terre, estimant que les différents vecteurs se spécialiseraient peu à peu. Le câble sera le vecteur des services de télécommunications et d'Internet, le satellite sera le vecteur principal des services payants et la télévision numérique de terre permettra à l'ensemble des Français d'accéder rapidement à une offre de quelques trente chaînes. A ce propos, Télédiffusion de France a annoncé qu'elle était en mesure d'assurer en un an l'accès de 50 % de la population à la télévision numérique de terre.
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il y avait au sein de la commission un large accord sur l'opportunité de permettre l'accès de l'ensemble de la population à l'offre audiovisuelle élargie rendue possible par le numérique de terre, et que seule la voie retenue pour y aboutir faisait l'objet de choix divergents.
Il a estimé que l'octroi au Conseil supérieur de l'audiovisuel d'un rôle pilote pour l'élaboration de l'offre faisait peser sur la puissance publique la responsabilité de la réussite du projet. Chacun sait par exemple que la couverture de la moitié de la population sera aisément effectuée, mais que les coûts, au-delà, progresseront de façon exponentielle. Or, personne ne peut dire à l'heure actuelle qui, de l'Etat ou des diffuseurs, prendra en charge le coût de l'indispensable extension de la couverture.
C'est pour des raisons de cet ordre qu'il aurait été opportun d'inciter les grands opérateurs historiques à prendre en charge le lancement de la télévision numérique de terre en créant un modèle économique viable, dans le respect des objectifs d'intérêt général qui ont conduit le législateur à prendre une initiative.
La commission a ensuite abordé l'examen des amendements.
A l'article 13 (dispositif anti-concentration applicable à la télévision hertzienne terrestre numérique), M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a proposé un amendement tendant à lever l'inconstitutionnalité probable du dispositif adaptant aux spécificités de la télévision numérique de terre la règle interdisant à une même personne de détenir plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre.
Mme Danièle Pourtaud, tout en notant la complexité du problème, a estimé que l'amendement proposé bâtissait une « usine à gaz » et que sa complexité ferait obstacle à l'entrée des opérateurs dans la télévision numérique de terre. Elle a aussi exprimé un doute sur l'interprétation, proposée par le rapporteur, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notant que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale avait été inspiré par le dispositif anti-concentration appliqué avec succès aux radios par la loi du 30 septembre 1986. Elle a noté par ailleurs que la jurisprudence citée par le rapporteur pour avis concernait la presse et non l'audiovisuel, et a jugé que le critère, proposé par lui, de la participation des programmes à l'information politique et générale, n'était pas approprié compte tenu de l'opportunité d'adopter un dispositif s'appliquant à l'ensemble des chaînes numériques, quelle que soit la tonalité du programme. Elle a enfin estimé que l'amendement avait été conçu pour résoudre le problème de LCI.
M. Henri Weber a noté que l'argument de l'inconstitutionnalité était souvent développé et a jugé inopportun de construire sur mesure une règle destinée à résoudre le problème de LCI.
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a rappelé la difficulté de concilier la prise en compte de l'existant et le respect des principes clairement posés par le Conseil constitutionnel. Il a estimé que le texte dont il proposait l'adoption n'était en aucune manière plus compliqué que la rédaction proposée par le gouvernement. Il a enfin noté qu'il n'était pas possible de rapprocher le mécanisme proposé par le gouvernement, fondé sur le dépassement d'un seuil d'audience, et le système anti-concentration applicable aux services radiophoniques, fondé sur la prise en compte de bassins géographiques d'audience. Dans le premier cas, ce sont les choix des auditeurs qui provoquent le franchissement du plafond fixé par la loi, dans le second cas, le franchissement du plafond résulte de phénomènes de concentration industrielle. Le Conseil constitutionnel n'a nullement exclu, dans ce second cas, la création par la loi de plafonds dont le dépassement oblige le propriétaire du capital des entreprises concernées à diminuer sa participation.
La commission a ensuite examiné les articles relatifs à la communication audiovisuelle.
A l'article 13 (dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique de terre), la commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction du paragraphe I et deux amendements modifiant les paragraphes II et III de l'article 13 afin de clarifier la rédaction des dispositions régissant les conditions d'application du système anti-concentration aux services rediffusés par voie hertzienne terrestre numérique.
Elle a adopté sans modification les articles 14 (obligation des distributeurs de services à l'égard de la chaîne parlementaire), et 17 (campagnes législatives sur les antennes des sociétés nationales de programme).
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a ensuite analysé les dispositions de l'article 18 (nouveau) du projet de loi, modifiant l'article 27 du code de l'industrie cinématographique, relatif aux formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples.
Il a rappelé que la rédaction actuelle de l'article 27 de ce code résultait de l'article 17 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, mais que, celle-ci n'ayant pas encore été promulguée lors de l'examen à l'Assemblée nationale en première lecture de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, l'article 18 du projet de loi procédait à une nouvelle réécriture de l'article 27.
Il a rappelé que la promulgation de la loi du 15 mai 2000 était maintenant intervenue, et que la commission pourrait prendre pour point de départ de son examen le texte de l'article 27 du code de l'industrie cinématographique, tel qu'il résulte de l'article 97 de celle-ci.
Considérant que le texte proposé par l'article 18 allait constituer, en quelque sorte, une sorte de nouvelle « nouvelle lecture » de ce dispositif, à cheval sur deux projets de loi, il a indiqué qu'il analyserait son dispositif en le rattachant aux étapes de son élaboration parlementaire.
Après avoir rappelé que le paragraphe 1 instaurait une procédure d'agrément préalable de directeur du Centre national de la cinématographie pour la mise en place d'une « formule d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples », il a indiqué que les débats s'étaient largement concentrés sur le deuxième paragraphe, qui soumet la délivrance de cet agrément à la réunion de deux conditions.
La première de ces conditions visait à garantir les intérêts des ayants droit.
Le rapporteur pour avis a indiqué que, pour parer au fait que l'entrée du spectateur dans une salle cessait avec une formule d'accès multiples de correspondre à un prix de billet déterminé, le texte de l'article 27 du code précité avait posé le principe que le calcul de leur rémunération serait effectuée sur la base d'un « prix de référence par place », sur lequel s'engagerait l'exploitant vis-à-vis de l'ensemble des distributeurs, et qui correspondrait au prix moyen réduit pratiqué par chaque exploitant.
Le rapporteur pour avis a relevé que le dispositif proposé par l'article 18 complétait cette formule par la référence à un « taux de location », qui correspond au pourcentage, négocié à l'occasion de la location d'un film pour une salle, et qui procède à la répartition des recettes entre l'exploitant, d'une part, et le distributeur, de l'autre.
Ce dispositif, qui s'inspire d'un sous-amendement du groupe socialiste, adopté par le Sénat en nouvelle lecture, vise à rassurer des distributeurs qui craignent que la mise en service des formules d'accès illimité ne soit l'occasion pour les salles d'exercer une pression sur le taux de location, et le rapporteur pour avis s'y est déclaré favorable.
Il a indiqué que la seconde condition, dictée par le souci de préserver la concurrence, obligeait les exploitants dépassant certains seuils (définis en pourcentage de recettes dans une zone d'attraction et au niveau national) à associer à la formule d'accès illimité qu'ils mettraient en place les petits exploitants qui n'atteignent pas ces seuils.
Après avoir rappelé que le texte adopté par le Sénat en première lecture précisait que cette association devait se faire « dans des conditions équitables et non discriminatoires », il a ajouté que l'Assemblée nationale avait assorti cette formule d'une garantie visant à préserver les exploitants associés contre le risque économique qui résulterait d'une forte utilisation de la carte et à concentrer ce risque sur les opérateurs de la carte dont elle considère qu'ils disposent d'une trésorerie suffisante.
Le rapporteur pour avis a précisé que ces deux catégories d'exploitants étaient définies, dans l'article 27, par référence à des seuils : les grands exploitants sont définis comme ceux qui détiennent plus de 25 % des entrées ou des recettes dans une zone d'attraction (seuil ramené à 8 % dans la zone constituée par Paris et la petite couronne), ou plus de 0,5 % au niveau national ; tous les autres sont considérés comme petits exploitants.
Il a précisé que l'article 18 propose un autre dispositif, qui reprend des amendements déposés par le groupe socialiste lors de la nouvelle lecture au Sénat, mais que ce dernier n'avait pas adoptés. Il a indiqué que ce dispositif procède à un réaménagement des seuils de façon à dessiner une catégorie intermédiaire d'exploitants.
Les grands exploitants y sont en effet définis comme ceux qui détiennent plus de 25 % des entrées dans une zone d'attraction donnée (chiffre inchangé) ou plus de 15 % (et non 8 %) des entrées dans la zone de Paris et de la petite couronne, ou qui, à l'échelon national, réalisent plus de 3 % des recettes, et non plus 0,5 % ; les petits exploitants, comme ceux qui détiennent moins de 25 % des entrées dans une zone d'attraction donnée (ramenée à 8 % à Paris) ou qui réalisent moins de 0,5 % des entrées à l'échelon national.
Entre les deux, la nouvelle catégorie des « exploitants intermédiaires » fait l'objet d'un traitement à part.
Ceux-ci, s'ils deviennent opérateurs de carte, ne sont pas tenus de l'ouvrir aux petits exploitants, mais ils ne peuvent pas non plus revendiquer, s'ils adhèrent à une carte, la garantie de recettes réservée aux petits exploitants.
Le rapporteur pour avis a indiqué que cinq exploitants détiennent entre 0,5 et 3 % des entrées au niveau national et sont susceptibles d'entrer dans cette nouvelle catégorie. Il a précisé que trois d'entre eux exploitent des salles en province, encore peu concernée par le phénomène des cartes, et que deux seulement, dont Marin Karmitz dont le nom a plusieurs fois été évoqué lors du débat à l'Assemblée nationale, devraient relever, à Paris, de cette nouvelle catégorie.
Il s'est interrogé sur l'opportunité de remettre sur le métier le dispositif adopté dans la loi sur les nouvelles régulations économiques, quelques jours seulement après son adoption, et ce, au bénéfice d'un nombre aussi limité de sociétés. Aussi a-t-il proposé à la commission de ne pas prendre une position favorable à un dispositif qui peut paraître un peu trop taillé sur mesure.
Le rapporteur pour avis a noté que le texte de l'article 18 procédait également à une modification du paragraphe 4 de façon à préciser que les engagements pris par les exploitants vis-à-vis des distributeurs l'étaient aussi vis-à-vis des producteurs et des ayants droit.
M. Henri Weber a déploré que celui-ci ne se soit pas déclaré favorable à la partie du dispositif, adopté par l'Assemblée nationale, à l'article 18 nouveau, et qui tend à permettre la prise en compte de la situation particulière des exploitants de salles de taille intermédiaire.
Il a estimé que ceux-ci constituaient déjà, en pratique, une catégorie à part, dont il convenait de reconnaître l'existence, même si elle ne regroupe encore actuellement qu'un petit nombre d'exploitants, car la dynamique d'un secteur en pleine évolution est susceptible, à l'avenir, de lui permettre d'étoffer ses effectifs.
La commission, suivant les propositions de son rapporteur, a ensuite adopté à l'article 18 (nouveau) (formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples) un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article insérant dans le texte en vigueur de l'article 27 du code de l'industrie cinématographique deux modifications tendant à préciser, respectivement, que les opérateurs de carte doivent garantir aux distributeurs un taux de location, et que les engagements pris à l'égard des distributeurs le sont aussi à l'égard des producteurs et des ayants droit.
A l'issue de cet examen, et sous réserve de l'adoption des amendements proposés, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du titre IV et des articles 12, 13, 14, 16, 17 et 18 du titre V du projet de loi.
Nomination d'un rapporteur
Au cours de la même réunion, la commission a désigné M. Philippe Richert, rapporteur du projet de loi n° 323 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif aux musées de France.