Table des matières




Mercredi 5 novembre 2003

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

PJLF 2004 - Cinéma et théâtre dramatique - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M.  Marcel Vidal sur les crédits du cinéma et du théâtre dramatique pour 2004.

Présentant en premier lieu le budget du cinéma, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a évoqué la situation économique de ce secteur qui doit désormais faire face, après une période d'embellie, à un contexte plus morose.

Le premier signe d'inquiétude réside dans le recul de 1,1 % de la fréquentation en 2002. Cette évolution, sans remettre en cause la tendance au redressement observée depuis le début des années 90, atteste de l'existence d'un palier confirmé par la diminution de 5,6 % du nombre des entrées sur les neuf premiers mois de l'année en cours. Il conviendra d'examiner s'il s'agit d'un retournement de tendance, lié notamment à l'arrivée à son terme du développement des multiplexes, ou bien d'un simple phénomène conjoncturel résultant de l'offre de films et de l'essor du marché du DVD.

Le rapporteur pour avis a toutefois relevé que la production continuait à afficher son dynamisme, avec 200 films agréés en 2002, soit un chiffre comparable à celui de 2001, et à faire la preuve de sa capacité de renouvellement. En effet, en 2002, après deux années consécutives de recul, le nombre des premiers films augmente à nouveau sensiblement, représentant 41 % des films d'initiative française. Au total, les premiers et deuxièmes films représentent 60 % de la production, soit une nette progression par rapport aux exercices précédents.

Cependant, cette production se heurte à des difficultés de financements et de débouchés. Les parts de marché des films français opèrent un repli significatif, revenant à 35 % en 2002, contre 41,4 % en 2001. Par ailleurs, si la structure de financement des films français n'évolue pas sensiblement par rapport à 2001, on constate une nouvelle diminution des investissements des chaînes de télévision imputable à la baisse des montants investis dans les préachats. Le rapporteur pour avis a souligné plus particulièrement le recul de la part de Canal Plus dans le financement du cinéma, qui est revenue de 25 % en 1999 à 18 % en 2002.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les difficultés auxquelles sont confrontées les industries techniques du cinéma, sous l'effet conjugué de la tendance à la délocalisation des tournages et du renchérissement des investissements.

Il a estimé que ces évolutions nécessitaient une adaptation des mécanismes de soutien public au cinéma afin de garantir le dynamisme et la diversité de la production nationale. Le projet de budget marque la volonté du Gouvernement d'y procéder.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a souligné qu'en 2004, la croissance de 7,76 % des recettes du compte de soutien affectées à la section « cinéma » permettait au budget du cinéma d'augmenter de 4,45 % , soit un rythme supérieur à celui enregistré en 2003.

Faute de disposer du montant exact des crédits déconcentrés affectés au sein du budget du ministère de la culture au cinéma, qui devrait avoisiner 10 millions d'euros, il a indiqué que les crédits centraux s'élèveraient en 2004 à 35,35 millions d'euros.

Sur ces crédits centraux, la dotation du Centre national de la cinématographie (CNC) s'établit à 1,85 million d'euros.

Les crédits d'intervention représentent 28,62 millions d'euros, soit le même montant qu'en 2003. Les redéploiements et les mesures nouvelles seront principalement affectés aux actions patrimoniales, aux aides aux coproductions étrangères et au programme Eurimages.

Les crédits d'investissement s'établissent en 2004 à 4,9 millions d'euros, en recul sensible par rapport à 2003. Sur cette enveloppe seront financés notamment la poursuite des travaux de sécurité sur les bâtiments des Archives du film français (AFF) de Bois d'Arcy et le plan de restauration des films anciens.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de la priorité accordée en 2004 à la politique de valorisation du patrimoine cinématographique. Les incertitudes qui pesaient encore, jusqu'à une date récente, sur le projet du « 51, rue de Bercy » sont désormais levées. La nouvelle institution, qui ouvrira ses portes en avril 2005, sera constituée de deux composantes, la Bifi -Bibliothèque du film- et la Cinémathèque, dont les statuts ont été reformés et dont les modalités de fonctionnement sont appelées à évoluer profondément dans le cadre de son implantation dans de nouveaux locaux. Le projet devrait permettre à ces deux institutions prestigieuses de jouer pleinement leur rôle patrimonial autour d'un musée du cinéma rénové.

Il a également salué la création, sur le site « François Mitterrand » de la Bibliothèque nationale de France (BNF), d'une antenne des AFF, projet auquel une mesure nouvelle de 400.000 euros est consacrée.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a relevé qu'après avoir, au cours des années récentes, profité du dynamisme des chaînes de télévision, puis du renouveau de la fréquentation, les recettes du compte de soutien à l'industrie cinématographique bénéficiaient désormais de l'essor du marché de la vidéo.

L'augmentation du produit de la taxe sur les vidéogrammes résulte, d'une part, du dynamisme de ce marché, dont le chiffre d'affaires est désormais supérieur à celui de l'exploitation, et, d'autre part, de la modification de l'assiette de la taxe, depuis le 1er juillet dernier, qui repose désormais sur le prix public de location ou d'achat payé par le consommateur.

L'augmentation de 7,7 % des recettes du compte de soutien profite principalement au soutien sélectif et, dans une moindre mesure, au soutien automatique.

Ce rééquilibrage, rendu possible par l'augmentation du produit de la taxe sur la vidéo et le recul des parts de marché des films français, permet de renforcer le soutien sélectif dans trois directions.

En premier lieu, afin de faciliter le financement des films les plus difficiles à produire, les crédits de l'avance sur recettes bénéficient, pour la seconde année consécutive, d'une augmentation significative de 8,6 %.

En second lieu, l'enveloppe consacrée à l'aide au développement est quasi doublée, passant de 1,3 million d'euros en 2003 à 3 millions d'euros en 2004.

Enfin, le rapporteur pour avis a indiqué que sera mis en place en 2004 un mécanisme de soutien à la création de fonds d'aide à la production par les collectivités territoriales. Ce dispositif, qui sera doté à terme d'une enveloppe de 10 millions d'euros, permet au CNC d'abonder les crédits dégagés par les collectivités à hauteur de la moitié de leur effort, dans la limite d'une enveloppe maximale d'1 million d'euros par région. Cette initiative bienvenue permettra d'encourager les collectivités à soutenir la production, domaine dans lequel il existe de fortes disparités d'une région à l'autre.

Il a enfin approuvé le souci du Gouvernement de rénover les dispositifs fiscaux destinés au financement du cinéma. Le bilan mitigé des SOFICA justifie qu'une réflexion soit engagée pour améliorer le système, notamment en orientant plus nettement cet instrument vers le financement de la production indépendante. Par ailleurs, il a indiqué que deux mesures très positives en faveur des industries techniques devraient être adoptées d'ici la fin de l'année ; la première, qui repose sur un mécanisme de crédit d'impôt relatif aux dépenses de production engagées en France, a vocation à freiner la délocalisation des tournages, tandis que la seconde ouvre la possibilité, aux collectivités territoriales, d'exonérer de la taxe professionnelle les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel.

Au regard de ces évolutions budgétaires et fiscales,M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du cinéma pour 2004.

Puis il a abordé la présentation des crédits consacrés au théâtre.

Il a d'abord souhaité évoquer la situation des intermittents du spectacle, dont le régime a été profondément remis en cause par le doublement des cotisations chômage décidé en 2002, puis par l'accord du 26 juin dernier modifiant les annexes 8 et 10, qui les oblige à travailler autant, mais sur une période plus courte et pour une indemnisation moindre, dont les modalités de calcul sont par ailleurs très désavantageuses.

Après avoir indiqué que les coordinations d'intermittents ne désarmaient pas, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a souligné que plusieurs instances étaient en cours devant les tribunaux ; le juge des référés a été saisi en vue de suspendre l'application de l'accord du 26 juin dernier et trois recours en annulation ont été, par ailleurs, déposés devant le Conseil d'Etat.

Il s'est inquiété, d'autre part, des conséquences des mesures de gel décidées en cours d'exercice concernant les crédits d'intervention déconcentrés : ces mesures obèrent les capacités d'action des directions régionales des affaires culturelles pour soutenir le secteur du spectacle vivant.

Se livrant ensuite à l'examen des crédits, il a indiqué qu'en 2004, le budget de la Direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) progressera de 4,42 % (contre 3,33 % en 2003), pour atteindre 741,55 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

Les dotations destinées aux cinq théâtres nationaux (61,41 millions d'euros) et au Conservatoire national supérieur d'art dramatique (2,96 millions d'euros) progressent respectivement de 2,2 % et de 2,1%, soit une augmentation toutefois plus modérée que celle des subventions versées à l'ensemble des établissements publics du secteur du spectacle vivant.

Les crédits d'intervention dont dispose la DMDTS sur le titre IV s'élèveront en 2004 à 415,57 millions d'euros, en progression de 3,12 %, soit une évolution comparable à celle constatée en 2003.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué que devraient être financées sur cette enveloppe les mesures nécessaires pour garantir aux équipes subventionnées le maintien de leurs capacités de production artistique et de diffusion.

Les structures du spectacle vivant, et en particulier dans le domaine du théâtre, se trouvent aujourd'hui confrontées à une situation difficile. N'ayant retrouvé que depuis peu les conditions d'équilibre financier qui prévalaient avant les exercices marqués par d'importantes mesures d'annulation, elles doivent désormais faire face au renchérissement des coûts de production induit par l'accord du 26 juin dernier.

Le rapporteur pour avis a souligné, à cet égard, que l'effort budgétaire n'était pas à la mesure des besoins nécessaires pour assurer une rémunération équitable par les employeurs subventionnés du travail artistique. L'ampleur de ces besoins, dont il convient toutefois d'affiner l'évaluation, légitime le débat national lancé par le ministre de la culture et de la communication et dont l'organisation a été confiée à M. Bernard Latarjet. Il est nécessaire de réfléchir au niveau des moyens que peuvent consacrer l'Etat et les collectivités territoriales à une politique du spectacle vivant, ce qui suppose d'ailleurs de définir ses objectifs. La volonté du ministre de clarifier les modalités d'attribution des subventions versées par l'Etat, aujourd'hui caractérisées par une grande disparité, va dans le bon sens. Toutefois, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a estimé que cette clarification ne règlerait pas le problème du niveau global des financements.

Présentant ensuite les dépenses en capital, il a indiqué que la dotation inscrite au titre V s'élève pour la DMDTS à 6 millions d'euros, dont 3,69 millions d'euros devraient être consacrés au théâtre.

Outre les crédits destinés aux théâtres nationaux, seront notamment financés les travaux de sécurité du Conservatoire national supérieur d'art dramatique, la poursuite du projet de Centre national de costumes de scène de Moulins et la rénovation du théâtre de la digue.

En ce qui concerne les crédits inscrits au titre VI, outre les dotations d'équipement des établissements publics, le projet de loi de finances pour 2004 ouvre une enveloppe de 31,43 millions d'euros, dont 21 millions d'euros, en progression de 14 %, sur les crédits déconcentrés. La part de ces enveloppes qui sera consacrée au théâtre ne peut être encore identifiée.

En conclusion de son propos, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué que, compte tenu des conséquences induites par l'accord du 26 juin dernier, tant sur la situation des intermittents que sur la tenue des manifestations culturelles de l'été et en raison des orientations prises par le Gouvernement en ce domaine, il ne pourrait que proposer de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du théâtre pour 2004.

Un débat s'est alors engagé sur les crédits du cinéma.

Mme Danièle Pourtaud a souhaité savoir quelles raisons justifiaient la diminution des crédits d'investissement affectés par le ministère de la culture au cinéma.

Elle s'est ensuite interrogée sur les conséquences de la commercialisation des formules d'abonnement illimité, notamment sur la situation des exploitants indépendants.

Enfin, elle s'est inquiétée de l'impact de la diminution de la fréquentation pour les salles classées « art et essai ».

M. Jack Ralite a estimé nécessaire de réfléchir à une éventuelle révision des règles de la chronologie des médias, afin de limiter l'impact de la concurrence exercée par le DVD au détriment de secteurs qui contribuent pour l'heure à financer la création cinématographique. Il a ensuite souligné les conséquences négatives du développement des pratiques de piratage.

M. Jacques Valade, président, a à cet égard évoqué le fait sans précédent dans l'histoire de l'industrie cinématographique de la sortie simultanée, dans près de 80 pays, du film « The Matrix Revolutions », qui vise à lutter contre le piratage par une meilleure maîtrise de tous les circuits de distribution. Il a indiqué que cette sortie était aussi le prélude à la commercialisation du film en DVD, confiée par les studios américains aux mêmes services de marketing. Il a fait part des inquiétudes des professionnels du secteur de la production cinématographique face à ce phénomène et de leur souci de voir les pouvoirs publics prendre des mesures propres à le juguler. Evoquant ensuite l'agrément donné par le CNC au film de M. Jean-Pierre Jeunet produit par une filiale d'AOL Time Warner, il a relevé que cette décision soulevait la question de l'opportunité d'une adaptation des mécanismes du compte de soutien à un contexte nouveau marqué par la présence croissante de capitaux étranger dans le secteur de la production cinématographique.

M. Louis Duvernois a souhaité avoir des précisions sur les résultats à l'exportation des films français.

En réponse aux intervenants, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué que le recul des dotations d'investissement consacrées au cinéma par le ministère de la culture s'expliquait notamment par l'arrivée à son terme du plan de restauration des films anciens lancé en 1991. Le CNC ne dispose pas de données statistiques spécifiques sur l'année 2002 concernant la fréquentation des salles « art et essai ». Les performances des films français sur les marchés étrangers se sont améliorées en 2002. Les formules d'abonnement illimité, qui ne se sont pas développées au rythme escompté à l'origine, n'ont pas modifié les équilibres économiques du secteur de l'exploitation.

Puis un débat s'est ouvert sur les crédits du théâtre.

Mme Marie-Christine Blandin a déclaré partager l'analyse du rapporteur pour avis sur le budget du théâtre pour 2004, qui est en dessous du seuil de viabilité pour la création. Il convient en effet d'accomplir un geste fort pour soutenir la protestation des intermittents.

Mme Danièle Pourtaud s'est inquiétée de l'évolution des crédits d'intervention du ministère de la culture consacrés au spectacle vivant et des mesures prises en faveur des villes dont les festivals avaient été annulés.

Relevant que l'avenir du secteur culturel était un enjeu fondamental pour la démocratie, M. Jack Ralite a regretté que dans le domaine du spectacle vivant, mais également dans d'autres secteurs dont l'édition, le ministère de la culture refuse d'assumer la responsabilité publique qui lui incombe.

M. Jacques Valade, président, a rappelé qu'avait été créé au sein de la commission un groupe de réflexion sur la création culturelle, dont le champ ne se limitait pas au spectacle vivant, et dont les conclusions auraient vocation à nourrir le débat national lancé par le Gouvernement.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en 2004, les crédits d'intervention de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles progressaient de 3,12 %, pour atteindre 415,57 millions d'euros.

A l'issue de ces débats, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du cinéma et du théâtre dramatique pour 2004, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen votant contre.

PJLF 2004 - Jeunesse - Examen du rapport pour avis



La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Martin sur les crédits de la jeunesse pour 2004.

A titre liminaire, le rapporteur pour avis a précisé que la nouvelle configuration du ministère, souhaitée par le Président de la République en 2002, qui associe la jeunesse et l'éducation, permettait désormais d'envisager l'éducation des jeunes de façon plus globale et plus transversale, en incitant à rechercher une meilleure synergie entre les cursus « académiques » et les activités éducatives et sociales menées en dehors du contexte scolaire.

Il a ainsi souligné que la politique de la jeunesse contribuait, de façon complémentaire, à réaliser les objectifs prioritaires assignés à l'institution scolaire au travers de sa participation à la prévention de l'illettrisme et de l'échec scolaire et en vue de conduire chaque enfant à la réussite et à l'épanouissement, pour en faire un adulte responsable et un citoyen actif.

Il a précisé qu'il était du devoir de la société, à l'égard de la jeune génération, de lui apporter un point d'ancrage, y compris en dehors de l'école, dans la mesure où les jeunes sont de plus en plus exposés à des risques susceptibles de mettre en péril leur santé, leur innocence ou leur sécurité.

Le rapporteur pour avis a ainsi rappelé que les actions menées dans le cadre de la politique de la jeunesse cherchent à investir un terrain qui, s'il est laissé vacant, peut être un lieu de désoeuvrement et de non sens, là où se creusent les inégalités et où germent les prémices d'une exclusion plus durable.

Il s'est ensuite réjoui que la nouvelle donne en faveur de la jeunesse réponde au désir de reconnaissance et d'engagement des jeunes au sein de la « société civile », tout en les incitant à mettre leur énergie, leur conviction et leur créativité au service de l'ensemble de la cité.

Tout en regrettant que les crédits de la jeunesse n'occupent qu'une part minime au sein du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, le rapporteur pour avis a précisé que ces crédits, rassemblés à l'agrégat 14 « Jeunesse et vie associative », étaient de 142,4 millions d'euros pour 2004, soit environ 0,3 % de moins qu'en 2003.

Ils sont gérés, au niveau de l'administration centrale par la « direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative » qui regroupe, depuis avril 2003, l'ensemble des aides aux associations. Cette direction s'appuie sur le maillage territorial constitué des directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports.

Il a ensuite rappelé que l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), établissement public placé sous la tutelle du ministère de l'éducation nationale, gérait, depuis cette année, les crédits relatifs à l'opération « Défi jeunes ».

Le rapporteur pour avis a par ailleurs fait remarquer que la mise en oeuvre progressive de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances se traduisait dans le projet de loi de finances pour 2004 par la clôture du compte d'affectation spéciale « Fonds national pour le développement de la vie associative », dont les recettes, d'un montant de 8,2 millions d'euros, sont désormais intégrées au budget de la jeunesse, et contribuent notamment à subventionner la formation des bénévoles associatifs.

Au titre des crédits d'intervention, qui représentent les trois quarts des crédits consacrés à la politique de la jeunesse, il a souligné que les 4 mesures nouvelles demandées pour 2004 traduisaient les orientations prioritaires du ministère, en vue de renforcer les trois principaux axes de la politique de la jeunesse : favoriser l'engagement et les initiatives des jeunes, apporter un soutien au tissu associatif dans le domaine de l'éducation populaire et développer des loisirs éducatifs et des activités périscolaires de qualité.

Concernant le premier axe, à savoir l'aide à l'engagement des jeunes, il a rappelé que l'année 2003 avait été marquée par le lancement de l'opération « Envie d'agir », dont l'objectif est de répondre au désir d'engagement des jeunes âgés de 11 à 28 ans, en leur proposant des projets concrets, porteurs de sens et utiles à la collectivité, dans des domaines aussi divers que l'humanitaire, la culture, les arts, le sport et l'économie.

Cette opération s'est traduite par la diffusion dans les établissements scolaires d'un guide de l'engagement, le lancement d'un site internet, l'organisation, en mars dernier, des Journées de l'engagement et des Routes de l'engagement.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de la volonté du ministère de poursuivre et d'amplifier cette opération en 2004, par la retransmission à la télévision de la remise des prix des 36 lauréats nationaux et en lui donnant une envergure européenne.

En outre, une mesure nouvelle de 500.000 euros est destinée à financer 150 bourses « Défi jeunes » supplémentaires, afin de récompenser 1.500 projets au total.

Il a fait observer que l'opération « Envie d'Agir » avait fédéré les actions du réseau d'information jeunesse, placé sous la responsabilité du ministère, afin que les jeunes puissent disposer d'une information suffisante et de conseils pour les orienter dans leurs démarches.

Quant au second volet de l'action du ministère en faveur de la jeunesse, à savoir le soutien au tissu associatif, le rapporteur pour avis a précisé que l'augmentation pour 2004 de la subvention versée par le ministère au FONJEP (Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire), permettrait de créer 40 postes supplémentaires de personnels d'animation, en priorité dans les associations naissantes.

Tout en saluant les efforts engagés en vue de proposer aux associations des mesures de consolidation adaptées pour les aider à développer leur autonomie financière vis-à-vis de l'Etat, dans la mesure où 75 % d'entre elles ont eu recours au dispositif des emplois-jeunes, il a néanmoins fait observer que les difficultés rencontrées par nombre de petites associations rendaient nécessaire une réflexion sur l'emploi associatif, ainsi que sur la formation des bénévoles.

Concernant l'Office franco-allemand pour la jeunesse, financé par le ministère à parité avec l'Allemagne, il a souligné que la célébration du 40e anniversaire du Traité de l'Élysée devait être saisie comme une opportunité pour relancer l'enseignement de l'allemand en France, en recentrant les activités de cet organisme sur l'apprentissage de la langue du pays partenaire.

Abordant enfin le troisième volet de la politique du ministère en faveur de la jeunesse, qui vise à prolonger, dans le temps extrascolaire, l'action menée dans le contexte scolaire, le rapporteur pour avis a rappelé que le ministère participait au financement des 2.589 contrats éducatifs locaux, qui concernent 2,3 millions d'enfants et de jeunes, en particulier dans les quartiers défavorisés et leur proposent des activités sportives, culturelles ou éducatives, soit pendant leur pause méridienne ou après la classe, soit les mercredis ou vacances scolaires. Il s'est réjoui de la mesure nouvelle de 300.000 euros inscrite au projet de loi de finances pour 2004, afin de créer 50 contrats supplémentaires.

S'agissant des 18.000 centres de loisirs et de vacances dont le ministère assure le contrôle, tant du point de vue de la sécurité physique des enfants qu'ils accueillent que de leur sécurité morale, le rapporteur pour avis a salué leur association à la politique de prévention de l'illettrisme et de l'échec scolaire, consolidée en 2004 par l'inscription d'une mesure nouvelle de 500.000 euros destinée à accompagner la généralisation des programmes expérimentaux initiés au cours de l'été 2002 dans 20 départements, consistant à proposer aux enfants de 4 à 17 ans des activités originales pour leur faire découvrir et aimer la lecture.

Après avoir approuvé les orientations du ministère en vue d'encourager les jeunes à développer leurs talents divers et à s'approprier l'espace de la société civile en s'engageant dans des projets porteurs de sens, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a demandé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la jeunesse.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Jacques Valade, président, a souligné que la présentation du budget de la jeunesse par le rapporteur traduisait son engagement ferme en faveur d'une jeunesse active.

M. Serge Lagauche s'est interrogé sur l'utilité de l'existence d'un ministère de la jeunesse, dans la mesure où la participation des collectivités territoriales est, dans nombre de domaines, comme le sport ou les contrats éducatifs locaux, beaucoup plus déterminante.

Mme Marie-Christine Blandin a salué les encouragements du ministère en faveur de l'engagement des jeunes, avant néanmoins d'exprimer son inquiétude quant à la fragilisation du secteur associatif, à défaut de subventions pérennes.

Soulignant le rôle actif de l'Office franco-allemand pour la jeunesse, qui a célébré son 40e anniversaire cette année au Cap d'Ail, M. Marcel Vidal s'est interrogé, d'une part, sur le montant de la dotation versée par le ministère à cet organisme et, d'autre part, sur la pertinence du transfert de son siège à Montreuil, alors que le site de Strasbourg avait été envisagé.

M. Alain Dufaut s'est associé aux observations du rapporteur, en rappelant l'utilité et l'efficacité des crédits de l'Etat, afin de compléter les efforts des collectivités territoriales ou des autres partenaires locaux, notamment afin de financer des maisons des jeunes dans les quartiers. Il a ensuite souhaité connaître les modalités de fonctionnement des directions départementales de la jeunesse et des sports, dans la mesure où elles relèvent de l'autorité des deux ministères.

Enfin, Mme Brigitte Luypaert a souligné le caractère primordial d'une forte implication locale, en marge des aides de l'Etat, en particulier afin de procéder à une juste évaluation des politiques et des actions menées.

En réponse à ces interventions, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- le fait que la jeunesse soit désormais rattachée au ministère de l'éducation nationale conduit à une meilleure association entre les actions menées dans le cadre scolaire et le contexte extrascolaire, tout en prenant appui sur des partenariats avec les collectivités territoriales, en vue de soutenir leurs initiatives originales ;

- il était clairement établi, au moment de la mise en place du dispositif emplois-jeunes, que les contrats ne seraient pas prolongés au-delà de la période de cinq ans ; or, certaines associations ont eu recours, de façon parfois excessive, à des emplois-jeunes sans prévoir des formations adaptées à leur pérennisation, lesquelles sont finalement prises en charge par l'Etat. En outre, la création des contrats Civis constitue un moyen de conférer un statut plus stable et permanent à ces emplois associatifs ;

- la célébration du 40e anniversaire de l'OFAJ doit être saisie comme l'opportunité de relancer l'enseignement de la langue allemande en France, et d'accompagner les initiatives enthousiastes menées par de nombreux professeurs d'allemand pour rendre l'apprentissage de cette langue plus attractif.

La contribution du ministère à cet organisme s'élève à 10,5 millions d'euros pour 2004, à parité avec celle versée par le gouvernement allemand. Quant à la question du transfert du siège de l'OFAJ, cela ne semble pas de nature à nuire à l'efficacité des actions menées ;

- le soutien qu'apporte le ministère, dans le cadre de partenariats avec les collectivités locales, aux activités éducatives périscolaires, contribue à bien des égards aux missions de l'école. Ces actions visent en effet à susciter l'intérêt d'élèves en grandes difficultés scolaires, en leur proposant une autre façon d'apprendre.

A l'issue de ce débat et suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la jeunesse pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF 2004 - Écologie et développement durable - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a entendu le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur le projet de budget pour 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis,
a estimé que le projet de budget pour 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable était un budget construit sur des bases apurées, et qu'il bénéficiait d'un traitement privilégié puisqu' il enregistrait, à structure constante, malgré un contexte budgétaire délicat, une progression d'au moins 2,3 %.

Il a indiqué que plusieurs mesures, et notamment une obligation de report de 302 millions d'euros décidée le 19 septembre 2002, avaient permis d'améliorer le taux de consommation des crédits disponibles du ministère, qui est remonté, en 2002, à 93,6 %.

Il a ajouté que le niveau d'engagement des dépenses à la fin du premier semestre 2003 laissait également augurer un rythme satisfaisant de consommation de crédits en fin d'année, et une gestion peut-être même un peu serrée sur certains chapitres budgétaires.

Il s'est réjoui de ce retour à la vérité des comptes qui, assurant une meilleure adéquation entre les crédits votés et les crédits effectivement disponibles, rendait sa pertinence à l'autorisation parlementaire.

Il a ensuite évoqué la budgétisation du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), qui constitue un second motif de satisfaction. Il a rappelé que le Sénat avait critiqué le mauvais fonctionnement de ce fonds, et sur proposition de la commission des finances, avait ramené, en 2003, de 80 à 60 millions d'euros le produit du prélèvement sur les agences de l'eau qui lui était affecté, de façon à « inciter le Gouvernement à en clarifier le mode de fonctionnement et les critères de gestion ».

Il a noté que ce signal fort, envoyé par le Sénat, avait bien été entendu puisque l'article 21 du projet de loi de finances procédait à la clôture de ce compte d'affectation spéciale, et que les 83 millions produits par le prélèvement aux agences de l'eau viendraient abonder le budget du ministère, lui permettant de disposer de ressources plus homogènes qu'auparavant pour mettre en oeuvre sa politique de l'eau.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que les crédits du ministère pour 2004 s'élèveraient à 856 millions d'euros, soit une progression apparente de 11,4 % par rapport à 2003 et que pour raisonner à périmètre constant, il convenait de neutraliser l'effet de la budgétisation du FNSE ainsi que divers changements de périmètre de moindre influence, notamment le transfert au ministère de la Commission nationale du débat public, la Mission interministérielle de l'effet de serre, l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, qui relevaient jusqu'alors des services du Premier ministre. Il a estimé qu'il n'était pas anormal, compte tenu de leur vocation, de les confier au ministère de l'écologie.

Notant qu'à structure constante, le budget proprement dit du ministère progressait de 0,23 %, il a estimé que cette « progression douce » montrait que le ministère de l'écologie, tout en participant à l'effort de maîtrise de la dépense publique, bénéficiait d'un traitement privilégié marquant l'importance que le Gouvernement attache aux politiques dont il a la responsabilité.

Passant à l'analyse des crédits par titre, il a indiqué que les crédits du titre III, consacrés aux moyens des services, seraient, en 2004, de 288,5 millions d'euros, soit, à périmètre constant, une contraction de - 1 %. Il a relevé que cette quasi-stabilité des crédits autoriserait cependant, grâce à une économie sur les moyens de fonctionnement et au non remplacement de 35 départs en retraite, la création de 70 emplois correspondants aux priorités du ministère : 50 créations d'emplois auxquelles s'ajoutent 50 emplois transférés permettront de renforcer les effectifs de l'inspection des sites classés, 20 emplois nouveaux sont destinés au service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations. Le solde net des créations et des transferts aboutira à augmenter de 88 les emplois à disposition du ministère.

Passant à l'examen des subventions de fonctionnement inscrites au titre IV, d'un montant de 373,6 millions d'euros, et en diminution de 2,4 %, il a noté que l'effort de rigueur auxquelles elles participaient permettait en contrepartie de privilégier les dépenses d'investissement. Il en a approuvé le principe, tout en relevant, non sans une pointe de préoccupation, que la réduction des moyens d'intervention des services -7 millions d'euros environ- portait pour plus de la moitié -3,6 millions d'euros- sur des actions liées à la protection de la nature, des sites et des paysages.

Il a ensuite souligné que l'évolution des dépenses en capital était marquée par la volonté de restaurer l'équilibre entre les moyens d'engagement et les moyens de paiement, menacé par un différentiel qui avait atteint 284 millions d'euros en 2002, et mettait en danger la crédibilité des finances du ministère. Pour y remédier, le projet de loi de finances pour 2004 augmente les crédits de paiement des titres V et VI respectivement de 0,8 % et de 10 % et diminue les autorisations de programme respectivement de 5 et 8 %.

Abordant ensuite l'analyse des crédits du ministère par agrégat et par grand type d'action, il a d'abord mentionné que le « soutien aux politiques environnementales » consacré aux dépenses administratives progressait de 3,4 %, sous l'effet des créations d'emplois déjà évoquées, et du rattachement des 9 millions d'euros nécessaires à une expérimentation menée dans la région Midi-Pyrénées, dans la perspective de la prochaine entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.

Il a ensuite indiqué qu'avec 112 millions d'euros, les actions liées à « la protection de l'eau et des milieux aquatiques » bénéficieraient en 2004 de moyens financiers plus importants et plus homogènes, grâce à la budgétisation du Fonds national de solidarité pour l'eau et que ceux-ci seraient mis au service de priorités bien définies, en particulier la prévention des risques d'inondations.

Il a ajouté que le Gouvernement devrait, en 2004, présenter un programme d'actions qui comporterait certainement un volet législatif.

Il a noté que les crédits affectés à la « prévention des pollutions et des risques » s'élevaient à près de 410 millions d'euros -soit près de la moitié des crédits du ministère- et progressaient de 2,3 % par rapport à 2003.

Après avoir rappelé qu'à la suite de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, le Gouvernement avait décidé un programme de renforcement des effectifs d'inspection des installations classées de 400 postes en quatre ans, il a noté que le projet de budget pour 2004 prévoyait, conformément à ce plan, cent emplois nouveaux issus pour moitié de créations de postes et pour moitié de transferts en provenance du ministère de l'industrie.

Il a relevé également que les subventions versées à l'Institut national de l'environnement et des risques (INERIS) augmentaient de 25 %.

Evoquant les plans de prévention des risques (PPR), il a indiqué que 4 300 d'entre eux seraient approuvés avant la fin de l'année et que le Gouvernement se fixait pour objectif l'approbation des PPR de 600 communes supplémentaires en 2004, permettant de se rapprocher de l'objectif d'en doter d'ici 2005 les 5 000 communes les plus exposées.

Le rapporteur pour avis a rappelé que la commission s'était préoccupée de la situation de l'ADEME - l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - dont les subventions d'investissement ont connu, ces dernières années, des réductions drastiques, de façon à éponger de considérables excédents de crédits non consommés. Il a noté qu'en 2002, ces derniers représentaient encore les trois quarts des crédits dont disposait l'ADEME, mais que les données communiquées par le ministère laissaient penser que l'apurement de ces excédents était en bonne voie et que, d'après les informations les plus récentes, la dotation budgétaire de 71 millions d'euros serait complétée par un fonds de concours alimenté par les agences de l'eau à hauteur de 135 millions d'euros pour financer des actions relatives à la qualité de l'eau.

Il a souhaité que cette contribution reste exceptionnelle, et que le financement de l'ADEME soit assuré à l'avenir par une remise à niveau de ses crédits budgétaires.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite relevé que, contrairement aux autres agrégats qui bénéficient tous d'une augmentation plus ou moins forte de leurs moyens, les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et des paysages étaient ramenés de 121 à 108 millions d'euros en 2004, soit une diminution de plus de 10 %.

Il a rappelé que la ministre avait indiqué à la commission qu'à ses yeux, l'année 2004 était une année de réflexion et de conception, que le Gouvernement la consacrerait à l'élaboration d'une ambitieuse stratégie nationale en faveur de la biodiversité et à la modernisation de la politique du patrimoine naturel, et qu'elle constituait donc une « pause » avant un nouveau départ ; pour cette raison, la dotation de 2004 avait été reconduite au niveau des crédits effectivement consommés en 2003.

Il a précisé que les crédits consacrés au réseau d'espaces protégés -principalement le Conservatoire du littoral, les sept parcs nationaux et, dans une moindre mesure, les réserves naturelles- étaient à peu près maintenus en « fonctionnement » mais accusaient une baisse de 18 % en crédits d'investissement par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 ; il a cependant relevé que les trois projets de création de parcs en cours -mer d'Iroise, Réunion, Guyane- ne devraient pas aboutir en 2004, et que la ministre avait pris l'engagement de dégager des ressources supplémentaires en faveur du Conservatoire si une opportunité d'achat importante se présentait.

Il a cependant appelé la commission à rester vigilante en ce domaine, et a noté, non sans une certaine préoccupation, que le ministère envisageait, dans le cadre de la réforme budgétaire imposée par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, de regrouper dans une même « action » « l'eau et le patrimoine naturel » qui font actuellement l'objet de deux agrégats distincts.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté les grandes orientations de la réflexion que le Gouvernement projette de conduire en 2004 pour la sauvegarde de la biodiversité et la protection du patrimoine naturel.

Il a rappelé que le Gouvernement considérait l'appauvrissement de la diversité biologique mondiale comme une menace globale aussi importante que le changement climatique et justifiant une mobilisation mondiale qui s'est déjà traduite, lors du sommet de Rio de Janeiro en 1992, par l'adoption d'une convention sur la diversité biologique que la France a signée et ratifiée. Il a ajouté que l'Union européenne avait affiché, à travers l'adoption d'une stratégie européenne pour la biodiversité, son intention d'inverser la tendance d'ici 2010.

Estimant que la France, du fait de ses engagements, mais aussi du fait de la richesse de son patrimoine naturel, avait une responsabilité particulière en ce domaine, il a indiqué qu'un premier « programme d'action pour la faune et la flore » couvrant une centaine d'espèces sauvages avait été adopté en 1996, et que la France qui a réaffirmé son engagement international lors du Sommet de Johannesburg, allait se doter d'une « stratégie nationale pour la diversité biologique » en 2004 dont les orientations seraient présentées lors de la conférence Kuala Lumpur en Malaisie, au mois de février. Relevant que la stratégie finale et les plans sectoriels seraient établis en juin 2004, de façon à pouvoir être présentés lors du colloque international d'experts sur la recherche et la biodiversité que la France accueillera à l'automne, il a souhaité que le Parlement soit tenu informé de l'avancée de ces réflexions.

Evoquant ensuite l'intention du Gouvernement de rénover et de moderniser la politique de protection, de gestion et de valorisation du patrimoine naturel, il a souligné que ce vaste chantier devrait se traduire, en fin d'année, à l'issue d'une large concertation, par la présentation d'un plan d'actions, assorti, selon toute vraisemblance, d'un projet de loi sur la rénovation du patrimoine naturel.

Il a ensuite présenté les conclusions du rapport rendu par M. Jean Pierre Giran, parlementaire en mission, sur les « parcs nationaux » qui constituait un des éléments importants de cette réflexion.

Partant du constat que les parcs nationaux sont « un label » très apprécié, une source de fierté pour leurs habitants, ce rapport souligne cependant les frustrations que leur fonctionnement suscite auprès des propriétaires privés et des collectivités locales qui se sentent dépossédés d'une partie de leur prérogatives.

Il a jugé symptomatique à cet égard que, si personne ne propose la suppression d'un des sept parcs existants, aucun projet de création de parc n'ait abouti depuis celui de la Guadeloupe en 1989.

Il a présenté les principales propositions avancées par M. Jean-Pierre Giran pour y remédier : les parcs nationaux n'auraient plus seulement une mission de protection du patrimoine naturel, mais aussi la tâche de veiller au développement durable ; le clivage entre « zone centrale » et « zone périphérique » étant une source de difficultés, on procèderait à l'unification du périmètre du parc : l'Etat continuerait certes d'imposer ses décisions dans le coeur du parc, où la protection resterait une priorité absolue, mais le reste du territoire du parc ferait l'objet d'une politique contractuelle de développement durable pilotée par la région et l'établissement public du parc, qui s'appuierait sur une « charte » proposée aux communes concernées qui seraient libres d'y adhérer ou non.

Il a indiqué que M. Jean-Pierre Giran, tout en restant attaché au maintien du statut d'établissement public administratif des parcs nationaux, proposait cependant de renforcer le poids relatif des élus locaux dans le conseil d'administration, et de faire élire son président parmi les représentants des collectivités territoriales.

Ce conseil d'administration serait épaulé par un « comité scientifique » et par un « comité du développement durable » regroupant les habitants, les usagers, les associations et les acteurs économiques.

Le rapporteur pour avis a estimé que la proposition de créer un « Conservatoire national du paysage » permettant d'acquérir des terrains exceptionnels était intéressante, mais soulèverait le problème des ressources financières de cette nouvelle entité, dont il conviendrait de s'assurer qu'elle ne viendrait pas concurrencer le Conservatoire du littoral dont les besoins devraient à l'avenir, aller croissant.

Il a également énuméré les autres propositions de M. Jean-Pierre Giran : abondement de la dotation globale de fonctionnement au profit des communes du parc pour compenser la perte de ressources fiscales due aux servitudes environnementales ; renforcement de la dimension interministérielle des parcs qui doivent également recevoir l'appui du ministère de l'agriculture, de celui du tourisme et de celui de la culture ; possibilité de créer un recrutement local pour les agents de catégorie « C ».

Ces suggestions donnent lieu actuellement à une réflexion menée à l'échelon interministériel.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a estimé en conclusion, qu'il conviendra de juger de la politique du ministère en matière de sauvegarde de la biodiversité et de protection des espaces naturels sur les résultats de la réflexion menée en 2004, et non sur « la pause » qui touche les crédits qui lui sont consacrés, et dont il a souhaité qu'elle ne se prolonge pas au-delà du temps nécessaire à cette réflexion.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Alain Dufaut est revenu sur la situation des parcs nationaux, estimant que, du fait de l'ampleur des demandes auxquelles ils doivent répondre, ceux-ci seraient confrontés en 2004 à une situation tendue, moins du fait de leurs subventions de fonctionnement qui seront reconduites à un niveau comparable aux dépenses effectuées en 2003, que du fait de la diminution des crédits d'investissement.

Après avoir rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion dans le passé d'étudier la situation des parcs nationaux, M. Ambroise Dupont a estimé que leur encadrement législatif et réglementaire, et celui de l'ensemble des espaces protégés, méritait en effet une réflexion globale, abordant aussi la question des moyens qui leur sont consacrés. Il a jugé qu'en tout état de cause, le réseau des espaces protégés ne devait pas avoir vocation à couvrir l'ensemble du territoire, et qu'il convenait de réfléchir aussi à la protection de la nature « ordinaire ».

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'écologie et du développement durable pour 2004.