Travaux de la commission des affaires culturelles

Table des matières



Mardi 12 novembre 2002

- Présidence de M. Philippe Nachbar, secrétaire, puis de M. Jacques Legendre, vice-président -

Sports - Modification de l'article 43 de la loi n° 84-610 (2002-2003) du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives

La commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Bernard Murat, les amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 28 (2002-2003) portant modification de l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

A l'article unique, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des amendements n° 1, présenté par M. André Dulait, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et n° 2, présenté par le Gouvernement, tendant à rétablir la dérogation dispensant les personnels militaires, dans l'exercice de leurs missions statutaires, de satisfaire aux conditions d'accès aux professions sportives prévues au I de l'article 43 de la loi du 16 juillet 1984.

Elle a en revanche donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 3, présenté par Mme Annie David et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à imposer aux titulaires d'un diplôme homologué en application des textes antérieurs à la loi du 6 juillet 2000 de faire valider leur droit à exercer avant le 30 juin 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la francophonie - Examen du rapport pour avis

Puis, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jacques Legendre, sur les crédits de la francophonie pour 2003.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits inscrits au projet de budget pour 2003 du ministère des affaires étrangères en faveur de la francophonie multilatérale étaient reconduits au même niveau que les années précédentes, reflétant en cela les engagements pris par la Conférence ministérielle de janvier 2002 qui, en raison du report du sommet de Beyrouth, a fixé les contributions des Etats membres pour les années 2002 et 2003.

Il a ajouté que, lors du sommet de Beyrouth qui s'est finalement tenu en octobre 2002, le Président de la République avait annoncé une augmentation des concours français à la francophonie, augmentation que le ministre délégué à la coopération et à la francophonie avait confirmée lors de son audition, sans pouvoir encore en préciser le montant ni la répartition.

Citant le ministre délégué, il a rappelé que ces crédits supplémentaires, qui seront inscrits au collectif 2002 devraient permettre de développer le programme de bourses allouées par l'Agence universitaire de la francophonie (AUF) et les pôles universitaires spécialisés qu'elle ouvre en Afrique, de renforcer le programme de l'Agence de la francophonie (AIF) relatif à la démocratie et aux droits de l'homme, d'abonder le plan pour le français dans l'Union européenne conduit par l'AIF, de doubler le nombre d'auditeurs de l'Université Senghor et de financer le programme de l'Association des maires francophones en matière d'état civil.

Il a jugé opportunes ces orientations estimant qu'elles rejoignaient les préoccupations exprimées par la commission.

Revenant à la présentation des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2003, il a indiqué que les crédits du service des affaires francophones consacrés au financement de la francophonie multilatérale s'élevaient comme les années précédentes à un peu plus de 37 millions d'euros, permettant de subventionner pour 580.000 euros divers organismes oeuvrant en faveur de la francophonie, et à hauteur de 36,7 millions d'euros, de financer, par l'intermédiaire du Fonds multilatéral unique (FMU), quatre des cinq opérateurs de la francophonie.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits du ministère des affaires étrangères étaient complétés par les contributions plus modestes d'autres ministères -notamment celui de la culture et celui de l'éducation nationale- et que la contribution globale de la France au Fonds multilatéral unique s'élevait en 2002 à 45,7 millions d'euros répartis à raison de 21 millions d'euros pour l'Agence de la francophonie, 21 millions d'euros pour l'Agence universitaire de la francophonie, 1,8 million d'euros pour l'Association des maires francophones (AIMF), 1,75 million d'euros pour l'Université Senghor.

Il a rappelé que ces enveloppes financières seraient augmentées dans une proportion qui reste à définir par le prochain collectif budgétaire.

Il a cependant noté que la contribution française était toutefois, d'ores et déjà, prépondérante, puisqu'elle représentait aujourd'hui 62 % du financement de l'Agence de la francophonie, 89 % de celui de l'Agence universitaire, 98 % de celui de l'Association des maires francophones et 80 % de celui de l'Université Senghor.

Il a ajouté que d'autres financements ne transitaient pas par le FMU et notamment la contribution du ministère des affaires étrangères au financement de TV5, le cinquième opérateur de la francophonie, qui dispose d'un mécanisme de financement distinct et pour lequel la contribution française est passée de 60,5 millions d'euros en 2001 à 65,5 millions d'euros en 2002.

Il a précisé que la contribution globale de la France à la francophonie multilatérale s'était ainsi élevée à 121,3 millions d'euros en 2002, et que l'effort global de la France -aide multilatérale et aide bilatérale confondues- se monterait en 2003 à 874,52 millions d'euros.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a ensuite abordé les grandes orientations de la politique du Gouvernement en faveur de la francophonie.

Il a rappelé que la francophonie avait eu en 2002 rendez-vous avec l'histoire, à l'occasion de la tenue, à Beyrouth, de son IXe sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement, et s'est félicité de la place que les nouveaux dirigeants français, issus des élections du printemps, accordaient à la francophonie.

Il a rappelé que le précédent Gouvernement n'avait pas semblé s'intéresser d'entrée de jeu à la francophonie puisque, dans sa composition initiale, aucun membre du Gouvernement n'était en charge de ce portefeuille.

Il s'est félicité qu'il en soit allé différemment cette fois, que le Premier ministre ait explicitement évoqué la francophonie dans son discours de politique générale, et que ce portefeuille ministériel ait été confié à M. Pierre-André Wiltzer qui a montré depuis des années son engagement au service de cette grande idée.

Il a cependant regretté que la coopération et la francophonie aient été réunies dans un même ministère, alors qu'elles couvrent des champs géographiques différents. Il a appelé de ses voeux la création d'un ministère délégué à la francophonie rattaché au ministère des affaires étrangères, mais déchargé de la coopération, et compétent en matière de relations culturelles et d'audiovisuel extérieur.

Évoquant le sommet de Beyrouth, il a estimé que son succès avait montré que la francophonie était une affirmation politique essentielle.

Après avoir décrit la ville de Beyrouth, qui a accueilli les 55 délégations, comme une ville marquée par les traces de la guerre civile, il a dressé le tableau d'un pays, le Liban, où les aspirations à l'indépendance sont réelles, mais où les manifestations hostiles à la présence militaire syrienne sont encore violemment dispersées ; un pays où les élections peuvent être gagnées par l'opposition, mais dont l'économie est fragile et les équilibres démographiques perturbés ; un pays, enfin, où le « désir de France » est réel, présent dans toutes les communautés. Il a évoqué à ce propos l'entretien qu'il avait eu avec le Président de l'Assemblée nationale libanaise qui a exprimé son intérêt pour la francophonie et son souhait de voir se créer un lycée français à Naffuvah, dans le sud du pays.

Il s'est félicité qu'en un tel lieu, la francophonie se soit placée sur un terrain politique, en particulier par le choix du thème qu'elle s'était donné : « le dialogue des cultures », qui constitue une réponse et un refus au choc des cultures annoncé par l'universitaire américain Samuel Huntington.

Il a plus particulièrement cité le discours prononcé par le Président de la République qui invitait à désamorcer ce qu'Amin Maalouf appelle les « identités meurtrières », ainsi que le discours prononcé par le Président algérien, qui avait tenu à assister au sommet, alors que son pays n'adhère pas encore à l'organisation de la francophonie, et qui a déclaré que « le mérite d'une langue n'est pas seulement d'être l'expression d'une civilisation, mais de servir de lien entre des civilisations différentes ».

M. Jacques Legendre a relevé que les prises de position sur la situation au Moyen-Orient ont permis d'affirmer l'intégrité territoriale et l'existence politique du Liban, le droit d'Israël à des frontières sûres et reconnues et le droit des Palestiniens à un Etat et à un pays.

Il a également rappelé que les prises de position du Président de la République sur la question irakienne, en faveur de la légalité internationale exprimée par le Conseil de sécurité des Nations unies, avaient été très écoutées et largement approuvées par les représentants des 55 Etats.

Évoquant à ce propos sa participation en qualité de parlementaire à la 57e session de l'assemblée générale des Nations unies, le rapporteur pour avis a montré comment la francophonie pouvait contribuer à cette diplomatie d'influence au service de la paix qui est celle de la France dans l'affaire irakienne. Il a rappelé que, sur les 10 pays membres non permanents du conseil de sécurité, quatre étaient représentés au sommet de Beyrouth.

M. Jacques Legendre a également noté la signification politique qui s'était attachée au choix d'un nouveau secrétaire général de la francophonie. Il s'est félicité du choix opéré en faveur de M. Abdou Diouf dont il a rappelé qu'il avait été le successeur à la présidence du Sénégal de M. Léopold Senghor, et qu'après les dernières élections, il avait accepté le verdict des urnes et transmis le pouvoir à M. Aboulaye Wade, donnant ainsi à l'Afrique en crise un très utile exemple. Il a estimé que son élection au poste de secrétaire général confirmait la volonté de la francophonie de servir la cause de la paix, celle de l'Etat de droit et celle de la démocratie.

Abordant le thème de la défense de la langue française et de son rayonnement international, le rapporteur pour avis a indiqué que cet aspect n'avait pas été oublié, et que les chefs d'Etat et de Gouvernement avaient marqué leur volonté d'agir pour que l'UNESCO abrite un instrument juridique reconnaissant aux Etats le droit de protéger leurs industries culturelles.

Il a estimé que le poids des francophones, rassemblés autour de ce projet, lui donnait de réelles chances de réussite malgré l'opposition prévisible des tenants les plus durs du libre-échangisme.

Evoquant ensuite la place du français dans les institutions européennes, il a estimé que les mises en gardes proférées par certains à l'encontre du gonflement des frais de traduction qu'entraînerait l'élargissement de l'Union européenne dissimulaient mal la volonté d'imposer l'anglais comme langue internationale unique de l'Europe. Jugeant cette solution parfaitement inacceptable, il a rappelé l'exemple du Conseil de l'Europe, qui rassemble 43 pays, mais qui possède deux langues officielles -le français et l'anglais- et cinq langues de travail.

Estimant que l'Union européenne devait trouver une solution respectueuse de la diversité linguistique, il a regretté à ce propos que la Convention sur l'avenir de l'Europe n'ait, jusqu'à présent, pas abordé ce sujet. Jugeant que l'usage d'une langue unique serait parfaitement contraire à la volonté de construire une Europe multiculturelle, il a rappelé qu'à l'occasion de l'année européenne des langues, l'Union européenne et le Conseil de l'Europe avaient affirmé conjointement leur souhait que chaque jeune européen parle bien sa langue maternelle et connaisse deux autres langues.

Il a souhaité que le fonctionnement des institutions européennes reste fidèle à ces principes en instituant par exemple, en matière de traduction, un système de langues pivots.

Il a regretté à cet égard que le président d'un important parti politique représenté au Parlement européen ait proposé que la seule langue de travail de celui-ci soit l'anglais, et que ne soient nommés dans les groupes de travail que des parlementaires maîtrisant suffisamment cette langue. Il a également dénoncé la proposition formulée devant le Parlement européen par un député britannique de n'autoriser que des candidats maîtrisant l'anglais à se présenter aux élections européennes.

Évoquant ensuite l'attitude de certaines élites françaises qui veulent se distinguer en affirmant leur connaissance de la langue américaine, il a relevé que la décision prise par un important quotidien du soir de joindre, dans un de ses suppléments, une reproduction non traduite d'un journal américain, avait été interprétée par la presse anglo-saxonne comme une reculade.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les pressions exercées par la Commission européenne sur les autorités françaises pour les inciter à prendre en compte un arrêt rendu par la Cour de justice des communautés européennes et à modifier la rédaction de l'article R. 112-8 du code de la consommation. Il a jugé acceptable la nouvelle rédaction proposée par le Gouvernement français qui, sans revenir sur l'obligation d'un étiquetage en français, au demeurant exigée par l'article 2 de la loi Toubon, a précisé que celui-ci pouvait figurer, en outre, dans une ou plusieurs autres langues. Citant les propos tenus par le ministre délégué devant la commission, faisant état d'un certain dysfonctionnement administratif, il a souhaité que le Gouvernement améliore en ce domaine la coordination entre les services compétents dans un domaine crucial pour la défense de notre langue et de nos intérêts.

Évoquant la réforme du brevet européen prévue par l'accord de Londres qui réduit les exigences des Etats en matière de traduction, il a tenu à saluer le discours important prononcé par le Président du Sénat, à Brive le 8 novembre, et sa prise de position opportune sur ce sujet sensible.

En conclusion, M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a souhaité que la francophonie soit confiée à un ministère qui lui soit propre et dont le champ de compétence englobe l'audiovisuel extérieur et les relations culturelles. Il a ensuite insisté sur la nécessité pour ce ministère d'assurer une meilleure coordination de tous les services qui ont à connaître de questions intéressant la francophonie. Il a réaffirmé sa très vive préoccupation devant la dérive qui conduit l'Union européenne à considérer l'anglais comme la langue de ses relations extérieures, et demandé au Gouvernement de réagir vigoureusement sur ce sujet. Il a demandé que la Convention européenne se saisisse de la question des langues en Europe dans le souci de construire une Europe multiculturelle et plurilingue. Il a appuyé l'action entreprise par la francophonie pour obtenir que l'UNESCO abrite un instrument juridique favorable au pluralisme des cultures.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la francophonie.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'enseignement supérieur - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis présenté par M. Jean-Léonce Dupont, sur les crédits de l'enseignement supérieur pour 2003.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003, avec 8,8 milliards d'euros, ne progressait que de 1,05 % par rapport à 2002, soit une augmentation inférieure de moitié à celle de l'exercice précédent, et également deux fois inférieure à celle de l'enseignement secondaire pour 2003.

Il a ajouté que cette progression était la plus faible depuis quinze ans et résultait pour l'essentiel de l'ajustement des crédits d'aides sociales directes et des crédits d'investissement, ainsi que de l'hypothèse d'une non-revalorisation du point de la fonction publique en 2003 : elle constitue une rupture par rapport à la période précédente puisque les crédits de l'enseignement supérieur ont quasiment doublé depuis 1990 à structure constante.

Il a estimé qu'un bon budget n'était pas nécessairement un budget en augmentation : celui pour 2003 apparaît comme un exercice de transition qui, à l'exception de quelques mesures positives, ne porte pas encore la marque d'orientations nouvelles et poursuit pour l'essentiel les objectifs engagés depuis 1995.

Rappelant que la part que consacre notre pays à l'enseignement supérieur se situait au-dessous de la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), il a cependant souligné le caractère positif d'un projet de budget qui devrait permettre de poursuivre la professionnalisation des formations supérieures, l'européanisation des cursus, d'introduire des éléments de remédiation dans les premiers cycles, afin d'y réduire l'échec universitaire, et aussi davantage de parité entre l'enseignement supérieur public et privé.

Le rapporteur pour avis a toutefois regretté que la création de nouvelles filières, comme les licences professionnelles, ne s'accompagne pas d'une remise en cause des formations existantes et d'une redistribution des emplois et que la démocratisation, à tous égards souhaitable, de notre université, n'ait pas été accompagnée d'une réforme structurelle du système d'aides sociales.

Il a enfin estimé que la situation du patrimoine immobilier universitaire n'était pas satisfaisante au regard de la sécurité, du rythme de consommation des crédits d'investissement, de la sous-utilisation des bâtiments existants, de l'éparpillement excessif des sites, de la mise en sécurité et de la réhabilitation à grands frais d'un campus parisien controversé : ce constat conduit à s'interroger sur la nécessité du maintien d'un pilotage d'Etat, alors que le projet décentralisateur du gouvernement introduit encore un peu plus d'incertitudes en ce domaine.

M. Jean-Léonce Dupont a ensuite précisé que le projet de budget prévoyait la création de 500 emplois enseignants, de 1.000 moniteurs supplémentaires à la rentrée 2003 et de 1.450 emplois de personnels « ingénieur, administratif, technicien, ouvrier et de service » (IATOS), dont 750 au titre de la résorption de l'emploi précaire. Il a rappelé que le plan pluriannuel visait à la création en 2003 de 2.000 emplois enseignants et non enseignants : la conférence des présidents d'universités s'est inquiétée de l'abandon de ce plan en soulignant le sous encadrement des établissements en personnels non-enseignants.

Il a indiqué que les subventions de fonctionnement aux établissements représenteront 1,21 milliard d'euros en 2003, soit une hausse de 4,4 %, ces subventions représentant un peu plus de 42 % des ressources des universités dont le fonds de roulement représentait déjà en 2000 près d'un an de subventions.

Il a souligné que les crédits d'investissement, avec 670 millions d'euros, baisseront encore de 7,4 % en 2003, après une baisse de 13,7 % en 2002, et a exprimé son inquiétude quant au rythme insuffisant de financement par l'Etat des contrats de plan, qui s'explique sans doute par l'effort consenti en faveur des travaux de sécurité.

Le rapporteur pour avis a précisé à cet égard que les crédits de paiement en matière de sécurité s'élèveront à plus de 77 millions d'euros en 2003 et que le montant des autorisations de programme pour la maintenance passeront à plus de 153 millions d'euros, soit une hausse de 10,2 %.

Enfin, si la subvention d'équipement de la recherche universitaire augmente de 5,4 %, la subvention prévue pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires baisse encore de 3 % en crédits de paiement après avoir diminué de 5 % et de 2,8 % en 2001 et 2002.

Il a rappelé que la Cour des comptes avait constaté que la consommation des crédits d'investissement ne cessait de se dégrader, les reliquats ayant atteint fin 2001 un montant supérieur aux crédits ouverts en loi de finances initiale : cette sous-utilisation des moyens traduit une maîtrise d'ouvrage défaillante et un suivi approximatif par la centrale de la gestion des crédits en région.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué, en s'en félicitant, que l'enseignement supérieur privé bénéficierait de 33,7 millions d'euros et d'une augmentation de 5 % de ses moyens, ce qui permettra de réduire les disparités de subventions entre les établissements publics et privés.

Après avoir rappelé les priorités du projet de budget de l'enseignement supérieur, qui restent pratiquement inchangés depuis 1995, il a confirmé que celui-ci apparaissait à tous égards comme un budget de transition.

M. Jean-Léonce Dupont a ensuite évoqué le programme de restructuration et de réhabilitation des universités parisiennes qui ont été « oubliées » dans le plan U2000 ; le plan U3M articule ce programme autour de la création de nouveaux pôles, la réhabilitation et l'extension des bâtiments existants, l'amélioration des conditions de la vie étudiante et du réseau des bibliothèques. Le budget pour l'ensemble de ces opérations est de 473,8 millions d'euros, dont 424,5 inscrits au contrat de plan (356 pour l'Etat, 68,5 pour la région et 40,4 pour la Ville de Paris).

S'agissant du campus de Jussieu, il a indiqué que les opérations de désamiantage, de mise en sécurité et de rénovation étaient évaluées, jusqu'en 2009, à 681,5 millions d'euros sur crédits d'Etat hors contrat de plan, soit un montant considérable et supérieur au total des autres opérations universitaires parisiennes : le projet de budget pour 2003 inscrit 21 millions d'euros de francs en autorisations de programme pour Jussieu et ne prévoit, dans la logique de la baisse constatée depuis 2000, aucun crédit de paiement ; les retards constatés dans le déroulement du programme de mise en sécurité se sont en effet traduits au plan budgétaire par d'importants reports de crédits de paiement qui ont contribué à augmenter considérablement le fonds de roulement de l'établissement public administratif de Jussieu et ses réserves financières.

Il a rappelé également que la restructuration des universités parisiennes se traduira par des superficies nouvelles (6.500 m² en plus à Jussieu pour Paris VI et 105.000 m² utiles à Tolbiac, alors que Paris VII ne disposait que de 62.000 m² à Jussieu) en exprimant la crainte que ces surfaces nouvelles n'exercent une grande attraction sur les étudiants des universités de la grande couronne et du grand bassin parisien, dont l'équilibre risque d'être sérieusement compromis du fait de l'évolution de la démographie étudiante.

Le rapporteur pour avis a ensuite souligné le plafonnement de l'augmentation des aides sociales directes aux étudiants, (+ 0,1 % en 2003) alors que les aides indirectes accordées au titre des oeuvres universitaires progressent de 4,7 %.

Si les aides directes et indirectes représentent au total près de 1,6 milliard d'euros en 2003, les aides accessoires (allocations de logement social, allocation personnalisée au logement (APL), majoration du quotient familial, réduction d'impôt pour frais de scolarité, aides des collectivités locales, contribution des régimes sociaux au titre de l'APL et au financement de la sécurité sociale étudiante) s'élèvent au total à plus de trois milliards d'euros ; il a estimé que le système d'aides aux étudiants devait être revu et simplifié afin notamment de privilégier celles qui sont accordées sous conditions de ressources. Enfin, dans la mesure où le Gouvernement semble vouloir enterrer le projet d'allocation autonomie, il a considéré que le système de surveillance des maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE) devait être pérennisé, compte tenu de sa fonction d'aide à la poursuite d'études supérieures.

Il a ensuite évoqué les progrès réalisés en matière d'harmonisation des cursus dans une perspective européenne qui se sont traduits par la création du grade et du diplôme national de master et de la licence professionnelle ; il a précisé que le délicat problème de l'évaluation du master par les grandes écoles était aujourd'hui résolu et que les licences professionnelles enregistraient un succès non négligeable puisque 1.300 projets ont été déposés depuis trois ans par les universités et que 610 diplômes étaient proposés à la rentrée 2002.

Il a ajouté que les BTS et les classes préparatoires étaient désormais susceptibles d'être prises en compte dans le nouveau cursus dit 3-5-8 et que l'ouverture sur l'Europe s'était traduite également par la mise en oeuvre effective du système européen en modules, dit European Credit Transfert System (ECTS), et par la possibilité de valider des études effectuées dans une université étrangère.

Se félicitant de cette harmonisation européenne, il a souhaité cependant que le ministère puisse vérifier que ces systèmes de points ou de crédits capitalisables, parfois acquis à l'étranger, ne menacent pas l'homogénéité des niveaux atteints dans nos universités, ce qui pose le problème de la conversion des évaluations nationales.

Au-delà de la mise en place d'un espace universitaire européen, il a appelé de ses voeux un regroupement disciplinaire de nos universités, trop souvent éparpillées, afin de constituer de grands pôles d'enseignement supérieur et de recherche susceptibles de concurrencer les grands centres universitaires européens.

Evoquant ensuite le problème de l'utilisation optimale des bâtiments universitaires, il a noté que les effectifs étudiants continueraient à baisser en 2002 et en 2003 et que cette tendance devrait se poursuivre jusqu'en 2011, compte tenu notamment d'un plafonnement de l'accès au baccalauréat. Il a estimé en conséquence que l'ouverture de l'université à de nouveaux publics était inéluctable : les effectifs d'étudiants étrangers sont ainsi passés de 122.000 à 160.000 en 2002, soit 12,4 % des étudiants. Cette progression doit être encouragée par une politique d'accueil et d'hébergement des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), en veillant toutefois à ce que les besoins nationaux en ce domaine soient également satisfaits afin d'éviter la constitution de cités universitaires « ghettos ».

Il a par ailleurs regretté que la formation continue reste insuffisamment développée dans l'enseignement supérieur qui ne délivre à ce titre que 23.800 diplômes, soit seulement 3 % des diplômes délivrés par l'université. Selon lui, le développement de la formation continue suppose une prise en compte de ces activités dans la carrière des enseignants chercheurs et est de nature à procurer des ressources non négligeables aux universités.

Il a estimé que l'accueil de nouveaux publics était indispensable pour éviter dans les années à venir le développement de véritables friches universitaires, notamment dans les sites d'implantation récente, les universités parisiennes et à forte tradition universitaire étant en effet épargnées par la décrue démographique étudiante.

M. Jean-Léonce Dupont a enfin évoqué les mesures proposées pour réduire l'échec en premier cycle et mieux professionnaliser les formations supérieures.

Il a rappelé que l'échec universitaire touchait tout particulièrement les bacheliers technologiques et aussi certains bacheliers professionnels qui se fourvoient parfois en diplôme d'études universitaires générales (DEUG) : outre des mesures prises pour améliorer l'accueil, nommer des directeurs d'études, prolonger la période d'orientation, introduire la pluridisciplinarité, le nouveau ministre a décidé de développer des modules de culture générale en DEUG ; 200 professeurs agrégés seront affectés à cette tâche et les recteurs auront la charge de veiller à une orientation plus cohérente des bacheliers technologiques en sections de technicien supérieur (STS), dont le nombre devrait augmenter, ainsi qu'à celle des bacheliers professionnels qui en ont les capacités.

S'agissant enfin de la professionnalisation des formations supérieures, qui est engagée depuis 30 ans, il a fait observer que les instituts universitaires de technologie (IUT) avaient vieilli, comme l'a montré une évaluation récente de leurs formations et devront être modernisés : le projet de licence technologique s'intégrant dans le cursus européen participe de cet objectif.

Le rapporteur pour avis a estimé que les efforts engagés en matière de professionnalisation devraient être poursuivis et porter également sur le développement de l'apprentissage dans l'enseignement supérieur : celui-ci ne concerne en effet aujourd'hui que 50.000 apprentis, y compris en brevet de technicien supérieur (BTS), et résulte le plus souvent d'initiatives régionales, notamment franciliennes ; son développement devrait être accéléré avec la mise en place du lycée des métiers, mais aussi par un pilotage national et régional contrôlé par des inspecteurs ad hoc placés auprès des recteurs.

Il s'est déclaré en accord avec les mesures annoncées pour réduire l'échec en premier cycle, même si celles-ci témoignent d'une certaine faillite de l'enseignement scolaire dans l'acquisition des fondamentaux : sur ce point, le système éducatif français se rapproche de celui des Etats-Unis où les universités sont chargées de remédier aux carences de l'enseignement secondaire. Il a enfin considéré que l'essor de l'apprentissage dans l'enseignement supérieur appelait une réflexion sur un rapprochement entre le statut des apprentis et celui des étudiants.

A l'issue de cet exposé et suivant la proposition de son rapporteur, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur pour 2003.

Mercredi 13 novembre 2002

- Présidence de M. Philippe Nachbar, secrétaire, puis de M. Philippe Richert, vice-président -

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Philippe Richert, sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 2003.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances pour la section jeunesse et enseignement scolaire progressait de 2,22 % et atteindrait près de 54 milliards d'euros en 2003, soit une augmentation inférieure de moitié à celle de l'exercice précédent. En dépit de cette moindre progression, il a rappelé que le budget de l'enseignement scolaire restait le premier de l'Etat et qu'il correspondait approximativement, au produit de l'impôt sur le revenu.

Constitué de 97 % de dépenses de personnel, ses crédits ont progressé de 50 % depuis 1990, leur part dans le budget de l'Etat augmentant de 16 à 20 % entre 1990 et 2003 ; dans le même temps, les effectifs du primaire se réduisaient de quelque 400.000 élèves, tandis que le nombre d'enseignants augmentait de 10.000 ; pour la même période, le taux d'encadrement dans le second degré passait de 15 à 12,6.

Stigmatisant une trop longue dérive budgétaire, justement dénoncée par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'éducation, il a estimé que le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2003, apparaissait comme un budget d'inflexion et de transition ; il a exprimé le souhait que les années à venir, compte tenu du renouvellement de 40 % du corps enseignant, soient l'occasion d'un réexamen de la fonction enseignante, dans le cadre d'une véritable professionnalisation, et sans doute d'une redéfinition du moule disciplinaire, notamment au collège.

Il s'est félicité de la tonalité nouvelle du discours tenu par les deux actuels ministres en charge de l'éducation, aussi bien pour réduire l'illettrisme et l'échec scolaire au collège, les sorties du système éducatif sans diplôme ni qualification que pour lutter contre la violence scolaire en restaurant dans le même temps l'autorité dans les établissements.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que les crédits du premier degré augmenteront de 1,95 %, en raison notamment de la création de 1.000 emplois d'enseignants, alors que le plan pluriannuel n'en prévoyait que 800, pour répondre à la reprise démographique qui se manifestera à la rentrée 2003 ; 20.375 emplois d'instituteurs seront par ailleurs transformés en autant d'emplois de professeurs des écoles au titre du plan d'intégration, soit un coût de 40,7 millions d'euros en tiers d'année. En outre, 15 millions d'euros de crédits supplémentaires seront destinés à l'extension de l'apprentissage des langues en CE1 et 2,855 millions d'euros seront consacrés au plan Handiscol dans le premier degré.

Il a précisé que les crédits du second degré ne progresseront que de 0,67 % et ne permettront aucune création d'emploi d'enseignant ; 5.600 emplois de maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE) seront supprimés tandis que 720 emplois de personnel administratif, de technicien, ouvrier et de service (ATOS) et 262 de personnels médico-sociaux seront créés en 2003 ; les élèves handicapés bénéficieront d'une mesure de 4,3 millions d'euros dans le cadre du plan Handiscol; les crédits de l'opération « école ouverte » seront majorés de 10,1 millions d'euros pour doubler le nombre de semaines d'ouverture pendant les vacances scolaires ; les dispositifs relais bénéficieront d'une mesure nouvelle de 3,83 millions d'euros ; le nombre des emplois-jeunes passera enfin de 57.000 à 37.000 à la rentrée 2003.

S'agissant des aides sociales, il a noté que 6.000 boursiers internes supplémentaires bénéficieront de la prime à l'internat, que le taux des bourses de collège augmentera de 2,2 % et que la part de bourse de lycée sera revalorisée de 1,6 %.

Il a enfin fait observer que les crédits de l'enseignement privé sous contrat augmenteront de 2,23 % pour atteindre au total 6,6 milliards d'euros en 2003.

Evoquant l'évolution prévisible des effectifs d'élèves, après une baisse continue entre 1996 et 2001, il a rappelé que ces effectifs devraient rester globalement stables jusqu'en 2007 ; pour la rentrée 2003, une hausse de 38.500 élèves est attendue dans le primaire, tandis qu'une baisse de 20.000 élèves est prévue dans le second degré.

Il a ensuite noté que les perspectives de départs massifs en retraite de 40 % des enseignants dans les 10 ans à venir avaient justifié la mise en place d'un plan pluriannuel qui programmait une augmentation du nombre de postes mis au concours de 30 % dans le premier degré et de 50 % dans le second degré entre 2001 et 2005 ; ce plan prévoyait par ailleurs la création de 32.200 emplois budgétaires entre 2001 et 2003, dont 27.600 dans l'enseignement scolaire.

Il a indiqué que le projet de budget pour 2003, dans un souci de recentrage et de gestion au plus près des réalités, prévoyait la création de 1.000 emplois d'enseignants dans le premier degré mais n'envisageait aucune création de ce type dans le second degré. Le nombre de postes sur liste complémentaire devrait par ailleurs être réduit dans la perspective d'un calibrage plus satisfaisant des concours.

Il s'est par ailleurs interrogé sur la fonction des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) et sur le contenu de la formation dispensée, qui est trop largement inspirée par les spécialistes des sciences de l'éducation : une véritable professionnalisation de la fonction enseignante s'impose à l'évidence pour mieux préparer les futurs maîtres aux difficultés des classes et des établissements et répondre de manière plus satisfaisante aux défis de l'échec scolaire et de l'illettrisme.

Il a rappelé à cet égard que le plan de prévention de l'illettrisme proposait une adaptation des programmes et le respect d'horaires quotidiens réservés à la lecture et à l'écriture, l'expérimentation de classes de cours préparatoire à effectifs très réduits dans une quarantaine d'écoles réparties dans dix académies, le repérage et la prise en charge des élèves notamment souffrant de troubles du langage écrit et oral et des contrats de réussite en zone d'éducation prioritaire (ZEP).

Il s'est félicité de ces orientations qui témoignent d'un nouvel état d'esprit et a souhaité qu'elles se traduisent par des directives pédagogiques claires aux enseignants. Il s'est cependant inquiété des moyens budgétaires qui seront consacrés à cette action : si l'utilisation des postes en surnombre apparaît suffisante pour expérimenter une quarantaine de classes de 10 élèves à la rentrée prochaine, il n'en sera pas de même pour un dispositif qui a vocation à s'élargir et à se généraliser.

Il a exprimé à cet égard son scepticisme sur la signification des expérimentations menées sur un trop petit échantillon de classes encadrées par les meilleurs enseignants, comme celles en mathématiques modernes dans le passé. Il a donc constaté que la prévention contre l'illettrisme se fera en 2003 à moyens budgétaires constants, à l'exception de 790.000 euros qui seront affectés à la création de 100 contrats éducatifs locaux supplémentaires, dont l'une des priorités sera la lutte contre l'illettrisme.

S'agissant du collège, le rapporteur pour avis a indiqué que les mesures proposées s'inscrivaient dans la réforme progressive engagée depuis la rentrée 2001 : la rénovation de la classe de sixième a cependant fait l'objet d'une évaluation sévère de l'inspection générale qui a souligné l'inefficacité du dispositif de remédiation pour les élèves en grande difficulté, « l'indigence des relations pédagogiques » entre l'école et le collège, le refus des enseignants de sortir de leur moule disciplinaire et la nécessité d'une réflexion sur le métier d'enseignant.

La rénovation des autres classes du collège devrait intervenir respectivement aux rentrées 2002, 2003 et 2004 et la réforme du collège devrait être poursuivie avec l'extension des itinéraires de découverte à la classe de quatrième à la rentrée 2003, la mise en place d'une aide aux élèves en difficulté, et surtout l'introduction de l'alternance dès la classe de quatrième, tandis que l'expérience des classes de troisième à projet professionnel devrait être consolidée.

Souscrivant à ces orientations, M. Philippe Richert a cependant rappelé que ces parcours diversifiés au collège n'étaient pas totalement nouveaux et que certaines formules utilisant déjà le principe de l'alternance pour les collégiens en situation d'échec scolaire, avaient laissé un souvenir mitigé ; il a ajouté que les entreprises étaient déjà très sollicitées pour accueillir des stages de toute nature et que les collèges, à la différence des lycées professionnels, étaient peu équipés en ateliers.

Il a souhaité que le ministre apporte des précisions sur les moyens qui seront affectés au développement de l'alternance au collège, d'autant que 10 % des élèves en situation d'échec scolaire seraient susceptibles d'en bénéficier, soit près de 330.000 collégiens, ce qui est considérable.

Il a ensuite remarqué que la réforme du lycée restait pratiquement inchangée, alors que le rapport Belloubet-Frier comporte des propositions très ambitieuses en matière d'orientation, de restructuration des filières, d'allongement des parcours scolaires et même d'annualisation du temps de service des enseignants : il a souhaité que le ministre puisse s'exprimer sur ces préconisations.

Rappelant que 15 millions d'euros étaient prévus pour généraliser l'apprentissage d'une langue vivante en CE1 à la rentrée 2003, il a noté que cet objectif se heurtait au manque de locuteurs étrangers de qualité, et surtout aux insuffisances linguistiques des maîtres du premier degré qui sont cependant censés avoir à terme la maîtrise totale du dispositif. Il a également rappelé, en ce qui concerne les langues régionales, que le dispositif d'immersion linguistique Diwan, qui devait être intégré dans l'enseignement public, avec le soutien de l'ancien ministre, revenait dans le droit commun de l'enseignement privé.

Il a ensuite évoqué la réduction des moyens accordés aux actions artistiques et culturelles : en 2003, ces crédits baisseront de 17,8 millions d'euros et seront réorientés vers des dispositifs jugés plus prioritaires, comme l'« école ouverte » et les classes et ateliers-relais. Il a noté à cet égard, s'appuyant sur l'exemple du Bas-Rhin, que les inspections générales avaient souligné de fortes disparités entre les départements et un certain attentisme de l'Etat à l'égard des collectivités locales, ce qui a conduit en 2002 à une non-consommation importante des crédits d'éducation artistique.

Alors qu'une mission d'analyse et de propositions a été diligentée par les deux ministres chargés de la culture et de l'enseignement scolaire, il a souhaité que ce dernier apporte les éclaircissements nécessaires sur l'avenir des actions artistiques et culturelles dans les écoles et les établissements.

Il a par ailleurs salué le principe de la revalorisation des aides sociales en notant cependant que le montant des bourses de collège restait très insuffisant, et que ces crédits n'étaient pas tous consommés, pas plus d'ailleurs que ceux des fonds sociaux des collèges et des lycées. Sur un plan général, il a avoué sa préférence pour le système des bourses, dont l'attribution répond à des critères objectifs, plutôt que pour les fonds sociaux qui relèvent de l'assistance ; il s'est demandé s'il ne serait pas souhaitable de transférer une partie des crédits du fonds collégien et du fonds lycéen aux bourses de collège et de lycée, afin d'en revaloriser le montant et peut être de privilégier le mérite dans leurs critères d'attribution.

Concernant la prévention de la violence scolaire, il a rappelé que le plan présenté par le ministre délégué s'inscrivait dans le droit fil des six plans présentés par ses trois prédécesseurs depuis dix ans, dont le bilan apparaît particulièrement mitigé : les 81.362 incidents graves signalés en 2001-2002 invitent en effet à un renforcement différencié des dispositifs.

Il a précisé que ce plan prendrait d'abord la forme d'un développement de la formule de l'internat : prise en charge de 6.000 boursiers internes supplémentaires en 2003, aide à la création ou à la réhabilitation d'internats, partenariats avec le secteur privé pour accompagner les efforts des collectivités locales qui sont prêtes à s'investir dans cette action.

Il a ensuite noté que les dispositifs-relais seraient développés : les 250 classes relais ont accueilli en 2001-2002 près de 3.220 élèves et leur nombre devrait être doublé d'ici 2004. Il a souhaité cependant que leur fonctionnement soit amélioré pour permettre aux élèves de mieux réintégrer ensuite le système de formation. Il a ajouté que 140 ateliers-relais devraient être mis en place en partenariat avec les associations, dont une quinzaine à partir de la rentrée 2002.

Pour sa part, l'opération « école ouverte » devrait bénéficier de 10,2 millions d'euros supplémentaires, pour porter en deux ans, de 2.500 à 5.000, le nombre de semaines d'ouverture des établissements pendant les vacances scolaires et pour revaloriser la rémunération des intervenants.

S'agissant des centres éducatifs fermés, il a précisé que les mineurs concernés devraient faire aussi l'objet d'un suivi pédagogique assuré par des personnels de l'éducation nationale mis à disposition ; trois de ces centres devraient ouvrir en décembre prochain et 600 places devraient être ouvertes d'ici 2007.

Il a enfin abordé les réformes annoncées en matière de surveillance et d'encadrement des établissements.

Au sujet des emplois-jeunes, il a précisé que le projet de budget prolongeait jusqu'au 30 juin 2003 le contrat de 18.000 aides-éducateurs : sur environ 95.000 jeunes passés dans ce dispositif depuis 1998, 60.000 étaient encore sous contrat en juin 2002 ; Il a rappelé que le centre d'études et de recherche sur l'emploi et les qualifications (CEREQ) avait formulé de sévères critiques sur la fonction, estimant notamment que sa polyvalence, ou plutôt sa polyactivité, ne prédisposait pas à l'intégration des aides-éducateurs au sein des établissements et à la préparation de leur avenir professionnel. Il a cependant observé que nombre d'entre eux avaient contribué au bon fonctionnement des écoles et des établissements, et notamment à la mise en place des nouvelles technologies, en soulageant les enseignants de certaines de leurs tâches et en renforçant l'encadrement assuré par les maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE) dans les établissements difficiles.

Il a par ailleurs indiqué que les aides-éducateurs « auxiliaires de vie scolaire », chargés d'assister les élèves handicapés, seraient pérennisés et sans doute gérés au plan départemental et que leur nombre serait augmenté.

Il a fait remarquer que la suppression de 5.600 emplois de MI-SE ne se traduirait pas par des licenciements, les maîtres d'internat et surveillants d'externat en fonction ayant évidemment vocation à aller au terme de leur période de service effectif. Il a rappelé que les MI-SE restaient régis par deux textes relativement anciens de 1937 et 1938 : ces personnels de surveillance étaient à l'origine recrutés avec un objectif de pré-recrutement pour l'enseignement , alors que la fonction d'aide sociale aux étudiants est privilégiée depuis les années 60.

Il a précisé qu'un rapport sans doute excessivement sévère de l'inspection générale, dénonçait la qualité des études universitaires poursuivies et l'inadaptation des étudiants surveillants aux nouvelles exigences de l'encadrement des élèves.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a ensuite fait remarquer que le projet de budget pour 2003 prévoyait 14 millions d'euros en tiers d'année pour financer à la prochaine rentrée 11.000 nouveaux assistants d'éducation appelés à remplacer les 20.000 aides-éducateurs supprimés ; il a cependant noté que 28.000 départs seraient nécessaires pour financer cette première vague d'assistants d'éducation, sauf participation des collectivités locales, d'ailleurs évoquée « en pointillés » dans l'annonce du projet décentralisateur du gouvernement ; il a ajouté qu'une note controversée du directeur de cabinet du ministre laissait entendre que leur recrutement relèverait directement des chefs d'établissement et que le vivier serait élargi aux mères de famille et aux jeunes retraités.

Il a rappelé que le ministre avait heureusement rassuré la commission sur le sort des MI-SE dont la fonction sociale doit être préservée et qui seraient associés avec les nouveaux assistants d'éducation au dispositif de surveillance : leur recrutement devrait être déconcentré au niveau des rectorats et des chefs d'établissement et leur expérience professionnelle prise en compte dans le cadre de la validation des acquis, ce qui devrait leur permettre d'améliorer leurs chances de réussite au diplôme d'études universitaires générales (DEUG).

Il a cependant noté que des incertitudes subsistaient quant au financement des nouveaux assistants d'éducation à partir de la rentrée 2004, à leur profil et au rôle des collectivités locales dans la gestion du nouveau dispositif de surveillance et a souhaité que celles-ci soient levées lors du débat budgétaire.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Daniel Eckenspieller s'est inquiété des mesures budgétaires prévues en faveur de l'intégration scolaire des handicapés.

M. Serge Lagauche a évoqué la poursuite de la grève administrative des directeurs d'école en s'interrogeant sur les crédits prévus pour ces personnels ; il a souhaité que le ministre apporte des précisions sur les négociations en cours, notamment au regard du système des décharges, qui sont susceptibles d'avoir des incidences budgétaires.

Soulignant les difficultés rencontrées pour développer le travail en commun des équipes éducatives dans les écoles et les collèges, il a souligné la nécessité pour les écoles primaires de disposer d'un responsable ayant vocation à donner des directives effectivement appliquées.

Il s'est enfin associé aux observations du rapporteur pour avis concernant un réexamen de la profession d'enseignant qui devrait être facilité par les perspectives de départs massifs en retraite des enseignants dans les années à venir.

M. Jean-Luc Miraux a félicité le rapporteur pour avis pour la clarté et la qualité de son exposé et a noté que l'augmentation du nombre des emplois d'enseignants, conjuguée à la baisse des effectifs scolarisés depuis plusieurs années, avait logiquement conduit à un renforcement du taux d'encadrement des élèves. Se fondant sur son expérience de maire, il a rappelé les réticences qui s'étaient manifestées lors de la mise en place des emplois-jeunes dans l'éducation nationale, sans que les élus municipaux y aient été associés, et s'est inquiété de la sortie des aides-éducateurs du dispositif, compte tenu notamment de la suppression annoncée de 20.000 emplois-jeunes. Il a exprimé la crainte que les maires soient sollicités par les enseignants et les parents d'élèves convaincus de l'utilité de ces emplois, même si certains aides-éducateurs se sont heureusement réorientés alors que d'autres ont « pantouflé ».

Il a indiqué que les écoles et établissements de sa ville accueillaient une trentaine d'aides-éducateurs qui ont fait la preuve de leur utilité, notamment pour la mise en place des nouvelles technologies.

Il a par ailleurs rappelé qu'il participait déjà au financement des classes-relais et a souhaité que les expérimentations annoncées ne se traduisent pas par un alourdissement de l'effort financier des communes.

M. Pierre Martin a également estimé que le métier d'enseignant devait être redéfini car la mise en place des IUFM a négligé la formation pratique devant les élèves, et ne s'est pas traduite par une professionnalisation satisfaisante de la fonction.

Il a regretté la disparition d'un esprit d'équipe dans les écoles et a souhaité que la fonction de directeur, avec ses droits et ses devoirs, soit redéfinie et s'accompagne éventuellement d'une gratification spécifique.

Il a également évoqué le plan de lutte contre l'illettrisme en s'interrogeant sur les moyens qui y seront consacrés. Il a considéré, à cet égard, que le cours préparatoire était une classe essentielle qui appelait une pédagogie adaptée et un effort tout particulier en faveur de la lecture, l'école dite de la deuxième chance n'ayant pas vocation à remédier à l'échec scolaire constaté dès les premières années de l'école primaire.

Il a par ailleurs souligné l'utilité de certains aides-éducateurs alors que d'autres se sont cantonnés à des tâches mineures en refusant de suivre une formation. Il a également indiqué que certains chefs d'établissement s'étaient opposés à ce que leurs emplois-jeunes consacrent comme il était prévu quelques heures de leur horaire au service des communes. Il a enfin souhaité que des formules soient mises en place pour faciliter la sortie des aides-éducateurs du dispositif au terme de leur contrat de cinq ans.

Mme Brigitte Luypaert a fait part de la déception des jeunes enseignants à l'égard de la formation qui leur est dispensée dans les IUFM et a évoqué les carences pédagogiques de ces instituts qui ne permettent pas aux nouveaux professeurs d'être armés pour affronter des publics scolaires difficiles. Elle a regretté par ailleurs que les expériences antérieures acquises par les candidats dans le domaine de l'encadrement des jeunes ne soient pas prises en compte lors de leur inscription en IUFM.

M. Jean-François Picheral s'est interrogé sur les mesures budgétaires proposées pour remédier à l'insuffisance chronique des personnels médico-sociaux.

Mme Annie David a estimé que la scolarisation avant l'âge de trois ans constituait un volet de la prévention de l'illettrisme, mais a regretté que le taux de cette scolarisation se réduise, notamment dans son département où il est inférieur à 10 %.

Elle a également regretté que le projet de budget ne prenne pas suffisamment en compte le problème des classes surchargées et a estimé qu'il n'était pas possible de faire lire tous les enfants d'une classe de cours préparatoire lorsque celle-ci accueille trente élèves, comme c'est parfois le cas dans les zones d'éducation prioritaires. Elle a rappelé enfin que les fermetures de classes conduisent souvent à accueillir 28 à 30 jeunes enfants en classes de maternelle.

Répondant à ces interventions, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- la troisième tranche du plan Handiscol bénéficiera en 2003 de 2,8 millions d'euros pour accueillir les élèves handicapés scolarisés dans le premier degré, et de 4,2 millions d'euros pour leur accueil dans le second degré ; une partie des aides-éducateurs « auxiliaires de vie scolaire » devrait par ailleurs être chargée d'assister les élèves handicapés ;

- les directeurs d'école bénéficieront en 2003 de 12,2 millions d'euros au titre de la seconde tranche de revalorisation de leur indemnité de sujétions spéciales ; le maintien de la grève administrative s'explique par l'alourdissement de leurs charges administratives qui appellent des compétences de gestionnaire que les directeurs d'écoles, qui sont parallèlement enseignants, n'ont pas le temps d'acquérir et d'exercer ; il conviendrait d'engager une réflexion sur la redéfinition de la fonction dans le droit fil de la proposition du ministre, dans le cadre du développement annoncé des réseaux d'écoles ;

- le taux d'encadrement pédagogique de notre système scolaire est aujourd'hui le plus élevé après celui de l'Italie mais ce taux doit tenir compte des enseignants qui ne sont pas devant les élèves ;

- le dispositif de surveillance et d'encadrement des écoles et des établissements doit être apprécié en fonction de la suppression de 5.600 emplois de MI-SE et de 20.000 emplois-jeunes, mais aussi de la création de 11.000 nouveaux assistants d'éducation ; certains établissements disposent sans doute d'un nombre excessif d'aides-éducateurs, qui s'ajoutent aux personnels de surveillance traditionnels et les chefs d'établissement nouvellement nommés décident parfois avec raison d'en réduire le nombre ; d'autres établissements sont au contraire sous-encadrés et la disparition de plus de 25.000 MI-SE et emplois-jeunes risquent d'aggraver leur situation ;

- les collectivités locales n'ont pas vocation à suppléer l'Etat dans le financement et la gestion du nouveau dispositif de surveillance, même si cette hypothèse a été évoquée dans le cadre du débat sur la décentralisation ;

- alors que les anciennes écoles normales proposaient trois années de formation, les IUFM n'en proposent plus que deux puisqu'un an de formation générale est consacré après la licence à la préparation du concours et que les deux années restantes comportent davantage de pédagogie théorique que de stages pratiques devant les élèves ; le système de formation des IUFM devrait donc privilégier la professionnalisation des futurs enseignants, afin notamment de mieux les préparer à exercer dans les établissements difficiles, où même des personnels chevronnés peuvent être en difficulté ;

- alors que les lauréats des concours de recrutement bénéficient d'une formation en IUFM, les « reçus-collés » figurant sur liste complémentaire sont susceptibles d'être placés immédiatement devant des élèves sans un minimum de formation pratique ; il importe donc de réduire le nombre de postes sur ces listes complémentaires afin de diminuer la proportion d'enseignants dépourvus de toute formation, qui est excessivement élevée dans certaines académies ;

- la prévention de l'illettrisme passe par de nouvelles pratiques pédagogiques et un enseignement de qualité, alors que des expérimentations malheureuses ont été lancées dans le passé, sans suffisamment mesurer leurs conséquences pour les élèves ;

- la réforme de la formation dispensée en IUFM devrait conduire à s'interroger sur la nature de la fonction enseignante, notamment par rapport à celle d'éducateur, et la prise en compte des motivations des candidats permettrait d'élargir éventuellement les viviers de recrutement à ceux qui justifient déjà d'une expérience de l'encadrement des jeunes ;

- le projet de budget pour 2003 prévoit la création de 262 emplois de personnels médico-sociaux, soit 210 infirmiers et infirmières, 35 assistants et assistantes sociales et 17 médecins scolaires ;

- le nombre d'élèves par classe est en baisse régulière depuis plusieurs années mais une variation minime du taux moyen d'encadrement, en plus ou en moins, n'est pas significative au niveau des écoles et établissements ;

- la scolarisation à moins de trois ans peut être positive dans certains quartiers défavorisés mais il convient de se demander si l'accueil des très jeunes enfants, en vue de leur socialisation future, doit s'effectuer dans un cadre exclusivement scolaire : certains pays comme l'Allemagne ne scolarisent pas les enfants de trois ans et offrent d'autres alternatives ; si notre école maternelle est légitimement enviée par nos voisins, il n'est pas certain qu'elle soit la plus performante en termes d'accueil des très jeunes enfants et que la formation de ses enseignants soit la plus adaptée.

A l'issue de ce débat, et suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement scolaire pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la culture - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Philippe Nachbar sur les crédits consacrés à la culture dans le projet de loi de finances pour 2003.

A titre liminaire, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a souligné que la présentation des crédits de la culture pour 2003 traduisait une nouvelle approche de la programmation budgétaire, inspirée par le souci de mener une « opération vérité », selon les termes employés par le ministre.

En 2003, le budget du ministère de la culture s'élève en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 2.409,7 millions d'euros, contre 2.609,98 millions d'euros en 2002, soit une diminution de 4,57  %.

Ce recul global des crédits constitue la contrepartie d'une présentation sincère qui résulte de la suppression d'une réserve de crédits non consommés d'un montant de 450 millions d'euros. Ainsi, tandis que les dépenses ordinaires inscrites aux titres III et IV progressent de 4,7 % pour s'établir en 2003 à 2.170,54 millions d'euros, les dépenses d'investissement des titres V et VI reculent de 40,35 % en crédits de paiement et s'élèvent à 320,15 millions d'euros.

Le rapporteur pour avis a observé que la pratique prévalant jusque-là qui visait à afficher des dotations d'investissement en augmentation alors que le taux de consommation des crédits se dégradait avait contribué à priver d'une grande partie de son sens l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement.

Il a toutefois souligné que le réajustement à la baisse du montant des crédits de paiement inscrits en loi de finances présentait deux inconvénients : la soupape de sécurité dont disposait le ministère dans l'hypothèse de mesures d'annulation disparaît ; par ailleurs, il conviendra en 2004 de veiller à réaligner le montant des dotations sur le volume des opérations à financer.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que le projet de budget prévoyait un renforcement des moyens de fonctionnement du ministère (+ 5,2 %) destiné à faire face à l'extension de ses missions, à assurer dans de bonnes conditions le fonctionnement des établissements publics et, plus généralement, à rompre avec une pratique consistant à privilégier l'investissement sur le fonctionnement.

En 2003, avec la création de 150 emplois gagés par la réduction des crédits de vacations et des subventions aux établissements publics, est poursuivi l'effort destiné à résorber l'emploi précaire au sein du ministère. Le rapporteur pour avis a souligné que si elle permettait de résoudre une des conséquences de l'insuffisance des créations d'emplois au cours des exercices antérieurs, cette mesure n'était pas de nature à remédier à l'inadéquation entre les moyens en personnels du ministère et ses missions, qui se manifeste notamment dans les difficultés de fonctionnement des services déconcentrés.

M. Philippe Nachbar a indiqué que le projet de loi de finances traduisait également la volonté bienvenue d'accroître l'autonomie des établissements publics, en particulier en matière de gestion des personnels, et les moyens dont ils disposent pour assumer leurs missions. Ainsi, les subventions de fonctionnement versées à ces établissements s'établissent en 2003 à 647,96 millions d'euros, soit une progression de 4,5 % si l'on raisonne à structure constante, hors mesure de transfert de dépenses de personnel sur le budget du Louvre. Les mesures nouvelles ainsi dégagées permettent notamment la création de 69 emplois non budgétaires.

Le rapporteur pour avis a relevé qu'en 2002, le poids de l'ensemble des dotations destinées aux établissements publics représentait 1.031,98 millions d'euros, soit environ 39 % du budget du ministère de la culture. Il a estimé que cette contrainte rendait nécessaire une gestion prévisionnelle des charges de renouvellement des équipements de ces établissements mais aussi des moyens en personnel, qui pour certains, comme le Louvre, sont notoirement insuffisants.

M. Philippe Nachbar s'est par ailleurs félicité de la progression significative des crédits d'entretien, qui bénéficie essentiellement au patrimoine appartenant à l'Etat et, dans une moindre mesure, aux monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat. Cette évolution maintes fois souhaitée par la commission devrait permettre, grâce à des procédures moins lourdes que celles applicables aux travaux de restauration, de prévenir plus efficacement la dégradation des monuments.

Il a indiqué que le projet de budget permettait une progression significative des dépenses d'intervention, qui passaient en 2003 de 820,65 millions d'euros à 860,62 millions d'euros.

Les crédits affectés à la dotation générale de décentralisation afférente aux bibliothèques des collectivités territoriales s'élèvent à 161,12 millions d'euros, en progression de 2,4 %.

En ce qui concerne les dépenses d'intervention proprement dites, les interventions culturelles d'intérêt national progressent de 8,7 % pour s'établir à 211,99 millions d'euros tandis que les interventions culturelles déconcentrées représentent 446,13 millions d'euros, en augmentation de 4,1 %. Les mesures nouvelles seront affectées en priorité au rétablissement des moyens de création des structures du spectacle vivant, au soutien aux équipements culturels de proximité, à la promotion des arts plastiques et au renforcement de l'éducation artistique.

Les dépenses consacrées aux commandes artistiques et aux achats d'oeuvres d'art s'élèvent à 40,27 millions d'euros, en progression de 3,89 %.

Rappelant le souci exprimé par la commission lors des débats sur la loi relative aux musées de France de renforcer les moyens d'acquisition des musées nationaux, le rapporteur pour avis a indiqué qu'en 2003, si la subvention versée par l'Etat à la Réunion des musées nationaux (RMN) restait stable, les crédits du fonds du patrimoine progressaient de 10 % grâce à une mesure nouvelle de 1,52 million d'euros. Il a noté que les difficultés financières rencontrées par la Réunion des musées nationaux depuis 1997 avaient eu pour conséquence de réduire sa contribution aux acquisitions des musées nationaux, évolution qui n'a été qu'en partie compensée par les dotations provenant du fonds du patrimoine. Le ministère s'oriente désormais vers une réforme de cet établissement, dont l'avenir est rendu plus incertain encore par la transformation prochaine de plusieurs musées nationaux en établissements publics.

Les marges de manoeuvre dont disposent les musées pour assurer la protection du patrimoine national sont donc très étroites. Depuis la mise en oeuvre de la loi du 31 décembre 1992, sur les 109 oeuvres ayant fait l'objet d'un refus de certificat, seules 44 ont été acquises par les collections publiques et 5 devraient l'être prochainement. Pour remédier à cette situation, les ressources du mécénat apparaissent comme la principale variable d'ajustement mais leur montant demeure encore aléatoire. Pour l'heure, les dispositifs de réduction d'impôt introduits à l'initiative du Sénat dans la loi relative aux musées de France au bénéfice des entreprises qui acquièrent des trésors nationaux ou versent à l'Etat des dons en vue de l'acquisition de telles oeuvres n'ont encore jamais été appliqués.

Le rapporteur pour avis a noté que le projet de budget marquait un effort spécifique en faveur des enseignements artistiques, dont les crédits progressaient en 2003 de 8,02 %. L'action engagée en ce domaine repose sur un partenariat actif avec les collectivités locales, en particulier en ce qui concerne les interventions en milieu scolaire. Les établissements d'enseignement supérieur verront en 2003 leurs dotations progresser de 10,6 % pour les dépenses ordinaires et de 47,9 % pour les dépenses en capital. Les écoles d'architecture qui relèvent de la tutelle du ministère de la culture depuis 1997 continuent à bénéficier d'un traitement favorable. Par ailleurs, des mesures nouvelles sont prévues pour accompagner la réforme des écoles d'art qui, jusqu'ici regroupées au sein du Centre national des arts plastiques, seront érigées en établissements publics en 2003.

Tirant les conséquences de leur sous-consommation chronique, le projet de budget prévoit une diminution de 53,43 % des crédits de paiement consacrés au patrimoine monumental, qui passent de 222,73 millions d'euros en 2002 à 103,71 millions d'euros en 2003. Après avoir rappelé les causes de cette sous-consommation liée notamment au caractère aléatoire de l'évaluation des crédits inscrits en loi de finances mais également aux difficultés rencontrées dans la conduite des missions de programmation et de maîtrise d'ouvrage, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a souhaité qu'en 2004, puisse être assurée l'adéquation entre les dotations ouvertes en loi de finances et les besoins de financement résultant des opérations en cours.

Il a regretté que la globalisation des crédits destinés au patrimoine rural non protégé, au sein du chapitre regroupant les crédits déconcentrés consacrés à la restauration des monuments historiques, ait pour effet qu'à l'échelon déconcentré, certaines DRAC réservent encore une part de cette enveloppe globale au patrimoine protégé, alors que d'autres affectent l'ensemble aux édifices classés et inscrits.

Le rapporteur pour avis a rappelé la volonté du Gouvernement d'opérer une décentralisation de la politique du patrimoine. La mission confiée par le ministre de la culture à M. Jean-Pierre Bady a pour objet de formuler des propositions sur l'évolution des compétences respectives de l'Etat, des collectivités territoriales et des propriétaires privés. Par ailleurs, les expérimentations conduites dans les régions Midi-Pyrénées et Lorraine permettront également d'esquisser des pistes de réforme en ce domaine.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé.

M. Philippe Nogrix a souhaité avoir des précisions sur les crédits d'investissement qui faisaient l'objet d'une sous-consommation. Il s'est par ailleurs interrogé sur les moyens d'améliorer les conditions de fonctionnement des services du ministère et des établissements relevant de sa tutelle dans le cadre des effectifs existants sans recourir à des mesures de créations d'emplois.

M. Philippe Richert a rappelé que par le passé les mesures prises afin d'aligner les crédits du patrimoine sur les capacités d'engagement du ministère avaient entraîné de lourdes conséquences. Il a considéré que, dans la mesure où la sous-consommation des crédits ne résultait pas de l'absence de projets mais des difficultés rencontrées dans leur gestion, il aurait été opportun, plutôt que de réduire les crédits, de lever les obstacles administratifs qui entravaient leur bonne utilisation. Il a estimé à cet égard qu'en 2004 un effort serait nécessaire pour rétablir les crédits et rattraper le retard pris en 2003. Par ailleurs, se déclarant favorable à une décentralisation des compétences patrimoniales, il a souligné que cette décentralisation ne devait pas avoir pour objet de décalquer le modèle étatique organisé au niveau régional mais d'accroître l'efficacité de l'action publique en ce domaine en identifiant l'échelon le plus pertinent pour la conduire.

Mme Brigitte Luypaert a évoqué la lourde charge que représentait l'entretien du patrimoine rural dont le coût ne peut bien souvent être supporté par les petites communes. Elle s'est demandé dans quelle mesure la décentralisation des compétences patrimoniales permettrait de remédier à ces carences.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a indiqué que la non-consommation des crédits d'investissement concernait pour l'essentiel le titre V et, en son sein, d'une part les crédits consacrés aux opérations de restauration des monuments historiques dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'Etat et, d'autre part, ceux destinés aux opérations réalisées sur le patrimoine de l'Etat par l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels.

Il a souligné la nécessité de rétablir la ligne consacrée aux crédits du patrimoine rural non protégé, qui doivent continuer à être individualisés au sein des dotations déconcentrées.

S'il a estimé souhaitable de procéder à un audit des moyens en personnel des services du ministère et de ses établissements, le rapporteur pour avis a considéré que, pour certains, leurs conditions de fonctionnement ne peuvent être significativement améliorées sans un renforcement de leurs effectifs. C'est le cas notamment des musées dont les besoins en emplois pourront être opportunément analysés dans le cadre des travaux de la mission d'information constituée au sein de la commission sur la gestion des collections des musées.

Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la jeunesse - Examen du rapport pour avis

Présidence de M. Philippe Richert, vice-président -

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Pierre Martin sur les crédits de la jeunesse pour 2003.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a rappelé que, jusqu'à l'année dernière, les crédits de la jeunesse figuraient dans le fascicule budgétaire du ministère de la jeunesse et des sports, et étaient analysés dans le rapport pour avis sur le budget de ce ministère.

Relevant que conformément à la volonté du Président de la République, la nouvelle organisation gouvernementale avait réuni la politique de la jeunesse à celle de l'éducation nationale, il s'est félicité de devoir à cette mutation l'honneur de présenter pour la première fois un rapport pour avis spécifiquement consacré aux crédits budgétaires affectés à la politique de la jeunesse.

Il a d'abord présenté les moyens financiers attachés à la politique de la jeunesse inscrits dans le fascicule budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire » et regroupés dans l'agrégat 14 « Jeunesse et vie associative ». Il a précisé que ces crédits devaient s'élever, en 2003, à près de 142 millions d'euros, et constituer une enveloppe financière modeste comparée aux 54 milliards d'euros du budget de l'enseignement scolaire.

Il a ajouté que ces crédits budgétaires étaient complétés par l'apport d'un compte d'affectation spéciale, le « Fonds national pour le développement de la vie associative » -le FNDVA- dont les recettes étaient évaluées pour 2003 à 8,2 millions d'euros, portant les ressources totales à la disposition de la politique de la jeunesse à 150 millions d'euros, soit un montant comparable à celui des années précédentes.

Examinant d'abord les moyens administratifs et financiers de la politique de la jeunesse, le rapporteur pour avis a rappelé que le ministre chargé de la jeunesse avait sous son autorité la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire et qu'il pouvait en outre disposer, en tant que de besoin et pour l'exercice de ses attributions, de la direction du personnel et de l'administration, de la délégation à l'emploi et aux formations du ministère des sports, et de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, et enfin qu'il exerçait également la tutelle de l'institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP). Quant aux services déconcentrés, ils sont dirigés par les préfets sous l'autorité de chacun des ministres concernés, pour la mise en oeuvre des politiques relevant de leurs domaines respectifs de compétences.

Sur le plan budgétaire, il a relevé que les emplois de la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire demeuraient, à titre transitoire, inscrits en 2003 sur le budget du ministère des sports mais que les crédits correspondant aux 778 emplois des conseillers d'éducation populaire et de jeunesse affectés dans les services déconcentrés, au soutien logistique des politiques de la jeunesse, à l'INJEP et aux conseils de la jeunesse, étaient transférés sur le budget du ministère chargé de la jeunesse.

Ajoutant que, en marge de ce transfert, le projet de budget pour 2003 ne procédait qu'à des ajustements mineurs, et notamment à la suppression de 4 emplois, il a précisé qu'au total, les crédits de fonctionnement inscrits au titre III s'élevaient donc en 2003 à 31,4 millions d'euros, en diminution de 2 % à structure constante.

Abordant les crédits d'intervention du titre IV, il a indiqué qu'ils s'élevaient à 107,5 millions d'euros et résultaient du transfert de l'ensemble des services votés correspondant aux politiques de la jeunesse, à l'exception de certains crédits de formation. Il a mentionné plus particulièrement trois mesures nouvelles qui tendent respectivement à la création d'environ une centaine de contrats éducatifs locaux supplémentaires (pour 790.000 euros), à celle d'une soixantaine de postes FONJEP (pour 450.000 euros), ainsi qu'au renforcement du soutien apporté à des projets présentés par des jeunes (près de 615.000 euros).

Il a ensuite évoqué les dépenses en capital, précisant que les investissements de l'Etat, inscrits au titre V, passaient de 76.000 à 114.000 euros, pour financer la réfection de l'INJEP, et que les subventions d'investissement du titre VI étaient reconduites au même niveau qu'en 2002, environ 2,5 millions d'euros.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les actions conduites par le ministère.

Abordant le premier axe de la politique de la jeunesse, relatif à l'insertion des jeunes dans la vie sociale, il a précisé que le ministère s'appuierait sur le réseau information jeunesse, dont la modernisation serait poursuivie en 2003, ainsi que sur le conseil national de la jeunesse et les conseils départementaux ou locaux de la jeunesse.

Il a noté que ces différents organismes seraient autant de partenaires pour soutenir le lancement en mars 2003 du nouveau programme en faveur de l'engagement des jeunes, qui est encore en cours d'élaboration, mais dont il a jugé l'objectif particulièrement opportun, puisqu'il se propose de développer chez les adolescents, à l'âge où se forment le caractère et la personnalité, une culture de l'initiative, du projet et de l'engagement. Citant les propos tenus par le ministre devant la commission, il a rappelé que ce programme proposerait quelques 10.000 projets, dans des domaines variés : aide humanitaire, action civique, culture, sport, et création d'entreprise, venant compléter le programme « défi-jeunes », qui a soutenu, en 2001, 846 projets principalement de nature professionnelle.

Il a jugé essentiel de faire mieux connaître ces actions et les initiatives qu'elles récompensent, de façon à promouvoir dans l'opinion, et d'abord auprès des jeunes eux-mêmes, une image plus stimulante et plus fidèle de ceux-ci que celle qu'en donne le spectacle de certaines incivilités trop complaisamment relayées.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé la seconde mission du ministère chargé de la jeunesse, qui consiste à apporter son soutien aux associations d'éducation populaire.

Il a précisé que ce soutien passait par l'octroi de subventions, ainsi que par la mise à disposition de postes FONJEP (Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire) qui facilitent la rétribution des personnels d'animation, rappelant que ce programme était crédité en 2003 d'une mesure nouvelle de 450.000 euros permettant la création de 60 postes supplémentaires.

Il a également évoqué le problème posé par l'avenir des emplois-jeunes, notant que leurs créations avaient été particulièrement nombreuses dans le secteur de la jeunesse : environ 40.000 d'après le ministère, dont 60 % dans des structures associatives.

Il a rappelé que ces emplois n'avaient été créés que pour une durée limitée, et que rien n'avait été envisagé, à l'origine, pour accompagner leur venue à échéance, ce qui plaçait aujourd'hui les pouvoirs publics devant une situation délicate. Les associations considèrent en effet que ces emplois leur rendent souvent un réel service mais elles ne sont que rarement à même d'assurer leur financement sans aide de l'Etat et tendent à se tourner vers les collectivités locales ; quant aux titulaires de ces emplois, ils éprouvent des inquiétudes légitimes.

Il a relevé que lors de son audition, le ministre avait indiqué que le contrat d'insertion dans la vie sociale, actuellement préparé par le ministre des affaires sociales et du travail, comporterait un volet particulier consacré aux aides-éducateurs des associations de jeunesse et d'éducation populaire.

Abordant l'accès aux loisirs éducatifs qui constitue le troisième axe de la politique de la jeunesse, il s'est félicité qu'une mesure nouvelle de 790.000 euros permette la création « d'au moins » 100 contrats éducatifs locaux supplémentaires, mais a souhaité attirer l'attention du gouvernement sur l'inégalité d'accès à ces activités : en effet, des contrats éducatifs locaux ont été actuellement signés par 65 % des villes de plus de 100.000 habitants, mais par 19 % seulement des villes de 2.000 à 10.000 habitants. Il a déploré une inégalité géographique à laquelle il a estimé qu'il ne fallait pas se résigner.

En conclusion, il a souhaité que la réunion de la jeunesse et de l'éducation nationale permette de trouver une meilleure synergie entre l'école et les activités sociales et éducatives qui sont menées hors de son enceinte, ou hors de ses horaires.

Il s'est félicité que la réorganisation administrative qu'elle entraîne soit pragmatique, qu'elle se déroule, apparemment, sans heurts ni traumatismes, et que les moyens humains et financiers de la politique de la jeunesse soient préservés même dans le contexte budgétaire actuel difficile.

Enfin, il a estimé que ce budget de transition préparait l'avenir et de nouvelles orientations, notamment avec le lancement annoncé du programme sur l'engagement des jeunes.

M. Daniel Eckenspieller a demandé des précisions sur l'affectation des 60 postes FONJEP dont le projet de budget envisage la création ainsi que sur l'opération ville-vie-vacances.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a précisé que les postes FONJEP nationaux, gérés par l'administration centrale, étaient destinés à des structures importantes (associations ou fédérations nationales) alors que les postes locaux, dont la gestion était déconcentrée, bénéficiaient à de plus petits organismes.

Il a également indiqué que l'opération ville-vie-vacances, qui relève du ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, serait maintenue en 2003.

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la jeunesse pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'écologie et au développement durable - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, sur les crédits de l'écologie et du développement durable.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a relevé que le projet de budget pour 2003 du ministère de l'écologie et du développement durable marquait une pause bien venue, après la progression forte mais mal maîtrisée de ses moyens au cours des dernières années.

Il a rappelé que le budget du ministère avait pratiquement triplé entre 1997 et 2002, passant de 285 à 769 millions d'euros, que ses effectifs avaient augmenté de 50 %, et que cette progression des crédits s'était accompagnée d'une dégradation continue de leur taux de consommation, tombé en dessous de 50 % en 2000, et, corrélativement, d'une augmentation exponentielle des reports.

Se félicitant que le projet de budget pour 2003 rompe avec cette pratique, il a précisé que les crédits du ministère s'élèveraient à 768 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, présentant par rapport à 2002 une diminution de 0,16 %, ou à structure constante, une hausse de 1 %.

Il a estimé que, dans le contexte budgétaire actuel, cette stabilisation des crédits traduisait la volonté de ne pas pénaliser un département ministériel chargé d'une politique prioritaire et qui devra conduire, dans les prochains mois, plusieurs projets essentiels.

Il a noté que les effectifs étaient également stabilisés : le projet de budget ne prévoyant aucune création d'emplois dans les services du ministère, mais 38 créations d'emplois dans les établissements publics placés sous sa tutelle.

Il a observé qu'il ne s'agissait donc pas d'un budget en régression.

Abordant l'analyse des crédits par titre, il a indiqué que les crédits du titre III consacrés aux moyens des services s'élevaient à un peu plus de 225 millions d'euros, en baisse de 2,7 %, traduisant une volonté de maîtriser le coût de gestion de l'administration.

Il a relevé que cette volonté d'économie ne paralysait pas pour autant les initiatives nouvelles et a noté qu'une mesure de 1,6 million d'euros devait permettre de financer l'élaboration du projet de « Charte de l'environnement », demandée par le Président de la République, qui constitue un des chantiers importants du ministère pour l'année prochaine.

Il a indiqué que les subventions de fonctionnement, inscrites au titre IV, s'élevaient à 368 millions d'euros, la baisse de 1,7 % qu'elles enregistraient n'étant qu'apparente car elle s'explique par le transfert en direction du ministère de l'industrie du financement de 58 emplois, pour un montant de 6 millions d'euros.

Il a estimé que, à périmètre constant, les crédits du titre IV étaient reconduits à un niveau comparable à celui de 2002.

Abordant l'évolution des dépenses en capital, il a jugé qu'elle était marquée par la volonté d'apurer la situation antérieure.

Il a rappelé que les crédits de paiement avaient connu, ces dernières années, de très faibles taux de consommation, entraînant d'importants reports d'un exercice sur l'autre ; ainsi, en 2001, le taux de consommation des crédits du titre V avait été de 67 % et celui du titre VI de 14,7 %.

Il a espéré que les fortes diminutions infligées aux dotations inscrites aux lois de finances pour 2001 et 2002 avaient permis d'apurer en partie cette situation, justifiant en 2003, une remontée des crédits de paiement de 19 % au titre V et de 6,7 % au titre VI. Il a toutefois invité la commission à se montrer très vigilante sur l'exécution des lois de finances pour 2002 et pour 2003.

Il a noté que les autorisations de programme enregistraient une diminution de 7,1 % au titre V et de 12,5 % au titre VI, de façon à s'ajuster à la réalité des dépenses en capital effectivement constatées chaque année.

Il a ensuite présenté l'analyse des crédits du ministère par agrégat.

Il a mentionné l'agrégat «soutien aux politiques environnementales» auquel sont affectés des crédits d'un montant stabilisé autour de 218 millions d'euros.

Abordant ensuite l'agrégat « protection de la nature, des sites et des paysages », il a indiqué que ses crédits s'élevaient à un peu plus de 120 millions d'euros, en hausse de 1,6 %.

Il a relevé que les crédits consacrés aux 7 parcs nationaux connaissaient une légère hausse de 2,3 % permettant la création de 19 emplois et la déprécarisation de six postes.

Évoquant la création de trois nouveaux parcs prévue pour 2004, le rapporteur pour avis a souligné qu'elle devrait porter la surface protégée en zone centrale de 371.000 à 3,5 millions d'hectares, soit un décuplement, et a invité la commission à se montrer attentive aux conséquences possibles de ce changement d'échelle, principalement dû à la création du parc de Guyane. Il a rappelé qu'une mission de réflexion allait être chargée de proposer un toilettage de la réglementation des parcs nationaux.

Après avoir indiqué que la subvention de fonctionnement du Conservatoire du littoral progressait de 3 %, permettant de créer trois emplois supplémentaires et un emploi dit de «déprécarisation», il a noté que sa subvention d'investissement était réduite de 6 %, mais que, dans l'hypothèse où un achat exceptionnel se présenterait, des moyens complémentaires pourraient être dégagés, comme l'avait indiqué la ministre devant la commission.

Il a relevé que les crédits du Fonds de gestion des milieux naturels s'élevaient à 42 millions d'euros, en hausse de 4,6 %, et permettraient d'allouer notamment près de 20 millions d'euros à la mise en oeuvre de Natura 2000 et 9 millions d'euros aux parcs naturels régionaux, dont la dotation progressera ainsi de 9 %.

Abordant ensuite les actions liées à la « protection de l'eau et des milieux aquatiques » dont les moyens sont ramenés de 32,6 à 28,3 millions d'euros, le rapporteur pour avis a estimé que cette diminution d'un peu plus de 13 %, concentrée sur les dépenses en capital, était cependant plus apparente que réelle, dans la mesure où les dotations plus généreuses des années précédentes n'avaient fait l'objet que d'une consommation partielle.

Il a précisé que le Gouvernement n'avait pas renouvelé la dotation de 1,5 million d'euros du Fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles, estimant que le report prévisionnel de 3,85 millions d'euros sur ce chapitre devrait permettre de subvenir à d'éventuels besoins.

Il a relevé que les crédits d'investissement consacrés à la police et à la gestion des eaux ainsi qu'aux réseaux d'annonces des crues étaient ramenés de 5,8 à 4,4 millions d'euros, mais a noté qu'en 2001, le taux de consommation de cette ligne budgétaire n'avait été que de 59 %.

Évoquant la ligne budgétaire consacrée à la protection des lieux habités contre les inondations, qui n'avait été consommée, en 2001, qu'à hauteur de 42 %, il a précisé qu'elle était ramenée de 3,2 à 2,4 millions d'euros.

Tout en approuvant ce souci de sincérité budgétaire, le rapporteur pour avis a invité le Gouvernement à ne pas relâcher des efforts dont le caractère indispensable est souligné par la gravité des catastrophes auxquelles la France a été confrontée dans une période récente.

Notant la relative modicité des crédits budgétaires consacrés à la politique de l'eau, il l'a attribuée au fait que le financement d'un très grand nombre d'actions avait été transféré sur le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Il a précisé que les recettes prévisionnelles de ce fonds, qui proviennent d'un prélèvement sur les ressources des agences de l'eau étaient évaluées à plus de 81 millions d'euros par le projet de la loi de finances pour 2003, mais que l'Assemblée nationale avait décidé de ramener ce montant à 40 millions d'euros, arguant du faible taux de consommation des crédits d'investissement et de l'importance des reports de crédits disponibles.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ajouté que la commission des finances du Sénat voulait accentuer cette sanction en présentant un amendement de suppression de l'article 23 privant le FNSE de toute recette nouvelle en 2003.

Il a précisé que, d'après les informations qui lui avaient été communiquées, à la fin du mois de septembre 2002, le taux de consommation des crédits du FNSE était de 95,5 % pour les dépenses ordinaires, mais de 12,2 % seulement pour les crédits de paiement, même si 75 % des autorisations de programme avaient fait l'objet d'un engagement.

Il s'est demandé si, compte tenu de la règle qui oblige les comptes d'affectation spéciaux à couvrir leurs autorisations de programme par un montant équivalent de crédits de paiement, il ne convenait pas d'apprécier le taux de consommation des crédits du FNSE au moins autant en fonction des autorisations de programme que des crédits de paiement.

Passant à l'analyse des crédits affectés à la «prévention des pollutions et des risques» qui sont reconduits à hauteur de 400 millions d'euros, il a précisé le montant des subventions versées aux trois établissements publics sur lesquels s'appuie le ministère en ce domaine : les subventions de fonctionnement versées à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) s'élèvent à 235,7 millions d'euros contre 241,7 millions d'euros en 2002, du fait d'un transfert de 6 millions d'euros correspondant aux 58 emplois affectés à la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ; les subventions versées à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) s'élèvent à 27,3 millions d'euros, en hausse de 7,6 %, traduisant la volonté de renforcer ses capacités d'expertise en matière d'installations classées dans un contexte marqué par les suites de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse ; et enfin, les subventions d'investissement versées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui ont connu des réductions drastiques ces dernières années pour éponger des excédents de crédits, amorcent en 2003 une première remontée, passant de 61 à 71 millions d'euros. Il a relevé que l'amélioration du taux de consommation des crédits de l'ADEME, passé de 0,01 % en 2001 à 13 % pour le premier trimestre de l'année 2002, paraissait justifier cette mesure, même si le montant global des crédits disponibles -reports compris- s'élevait encore à 401 millions d'euros.

Il a ensuite indiqué que 13 millions d'euros seraient consacrés aux plans de prévention des risques naturels, et 12 millions d'euros aux travaux de prévention, dont 6 au titre des engagements pris dans les contrats de plan Etat-région.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il approfondissait chaque année un thème particulier ayant trait à l'environnement, et qu'il avait évoqué, l'année précédente, la réforme du conservatoire du littoral, et les propositions qu'avait formulées M. Louis Le Pensec, dans son rapport au Premier ministre.

Il a indiqué que certaines de ces propositions dont il avait souligné l'intérêt et le caractère novateur avaient trouvé une traduction législative rapide. Elles ont en effet inspiré huit articles, regroupés dans le Titre VII de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, issus de huit amendements déposés par M. Louis Le Pensec et les membres du groupe socialiste du Sénat lors de la discussion du projet de loi devant la Haute Assemblée.

Notant que ces amendements avaient été adoptés à l'unanimité, il a apprécié le succès qu'a remporté M. Louis Le Pensec en faisant adopter si rapidement par le Parlement ces propositions, tout en indiquant qu'il aurait préféré qu'une réforme de cette importance fasse l'objet d'un projet de loi spécifique qui aurait pu être examiné de façon approfondie par les commissions compétentes.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'était plus particulièrement attaché, cette année, à analyser le projet de «charte de l'environnement» dont l'élaboration et l'adoption constitueront une des actions phares du ministère et du Gouvernement en 2003.

Il a rappelé que ce projet tirait son origine de l'engagement pris par le Président de la République de proposer aux Français une «charte de l'environnement adossée à la Constitution» et que le Gouvernement souhaitait pouvoir présenter cette charte dès la prochaine journée mondiale de l'environnement le 5 juin 2003 : il était donc urgent que le Sénat et la commission amorcent une réflexion sur un projet dont ils auront à connaître.

Il a souhaité y contribuer en proposant quelques éléments de réflexion portant respectivement sur les procédures d'élaboration de cette charte, sur sa nature juridique, et sur ses effets possibles et prévisibles pour l'ordre juridique.

Le rapporteur pour avis a souligné que le Gouvernement avait chargé une commission de 18 membres, présidée par le professeur Yves Coppens et assistée d'un comité juridique et d'un comité scientifique, d'éclairer les enjeux de la charte. Il a ajouté que, dans le souci d'asseoir la légitimité de ce projet, il avait été décidé de procéder à une vaste consultation étendue à l'ensemble de la société. Cette consultation nationale s'appuiera sur la diffusion très large d'un questionnaire et sur la mise en place d'un forum électronique, et elle sera suivie par l'organisation d'assises territoriales en janvier et février 2003, auxquelles seront conviés de très nombreux acteurs locaux.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la procédure qui présidera à l'établissement du texte de cette charte et à son intégration dans l'ordre constitutionnel, rappelant toutefois qu'aux termes de l'article 89 de la Constitution, tout projet ou toute proposition de révision constitutionnelle devait être voté par les deux chambres en termes identiques avant d'être, suivant le choix opéré par le Président de la République, approuvé par référendum ou soumis au Parlement réuni en Congrès.

Analysant ensuite la nature juridique de la charte de l'environnement, il a relevé que l'expression utilisée par le Président de la République d'une «charte de l'environnement adossée à la Constitution» laissait place à de nombreuses interprétations, comme en convenaient le professeur Coppens et la ministre de l'écologie.

Il a rapidement présenté les trois options qui, d'après le professeur Coppens, sont actuellement envisagées.

Une première option, maximaliste, consisterait à intégrer l'ensemble de la charte dans l'ordre constitutionnel, à la façon, par exemple de la déclaration des droits de l'Homme ou du préambule de la Constitution de 1946.

Une solution intermédiaire consisterait à insérer les dispositions de principe dans la Constitution et à renvoyer les dispositions de «procédure» à une loi organique, de façon à avoir un texte plus opérationnel.

Enfin une solution minimaliste -dont la ministre avait indiqué, lors de son audition devant la commission, qu'elle ne semblait pas avoir la faveur du Président de la République- consisterait à n'insérer dans la Constitution, ou dans son préambule, qu'un rappel de principe très général.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a estimé que le choix qui serait finalement retenu ne serait pas sans conséquences sur l'ordre juridique interne.

Il a rappelé que le projet de charte avait pour objectif de consacrer au niveau constitutionnel un certain nombre de nouveaux principes -principe de précaution, principe pollueur payeur, principe de participation, d'information- de façon à les mettre en balance avec des principes consacrés -comme le principe d'égalité- dans le contrôle de constitutionnalité des lois.

Indiquant que ces principes figuraient déjà dans le code de l'environnement, il a souligné qu'ils n'avaient qu'une valeur législative, que leur respect s'imposait au pouvoir réglementaire, mais pas nécessairement au législateur.

Rappelant que leur inscription dans la charte leur donnerait en revanche une portée constitutionnelle, il a insisté sur le fait qu'ils s'imposeraient au législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, garant de la constitutionnalité des lois, alors même que ces principes sont potentiellement susceptibles de s'appliquer à un très grand nombre de secteurs de notre droit : droit de l'environnement, droit de l'urbanisme, droit fiscal.

Le rapporteur pour avis a jugé en conséquence indispensable de prêter toute l'attention qu'il mérite à un texte qui aura de grandes conséquences sur l'exercice futur des compétences législatives du Parlement.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Philippe Richert a estimé que la préparation de la charte de l'environnement constituerait en effet un sujet majeur pour 2003.

Il a également demandé au rapporteur de se faire l'écho de l'inquiétude qu'éprouvent de nombreux élus du fait de l'arrivée à échéance en juillet 2002 du délai fixé par la loi du 13 juillet 1992 pour la mise aux normes des installations de traitement et d'élimination des déchets, et de la diminution consécutive des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie consacrés à cette action. Il a jugé indispensable que le ministère reprenne contact dès 2003 avec les collectivités locales pour envisager une suite à ce programme d'amélioration des installations, et que l'ADEME dispose des moyens nécessaires pour que des dossiers par ailleurs complets ne voient pas leur exécution reportée faute de crédits disponibles.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable.

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