Table des matières


Mardi 21 novembre 2000

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à l'enseignement supérieur - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Valade sur les crédits de l'enseignement supérieur pour 2001.

M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a estimé que l'enseignement supérieur ne faisait l'objet que d'un " programme minimum " au sein d'un département ministériel amputé de la recherche.

Précisant que les crédits s'élèveraient à 56 milliards de francs en 2001, soit une progression non négligeable de 2,73 %, il s'est félicité de la création de 1.000 emplois non enseignants mais a constaté que les enseignants-chercheurs étaient en revanche quelque peu sacrifiés.

Il a estimé que cet effort insuffisant ne pouvait être justifié par la stagnation des effectifs étudiants, la nouvelle population étudiante des premiers cycles devant bénéficier, selon lui, d'un encadrement pédagogique renforcé et de qualité, et que le ministre semblait se contenter de poursuivre les timides réformes engagées depuis trois ans par son prédécesseur.

Indiquant que les moyens de l'enseignement supérieur devaient être appréciés par rapport à une réduction ralentie du nombre des étudiants, il a souligné l'effort entrepris en faveur des emplois non enseignants (création de 813  emplois de personnels ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers et de service et de 150 emplois de personnels de bibliothèque) en rappelant toutefois que 1.300 emplois IATOS avaient été créés au cours des deux années précédentes, et que nos bibliothèques universitaires restaient trop souvent sinistrées.

Il a en revanche dénoncé la situation plus préoccupante des enseignants qui ne bénéficieront que de la création de 300 emplois de maîtres de conférence, alors que 1.200 créations d'emplois d'enseignants-chercheurs étaient intervenues en 2000 et 1.500 en 1999.

Considérant que le ministre devait s'expliquer sur une telle situation, due peut-être à des difficultés de gestion des corps concernés, il a estimé que l'encadrement des premiers cycles ne saurait relever des seuls professeurs de l'enseignement secondaire.

Il a ensuite indiqué que le plan triennal de programmation des emplois prévoyait pour l'enseignement supérieur la création de 2.600 emplois d'enseignants, soit 1.700 enseignants-chercheurs et 900 allocataires temporaires d'enseignement et de recherche (ATER), ainsi que la création de 3.000 emplois de personnels IATOS, tandis que le plan de programmation des recrutements prévoit que près de 3.600 postes seront mis au concours au cours de chacune des trois années du plan.

Il a précisé que les mesures catégorielles bénéficieraient en 2001 de 238 millions de francs et que les crédits de fonctionnement progresseraient de 180 millions de francs ; s'agissant des dépenses en capital, les autorisations de programme s'élèveront à 6,45 milliards de francs, dont 2 milliards de francs dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, et les crédits de paiement à 5,5 milliards de francs. Il a ajouté que les dépenses sociales, destinées notamment à financer la dernière tranche du plan social étudiant, bénéficieront de 647 millions de francs supplémentaires.

Evoquant ensuite l'évolution des effectifs étudiants, il a indiqué que ceux-ci tendaient à stagner, notamment dans les filières non sélectives : après un quasi-doublement en vingt ans, une réduction de quelque 40.000 étudiants devrait intervenir dans les dix ans à venir, en particulier dans les premiers cycles.

Le rapporteur pour avis a souligné que l'arrivée massive d'une nouvelle population étudiante, constituée de bacheliers technologiques mais aussi professionnels, se traduisait par un fort taux d'échec dans les premiers cycles, qui appelle un encadrement adapté et un système d'aides sociales plus efficace : le taux d'accès en deuxième cycle n'est en effet que de 60 % tandis que le taux de réussite en DEUG, compte tenu de tous les redoublements autorisés est de 70 %, celui-ci évoluant entre 85 % pour les bacheliers scientifiques et 18,5 % pour les bacheliers professionnels, étant rappelé que seulement 37 % des étudiants obtiennent leur DEUG en deux ans.

Il a ensuite présenté les mesures annoncées par le ministre pour réduire l'échec dans les premiers cycles (directeurs des études, enseignements pluridisciplinaires permettant des réorientations, tutorat, contrôle continu, travail en petits groupes, accueil amélioré des étudiants...), celles-ci s'inspirant des réformes engagées depuis 1992 par les ministres successifs, d'ores et déjà mises en oeuvre dans les universités, et qui n'ont donné que peu de résultats.

Faisant observer que l'organisation des premiers cycles n'était pas adaptée à la population nouvelle des bacheliers non généraux, il a estimé que l'université ne pouvait se contenter d'accepter l'inscription de tous les bacheliers et qu'elle devait aussi offrir des conditions d'insertion pour ces nouveaux étudiants ; il a rappelé les propositions faites en ce sens, il y a trois ans, par la mission d'information de la commission des affaires culturelles sur l'orientation des étudiants.

Il a également fait remarquer que les premiers cycles n'étaient plus épargnés par la violence, comme en témoignent les " incivilités " et les faits graves constatés dans plusieurs campus qui ont conduit certains présidents à remettre en cause le vieux décret impérial de 1811 sur la franchise universitaire.

S'agissant du système d'aides sociales, M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a rappelé que les rapports Dauriac et Grignon, dont les conclusions divergent, avaient tenté d'évaluer le phénomène de la pauvreté et de la précarité dans le monde étudiant, et il a noté que 470.000 étudiants étaient dans l'obligation de travailler pour financer leurs études et que 5.000 d'entre eux ont bénéficié d'une allocation d'études spécifique en 1999 en raison de leur situation financière difficile.

Se limitant aux seuls bénéficiaires du plan social étudiant, dont la dernière tranche est financée par le projet de budget, il a indiqué que 30 % des étudiants devraient percevoir une aide, dont 440.000 boursiers sur critères sociaux.

Il a fait observer que le cinquième des crédits de l'enseignement supérieur était consacré à l'action sociale en faveur des étudiants mais a regretté que le système d'aide soit encore insuffisamment redistributif, privilégie les aides attribuées sans conditions de ressources et qu'aucune suite n'ait été donnée au projet de statut étudiant.

Il a ensuite rappelé les grandes lignes du plan U3M dont le coût est évalué à quelque 50 milliards de francs pour la période 2000-2006, en soulignant que le cinquième de ses crédits, et près du quart des crédits d'Etat seront consacrés aux universités de la région parisienne ; il a ajouté que les crédits prévus à ce titre en 2001, dans le cadre des contrats de plan, s'élèveront à 2,05 milliards de francs en autorisations de programme et à 514 millions de francs en crédits de paiement et que la mise en sécurité du campus de Jussieu, hors contrat de plan, mobilisera à elle seule 870 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a estimé nécessaire d'assurer un pilotage particulièrement fin de ce plan U3M, compte tenu des incertitudes persistant sur son coût, des perspectives de réduction de la population étudiante, des besoins en locaux mal évalués et de la concurrence entre universités, sauf à conduire à un gaspillage des deniers publics, et notamment de ceux des régions.

Formulant ensuite quelques remarques sur le contenu des formations, il a fait observer que la rénovation des DEUG scientifiques devait être poursuivie, afin d'enrayer la désaffection préoccupante dont ils sont l'objet, que la place des mathématiques dans l'enseignement de l'économie devrait sans doute être réexaminée, et qu'il convenait de se féliciter du développement de la licence professionnelle qui est particulièrement adaptée à l'accueil des nouvelles populations étudiantes.

Il a en revanche souligné la faible efficacité des initiatives engagées pour ouvrir nos universités sur l'extérieur, qui s'explique notamment par la faiblesse des moyens attribués à l'Agence Edufrance, celle-ci n'ayant joué qu'un rôle infime dans l'accueil des quelque 165.000 étudiants étrangers qui ont séjourné en France en 1999, ainsi que dans la promotion des universités d'été.

S'agissant de la mobilité des étudiants, il a rappelé que 3 à 4 % d'entre eux seulement avaient effectué une mobilité à l'étranger, soit 16.000 étudiants par an dans le cadre du programme d'échanges Erasmus et 1.500 étudiants au titre du programme Leonardo.

Il a indiqué que le projet d'enseignement supérieur européen en ligne, en instituant une sorte de mobilité virtuelle, constituait un élément du plan d'action pour la mobilité étudiante qui devrait être confirmé par le prochain sommet européen.

Le rapporteur pour avis a par ailleurs insisté sur la nécessité de moderniser la gestion de nos universités, celle-ci ayant fait l'objet de sévères critiques de la part de la Cour des comptes et de la récente mission d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il a enfin noté que les propositions du rapport de M. Pierre Mauroy, " pour l'avenir de la décentralisation ", comportaient un important volet sur l'enseignement supérieur, tendant à mettre les personnels IATOS à la disposition des collectivités territoriales, à transférer la construction et l'entretien des établissements aux régions et à assurer à ces dernières une représentation au sein des conseils d'administration des universités, compte tenu de leur compétence en matière de formation professionnelle : il a indiqué que ces propositions " décentralisatrices " avaient suscité de fortes réserves des intéressés, qu'il s'agisse des responsables universitaires ou régionaux.

Considérant que les crédits prévus pour 2001 ne permettaient pas d'assurer la réussite de la démocratisation de notre université et que les réformes indispensables ne sauraient se réduire aux mesures annoncées visant à réduire l'échec en premier cycle, ou à développer une mobilité virtuelle entre étudiants européens, le rapporteur pour avis a demandé à la commission d'émettre un avis défavorable sur les crédits pour 2001 de l'enseignement supérieur.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Ivan Renar a souligné l'intérêt des analyses présentées par le rapporteur pour avis en indiquant toutefois qu'il ne saurait le suivre dans ses conclusions, compte tenu notamment de la progression des crédits.

Il a également souligné la montée des incivilités à l'université, après le collège et le lycée, et a fait observer que ses enseignants étaient encore moins préparés à des actions de prévention des violences que leurs collègues du second degré.

Citant l'exemple de Lille I, il a par ailleurs regretté que les universités ne puissent conserver la totalité des droits d'inscription acquittés par leurs étudiants.

M. Pierre Laffitte a remercié le rapporteur pour avis pour avoir mis, au-delà du seul examen des crédits, l'accent sur les problèmes d'avenir de l'enseignement supérieur dont les structures sont nécessairement appelées à se transformer en raison de l'évolution rapide des métiers, de l'apparition de nouveaux éléments de certification à côté des diplômes traditionnels, du développement de la formation continue : il a estimé qu'il serait regrettable que l'université reste à l'écart d'une telle " révolution éducative ".

Il a regretté que certaines formations liées aux nouvelles technologies (infographie, web master...) ne soient pas proposées dans le cadre universitaire.

M. Albert Vecten a également fait observer que le problème de la nécessaire modernisation de notre système universitaire dépassait la seule approche budgétaire.

Il s'est par ailleurs étonné du coût de l'opération de désamiantage du campus de Jussieu.

M. Jean-Paul Hugot a estimé que l'évolution des formations et des métiers conduisait à un nouveau découpage du savoir et exigeait une réforme de fond de l'enseignement supérieur.

M. Serge Lagauche a fait observer que ce débat dépassait le seul cadre budgétaire et a en outre noté qu'il serait difficile de faire bouger du jour au lendemain l'université, déjà confrontée à l'évolution de la population étudiante.

Constatant l'effort accompli en matière d'investissement universitaire, il a souligné l'intérêt des propositions du rapport Mauroy qui permettraient de développer une émulation entre les régions, sous le contrôle de l'Etat, dans le domaine des formations supérieures.

Il a relevé l'importance des crédits prévus par le plan U3M pour la région Ile-de-France, et indiqué qu'il ne suivrait pas les conclusions du rapporteur pour avis.

Répondant à ces interventions, M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, est convenu que toute innovation en matière d'enseignement et de recherche pouvait se heurter à certaines résistances du monde universitaire, et notamment des enseignants qui ne sont pas spontanément incités à effectuer une révolution professionnelle au cours de leur carrière.

A propos des exemples de nouveaux besoins de formation cités par M. Pierre Laffitte, il a rappelé qu'il avait été difficile, il y a quelques années, de créer un enseignement de monétique demandé par les professionnels.

Revenant ensuite sur les raisons qui l'avaient conduit à proposer un avis défavorable sur les crédits de l'enseignement supérieur, il a estimé que notre système universitaire n'offrait pas suffisamment de formations de qualité, que la transparence dans la gestion y était insuffisante, que celui-ci ne supportait pas toujours la comparaison avec les universités étrangères et ne permettait pas une ouverture suffisante sur l'extérieur, aussi bien pour l'accueil des étudiants étrangers que pour la mobilité internationale de nos étudiants.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur pour 2001.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à la culture - Examen du rapport pour avis

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Nachbar, sur les crédits de la culture pour 2001.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en 2001, les crédits de la culture s'élèveraient à 16,67 milliards de francs, soit une progression à structure constante de 2,5 %, comparable à celle constatée en 2000. Cette progression bénéficiera également aux dépenses ordinaires et aux crédits d'investissement.

Il a fait observer que les marges de manoeuvre du ministère n'augmentaient pas proportionnellement à ses crédits, compte tenu des contraintes de gestion induites par l'extension de ses missions.

En effet, si la progression de 2,7 % des dépenses ordinaires bénéficie pour une part importante aux dépenses d'intervention, les crédits restent contraints en raison de l'importance de l'emploi précaire et du poids des établissements publics.

Ainsi les créations d'emplois, qui sont essentiellement consacrées au plan de résorption de l'emploi précaire, ne permettent pas de remédier aux difficultés de fonctionnement du ministère, et en particulier de ses services déconcentrés, qui pâtissent de l'insuffisance de leurs moyens en personnel.

Les établissements publics représentent une charge croissante mais qu'il convient d'assumer, faute de quoi le fonctionnement d'institutions ayant nécessité des investissements coûteux serait compromis. En 2001, leurs subventions de fonctionnement progressent de 1,9 % à structure constante pour s'établir à 3.735,51 millions de francs. Le rapporteur pour avis a estimé que l'ampleur de ces dépenses, qui représentent environ le tiers du budget, justifierait une meilleure programmation de leur évolution.

La portée de la progression de 3,12 % des dépenses d'intervention, qui bénéficient essentiellement au spectacle vivant et aux enseignements artistiques doit également être relativisée.

Les mesures nouvelles en faveur du spectacle vivant seront pour près des deux tiers consacrées à consolider en 2001 les moyens supplémentaires dégagés à l'occasion du collectif de printemps. Par ailleurs, en dépit des réformes accomplies pour mieux apprécier le travail des structures subventionnées et opérer une meilleure allocation des crédits, le poids des charges reconductibles s'avère prépondérant.

En ce qui concerne les dépenses en capital qui augmentent de 3,2 %, le rapporteur pour avis a constaté que la progression des crédits hors patrimoine profitait plus à la capitale qu'à la province, sous l'effet de la poursuite ou du lancement de grands programmes d'investissement situés à Paris. Les crédits du patrimoine enregistrent pour leur part une faible progression de 1,4 %. Il a toutefois indiqué que, compte tenu des aléas administratifs et politiques qui affectent traditionnellement les opérations de construction relevant du ministère, le montant des autorisations de programme inscrites en loi de finances revêtait un caractère largement fictif.

Il a ensuite examiné les priorités du budget de la culture pour 2001.

Première priorité, le soutien à la création se traduit par un effort accru en faveur du spectacle vivant et des établissements d'enseignements artistiques spécialisés.

La progression de 3,77 % des crédits du spectacle vivant bénéficie aux établissements publics nationaux, dont les marges artistiques sont renforcées, mais également aux institutions financées conjointement par l'Etat et les collectivités locales tant en termes de fonctionnement que d'investissement.

Le rapporteur pour avis a déploré les difficultés auxquelles se heurtait l'analyse des évolutions budgétaires en ce domaine en raison des modifications intervenues dans la nomenclature budgétaire et de l'absence d'indications fiables sur l'utilisation des crédits déconcentrés. Il a également regretté que le ministère ne dispose pas d'indicateurs précis pour apprécier la dégradation des conditions d'exploitation des structures du spectacle vivant.

S'agissant des enseignements artistiques spécialisés, si les établissements relevant de la tutelle du ministère bénéficient d'une progression de 3,5 % de leurs subventions de fonctionnement, le projet de budget ne prévoit pas un effort comparable en faveur des institutions financées par les collectivités territoriales, ce qui ne permet guère de remédier aux disparités de l'offre de formation entre les régions.

La deuxième priorité consiste dans la volonté de favoriser l'égal accès à la culture, notamment grâce à un renforcement des dispositifs d'initiation artistique en milieu scolaire auxquels sont consacrés 18,06 millions de francs de mesures nouvelles, soit un montant comparable à celles dégagées en 2000. Après avoir souligné que ces dispositifs ne touchaient encore qu'une faible proportion des effectifs scolarisés, le rapporteur pour avis a déploré les difficultés d'application de la loi de 1988, qui prévoit l'enseignement obligatoire d'au moins deux disciplines artistiques à l'école primaire et au collège.

Il a relevé que le projet de budget ne prévoyait pas d'extension des mesures tarifaires décidées en 2000 afin de démocratiser l'accès à la culture, leur coût s'avérant, comme prévu, très élevé au regard de leur efficacité.

Troisième priorité, la décentralisation culturelle se concrétisera essentiellement par la poursuite de la déconcentration. En 2001, 69,3 % des crédits déconcentrables seront gérés par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), contre 66 % en 2000 et seulement 30 % en 1997.

Rappelant que la déconcentration permettait d'adapter les méthodes de gestion de la politique culturelle à l'importance croissante prise en ce domaine par les collectivités locales comme au rééquilibrage des dépenses de l'Etat en faveur de la province, le rapporteur pour avis a estimé que ses effets, désormais sensibles, étaient encore mal maîtrisés par le ministère dont les services centraux peinent à assurer leur rôle d'orientation et d'évaluation.

La relance de la politique contractuelle a pour objet de remédier à cette situation. Cette politique vise, comme par le passé, à uniformiser les modalités d'intervention de l'Etat au profit des structures culturelles afin de se prémunir contre les risques d'une politique culturelle à géométrie variable, mais également à encourager les initiatives des collectivités locales : le rapporteur pour avis a cependant souligné que les réformes engagées en ce domaine, dont la mise en oeuvre se révélait plus difficile que prévue, étaient encore mal comprises des professionnels comme des collectivités locales. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'utilité des protocoles de décentralisation culturelle, nouvel instrument destiné à encadrer le partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, pour résoudre les difficultés -notamment financières- auxquelles se heurtent dans la gestion des politiques culturelles les collectivités locales. Il a également regretté que le ministère ne dispose pas encore des moyens nécessaires pour contrôler et évaluer les actions conduites à l'échelon déconcentré.

Enfin, le rapporteur pour avis a indiqué que l'effort budgétaire consenti en faveur de la culture en 2001 ne permettait pas de desserrer les contraintes qui pèsent sur la politique patrimoniale.

Alors que les tempêtes de 1999 ont révélé le mauvais état des monuments protégés, les crédits du patrimoine ne progressent que faiblement en 2000. Le projet de budget ne remédie pas à l'insuffisance chronique des crédits d'entretien ni à la sous-évaluation des crédits d'investissement.

Se félicitant que les crédits nécessaires pour remédier aux dommages causés par les intempéries n'aient pas été prélevés sur les crédits courants, le rapporteur pour avis a toutefois regretté que la complexité des procédures n'ait pas permis un engagement plus rapide des crédits, ce qui a créé l'impression fâcheuse que les dotations dégagées procédaient d'une sous-évaluation des dégâts.

Par ailleurs, il a souligné que le projet de loi de finances n'affectait que des moyens limités à la politique des musées.

La tendance à la diminution du budget d'acquisition des musées nationaux se confirme en 2001 : le versement de l'Etat à la Réunion des musées nationaux est reconduit en francs courants et la dotation du fonds du patrimoine est amputée de près de 10 % pour financer le coût des mesures de gratuité imposé aux musées nationaux.

En matière d'investissement, les musées bénéficient également de marges de manoeuvre réduites. Hors dotations consacrées au musée du quai Branly, les crédits d'investissement de la direction des musées de France diminueront en 2001 de 7,9 % pour s'établir à 284,9 millions de francs. Cette parcimonie est sans rapport avec l'évolution des besoins des musées, qu'il s'agisse des opérations de restauration dans les musées-châteaux ou du renouvellement des équipements des musées rénovés au cours des dernières années.

Concluant son propos, le rapporteur pour avis a proposé à la commission, compte tenu de l'effort engagé pour doter le ministère de moyens correspondant aux missions qui lui étaient dévolues, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture.

Un débat a suivi.

M. Jacques Legendre, évoquant les conséquences de la nouvelle loi sur l'archéologie préventive qui attribue à l'Etat des responsabilités nouvelles en ce domaine, a souhaité savoir si des moyens seraient dégagés en 2001 afin notamment de permettre aux DRAC d'assurer la réalisation de la carte archéologique. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le montant des crédits affectés à la délégation générale à la langue française qui, appelée à devenir la délégation générale à la langue française et aux langues de France, voit ses missions étendues à la sauvegarde et à la valorisation des langues régionales.

M. Ivan Renar a indiqué que l'importance de la culture comme socle de la démocratie exigeait un effort budgétaire supérieur au mythique 1 %, dont la signification a été affaiblie par l'extension des missions du ministère. Il convient de réfléchir à un nouvel objectif, d'un montant supérieur, calculé par rapport au produit national brut, afin de dégager des perspectives pour l'ensemble des secteurs de la politique culturelle.

Il a fait observer que, si elles voyaient leurs subventions augmentées, les structures culturelles devraient supporter à partir de 2001 des charges plus importantes résultant des nouvelles règles fiscales applicables aux associations.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur les modalités adéquates de soutien aux nouveaux talents. A cet égard, il a souligné les conséquences néfastes de la réforme de l'aide aux compagnies théâtrales, et en particulier les difficultés entraînées par le principe de la non-reconductibilité d'une année sur l'autre de l'aide au projet.

Il a estimé nécessaire d'analyser la répartition des crédits déconcentrés afin d'apprécier d'éventuelles disparités entre les régions.

Il a souligné que, compte tenu de l'effort de démocratisation à accomplir dans ce domaine, le financement de la politique culturelle ne pouvait que reposer sur un partenariat entre les différentes collectivités publiques.

Mme Danièle Pourtaud, après s'être félicitée de la progression significative des crédits de la culture depuis 1998, a partagé les inquiétudes du rapporteur pour avis sur les difficultés de gestion de la politique culturelle entraînées par le processus de déconcentration. Au-delà du manque de personnels dont souffrent les services déconcentrés, elle s'est interrogée sur les conditions dans lesquelles les DRAC appliquaient les directives élaborées à l'échelon national et s'est inquiétée des conséquences d'éventuelles différences de traitement sur l'activité des structures subventionnées, déjà confrontées à la complexité des mécanismes de soutien.

Enfin, elle a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de mise en oeuvre de la charte des missions de service public.

M. Jean-Paul Hugot a estimé indispensable d'intensifier l'effort consenti en matière d'enseignements artistiques. Par ailleurs, il a souligné la nécessité d'octroyer plus largement l'agrément nécessaire pour bénéficier de l'aide fiscale prévue pour les immeubles labellisés par la Fondation du Patrimoine, qui pour l'heure, n'est accordé qu'avec parcimonie par le ministère des finances.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a indiqué que :

- la dotation de la délégation générale de la langue française était reconduite pour 2001 à 11,6 millions de francs ;

- 13,5 millions de francs seront prélevés en 2001 sur les crédits d'investissement pour l'archéologie afin de prévoir les moyens de fonctionnement nécessaires pour l'application de la future loi sur l'archéologie. Cette dotation permettra essentiellement de recruter des personnels de recherche chargés au sein des DRAC d'établir la carte archéologique nationale et de renforcer les commissions interrégionales de la recherche archéologique ;

- l'ampleur des crédits déconcentrés justifie un examen de leur répartition régionale ;

- un bilan définitif de la charte des missions de service public, qui n'est appliquée que depuis 1999, ne peut encore être établi ;

- l'insuffisance des dotations budgétaires consacrées aux monuments non protégés comme l'intérêt de l'action de la Fondation du patrimoine imposent une attribution plus large des avantages fiscaux attachés au label qu'elle accorde.

Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture pour 2001.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à l'enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Bernadaux sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 2001.

M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que le projet de budget de l'enseignement scolaire s'élèverait en 2001 à près de 332 milliards de francs, soit une progression de 2,82 % à structure constante et que celui de l'éducation nationale, y compris l'enseignement supérieur, représentait près du quart du budget total de l'Etat.

Si une telle augmentation est de nature à renforcer l'encadrement des élèves, dont le nombre est en baisse continue, il a également noté qu'un tel effort budgétaire serait vain s'il ne s'accompagnait pas de réformes pédagogiques ou structurelles de notre système éducatif.

S'agissant de l'évolution des crédits, il a rappelé que les dépenses de rémunérations représentaient 95 % du budget et que 3,9 milliards de francs supplémentaires seraient affectés aux pensions de retraite.

Il a fait observer que le coût de la création des 12.838 emplois annoncés, qui représentent les deux-tiers des emplois publics créés par le projet de loi de finances, serait de 1,9 milliard de francs, financé partiellement par une transformation d'heures supplémentaires et par une réduction des crédits de rémunérations des maîtres auxiliaires dans le cadre du plan de résorption de l'emploi précaire.

Il a précisé que les mesures catégorielles bénéficiaient de 2,2 milliards de francs et visaient en particulier la transformation de 20.735 emplois au titre de la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

Il a noté que les crédits de fonctionnement et d'intervention augmenteraient de près d'un milliard de francs : au titre des réformes pédagogiques, 90 millions de francs seront consacrés, hors équipement, à la mise en oeuvre des nouvelles technologies, 60 millions de francs à l'apprentissage des langues vivantes et à la rénovation de l'enseignement des sciences à l'école. Il a rappelé que le collectif budgétaire pour 2000 avait prévu une rallonge d'un milliard de francs, consacrée notamment à l'enseignement professionnel et à la prévention de la violence.

Il a tenu à préciser que les véritables créations d'emplois d'enseignants ou assimilés ne concerneront en fait que 800 professeurs des écoles, 570 enseignants du second degré et 30 personnels de direction ; dans le même temps 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP2 seront créés par transformation de 18.000 heures supplémentaires, 1.338 postes d'enseignants du second degré en surnombre seront consolidés et 3.000 emplois seront financés au titre de la résorption de l'emploi précaire. Il a ajouté que 4.125 emplois de professeur des écoles stagiaires seront créés pour anticiper les départs en retraite et mieux calibrer les concours de recrutement.

Le rapporteur pour avis a également noté que 1.000 postes de maîtres d'internat- surveillants d'externat recrutés au titre du collectif 2000 seront consolidés et que 700 assistants de langues supplémentaires seront recrutés.

S'agissant des personnels non enseignants, il a indiqué que 1.675 emplois seront créés, dont 1.330 ATOS, 300 personnels médico-sociaux et 45 inspecteurs : il a souligné cet effort qui devrait permettre de renforcer l'encadrement des établissements mais a estimé qu'il restait très insuffisant pour les médecins scolaires, en dépit de l'augmentation du nombre des vacations.

Il a en revanche exprimé des réserves sur les créations d'emplois enseignants en rappelant que la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'éducation avait dénombré plus de 43.000 emplois supplémentaires entre 1988 et 1998 alors que l'enseignement scolaire perdait dans le même temps 317.000 élèves ; il a noté que le nombre d'élèves du premier degré devrait encore se réduire de 13.000 d'ici la prochaine rentrée alors que 800 emplois nouveaux de professeurs des écoles sont prévus en 2001. Pour le second degré, il a rappelé que la population scolaire s'était réduite de près de 80.000 élèves en dix ans alors que plus de 30.000 emplois ont été créés au cours de la même période.

Il s'est donc interrogé sur le bien-fondé de ces créations d'emplois massives, qui répondent sans doute aux voeux des organisations syndicales et qui procèdent d'ailleurs davantage d'une consolidation que d'une véritable création.

S'agissant des 3.000 emplois créés en application du plan de résorption de la précarité dans la fonction publique, il a estimé que les épreuves orales relativement peu exigeantes de ces concours ne garantissent pas nécessairement la qualité de l'encadrement des élèves.

Il a rappelé que le " stock " des personnels non titulaires était en baisse constante, mais que subsistaient encore quelque 25.000 maîtres auxiliaires et contractuels en janvier 2000, 32 % de ces personnels ayant été paradoxalement recrutés au cours des deux dernières années scolaires. Il a noté que les concours spécifiques et les concours réservés avaient permis à quelque 15.000 maîtres auxiliaires d'accéder aux corps des personnels de l'enseignement du second degré.

Il a ajouté que les besoins induits notamment par les départs en retraite des enseignants, évalués par le rapport Vallemont à 430.000 personnes jusqu'en 2010, soit 47 % des personnels de l'enseignement scolaire, imposaient de planifier pour les années à venir des recrutements de l'ordre de 28.000 fonctionnaires par an pour le premier et le second degré.

Il a souhaité que le plan de programmation pluriannuelle annoncé par le ministre ne s'appuie pas exclusivement sur des données quantitatives et permette de mieux calibrer les concours de recrutement en fonction d'orientations pédagogiques précises. Il a indiqué que ce plan devrait permettre de créer 33.200 emplois entre 2001 et 2003, dont 17.675 créations nettes correspondant à l'embauche de personnels supplémentaires, et que son coût serait de 4 milliards de francs. Il a ajouté que le plan de recrutement sur cinq ans permettrait de recruter 62.000 nouveaux professeurs des écoles ainsi que 88.000 enseignants du second degré.

Le rapporteur pour avis a ensuite évoqué les récents aménagements apportés aux réformes engagées antérieurement pour chaque niveau d'enseignement.

S'agissant de la réforme de l'école primaire, qui constitue désormais une priorité du ministre, il s'est étonné d'une mise en oeuvre tardive des nouveaux programmes, alors que les tests réalisés lors de la dernière journée d'appel de préparation à la défense révèlent encore une forte proportion de jeunes qui éprouvent de graves difficultés de lecture.

Il a noté que la formation des enseignants devrait être renforcée au regard des langues vivantes et de la pratique des nouvelles technologies en relevant toutefois qu'une enquête récente avait mis en évidence les réticences des professeurs des écoles à enseigner des matières " non scolaires ".

Il a également noté la modestie des mesures prévues pour améliorer la liaison entre l'école et le collège.

Evoquant le plan annoncé pour développer l'apprentissage des langues vivantes à l'école, il a précisé que celui-ci devrait être généralisé dans toutes les classes de cours moyen à la rentrée 2001. Il a rappelé que 70 % de ces classes étaient d'ores et déjà concernées, que l'anglais était enseigné dans les trois quarts des classes, et que les enseignants du premier degré ne représentaient que 55 % des intervenants. Il a indiqué que le concours de professeur des écoles comporterait en 2002 une épreuve obligatoire de langue vivante pour améliorer cette situation, et noté en outre que les propositions du rapport de la mission d'information de la commission des affaires culturelles sur la diversification des langues vivantes devraient faire l'objet de toute l'attention du ministre.

S'agissant des langues régionales, il a précisé que l'enseignement des créoles sera mis en place dans les départements ultramarins et a exprimé des réserves sur le principe de l'inclusion obligatoire de l'enseignement de la langue corse dans l'horaire scolaire des écoles de l'île.

Il a enfin souhaité que le ministre précise ses intentions sur la généralisation de l'aménagement des rythmes scolaires.

Concernant la réforme du collège, M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis, a indiqué que celle-ci avait été recentrée autour de quelques priorités, ajoutant que le bilan mitigé de ce plan de rénovation, constaté par l'inspection générale, et les réserves des enseignants à son endroit invitaient à formuler des interrogations sur la pertinence du collège unique.

Il a noté que la commission suivrait sans doute avec attention la réflexion confiée à M. Joutard sur la réforme du collège " unique mais non uniforme " et sur les perspectives d'une orientation plus précoce des collégiens en difficulté scolaire.

S'agissant de la réforme controversée du lycée engagée par M. Claude Allègre, il a observé qu'elle avait été sensiblement infléchie par son successeur. Si certaines mesures ont été maintenues, comme l'aide individualisée en seconde, les travaux personnels encadrés et l'éducation civique, il a précisé que les horaires avaient été renforcés notamment en mathématiques et en français, que la filière littéraire avait été privilégiée, que les langues vivantes avaient été développées et que le baccalauréat devrait être maintenu dans les grandes lignes de son organisation.

Rappelant que la commission avait accueilli avec une certaine inquiétude le projet de " lycée allégé ", il s'est félicité d'une réhabilitation des savoirs fondamentaux au lycée, dont la maîtrise commande largement la réussite dans l'enseignement supérieur.

Il a ensuite évoqué le problème de la désaffection à l'égard des fonctions de directeur d'école et de chef d'établissement, en précisant que 10 % des écoles maternelles et élémentaires ne disposaient pas aujourd'hui de directeur, et il a souhaité que le ministre fournisse des indications sur les mesures envisagées pour rendre cette fonction plus attractive.

Il a ajouté que les missions et les responsabilités des chefs d'établissement du secondaire devaient être clarifiées et leur fonction reconnue. Il a précisé que quelque 400 postes de personnels de direction étaient aujourd'hui vacants et noté que cette désaffection ne touchait pas de la même manière les lycées cotés de centre-ville, les établissements difficiles et les petits collèges en zone rurale isolée.

Abordant le problème de la violence scolaire, il a constaté que les six plans de prévention engagés depuis 1992 par les ministres successifs n'avaient enregistré que des résultats décevants puisque 240.000 déclarations d'incidents de toute nature sont transmis chaque trimestre par les collèges et les lycées, dont 6.300 incidents graves signalés au Parquet.

Il a indiqué que les faits graves avaient baissé dans les sites expérimentaux, mais que la situation continuait de se dégrader, en particulier à Paris et en région parisienne où ils tendent à augmenter et où les agresseurs sont de plus en plus jeunes.

Evoquant enfin la situation des emplois-jeunes de l'éducation nationale, il a précisé que le coût du dispositif avait été de 7 milliards de francs en 2000 pour environ 70.000 aides éducateurs et que le projet de budget pour 2001 ne prévoyait aucun recrutement.

Il a rappelé que le rapport Gournac estimait qu'il était urgent de préparer la sortie des quelque 20.000 aides éducateurs dont le contrat s'achève en 2002 : ce rapport suggère notamment de supprimer les emplois-jeunes dans le second degré, tandis que ceux du premier degré bénéficieraient désormais d'un contrat de droit public de cinq ans non renouvelable ; il propose de renforcer leur formation, qui a été négligée, et de relancer la contractualisation avec les entreprises afin de faciliter leur sortie de la fonction publique.

Le rapporteur pour avis a cependant fait observer que le rôle des aides éducateurs avait pu se révéler également positif dans les établissements du second degré, même s'ils ont été utilisés en lieu et place des personnels de surveillance traditionnels.

En conclusion, il a estimé que ce projet de budget, en dépit de l'augmentation de ses crédits, manquait d'orientations claires, proposait des mesures trop disparates, ne prenait pas en compte les propositions de la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'éducation, et prévoyait des créations d'emplois au-delà des besoins induits par les départs en retraite.

En conséquence, M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis, a demandé à la commission de donner un avis défavorable aux crédits de l'enseignement scolaire pour 2001.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean-Paul Hugot a souligné l'intérêt du rapport présenté en remarquant que le renouvellement attendu de près de la moitié des enseignants, pour cause de départ en retraite, conduisait à reconsidérer la configuration de l'offre éducative pour la génération à venir et à définir de nouveaux contenus de formation plus audacieux et mieux adaptés aux attentes des élèves.

Mme Hélène Luc a constaté que l'exposé du rapporteur pour avis présentait de manière claire les nouvelles mesures proposées et a noté que l'annonce du plan pluriannuel de programmation permettait de mettre en perspective les avancées du projet de budget.

En revanche, s'agissant des créations d'emplois annoncées elle a estimé, à la différence du rapporteur pour avis, que celles-ci étaient nécessaires, ou souhaitées par les organisations syndicales, et qu'elles permettraient de mieux encadrer les élèves en leur permettant d'acquérir plus aisément les fondamentaux.

Elle a fait observer que l'amélioration de la qualité de l'enseignement passait aussi par une formation plus satisfaisante des futurs enseignants dans les IUFM.

Elle a également souligné les difficultés rencontrées pour recruter des directeurs d'école et a estimé que la sortie des emplois jeunes de l'éducation nationale était rendue plus difficile du fait d'une formation insuffisante, la vocation des aides éducateurs étant, selon elle, de passer des concours d'accès à la fonction publique.

M. Jean-Claude Carle a félicité le rapporteur pour avis pour son analyse sans complaisance des crédits et a rappelé que l'éducation nationale était la première ligne budgétaire de l'Etat.

Il a fait observer que son augmentation annuelle représentait quelque 9 milliards de francs, soit le double du budget de la jeunesse et des sports, et il s'est inquiété d'une inflation des moyens qui ne permet pourtant pas de remédier à l'échec scolaire. Estimant que le budget de l'enseignement scolaire privilégiait davantage l'emploi de ses personnels que l'élève, il a indiqué qu'il suivrait les conclusions du rapporteur pour avis.

M. Serge Lagauche a noté la qualité du rapport présenté mais a remarqué que celui-ci passait sous silence les efforts engagés en matière de recrutement.

S'agissant de la désaffection constatée à l'égard de la fonction de directeur d'école, il a souhaité une déconcentration de la procédure de nomination et a souligné le coût budgétaire des décharges d'enseignement.

Il a par ailleurs estimé que toute réforme du système éducatif supposait une adhésion des intéressés, c'est-à-dire des enseignants, et il a insisté sur la distance qui s'est accrue entre les élèves de la nouvelle génération et les enseignants parvenus en fin de carrière.

Rappelant les mesures annoncées par le ministre délégué à l'enseignement professionnel, il a estimé que le baccalauréat n'était pas la panacée pour tous les élèves, et qu'il convenait de développer les actions d'orientation en y associant les familles.

Il a enfin souligné les difficultés rencontrées pour recruter des personnels et a souhaité que la politique engagée par le gouvernement en matière d'éducation soit poursuivie pour recueillir tous ses fruits.

M. Albert Vecten a estimé que la vacance constatée de trop nombreux postes de directeurs d'école résultait d'abord d'un centralisme exagéré de la procédure de nomination qui tend à décourager les candidats à la fonction.

Il a ensuite jugé paradoxal que la formation des aides éducateurs ait été négligée par l'éducation nationale, notant que les collectivités locales quant à elles ont fourni un effort important pour dispenser une formation à leurs emplois-jeunes.

Répondant à ces interventions, M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- les perspectives de départ à la retraite de près de la moitié des enseignants dans les années à venir conduiront à recruter en moyenne 14.000 enseignants par an pour chaque degré d'enseignement ; ces derniers devraient bénéficier d'une formation initiale renforcée, notamment dans le domaine des langues vivantes et des nouvelles technologies ;

- les créations massives d'emplois ont suscité des réactions diverses des organisations syndicales, mais peuvent être appréciées différemment par les élus qui votent les crédits correspondants ;

- 4.000 postes de directeur d'école seraient aujourd'hui vacants : les professeurs des écoles ne sont pas formés pour exercer cette fonction difficile et les directeurs en fin de carrière tendent à l'abandonner pour retrouver des postes d'enseignants ou de remplaçants ; il conviendrait que les directeurs d'école deviennent de véritables animateurs pédagogiques susceptibles d'assister leurs collègues dans les classes ;

- 400 vacances de postes sont aujourd'hui constatées pour les chefs d'établissement dans l'enseignement secondaire ;

- l'éducation nationale a un devoir de formation pour ses emplois-jeunes, notamment pour ceux qui ont un diplôme inférieur à bac+2, qui pourront par ailleurs faire état d'une expérience professionnelle non négligeable dans le secteur éducatif.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'enseignement scolaire pour 2001.

Mercredi 22 novembre 2000

- Présidence de M. James Bordas, vice-président. -

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à l'environnement - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les crédits de l'environnement pour 2001.

M. Ambroise Dupont
a estimé que le projet du budget pour 2001 marquait une étape supplémentaire dans la volonté, maintes fois exprimée par la ministre, d'ériger le ministère de l'environnement en ministère de plein exercice et s'est interrogé sur les capacités du ministère à absorber ces réformes et les moyens qui leur sont consacrés.

Evoquant les moyens financiers du ministère, il a jugé que des changements de périmètre rendaient délicate l'appréciation de leur évolution entre 2000 et 2001.

Dans une première approche, le projet de budget du ministère de l'environnement pour 2001 semble afficher, avec une enveloppe globale de près de 4,7 milliards de francs une progression de 9 %. Cette progression est aussi spectaculaire que purement apparente, car elle résulte du rattachement au budget de l'environnement de la dotation de l'Institut de protection et de santé nucléaire (IPSN), qui s'élève à 1,3 milliard de francs, ainsi que d'autres transferts beaucoup moins importants.

A périmètre constant, le projet de budget pour 2001 s'établit donc à 3,3 milliards de francs, en retrait de près d'un milliard de francs par rapport au budget initial de l'an 2000.

Cette baisse résulte, pour l'essentiel, de la contraction très brutale des dotations budgétaires versées par le ministère de l'environnement à l'Agence pour l'environnement et la maîtrise de l'énergie (ADEME) ramenées de 1.717 millions de francs en 2000 à 492 millions de francs dans le projet de budget pour 2001.

Le rapporteur pour avis a rappelé que celle-ci est destinée à éponger des reports de crédits croissants que la ministre a évalués, au cours de la discussion du projet de loi de finances devant l'Assemblée nationale, à 3.618 millions de francs, dont 1.493 millions de francs de crédits budgétaires.

Il s'est interrogé sur les raisons qui ont conduit le ministère de l'environnement à demander pour l'ADEME, ces dernières années, des dotations qui excédaient manifestement ses capacités de consommation, jugeant que le fait d'avoir laissé perdurer un tel écart entre les crédits demandés et les crédits effectivement consommés n'était pas le signe d'une saine gestion, et qu'il vidait l'autorisation budgétaire demandée au Parlement de sa pertinence.

Il a rappelé qu'au cours de son audition, la ministre avait considéré que le " socle de son budget " -hors IPSN et hors ADEME- progressait de 10,8 %, mais il s'est demandé si cette notion de " socle budgétaire " était très rigoureuse.

Il a relevé que la situation de l'ADEME ne faisait d'ailleurs pas figure d'exception dans le budget du ministère et s'est inquiété de l'augmentation exponentielle des reports de crédits de paiement, passés de 244 millions de francs à la fin de 1997 à 1.590 millions de francs à la fin de 1999, et de la dégradation concomitante du taux de consommation de ces crédits.

Il a jugé que l'écart croissant entre les crédits demandés et les crédits effectivement consommés devait susciter des interrogations sur la gestion du ministère et sur son aptitude à " digérer " les hausses de crédits qui lui sont accordées.

Abordant l'analyse des crédits du ministère par agrégat, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a noté que les crédits consacrés au " soutien aux politiques environnementales " enregistraient une progression de près de 23 %, très supérieure à celle des autres actions.

Cette progression s'explique en large partie par la création de 300 emplois budgétaires répartis entre l'administration centrale (108), les directions régionales de l'environnement (137), l'inspection des installations classées industrielles (50), et l'inspection des installations classées agricoles (5).

Le rapporteur pour avis a souligné que ces créations de postes représentaient en 2001 10 % de l'effectif du ministère qui a progressé de près de 30 % en 4 ans. Il a jugé peu opportune cette accélération du rythme des créations d'emplois à un moment où s'impose un effort de rigueur budgétaire et de maîtrise de l'emploi public.

Il a estimé que la création ou le renforcement de nouvelles structures administratives contribuent également à la progression des dépenses et a cité la montée en puissance de la nouvelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) créée en mai 2000, la création en 2001 d'un institut de formation de l'environnement, doté de 8 millions de francs et de dix emplois budgétaires, et la prochaine création d'une agence française de sécurité sanitaire environnementale, dotée de 10 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a indiqué que l'agrégat " protection de la nature, sites et paysages " accusait une baisse de 4 % liée au transfert d'une partie de ses moyens et missions vers la nouvelle D4E mais qu'à périmètre constant, il augmentait de 0,5 % et approchait les 720 millions de francs.

Cette stagnation globale recouvre des situations assez différentes.

Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres bénéficie de la création de 7 emplois nouveaux, et de 20 millions de francs supplémentaires en autorisations de programme, pour faire face à de nouvelles acquisitions ; les 7 parcs nationaux reçoivent dix millions de francs supplémentaires qui permettront notamment la création de 16 emplois.

En revanche, les crédits du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) enregistrent une baisse de 3,5 % en crédits de paiement et de 10 % en autorisations de programme que le ministère impute au ralentissement momentané du rythme de consommation des crédits du programme Natura 2000. Les moyens consacrés aux autres actions, et en particulier aux parcs naturels régionaux, semblent en effet maintenus.

Il a noté que les crédits consacrés aux réserves naturelles ne connaissaient qu'une très légère progression en crédits de paiement et que leurs autorisations de programme étaient reconduites au même niveau qu'en 2000, et il s'est demandé si ces crédits permettraient d'assurer dans de bonnes conditions la création des cinq réserves naturelles prévues en 2000, et celle des sept réserves supplémentaires envisagées en 2001, alors que les dégâts causés par les tempêtes de décembre 1999 sont évalués à 5 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a ensuite évoqué les crédits consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, en hausse de 5,5 %, indiquant que les priorités en ce domaine avaient été données à la prévention des inondations d'origine fluviale, qui bénéficie de 60 millions de francs de mesures nouvelles, ainsi qu'à la lutte contre les pollutions marines, avec 20 millions de francs supplémentaires.

Il a indiqué que la poursuite du Plan Loire, jusqu'en 2006, serait articulée avec les contrats de plan Etat-région, et que 700 millions de francs de crédits budgétaires lui seraient consacrés sur cette période.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que les crédits affectés à la prévention des pollutions et des risques s'établissaient à 1.222 millions de francs, en hausse de près de 8 %. Il a estimé que ce pourcentage devait être utilisé avec précaution, car il est à la fois gonflé par le transfert de l'IPSN (l'institut de protection et de sûreté nucléaire) et amputé par la très forte contraction des subventions versées à l'ADEME (l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie).

Parmi les autres mesures qui relèvent de ce champ d'action, il a mentionné une mesure nouvelle de 3,5 millions de francs en faveur de l'élaboration de plans de prévention des risques, une mesure de 15 millions de francs de mesures nouvelles en faveur du dispositif de surveillance de la qualité de l'air, et surtout 100 millions de francs de crédits et d'autorisations de programme affectés, en matière de lutte contre le bruit, à la résorption des " points noirs " liés aux transports terrestres.

Il a ajouté, enfin, que le budget de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) bénéficierait en 2001 de 31 millions de francs supplémentaires pour développer ses travaux de recherche.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué qu'il avait souhaité analyser dans son rapport pour avis les problèmes posés par les tempêtes de décembre 1999.

Par leur violence inouïe et par l'étendue exceptionnelle des dégâts qu'elles ont provoqués, celles-ci ont en effet constitué un des événements marquants de l'année, et soulèvent de très nombreuses questions : sur le changement climatique, sur l'impact écologique des chablis sur la santé des forêts, mais aussi sur notre système de prévention des risques naturels, et de gestion des crises.

Abordant la question du lien que les tempêtes de décembre 1999 entretiendraient avec le changement climatique et l'effet de serre il a cité les réponses des spécialistes qui restent prudentes : ils n'estiment pas qu'il soit démontré que les événements climatiques récents soient le signe d'un changement climatique, et relèvent que l'on avait également observé de la même façon, à la fin du siècle dernier, une augmentation de " l'activité tempétueuse ".

Il a indiqué qu'une certaine inquiétude n'était cependant pas absente de leurs jugements. Elle tient au fait que les archives météorologiques, peu précises il est vrai pour le passé reculé, n'ont pas gardé la trace d'un phénomène comparable : des vents de plus de 180 km/h sur de larges parties du territoire, des pointes à 215 km/h dans l'estuaire de la Gironde. En outre, les scientifiques qui étudient le changement climatique expliquent que ce dernier s'accompagnera vraisemblablement d'une augmentation des accidents climatiques extrêmes.

Autrement dit, a conclu le rapporteur pour avis, si les tempêtes de la fin 1999 sont exceptionnelles au regard du passé, nous ne pouvons être sûrs qu'elles le seront aussi au regard de l'avenir.

Cette conclusion l'a incité à s'interroger sur les enseignements que le principe de précaution nous invite à tirer de cette expérience pour l'organisation des systèmes d'alerte et des dispositifs de secours.

Les systèmes d'alerte ont été pris en défaut : les services de Météo-France n'ont, semble-t-il, mesuré qu'assez tardivement l'intensité de l'ouragan qui se préparait. Il a cité un de ses interlocuteurs qui a mis en cause un recours excessif aux procédures automatisées, expliquant que le logiciel aurait rejeté, comme invraisemblables, les données qu'on lui avait fournies.

Cet incident confirme le caractère hors norme de cette dépression atmosphérique, mais met également en évidence une faiblesse du dispositif de veille qui aurait pu être lourde de conséquences : si la tempête ne s'était pas déclenchée un dimanche matin très tôt, mais à une heure de grande affluence, les pertes humaines auraient pu être considérables.

Le rapporteur pour avis a jugé indispensable d'engager une réorganisation de nos systèmes d'alerte délivrant à la population en temps utile et par les moyens les plus larges une information accessible, assortie le cas échéant de consignes de sécurité élémentaires.

Il a également estimé que la tempête avait montré que nos sociétés modernes sont vulnérables car elles sont terriblement dépendantes de multiples réseaux enchevêtrés, comme l'ont montré les conséquences des coupures de courant sur les réseaux téléphoniques, de radiodiffusion et de transport.

Il a noté que la vulnérabilité et le caractère stratégique du réseau électrique inviteraient sans doute à reposer le problème de l'enterrement et de l'enfouissement des lignes électriques sous un autre angle que celui de la sauvegarde des paysages.

Evoquant la vulnérabilité du réseau téléphonique, il a estimé que la réflexion sur la fiabilité de ce réseau en cas de crise devrait aussi concerner les réseaux de téléphonie mobile et qu'il conviendrait d'examiner les contraintes de fiabilité et de permanence que l'Etat devra imposer aux opérateurs privés, dans le respect de la logique commerciale et concurrentielle qui est la leur.

Le rapporteur pour avis a également relevé les faiblesses du dispositif de gestion des crises.

Il a jugé qu'au sein du dispositif public, une réflexion devrait être engagée sur la pertinence des niveaux d'intervention et sur le maillage du territoire : il faut à la fois disposer d'un échelon assez vaste -les zones de défense paraissent bien adaptées, moyennant un redécoupage- sans dépouiller les infrastructures de sécurité de proximité. Enfin, il faut tirer les conséquences de la décentralisation, et mieux associer les élus locaux à la préparation comme à la mise en oeuvre du plan ORSEC et des dispositifs de gestion de crise. Pour finir, comme l'insuffisance des moyens d'intervention du secteur public impose de s'appuyer sur le secteur privé, il conviendra peut-être de réfléchir à un assouplissement, en période de crise grave, des procédures de réquisition ou de passation des marchés publics.

Le rapporteur pour avis a ensuite évalué les conséquences de la tempête pour la forêt française.

Celles-ci sont sans précédent : 140 millions de mètres cubes de bois ont été abattus. Pour les régions les plus touchées, comme la Lorraine, les pertes représentent l'équivalent de dix récoltes annuelles.

Ces dégâts auront un impact durable sur les paysages mais, d'après les spécialistes, ils ne devraient pas remettre en cause la progression séculaire de la forêt française, qui a retrouvé une superficie équivalente à celle qu'elle occupait en l'an mil. Le principal risque, aujourd'hui, est d'ordre phytosanitaire, et tient à la menace d'une multiplication des insectes xylophages dans les arbres abattus et qui n'auront pas été dégagés. Le printemps et le début d'été frais et humides ont été défavorables à ces insectes et ont permis de " gagner une saison ". Mais il faudra savoir tirer parti de ce répit pour dégager les parcelles qui n'ont pas encore été nettoyées.

Evoquant les conséquences des tempêtes sur l'équilibre financier de l'office national des forêts (ONF), le rapporteur pour avis a rappelé que celui-ci assure des missions d'intérêt général pour le compte de l'Etat, et gère les forêts des collectivités territoriales en qualité de prestataire de service. Ces deux activités sont déficitaires et leur solde négatif était compensé jusqu'à présent par les recettes tirées de la vente des bois provenant des forêts domaniales de l'Etat. Leur diminution, à la suite de la tempête, va donc remettre en cause l'équilibre global de l'Office.

Sans entrer dans le détail des mesures adoptées par le gouvernement, en particulier dans le cadre du plan national pour la forêt, il a cependant relevé qu'aucune des mesures adoptées ne constituait une indemnisation directe des propriétaires forestiers.

Le système des calamités agricoles ne s'applique en effet pas aux forêts. En outre, comme les forêts sont un bien " assurable ", les dégâts qui leur sont occasionnés par ces ouragans ne peuvent faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat.

Cette situation soulève une véritable difficulté, car si les forêts sont en principe assurables, elles sont en pratique très rarement assurées.

L'investissement forestier est en effet un investissement de long, voire de très long terme, et offre un rendement relativement faible : la conjugaison de ces deux caractéristiques rend le coût de l'assurance hors de proportion avec la rentabilité financière de la plantation.

Cette situation risque d'être encore aggravée à la suite des tempêtes de décembre dernier :

- les parcelles les plus touchées, et qui devront être replantées, ne pourront commencer à produire des revenus qu'au terme d'un cycle de production long de 20 à 150 ans : il n'est pas sûr que les propriétaires forestiers seront en mesure de financer une police d'assurance pendant toute la durée de ce cycle ;

- la couverture des forêts n'est assurée que par un petit nombre de grandes compagnies d'assurances, et certaines d'entre elles auraient indiqué leur intention de ne pas poursuivre leur activité dans ce secteur. Si ce mouvement se confirmait et se généralisait, on se retrouverait dans la situation paradoxale où les forêts seraient juridiquement assurables, mais ne pourraient être assurées.

Abordant le problème des dégâts causés au patrimoine architectural, le rapporteur pour avis a indiqué que leurs premières estimations s'élevaient à 600 millions de francs pour les monuments appartenant à l'Etat, à 753 millions de francs pour les monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat et à 360 millions de francs pour le patrimoine rural non protégé.

Il a rappelé que les crédits affectés à la restauration du patrimoine de l'Etat s'étaient élevés à 300 millions de francs dans le collectif budgétaire du 13 juillet, et devraient être complétés par 300 millions de francs dans le collectif de fin d'année.

Ces sommes correspondent à l'évaluation des dégâts, et permettront, dans certains cas, de compenser les retards qui avaient été pris en matière d'entretien.

Une enveloppe budgétaire de 200 millions de francs est consacrée à la restauration du patrimoine historique n'appartenant pas à l'Etat.

Enfin, les deux collectifs budgétaires devraient consacrer respectivement 20 et 45 millions de francs au petit patrimoine non protégé, mais le rapporteur pour avis a précisé que les premières informations dont il disposait ne faisaient encore état que d'un faible rythme de consommation de ces crédits.

En conclusion, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a souligné que l'exemple des tempêtes montrait la variété des problèmes et des domaines que doit prendre en compte une politique de l'environnement. Il a jugé que, si, sous cet angle, une extension des missions et des moyens du ministère n'apparaissait pas a priori choquante, toutefois, la méthode avec laquelle elle était menée, qui se traduit par un gonflement incontrôlé des effectifs et par des dysfonctionnements de gestion dont l'ADEME est le révélateur, ne pouvait recevoir l'approbation de la commission.

Il a donc proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du ministère de l'environnement.

M. Albert Vecten a jugé insuffisants les crédits consacrés dans le projet de budget à la prévention des inondations, dont il a rappelé qu'elles étaient plus fréquentes que les tempêtes. Il a en effet déploré l'insuffisance du dispositif préventif qui oblige en pratique de plus en plus souvent les collectivités territoriales à se substituer à l'Etat pour la réalisation de travaux importants comme des digues ou des barrages, et pourrait donc les rendre également responsables de l'efficacité de ces ouvrages. Il a donc jugé nécessaire de clarifier les responsabilités afférentes à la réalisation de ce type d'ouvrage, et de préciser les garanties que l'Etat pourrait apporter en cas de sinistre.

M. André Bohl a déploré que les dépenses afférentes à l'enfouissement du réseau de distribution soient laissées à la charge des collectivités territoriales qui mettent ensuite gratuitement ces infrastructures à la disposition des opérateurs. Il a en outre estimé que la tempête avait révélé le caractère incertain de la situation des collectivités territoriales affectées par la destruction du réseau qui les dessert : la prise en charge des travaux est actuellement assurée par le fonds d'amortissement des charges d'électrification, au détriment de sa vocation, qui est de financer le surcoût de l'extension des ligues électriques.

Rejoignant l'analyse du rapporteur pour avis sur le problème posé par l'assurance des forêts, il a en outre contesté la mise en oeuvre de la taxe générale sur les activités polluantes et l'utilisation de son produit, déplorant qu'il ait été distrait du financement des activités en faveur de l'environnement.

M. Serge Lagauche a rappelé que les inondations et les tempêtes étaient dans la nature des choses, et qu'il convenait en conséquence de mener une véritable réflexion sur les politiques de prévention qui doivent être mises en place sans occulter le problème de leur coût, généralement important, comme on peut le constater, par exemple, en matière d'enfouissement du réseau. Il a estimé que la difficulté de coordonner l'intervention des services de secours tenait souvent à la volonté de ces derniers de conserver les réseaux et l'organisation qui leur sont propres, et qu'il était en effet de la responsabilité du pouvoir politique d'améliorer cette coordination.

Il est convenu avec le rapporteur pour avis de l'intérêt d'assouplir certaines règles, en particulier en matière de passation des marchés, dans les situations de crise, de façon à éviter qu'un temps précieux ne soit inutilement perdu dans la mise en oeuvre de mesures d'urgence.

Prenant l'exemple des plans de prévention des risques d'inondation qui sont une incitation à prendre conscience des risques contre lesquels on ne s'est pas suffisamment prémuni, et qui, en vallée de la Seine par exemple, appellent une coopération de toutes les collectivités territoriales concernées, il a estimé que le ministère de l'environnement pouvait jouer un rôle de coordination utile qui justifie les moyens que lui attribue le projet de budget pour 2001.

M. Pierre Martin a déploré qu'aucune clarification ne soit intervenue dans les responsabilités en matière de protection du littoral, estimant que la consolidation de celui-ci devait être traitée au moins à l'échelle de l'ensemble des côtes françaises, voire même le cas échéant au niveau européen. Il a estimé que les dépenses importantes engagées localement ne permettaient pas d'apporter une réponse satisfaisante aux exigences de sécurité et risquaient en outre d'engager la responsabilité des collectivités territoriales qui auront réalisé des travaux.

Reprenant la parole, M. Albert Vecten a jugé paradoxal que les collectivités qui procèdent à des investissements engagent davantage leur responsabilité que celles qui ne font rien.

En réponse aux différents intervenants, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- les 60 millions de francs de mesures nouvelles consacrées à la prévention des inondations d'origine fluviale sont destinées à financer l'élaboration d'un atlas des zones inondables, la modernisation des services d'annonces des crues, l'amélioration de l'entretien des cours d'eau et le renforcement des ouvrages de protection des lieux habités ;

- l'enfouissement des réseaux représente une charge financière importante ; celle-ci est partiellement prise en charge par EDF quand elle est liée à un renforcement du réseau mais, dans les autres cas, elle représente une charge considérable pour les finances des collectivités locales ;

- le produit de la taxe générale sur les activités polluantes n'est pas affecté au financement de mesures favorables à l'environnement mais au fonds de financement des allégements de charges patronales de sécurité sociale créé dans le cadre du financement de la seconde loi sur les 35 heures ; la taxe s'analyse donc en fait comme un nouvel impôt ;

- en matière de politique de l'environnement, il est préférable de développer la coordination interministérielle plutôt que d'aggraver la concurrence entre les administrations, et la création d'un ministère de l'environnement de plein exercice risque plutôt de créer des difficultés.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption du projet de budget pour 2001 du ministère de l'environnement.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés aux relations culturelles, scientifiques et techniques - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Danièle Pourtaud sur les crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques pour 2001.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis
, a tout d'abord rappelé que si la présentation comptable des crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques était un moyen incontournable d'évaluer cette politique, il s'agissait néanmoins d'un indicateur médiocrement significatif compte tenu de l'hétérogénéité des chapitres du budget de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), cadre administratif et budgétaire de la mise en oeuvre des compétences du ministère des affaires étrangères dans les domaines de compétence de la commission.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a invité la commission à fonder son jugement sur une analyse des principales actions mises en oeuvre plus que sur l'évolution des crédits de la DGCID : - 0,4 % hors transferts de crédits de poste à poste.

Elle a cependant exprimé le regret que les crédits de la DGCID aient fait l'objet d'une régulation de 80 millions de francs sur l'exercice 2000, et s'est proposée de manifester ce regret lors de l'examen par le Sénat des crédits du ministère des affaires étrangères.

Abordant ensuite l'action audiovisuelle extérieure, qui bénéficie depuis 1999 d'une priorité continue, elle a noté que la totalité des moyens alloués en 2000 étaient maintenus en 2001, une mesure nouvelle de 10 millions de francs étant en outre accordée à TV5 afin d'améliorer la couverture télévisuelle du Maghreb.

Elle a rappelé à ce sujet que les autorités tunisiennes, mécontentes du traitement des élections présidentielles par les médias français, avaient interrompu la diffusion de France 2 en octobre 1999.

Le ministère des affaires étrangères tente donc de rétablir notre présence audiovisuelle au Maghreb grâce à une action conjointe de TV5 et de France Télévision. Ce projet bénéficiera en 2001 de la mesure nouvelle de 10 millions de francs allouée à TV5, et d'un redéploiement des crédits de 13 millions de francs jusqu'ici consacrés à la Tunisie.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les difficultés de la coopération entre opérateurs audiovisuels publics sur le plan international. Le groupe France Télévision, actionnaire majoritaire de TV5, qui vient de se doter d'une direction des affaires internationales, déploie des initiatives non concertées auprès de câblo-opérateurs étrangers, sans tenir compte des contrecoups possibles pour TV5, dont la diffusion sur les mêmes supports, acquise à d'excellentes conditions, pourrait en être remise en cause.

Le plan d'entreprise de TV5, élaboré en 1999, est par ailleurs mis en oeuvre de façon satisfaisante : d'une part la déclinaison des émissions diffusées à partir de Paris en cinq signaux régionaux est achevée, d'autre part, à la fin de cette année, la numérisation de l'ensemble du processus de production et de diffusion sera elle aussi achevée. C'est ainsi que TV5 a pu se transformer sur l'Afrique en chaîne d'information continue et a largement participé à l'information de la population sur le déroulement des crises récentes, en particulier en Côte d'Ivoire.

Deux chiffres démontrent cette réussite : les écrans publicitaires sont pleins (8 millions de francs en 2000 et 12 millions de francs en 2001) et le potentiel de réception a augmenté de 50 % entre juin 1998 et août 2000. La couverture de TV5 est devenue plus importante que celle de la BBC.

Les principaux axes du budget pour 2001seront les suivants :

- développer le sous-titrage ;

- conforter le rôle de vitrine du cinéma français de TV5 en rajeunissant les films diffusés, initiative que des crédits non reconductibles pourraient soutenir en permettant à TV5 de procéder à la diffusion mensuelle d'un film récent pour un coût unitaire d'environ 1 million de francs ;

- développer l'utilisation d'internet avec le lancement d'un portail de la francophonie.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a aussi indiqué que la crise de TV5 Amérique, entité sous contrôle canadien, indépendante de la chaîne européenne et chargée de gérer les trois signaux diffusés vers le Canada, les Etats-Unis et l'Amérique latine, pourrait être sur le point de se résoudre. Le président de TV5 Europe, ayant récemment présenté sa candidature à la présidence de TV5 Amérique pour essayer de régler les problèmes causés par les médiocres performances du pôle américain, s'est heurté au refus du Canada. Après que les européens eurent à leur tour refusé de nommer un nouveau président canadien, les ministres responsables de TV5 ont décidé le 27 octobre la création au niveau mondial d'une entité multilatérale éditrice d'un programme réseau et gérée par un seul conseil d'administration. La France a annoncé à cette occasion son intention de confier à TV5-Satellimages le signal pour l'Amérique latine, et a réservé sa position sur l'avenir du signal destiné aux Etats-Unis.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a rappelé par ailleurs que TV5 avait réussi à fédérer plus de 22.000 enseignants du français dans le monde afin de favoriser l'utilisation pédagogique des programmes.

Abordant ensuite l'enseignement français à l'étranger, elle a indiqué que la dotation de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) progresserait en 2000 de 2,08 %. Cette progression comprend une mesure nouvelle de 10 millions de francs en faveur des bourses scolaires destinées aux enfants français, et une mesure de 2 millions de francs pour le développement des nouvelles technologies de la communication dans les établissements scolaires.

Elle a aussi évoqué la réforme des rémunérations, rendue nécessaire par les disparités qui existent entre les salaires des expatriés, des résidents et des recrutés locaux. Elle a rappelé que l'Agence avait obtenu l'arrêt du processus de transformation des postes d'expatriés en postes de résidents, et noté que cet acquis ne réglait pas l'ensemble des problèmes.

Un groupe de travail réunissant l'administration des affaires étrangères, l'AEFE et les organisations syndicales a été constitué afin de réfléchir à la refonte des statuts des enseignants. Des majorations familiales ont d'ores et déjà été instaurées au bénéfice des personnels résidents ayant des enfants à charge. Quant à la refonte des statuts, elle sera entreprise en vue d'une mise en oeuvre pour la rentrée 2001.

L'impatience se manifeste cependant : les personnels des établissements français du Maroc ont ainsi lancé une grève pour demander que les promesses du ministère sur la prise en charge partielle de la couverture sociale des recrutés locaux soient tenues. Les recrutés locaux demandent également à bénéficier des mesures de résorption de la précarité qui figurent dans le projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a indiqué que ce problème ferait l'objet d'amendements du groupe socialiste.

Elle a enfin évoqué l'activité de l'Association française d'action artistique (AFAA), qui a connu un nouveau départ en janvier 2000 avec un changement de statut lié à l'absorption d'" Afrique en créations ", ancienne agence culturelle du ministère de la coopération.

Elle a rappelé que l'AFAA était une association d'intérêt public jouant depuis 1922 le rôle d'opérateur de l'action artistique extérieure sous la tutelle conjointe du ministère des affaires étrangères et de celui du ministère de la culture. Sa compétence s'étend au spectacle vivant, aux arts plastiques, à l'architecture et au patrimoine.

Le changement de statut de l'AFAA a été l'occasion de préciser ses missions. L'AFAA n'est plus exclusivement tournée vers l'exportation des artistes français, mais se charge aussi de la promotion des cultures étrangères en France. Elle s'occupe aussi de favoriser la diffusion de la création africaine à l'étranger et a obtenu aux Etats-Unis d'excellents résultats sur ce plan avec des troupes de danse africaines.

Aux termes des nouveaux statuts, les missions de l'AFAA s'étendent à la coopération artistique, au développement culturel, à la formation des agents du réseau des établissements culturels français à l'étranger et à l'ingénierie culturelle.

Une convention tripartite est en cours de signature avec le ministère des affaires étrangères et le ministère de la culture, afin de préciser les modalités de mise en oeuvre et d'évaluation de ces missions.

Le ministère de la culture va renforcer sa subvention au budget de l'AFAA, qui devrait s'élever en 2001 à 140 millions de francs, dont 98 en provenance du ministère des affaires étrangères, et 6,9 en provenance du ministère de la culture. Les collectivités locales financent aussi une part significative du budget de l'AFAA, en fournissant quelque 11 millions de francs dans le cadre de conventions prévoyant le cofinancement de certaines manifestations.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a estimé très positif l'élargissement des missions de l'AFAA à la mise en valeur de la création artistique contemporaine française ou étrangère mais aussi au transfert de savoir-faire en gestion de structures ou de manifestations culturelles.

Au terme de son exposé, elle a proposé à la commission d'approuver les crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques, considérant que ceux-ci étaient orientés vers des priorités approuvées les années passées par la commission et utilisés avec le souci de l'efficacité maximale.

Un débat a suivi.

M. Jean-Paul Hugot a demandé à quelle évolution des taux d'audience correspondait l'augmentation de 50 % du public potentiel de TV5. Il a observé que le ministère des affaires étrangères maintenait au même niveau que l'an dernier sa subvention à RFI alors que la part de redevance attribuée à la station augmentera de 3,5 %, et a regretté que la dotation globale de RFI soit en 2001 insuffisante pour permettre les développements nécessaires.

Il a approuvé les projets internationaux de France Télévision, estimant indispensable que le pôle industriel de l'audiovisuel public investisse le champ international afin de participer au rayonnement de la culture et des programmes français. Si ces perspectives peuvent susciter les réticences de TV5, il n'en est pas moins indispensable que France Télévision conforte son dynamisme par une vigoureuse politique d'exportation des programmes français.

M. Jacques Legendre a jugé insuffisant de se féliciter régulièrement que notre réseau diplomatique soit le plus important du monde : il faudrait surtout, a-t-il estimé, mettre des moyens de fonctionnement convenables à sa disposition. Il a donc incité le rapporteur pour avis à insister pour que les moyens du ministère des affaires étrangères soient augmentés.

Il a indiqué qu'il était favorable à l'adoption des crédits des relations culturelles scientifiques et techniques, et a approuvé l'intention du rapporteur pour avis de dénoncer les mesures de régulation des crédits de 2000, rappelant que cette pratique met en cause la portée de l'autorisation parlementaire.

Il a demandé s'il ne serait pas opportun de poser globalement le problème des rapports avec la Tunisie, qui a coutume de prendre des mesures défavorables à la francophonie quand l'attitude de la France ne lui convient pas. Il s'est inquiété de savoir si le gouvernement tunisien n'aurait pas les moyens d'entraver la diffusion du programme de TV5 remplaçant la retransmission interrompue de France 2.

Il s'est déclaré peu optimiste sur l'évolution de TV5-Amérique, compte tenu de la crispation des autorités canadiennes sur ce dossier. Il a estimé que la modernisation de TV5 ne devait pas être entravée par la médiocre qualité du pôle américain et a rappelé que la France restait le principal contributeur au budget de TV5-Amérique.

Il a enfin estimé utile de faire état du fonctionnement satisfaisant de RFI, afin de manifester l'attachement de la France à cette radio.

M. Ivan Renar a noté la faiblesse des programmes de TV5 au Liban et a souhaité que des améliorations soient réalisées. Il a aussi estimé qu'il fallait attendre les résultats des projets internationaux de France Télévision avant d'en juger.

Il a demandé quel ministère était responsable de la promotion de la presse écrite à l'étranger, regrettant l'insuffisance notoire des moyens disponibles.

Il a enfin regretté que l'AFAA ne s'appuie pas assez sur les collectivités locales et a dénoncé à son tour la régulation des crédits de l'exercice 2000.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a présenté les réponses suivantes aux intervenants :

- l'augmentation des reprises des programmes de TV5 montre que les opérateurs étrangers du câble et du satellite ont été sensibles à l'amélioration de la grille des programmes. Plusieurs études démontrent par ailleurs l'augmentation de l'audience en Europe : + 9,5 % en Belgique et +33 % en Suisse. En Espagne, TV5 obtient une audience comparable à celle de CNN et de BBC World. En France, où le Parlement a inséré dans la loi du 30 septembre 1986 l'obligation pour les réseaux câblés de distribuer TV5, celle-ci est la seconde chaîne d'information après LCI : de 1998 à 1999 son audience a augmenté de 27 %.

Il serait excessif de juger inadaptée l'offre de TV5 au Moyen-Orient. Les Libanais ont un degré d'exigence élevé compte tenu du fait qu'ils reçoivent un très grand nombre de chaînes étrangères et françaises, " piratées " ou non, par satellite et par voie hertzienne terrestre. TV5 n'en joue pas moins son rôle au Liban et dans l'ensemble de la zone. Il est vrai que les films diffusés sont souvent anciens. La chaîne souhaiterait avoir les moyens de diffuser régulièrement un film récent afin de rajeunir sa programmation, et il est souhaitable que le Parlement puisse l'y aider ;

- la dotation du ministère des affaires étrangères à RFI sera maintenue en 2001. Le budget de la station, qui n'en augmentera pas moins de quelque 25 millions de francs, est consacré pour 80 % aux dépenses de personnel, ce qui implique d'année en année des augmentations automatiques importantes et réduit les moyens disponibles pour des actions nouvelles. Il est vrai aussi que son personnel est la principale richesse de la station. Il faut se féliciter à cet égard que des collaborations aient pu être mises en place avec TV5, qui fait de plus en plus appel aux correspondants de RFI. Cela a facilité en Côte d'Ivoire la transformation de TV5 en une chaîne d'information continue à l'occasion des événements récents ;

- les missions des organismes de l'audiovisuel extérieur ont été redéfinies il y a près de trois ans afin d'éviter une concurrence conduisant nécessairement, l'expérience le montre, au gaspillage de l'argent public. Les ambitions internationales de France Télévision ne doivent pas rééditer une telle situation. Au demeurant, France Télévision dispose rarement des droits mondiaux sur ses programmes. Il serait plus simple pour elle d'envisager dans une perspective internationale le lancement de ses programmes numériques, en faisant dès l'abord l'acquisition des droits internationaux, que de tenter de diffuser à l'étranger les programmes actuels des deux chaînes généralistes. En tout état de cause, il importe que France Télévision cherche à collaborer avec TV5 et avec Arte, mais aussi avec les autres télévisions publiques européennes, beaucoup restant à faire sur ce plan ;

- le budget de fonctionnement du ministère des affaires étrangères est faible par rapport à l'importance du réseau, et il est vrai que le personnel, diplomatique ou enseignant, connaît des situations parfois insatisfaisantes. C'est ainsi que des grèves éclatent, telles que celle du personnel de l'enseignement français au Maroc, ce qui risque de donner une mauvaise image de la France à l'étranger ;

- le risque d'interruption par les autorités tunisiennes du programme que TV5 et France 2 diffuseront en Tunisie est faible dans la mesure où il ne s'agit plus d'une diffusion par voie hertzienne terrestre mais par satellite. En ce qui concerne l'attitude du gouvernement tunisien, les autorités françaises ont récemment fait savoir ce qu'elles pensaient de sa pratique de la démocratie ;

- les crédits d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger, en augmentation en 2001, sont gérés par le ministère de la culture et de la communication ;

- la coopération avec les collectivités locales est un des principaux axes de l'AFAA. En 2000, 22 millions de francs ont été consacrés à quelque 250 actions de coopération décentralisée. Les collectivités locales ont fourni la moitié de ce montant.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques pour 2001.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à l'enseignement technique pour 2001 - Examen du rapport pour avis

Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. - Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Hélène Luc, sur les crédits de l'enseignement technique pour 2001.

Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis
, a indiqué que l'enseignement professionnel bénéficierait en 2001 d'un train de mesures nouvelles qui trouvent leur traduction dans un effort budgétaire conséquent, alors que rarement les besoins en formation qualifiés ont été aussi importants, du fait d'une croissance économique retrouvée.

Elle a souligné que cet élan nouveau était marqué en particulier par la rénovation pédagogique, la première étape du plan pluriannuel de recrutement d'enseignants, et la revalorisation attendue du statut des professeurs de lycée professionnel.

Elle a constaté avec satisfaction que ces engagements reprenaient plusieurs propositions formulées depuis plusieurs années par la commission à l'occasion de l'examen des crédits de l'enseignement technique.

Elle a noté que, dans de nombreux secteurs d'activités, les employeurs éprouvaient de grandes difficultés à recruter une main-d'oeuvre jeune et qualifiée et que les besoins étaient tels que certains employeurs n'hésitaient plus à embaucher des jeunes en cours de formation, à l'issue de leur stage, en complétant leur qualification au sein de l'entreprise.

Elle a estimé que, pour répondre à ces besoins et à l'émergence de nouveaux métiers, l'enseignement professionnel devait nécessairement moderniser ses formations offertes à tous les niveaux et créer de nouveaux diplômes en concertation avec les professions.

Elle s'est ensuite interrogée sur les raisons d'une désaffection très préoccupante des élèves, qui touche tout particulièrement la filière professionnelle, et elle a constaté que celle-ci, qui assure pourtant le plus souvent à ses diplômés un taux d'embauche élevé, notamment à l'issue de ses formations d'excellence, souffrait encore d'un problème d'image.

Elle a estimé que la voie professionnelle ne pouvait à elle seule remédier au problème de l'échec scolaire qui prend sa naissance à l'école et qui se perpétue au collège, noeud de toutes les difficultés : à cet égard, elle a souligné qu'une étude récente de l'INSEE mettait en évidence le poids prédominant du revenu et des conditions de vie des familles sur la réussite des élèves et la faible incidence des réformes pédagogiques sur la réduction de l'échec scolaire ; elle a estimé que les élèves de l'enseignement professionnel devraient bénéficier d'aides plus adaptées pour réduire ces inégalités.

S'agissant de l'évolution des crédits, Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis, a précisé que l'enseignement professionnel bénéficierait en 2001 d'un milliard de francs de mesures nouvelles : pour l'essentiel, 350 millions de francs seront affectés à la création de quelque 2.500 emplois nouveaux de professeurs de lycée professionnel (PLP) et 555 millions de francs à des crédits d'heures supplémentaires.

Elle a indiqué que ces emplois nouveaux se ventilaient entre 180 créations " nettes " d'emplois de PLP, 400 emplois résultant de la transformation d'heures supplémentaires, 1.150 emplois destinés à résorber l'emploi précaire, 300 emplois de chefs de travaux et la consolidation de 380 emplois en surnombre.

Elle a également indiqué que l'enseignement professionnel devrait bénéficier du quart des 1.300 nouveaux emplois de personnels ATOS créés dans le second degré.

Elle a noté que 555 millions de francs de crédits d'heures d'enseignement devraient permettre de réduire, de 23 à 18 heures, l'obligation de service des PLP dispensant un enseignement pratique, de financer le suivi pédagogique des périodes en entreprise ainsi que les heures de soutien dans les matières générales.

Elle a enfin indiqué que plus de 30 millions de francs permettront de doubler le montant de la prime d'équipement des élèves, qui passera à 2.200 F.

Soulignant l'importance de cet effort budgétaire, elle a rappelé que quelque 600 millions de francs de crédits nouveaux avaient été accordés à l'enseignement professionnel dans le dernier collectif budgétaire.

Le rapporteur pour avis s'est ensuite interrogé sur l'utilisation et l'affectation des emplois au sein de l'éducation nationale, en indiquant que, selon certaines organisations, plusieurs milliers de postes de PLP auraient été transférés dans le cadre d'une globalisation des moyens du second degré, pour recruter davantage de certifiés et agrégés et dégager des supports pour les rémunérer : dans le même temps, les concours de PLP auraient été sous-calibrés depuis le milieu des années 90, ce qui aurait entretenu une forte précarité de l'emploi dans les lycées professionnels. Dans le prolongement des travaux de la commission d'enquête du Sénat sur l'éducation, elle a souhaité que la commission demande sur ce point des explications au ministre délégué.

En l'absence de toute indication sur la ventilation des emplois annoncés au titre du plan pluriannuel, elle a exprimé le souhait que le ministre précise la part de ces emplois qui sera affectée à l'enseignement professionnel.

Elle a ensuite évoqué le problème très préoccupant de l'évolution des effectifs dans les lycées professionnels, en rappelant que ces établissements avaient perdu 20.000 élèves à la rentrée 1999 et presque 30.000 élèves à la rentrée 2000, soit trois plus que les filières générales.

Elle s'est interrogée sur les raisons de ce mouvement de reflux des orientations vers l'enseignement professionnel et a fait observer que cette baisse des effectifs était appelée à se poursuivre puisque les lycées professionnels devraient perdre encore 32.000 élèves entre 2001 et 2005.

Elle a estimé que cette évolution était d'autant plus préoccupante qu'elle s'inscrivait dans une conjoncture de croissance des embauches due à une reprise de l'emploi et à une mobilité professionnelle accrue : d'après la dernière enquête du Medef, 800.000 offres d'emploi resteraient non pourvues, et selon l'INSEE, plus de la moitié des industriels font état de difficultés de recrutement.

Elle a souhaité une meilleure réactivité du système éducatif aux besoins de l'économie et que l'enseignement professionnel, en liaison avec les professions, développe l'attractivité de ses formations en modernisant ses diplômes, sauf à assister en spectateur à la reprise économique et à laisser les employeurs assumer eux-mêmes la qualification de leurs salariés : une réflexion doit ainsi être engagée sur les finalités de l'enseignement professionnel, en liaison avec celle menée sur l'école et le collège.

Elle a ensuite évoqué les orientations pédagogiques annoncées qui se traduiront d'abord par un allégement des horaires des élèves et par l'introduction des projets pluridisciplinaires à caractère professionnel.

Elle a indiqué qu'une aide individualisée dans les disciplines générales serait offerte en CAP et en BEP et que les élèves préparant ces diplômes bénéficieraient désormais de cours d'éducation civique, juridique et sociale.

La généralisation du projet pluridisciplinaire à caractère professionnel devrait, quant à elle, permettre de développer le travail en équipes : la création de 300 emplois de chefs de travaux et le financement d'équipements informatiques dans le dernier collectif devraient faciliter sa mise en place qui a été reportée au début de 2001 afin de sensibiliser les équipes pédagogiques à ces nouvelles méthodes d'enseignement.

Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis, a ajouté que le renforcement de l'encadrement pédagogique des élèves passait aussi par un meilleur suivi des stagiaires en entreprise, près de 300 millions de francs étant affectés à cette mesure.

S'agissant des aides sociales accordées aux lycéens professionnels, elle a rappelé que 38 % d'entre eux étaient boursiers, contre 27 % dans la filière technologique et 17 % dans la filière générale : elle a indiqué que la prime d'équipement dont le montant sera doublé s'ajoutait à la prime de qualification et aux deux parts supplémentaires de bourses dont bénéficient déjà les boursiers de la voie des métiers. Au total, l'enseignement professionnel bénéficiera de 1,5 milliard de francs au titre des aides sociales.

Elle a rappelé que le ministre délégué étudiait le principe d'une généralisation de la rétribution des stages, celle-ci devant faire l'objet, tant pour son montant que pour les moyens de son financement, d'une négociation avec les partenaires concernés et déboucher sur un accord-cadre national.

Elle a fait observer qu'une telle formule serait de nature à assurer une égalité de traitement entre les lycéens professionnels et les apprentis, mais qu'il ne faudrait pas qu'elle ait pour conséquence de réduire le nombre des stages proposés par les entreprises.

Evoquant la reconnaissance attendue de la fonction de PLP, elle a précisé que la réduction des obligations de service de ces enseignants de 23 à 18 heures hebdomadaires bénéficierait aux enseignants de spécialités qui représentent 40 % des PLP ; elle a ajouté que cet alignement répondait à une revendication ancienne et justifiée par le fait que l'exercice de ces fonctions a profondément changé du fait de l'évolution technologique. Elle s'est toutefois étonnée que les PLP enseignant en section d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) restent à l'écart de cet alignement horaire et a souhaité que le ministre délégué fournisse les raisons d'une telle discrimination.

Elle a indiqué que la reconnaissance de la fonction passait également par une réduction de la précarité des PLP : le projet de budget devrait ainsi permettre de titulariser 1.150 maîtres auxiliaires, contractuels et vacataires, pour un coût de 77 millions de francs, en application du protocole d'accord sur la résorption de la précarité dans la fonction publique.

Elle a ajouté que l'extinction du premier grade des PLP et que l'extension de l'accès des PLP à la hors classe participaient aussi à la revalorisation statutaire attendue par ces enseignants.

Le rapporteur pour avis a ensuite exposé les mesures annoncées par le ministre délégué pour conforter l'enseignement professionnel et en faire une voie de réussite.

Elle a indiqué que cet objectif passait d'abord par une orientation positive des élèves vers les diverses filières des métiers : un entretien dit de plan de carrière à 15 ans serait organisé et d'abord expérimenté dans cinq académies, afin de réduire les sorties du système éducatif sans qualification ni diplôme. Elle a rappelé à cet égard que 96.000 élèves sortaient encore du système éducatif sans aucun diplôme et 60.000 sans aucune qualification.

Elle a noté que le ministre délégué envisageait la création dans chaque lycée professionnel d'une classe de troisième d'orientation professionnelle, cette création devant accompagner une rénovation des classes de quatrième et de troisième technologiques qui étaient appelées à disparaître en application de la réforme pédagogique du collège de 1996 : elle a constaté que près de 56.000 élèves étaient encore scolarisés dans ces classes, pour l'essentiel en lycée professionnel, et a souhaité que la prochaine réforme du collège se prononce aussi sur l'avenir de ces classes qui ne doivent plus être des filières de relégation.

Evoquant enfin les mesures envisagées pour améliorer la lisibilité et la fluidité de la filière professionnelle, elle a observé que la création de lycées des métiers thématiques devrait se traduire par une modification de la nomenclature des filières, ce qui conduira à réexaminer le contenu des diplômes, à établir un lien clair entre le diplôme et le métier et à classer les licences professionnelles par métier.

Elle a ajouté que le regroupement des diverses formations professionnelles sur un même site permettrait d'améliorer encore la lisibilité de la filière professionnelle, ce qui suppose aussi une actualisation des schémas régionaux des formations. Elle a signalé qu'un tel regroupement était particulièrement utile pour des élèves d'origine modeste qui peuvent éprouver des difficultés à se projeter dans l'avenir.

Elle a enfin noté que des passerelles devraient être développées entre les filières afin de faciliter les poursuites d'études, étant rappelé que 17 % seulement des diplômés professionnels accèdent à l'enseignement supérieur : tout BEP devrait ainsi déboucher sur un baccalauréat professionnel relevant de la même filière et tout " bac pro " devrait faciliter la poursuite d'études supérieures via un bac technologique. Elle a rappelé à cet égard qu'un décret permettait désormais aux bacheliers professionnels de conserver le bénéfice de leurs notes au-dessus de la moyenne dans les matières générales, s'ils souhaitent se présenter à un baccalauréat technologique.

Elle a toutefois observé que la moyenne des notes obtenues par les lauréats du " bac pro " dans les disciplines générales était particulièrement faible, que les bacheliers professionnels obtenaient le plus souvent leur diplôme à un âge avancé et qu'ils pouvaient être dissuadés, pour cette raison, de poursuivre leurs études.

Elle a également rappelé que la finalité du baccalauréat professionnel était l'insertion professionnelle immédiate, ce qui n'exclut pas un recours ultérieur à la formation continue.

Sous réserve de ces observations, compte tenu de l'effort budgétaire prévu et des perspectives annoncées, le rapporteur pour avis a demandé à la commission de donner un avis favorable aux crédits de l'enseignement technique pour 2001.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Albert Vecten a estimé que l'évolution préoccupante des effectifs dans l'enseignement professionnel, compte tenu des besoins de notre économie, appelait un effort d'information et d'orientation des élèves dès le collège, qui souvent, d'ailleurs, ne connaissent plus la réalité des métiers, y compris de ceux exercés par leurs parents, et il a regretté à cet égard que l'éducation nationale manque de personnels d'orientation. S'interrogeant par ailleurs sur les raisons d'une réduction de l'obligation de service des PLP, il a insisté sur l'importance du suivi pédagogique des stagiaires en entreprise.

M. Roger Hesling a souligné la nécessité d'un effort en faveur de l'enseignement professionnel et a confirmé que de nombreux élèves se voyaient proposer une embauche avant la fin de leur formation.

Evoquant le volume encore important du chômage, il a par ailleurs souhaité qu'une formation professionnelle accélérée soit proposée aux chômeurs adultes.

M. Pierre Laffitte a estimé que les lycées professionnels avaient un rôle considérable à jouer en matière de formation professionnelle initiale ou continue, notamment en raison de l'évolution rapide des métiers, et a noté que les formations qu'ils offrent étaient désormais en concurrence avec celles débouchant sur des certifications que proposent d'autres opérateurs publics ou privés.

Il a souhaité que l'enseignement professionnel et ses enseignants contribuent à répondre aux nouvelles demandes de formation, selon des formules qui pourraient être inspirées de l'exemple des groupements d'établissements pour la formation des adultes (GRETA).

Il a cité à cet égard la formation au métier de " web master ", désormais proposée à Sophia Antipolis aux chômeurs, en liaison avec l'ANPE.

M. Adrien Gouteyron, président, a exprimé la crainte qu'une rétribution obligatoire des stagiaires n'entraîne une réduction du nombre des stages proposés par les entreprises.

Il s'est interrogé sur la nature des futures classes de troisième d'orientation, et sur ce qui les différencierait des classes de quatrième et de troisième technologiques qu'il est par ailleurs prévu de rénover. Il a demandé si ces classes d'orientation étaient appelées à rester des classes de collège, assurant une formation générale commune, ou à devenir des structures autorisant une orientation précoce vers les filières professionnelles. Il a souhaité que leur rôle soit précisément défini, sauf à créer une nouvelle filière de relégation.

Répondant à ces interventions, Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- si de nombreux jeunes ne connaissent pas le métier exercé par leurs parents, d'autres sont encore moins motivés dans leur orientation scolaire et professionnelle du fait que leurs parents sont au chômage ;

- des actions de formation adaptées permettent d'orienter les jeunes en grande difficulté, et désoeuvrés, vers des activités professionnelles, comme l'ont démontré certaines expériences menées dans le département du Val de Marne ;

- si le chômage concerne les adultes, il touche aussi les jeunes diplômés, les jeunes chômeurs sans qualification relevant plutôt de stages d'insertion adaptés à leur situation ;

- la réduction de l'obligation de service des PLP répond à une vieille revendication des intéressés, relayée à des titres divers par leurs organisations syndicales ; cet alignement sur les obligations d'autres catégories d'enseignants est justifié par l'évolution des formations dites de spécialités qui suppose désormais un travail important de préparation des cours et de corrections ;

- le suivi pédagogique des stagiaires est extrêmement bénéfique pour les jeunes et conduit aussi les entreprises à être plus rigoureuses sur le contenu des stages proposés ;

- les PLP pourraient sans doute participer davantage à des actions de formation extérieures, de type GRETA, notamment dans la cadre de la formation aux nouveaux métiers ;

- il conviendra de demander au ministre, lors du débat budgétaire, des précisions sur la nature des nouvelles classes de troisième d'orientation et sur leur articulation avec les classes de quatrième et de troisième technologiques rénovées.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé, à l'unanimité des commissaires présents, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement technique pour 2001.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à la recherche scientifique et technique - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Laffitte sur les crédits de la recherche scientifique et technique pour 2001.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget civil de recherche et développement (BCRD) pour 2001 s'élevait à 55.865  millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 2,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.

Il a indiqué que d'après le rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, cette progression résultait en partie d'un changement du périmètre du BCRD : certains crédits de l'Institut de protection et de santé nucléaire, qui n'auraient auparavant pas été pris en compte dans le BCRD, y auraient été intégrés, à l'occasion du transfert de l'Institut au ministère de l'environnement.

Le rapporteur pour avis a regretté que les recettes tirées de l'attribution des licences d'exploitation des réseaux UMTS ou les fruits de la croissance économique n'aient pas contribué au financement de la recherche et de l'innovation, qui participe pourtant à la construction de l'avenir, ce qui aurait été dans la ligne des engagements affichés au sommet européen de Lisbonne.

Il a estimé que, compte tenu du retard pris par l'effort français en matière de recherche, dénoncé récemment encore par l'académie des sciences, la progression du BCRD ne constituait qu'un début de rattrapage et qu'elle devrait à l'avenir être confirmée, comme pouvait le laisser espérer la hausse de 6,4 % des autorisations de programme.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait la création de 305 emplois dont 265 dans les établissements publics scientifiques et technologiques, et de 40 emplois au ministère de la culture pour l'établissement de la carte archéologique. Les créations d'emplois dans les établissements publics se répartissent entre 130 emplois de chercheurs et 135 emplois d'ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA). Il a relevé qu'elles étaient plus importantes que l'année dernière et que leurs bénéficiaires étaient très ciblés : il s'agit principalement de l'institut national de la recherche en informatique et automatique (116 postes), de l'institut national de la santé et de la recherche médicale (74 postes) et du centre national de la recherche scientifique (70 postes).

Il s'est félicité de ce traitement différencié, notant qu'il correspondait aux priorités sectorielles du ministère, et répondait à la volonté d'initier une gestion prévisionnelle et pluriannuelle des effectifs. Il a estimé que ces orientations répondaient en partie aux voeux formulés depuis longtemps par la commission en faveur de priorités claires, et d'un traitement privilégié des organismes les plus efficaces et des équipes les plus dynamiques.

Il a souhaité qu'à l'avenir les priorités soient déterminées en fonction de l'efficacité de la gestion des organismes, attestée par la communauté scientifique internationale, et de la mobilité interne ou externe des chercheurs. Cette dernière devrait être complétée par une amélioration des possibilités d'accueil temporaires d'étudiants chercheurs étrangers, ou de chercheurs issus du secteur privé. Il a relevé avec intérêt que le projet de budget pour 2001 prévoyait de développer la politique d'accueil de certains établissements publics, et principalement de l'INRIA, qui bénéficiera de 80 contrats à durée déterminée, et de la possibilité d'accueillir 25 étudiants chercheurs.

Le rapporteur pour avis a estimé que la priorité affirmée en faveur des nouvelles technologies de l'information et de la communication rejoignait également les propositions avancées depuis longtemps par la commission. Il s'est félicité du renforcement des moyens et des effectifs de l'INRIA, indiquant que cet établissement public est véritablement au coeur du dispositif français de recherche en ce domaine et qu'il est chargé, avec le MIT aux Etats-Unis et un centre de recherche japonais, de la préparation de l'avenir des structures liées à internet. Il a rappelé que cet établissement était à la pointe de la recherche mondiale dans certaines thématiques, créait de nombreuses entreprises et constituait un modèle à suivre. Le contrat quadriennal qu'il a signé avec l'Etat le 18 juillet dernier prévoit, sur la période 2000-2003, de faire passer ses effectifs de 755 à 1.180 personnes, et de renforcer ses moyens financiers.

Il a également noté la création d'un nouveau département au sein du CNRS qui a vocation à regrouper les équipes travaillant sur ce domaine et recevrait une part importante des moyens nouveaux affectés au CNRS. Il a jugé que la création de cette entité répondait à un besoin fondamental, car les usages des sciences et technologies de l'information touchaient à de très nombreux domaines. Il a invité le CNRS à tirer parti de sa vocation pluridisciplinaire pour associer dans une même réflexion sur les utilisations de l'internet, les chercheurs des sciences dites " dures ", et ceux des sciences sociales.

Il a cependant estimé que, pour obtenir leurs pleins résultats, ces initiatives en faveur des nouvelles technologies de la communication et de l'information doivent être relayées par les régions françaises et a déploré que les contrats de plan Etat-région ne soient pas animés par une ambition suffisante en ce domaine.

Il a ensuite évoqué la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, estimant que le premier bilan que l'on peut tirer de son application comporte des éléments très encourageants, malgré des retards dans la publication de certains décrets.

Evoquant le premier objectif de la loi qui est d'encourager les chercheurs à la mobilité et à la création d'entreprise, il a indiqué qu'une circulaire du mois d'octobre 1999 est venue rapidement préciser la mise en oeuvre de ces dispositions. Les décrets relatifs aux plafonds de rémunération des chercheurs qui apportent leur concours à une entreprise, et à l'indemnisation des chercheurs participant à des actions de transfert de technologies, ont été pris dans l'année.

Il reste cependant encore, dans un souci de cohérence juridique, à inscrire dans les statuts des différents personnels concernés, les droits que leur reconnaît la loi sur l'innovation et la recherche.

Il a indiqué que, au 18 juillet dernier, 54 dossiers ont reçu un avis favorable de la commission de déontologie, dont 24 dossiers autorisant des fonctionnaires à quitter leur laboratoire pour créer une entreprise qui valorise leurs travaux de recherche, 23 dossiers permettant à des fonctionnaires, tout en restant dans leur laboratoire, d'apporter leur concours scientifique à une entreprise et 7 dossiers autorisant des fonctionnaires, tout en conservant leur emploi, à être membre du conseil d'administration ou du conseil de surveillance d'une société anonyme.

Il y a vu une indication forte d'un changement d'attitude dans les milieux de la recherche.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé la mise en place des incubateurs qui peuvent apporter aux créateurs d'entreprises un appui en matière de formation, de conseil, ou de financement, signalant qu'un appel à projet avait permis de sélectionner 29 projets qui ont reçu une subvention de 152,5 millions de francs.

Il s'est déclaré attentif à leur évolution et s'est félicité de leur création qui permet de favoriser la modification culturelle nécessaire dans les milieux universitaires.

Il a ensuite évoqué les difficultés rencontrées dans la mise en place des " services d'activités industrielles et commerciales ", qui sont destinés à encourager les organismes de recherche et les universités.

Leur mise en oeuvre fait toujours l'objet d'une concertation entre le ministre des finances, celui de l'éducation nationale et celui de la recherche et achoppe sur des problèmes fiscaux.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a insisté sur le nécessaire renforcement du financement des entreprises innovantes.

Il a jugé encourageant l'essor progressif du financement privé, notant que les sociétés de capital-risque drainaient actuellement 1,7 milliard de francs qui étaient investis à l'occasion de l'amorçage ou du lancement d'une entreprise, et que les fonds communs de placement à risque avaient récolté 3 milliards de francs depuis leur lancement.

Il a jugé cet apport appréciable, mais encore insuffisant au regard de l'importance des besoins de financement des nouvelles sociétés, et a estimé indispensable la mise en oeuvre de certaines formes de financement public pour renforcer le soutien au lancement des entreprises.

Il a évoqué le fonds géré par la Caisse des dépôts et consignations et alimenté par les cessions de parts de France Telecom.

La Caisse des dépôts utilise ce fonds dédié pour investir dans des fonds de capital-risque privés qui privilégient des sociétés liées aux secteurs des biotechnologies et des technologies de la communication et de l'information. Il a jugé que la Caisse faisait preuve de pertinence et d'efficacité dans ce domaine.

Il a annoncé qu'un deuxième fonds devrait être créé à l'automne 2000 et serait doté de 1 milliard de francs fournis à parts égales par l'Etat, la banque européenne d'investissement, la Caisse des dépôts et consignations.

Il a également mentionné le concours d'entreprises innovantes doté de 200 millions de francs qui a rencontré, en 2000 comme en 1999, un succès considérable : 1.805 demandes de participation ont été enregistrées et ont abouti à la sélection de 296 d'entre elles, ce qui constitue un bon début.

Le rapporteur pour avis a estimé que la dynamique lancée par l'adoption de la loi sur l'innovation au Sénat, et en particulier par son volet fiscal, était en bonne voie.

Le rapporteur pour avis a ensuite insisté sur la nécessité de développer la culture scientifique et technique.

Il a déploré que le progrès scientifique et technique ne soit plus aussi bien perçu en France et en Europe, et que l'amalgame des craintes engendrées par la mondialisation, par les organismes génétiquement modifiés, alimente un certain scepticisme sur les vertus de la connaissance scientifique.

Ces tendances sont dommageables pour la recherche car elles s'accompagnent d'une certaine désaffection des jeunes pour les études scientifiques ; elles sont préoccupantes pour le débat public car la démocratie repose sur une bonne appréhension des savoirs nécessaires à notre temps.

Il a jugé utiles et nécessaires des réalisations comme celle de la Cité des Sciences et La Villette, mais, considérant qu'elles ne peuvent toucher l'ensemble de la population, a souhaité qu'elles soient complétées par des actions décentralisées. Il a prôné le développement de pôles de démonstration rattachés aux grands musées parisiens qui joueraient le rôle de tête de réseau, et a cité en exemple les projets envisagés en Provence-Côte d'Azur et en Alsace.

En conclusion, il a indiqué que ses réserves relatives à la croissance modeste de l'effort de recherche étaient compensées par l'appréciation favorable qu'il portait sur les priorités retenues.

Il a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat, et d'adopter un amendement affectant au fonds de la recherche technologique une partie des recettes provenant de l'attribution des licences d'exploitation des réseaux UMTS.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a indiqué que l'article 23 du projet de loi de finances pour 2001 proposait de créer un compte d'affectation spéciale n° 902-33 intitulé " Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat " destiné à recevoir, en recettes, le produit de ces redevances, et, en dépenses, pour partie à financer la Caisse d'amortissement de la dette publique pour chacune des années 2001 et 2002, et pour partie à effectuer des versements au fonds de réserve pour les retraites.

Estimant que la ponction opérée sur les industries de télécommunication devrait être compensée par un accroissement du financement de la recherche dans ce domaine, ainsi que dans celui des logiciels et du multimédia, il a proposé à la commission d'adopter un amendement affectant au fonds de la recherche technologique les sommes que l'article 23, dans sa rédaction initiale, attribuait au fonds de réserve pour les retraites.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Jean-Paul Hugot a souhaité des précisions sur les affectations initialement prévues par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2001, ainsi que sur le montant des crédits concernés.

M. Jacques Legendre a demandé si le montant de recettes attendues de la cession des licences UMTS dépasserait bien, comme annoncé, les 100 milliards de francs.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a donné les précisions suivantes :

- la redevance versée par chacun des opérateurs retenus atteindra un montant total cumulé de 32,5 milliards de francs ;

- il est prévu de sélectionner quatre opérateurs, mais l'exemple britannique montre les difficultés que peut rencontrer une mise aux enchères ;

- l'article 23 prévoit d'affecter à la caisse d'amortissement de la dette publique un versement de 14 milliards de francs pour chacune des années 2001 et 2002.

MM. Jean-Paul Hugot et Jacques Legendre ont alors proposé, compte tenu de l'importance de redevances, de n'affecter au fonds de recherche technologique que 10 % des recettes attendues de la cession des licences UMTS.

Mme Danièle Pourtaud a insisté sur l'importance du problème posé par le financement des retraites et a souhaité que les moyens que le gouvernement avait prévu de lui consacrer ne soient pas détournés de cette fin.

M. Serge Lagauche a exprimé son désaccord sur l'amendement proposé par le rapporteur pour avis, estimant que la discussion du projet de budget de la recherche pour 2001 ne devait pas être l'occasion de remettre en cause le financement des retraites. Il a cependant déclaré qu'il partageait avec le rapporteur pour avis l'appréciation très positive que celui-ci avait portée sur la priorité donnée au renforcement des entreprises innovantes, à l'amélioration de la mobilité des chercheurs, et au travail en profondeur que cela dénote. Il a indiqué qu'il partageait également son analyse sur la nécessité de développer la culture scientifique dans les régions et qu'il appuierait volontiers les propositions qu'il avait avancées en ce sens.

Il s'est étonné de ce que, au terme d'une présentation qu'il a jugée très positive, le rapporteur pour avis n'ait pas donné un avis favorable au projet de budget de la recherche pour 2001.

Mme Hélène Luc a rappelé que les autorisations de programme inscrites au projet de budget de la recherche pour 2001 progressaient de 6,4 %, et a estimé que le projet de budget méritait une appréciation favorable de la commission. Elle a cité les analyses présentées au cours d'une récente réunion de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui montrent que la France n'a pas pris de retard dans son effort de recherche. Elle est certes convenue qu'au regard de l'ampleur des problèmes auxquels nous confrontent le réchauffement de la planète, le traitement des déchets nucléaires, la mise au point de réacteur du futur, une plus forte hausse des crédits de la recherche aurait été souhaitable, mais elle a rappelé le caractère positif des décisions prises pour la réalisation de l'avion A3X, et du programme Soleil de synchrotron de troisième génération. Elle a indiqué qu'elle ne pouvait donc approuver la position proposée par le rapporteur pour avis.

M. Albert Vecten s'est déclaré encore très réservé sur les résultats obtenus en matière de mobilité des chercheurs, estimant qu'il restait d'importants efforts à réaliser pour attirer des chercheurs dans les régions. Il a indiqué qu'il voterait les conclusions du rapporteur pour avis.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté un amendement complétant l'article 23 de la première partie du projet de loi de finances pour 2001 afin d'attribuer 10 % des recettes tirées de l'attribution des licences UMTS au fonds de la recherche technologique, en vue de financer la recherche en matière de télécommunications, y compris spatiales, et en matière de logiciels et de multimédias. Elle a ensuite décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet du projet de budget pour 2001 de la recherche.

PJLF pour 2001 - Crédits consacrés à la communication audiovisuelle - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Paul Hugot sur les crédits de la communication audiovisuelle pour 2001.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de l'audiovisuel public augmentaient globalement de 6,25 % en 2001, cette augmentation étant présentée par la ministre de la culture et de la communication comme la traduction concrète des engagements pris dans le cadre de la loi du 1er août 2000 à l'occasion de la réorganisation des structures de la télévision publique. Elle résulte essentiellement de la forte diminution des prévisions de recettes propres et de l'augmentation de 1 milliard 472 millions de francs des ressources publiques. L'effort fait du côté des ressources publiques est donc en partie annulé par la décision politique de diminuer les recettes publicitaires.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a constaté que la part des ressources publiques des organismes passerait de 74 % à 76,6 %, conformément aux intention annoncées par le gouvernement, notant que les résultats constatés pourraient d'ailleurs être supérieurs, si l'on extrapole les mauvais chiffres des chaînes publiques sur le marché publicitaire en 1999 et 2000. La baisse des recettes publicitaires est en effet autant subie que voulue, a-t-il jugé, principalement en raison d'une dégradation, en 1999, des parts de marché publicitaire, causée elle-même par la baisse des parts d'audience.

Si la loi du 1er août 2000 est supposée avoir changé l'environnement des chaînes et remis les organismes de l'audiovisuel public en ordre de marche, il n'en faut pas moins vérifier si le budget permet effectivement la réalisation de ces objectifs.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a rappelé à cet égard que le Sénat avait souhaité inscrire dans la loi, à travers la définition des missions, la description des moyens et la réforme des structures, la confiance que les pouvoirs publics portent à l'audiovisuel public comme instrument d'un objectif crucial : inventer et diffuser la " culture pour tous " indispensable, d'une part, à la solidité d'un lien social fondé sur les valeurs de liberté et d'égalité, et, d'autre part à la vitalité de la culture française face à la mondialisation.

Il convient donc de vérifier, au-delà de la satisfaction que peut provoquer l'augmentation des crédits, si le projet de budget porte vraiment ces ambitions.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a alors évoqué les moyens globaux du secteur public, en distinguant les modes de financement en fonction des deux grandes missions du secteur public.

La redevance doit financer, a-t-il estimé, la mission généraliste de l'audiovisuel public, sans entraver par des taux excessifs la possibilité pour les auditeurs de consacrer une part de leur " budget audiovisuel " à l'offre nouvelle de programmes payants. Il a donc approuvé le maintien des taux de la redevance à leur niveau de 2000.

Les crédits budgétaires à l'audiovisuel public constituent la seconde source de financement public. Il convient d'en fixer le montant en fonction du niveau des objectifs que les pouvoirs publics assignent à l'audiovisuel public en tant qu'instrument du rayonnement international de la culture française. Comme les fonctions traditionnelles de souveraineté de l'Etat, telles que la fonction diplomatique, cette mission doit être financée par des dotations budgétaires et non par les assujettis à la redevance. Les crédits budgétaires doivent être fixés à un niveau suffisamment élevé pour que les développements liés à la mise en oeuvre de cette mission soient assurés dans les meilleures conditions. Il convient en particulier que le pôle industriel public soit convenablement financé afin que le groupe France Télévision puisse investir le numérique de terre avec un véritable dynamisme, et pour que la télévision publique soit en mesure de tirer l'industrie française des programmes.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a estimé regrettable, de ce point de vue, que les crédits budgétaires à l'audiovisuel public soient fixés par référence aux exonérations de redevance. Le financement des nouvelles chaînes numériques publiques, non prévu par le budget de 2000, est en effet très incertain. Le coût du projet numérique de France télévision serait de 1,6 à 1,8 milliard de francs par an au terme de la période de lancement et le gouvernement a annoncé une dotation en capital de 1 milliard de francs. Or, alors qu'en Angleterre 200 millions de livres seront levés chaque année pour financer le projet numérique, les crédits budgétaires de l'audiovisuel public n'iront sans doute pas au-delà des 2,16 milliards de francs accordés en 2001 au titre de la compensation des exonérations de redevance.

Le problème se pose en outre de la répartition des ressources entre les organismes. Pour une augmentation globale des dotations de 6,1 %, le budget de RFI n'augmentera que de 3,5 %, ce qui ne laissera que de très faibles moyens au développement d'activités et de projets nouveaux. S'il convient par ailleurs de se féliciter des moyens nouveaux prévus pour Arte, il serait opportun que la marge de manoeuvre ainsi obtenue permette d'engager la chaîne dans une politique de coopération accrue avec les pays du sud de l'Europe.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a enfin évoqué l'appui public à l'industrie française des programmes, notant que 44,6 % des mesures nouvelles consenties aux organismes publics étaient affectés aux programmes. Il a estimé nécessaire de situer cet effort dans le contexte du débat européen en cours.

Lors d'un colloque sur les industries culturelles tenu à Lyon en septembre dernier, il est en effet apparu que la Commission européenne tendait à remettre à nouveau en cause les aides au cinéma et à la production audiovisuelle.

Il semble que la direction générale de la concurrence de la Commission estime que les aides nationales au cinéma et à l'audiovisuel ne doivent pas dépasser 50 % du coût de la production. Selon la DG IV, la notion d'aide engloberait en outre non seulement les subventions, mais aussi les obligations d'investissement des chaînes. L'investissement que réalise une chaîne française dans une fiction ou un film en vertu de ses actuelles obligations ne devrait donc pas dépasser 50 % du coût de cette oeuvre.

Dans une lettre du 26 septembre 2000 au ministre des affaires étrangères, cinq organisations professionnelles se sont inquiétées de ces perspectives, suggérant que soit proposée dans le cadre de la conférence intergouvernementale en préparation une modification de l'article 87 du Traité de l'Union européenne tendant à insérer la notion d'oeuvre audiovisuelle dans le corps de cet article afin de dissiper toute équivoque sur la licéité des aides au secteur audiovisuel et cinématographique.

Par ailleurs, le projet d'abandonner le principe du vote à l'unanimité du conseil des ministres pour la détermination des positions communes intéressant le secteur culturel lors des négociations commerciales internationales remet aussi en cause l'avenir des mécanismes d'aide à la production audiovisuelle.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a regretté que le gouvernement ne paraisse pas totalement mobilisé sur ces dossiers, et a souhaité que la présidence française de l'Union européenne permette de faire des industries culturelles de l'Europe un des soubassements de l'Union.

Exprimant sa crainte que les promesses de la loi du 1er août 2000 ne se révèlent en définitive un peu vaines, rappelant les mesures détaillées insérées dans cette loi pour renforcer la position des producteurs audiovisuels face aux diffuseurs et pour favoriser la circulation des oeuvres et la fluidité du marché, estimant mal perçus les enjeux les plus importants, et mal conçues les réponses du gouvernement, M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la communication audiovisuelle pour 2001.

Un débat s'est alors engagé.

Mme Danièle Pourtaud a exprimé son étonnement devant le fait que le rapporteur, après avoir approuvé un certain nombre de budgets amputant gravement les ressources de l'audiovisuel public, préconise le rejet de propositions qui augmentent très sensiblement les ressources du secteur public et réduisent sa dépendance à l'égard de la publicité, permettant l'amélioration de la qualité des programmes, comme il ressort des propos du rapporteur lui-même.

Elle a estimé que l'augmentation des ressources publiques à 76 % du montant global des ressources des organismes méritait une approbation enthousiaste, et que le courage de la ministre de la culture et de la communication lui avait permis d'obtenir les ressources budgétaires nécessaires, et d'asseoir ces dotations sur les remboursements de redevance pour les sécuriser.

Il n'est pas possible de prévoir l'avenir de la redevance dans sa définition actuelle ni de savoir si les remboursements d'exonération seront suffisants pour assurer le développement souhaitable du secteur public, mais il est clair que le choix d'une baisse des prélèvements obligatoires rendait difficile le choix d'une augmentation de la redevance. Il sera donc nécessaire d'identifier de nouvelles ressources pour l'audiovisuel public.

L'idée d'une contribution de France Télévision au rayonnement des programmes français peut être approuvée, à condition d'écarter toute concurrence à l'international, génératrice de gaspillages, avec les organismes de l'audiovisuel extérieur, TV5 en particulier. Il serait bien entendu souhaitable que France Télévision dispose des crédits nécessaires à l'achat des droits pour la diffusion internationale des programmes français, mais il conviendrait dans ce cas que la diffusion des programmes se fasse en coopération avec TV5. Il est en effet indispensable que les missions spécifiques de chaque opérateur public soient respectées.

En ce qui concerne RFI, il convient de saluer la réussite de la station et le redéploiement de ses moyens. La part des frais de personnels dans son budget suscite des glissements importants. Son budget prévisionnel de 2001 ne remet cependant pas en cause son développement.

En ce qui concerne enfin les négociations européennes, et spécialement la proposition d'adopter la règle de la majorité qualifiée dans le plus grand nombre possible de domaines, la France a clairement indiqué que l'application à la culture et à l'audiovisuel de cette proposition n'était pas négociable.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a présenté les précisions suivantes :

- la diminution de la durée des écrans publicitaires de France 2 et France 3 aura pour principale qualité de dégager des créneaux horaires pour la diffusion de programmes nouveaux ;

- la nécessaire sécurisation des ressources de l'audiovisuel public passe par le lancement, qui doit être la conséquence de la création d'un " pôle industriel " de la télévision publique, des projets de développement impliqués par l'idée de pôles industriels, plus que par une augmentation des recettes de redevance, cette ressource étant liée à la période durant laquelle la télévision d'Etat bénéficiait d'un monopole de diffusion ;

- il convient de limiter l'évolution des taux de la redevance afin de ne pas grever le budget des familles par un prélèvement excessif ;

- le rayonnement international des programmes français implique l'existence d'un grand groupe national capable de se constituer une assise internationale, ce qui implique probablement l'établissement de partenariats entre les différents opérateurs publics. Il importe que l'existence de plusieurs tutelles ministérielles sur l'audiovisuel public ne fasse pas obstacle à la mise en oeuvre de cet objectif.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la communication audiovisuelle pour 2001.