Mercredi 15 décembre 1999

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Communication audiovisuelle - Modification de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication - Audition de Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication

La commission a procédé à l'audition de Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi n° 392 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Mme Catherine Trautmann a précisé que le projet de loi réaffirmait trois principes essentiels : la nécessité d'un service public fort, la primauté des contenus sur les supports, la modernisation du système de régulation pour concilier le développement concurrentiel du secteur et l'exigence constitutionnelle du pluralisme. Elle a aussi affirmé que ce texte offrait un cadre juridique adapté au développement des nouveaux modes de communication audiovisuelle.

Elle a ensuite développé les quatre axes du projet de loi.

Il s'agit en premier lieu de " refonder " le service public et de réhabiliter l'action publique dans l'audiovisuel.

C'est ainsi que la loi va, pour la première fois, définir les missions du service public de l'audiovisuel afin d'affirmer sa légitimité non seulement en ce qui concerne l'audiovisuel classique mais aussi dans les nouvelles technologies. Le projet de loi s'appuie à cet égard sur la conception développée dans le protocole d'Amsterdam et réaffirmée dernièrement par le Conseil des ministres de la culture dans une déclaration unanime. Ces documents affirment la responsabilité des Etats dans la détermination des missions du service public et dans la fixation de leurs moyens. Les exemples étrangers montrent du reste que la conception française d'un service public fort est largement partagée en Europe.

Un autre élément plaide en faveur du renforcement de l'audiovisuel public. La multiplication des supports de communication et la spécialisation croissante des usages renforcent le besoin de grands réseaux nationaux permettant de lutter contre la segmentation des publics. Les chaînes publiques, dont l'activité n'est pas principalement soumise aux critères de la rentabilité commerciale, ont valeur de référence à cet égard.

Un audiovisuel public fort constitue par ailleurs un atout important pour l'industrie française des programmes et pour la diversité de la création audiovisuelle. Le rôle joué par La Sept-Arte en matière de documentaires de création et par La Cinquième en matière de programmes éducatifs ne peut en effet être pris en charge par les chaînes privées. Il est aussi important que le service public contribue à la qualité de l'offre dans tous les genres de programmes, y compris les jeux, les sports et le divertissement.

L'audiovisuel public dispose enfin, grâce à la richesse de ses programmes et à son savoir-faire, d'atouts remarquables pour participer à la création des services et des formats qui accompagneront le développement de la radio numérique et de la télévision numérique de terre.

Ces éléments justifient la création d'un groupe industriel et financier capable de surmonter les déficiences que connaît l'organisation actuelle de l'audiovisuel public.

Il s'agit de définir une stratégie d'investissement plus efficace pour l'ensemble des chaînes, et de leur donner un véritable poids face à des opérateurs privés de plus en plus puissants.

La loi va donc créer un véritable groupe industriel formé de chaînes complémentaires et menant une stratégie cohérente de développement industriel et technologique. Il comprendra France 2, France 3 et une société regroupant La Cinquième et La Sept-Arte, dans le respect de l'autonomie des antennes. RFO sera associée à ce groupe par le biais de contrats de développement ouvrant la voie d'une coopération efficace avec France Télévision.

TV5 et CFI s'inscriront aussi dans cette logique grâce à la participation majoritaire des chaînes publiques à leur capital.

Le projet de loi garantit par ailleurs l'autonomie de la chaîne culturelle européenne, conformément aux souhaits des partenaires allemands du GEIE Arte.

La réforme des structures est accompagnée de mesures augmentant les moyens dont les chaînes publiques disposeront. C'est ainsi que la redevance, seule ressource garantissant dans la durée l'indépendance du fonctionnement des organismes à l'égard du pouvoir budgétaire et des aléas des ressources commerciales, est maintenue. L'Assemblée nationale a d'ailleurs inscrit dans la loi l'obligation pour l'Etat de rembourser intégralement au compte spécial de la redevance le montant des exonérations.

Parallèlement, le Gouvernement a décidé d'abaisser à 8 minutes la durée horaire maximale de la publicité diffusée par France 2 et par France 3.

Cette réforme achevée, les chaînes publiques disposeront d'un milliard de francs par an pour financer l'amélioration de leurs programmes et les investissements nécessaires, notamment ceux qui accompagneront le passage à la télévision numérique de terre.

En outre, des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens seront signés entre l'Etat et les sociétés, et les mandats des dirigeants seront portés à 5 ans.

Grâce à ces mesures, l'audiovisuel public sera en mesure de mieux remplir sa mission culturelle et de participer au développement de la création et de la production, second objectif du projet de loi.

La réforme du financement du service public permettra en effet une relance sans précédent du financement de l'industrie des programmes grâce à l'apport de ressources publiques supplémentaires qu'elle permettra, mais aussi grâce au transfert d'une partie des ressources libérées par la baisse de la publicité vers les autres médias.

Mme Catherine Trautmann a estimé à 500 millions de francs le montant des sommes supplémentaires mobilisées au bénéfice de la production par ces mesures, ainsi que par le jeu des obligations de production et par l'assujettissement de l'ensemble des chaînes à la taxe finançant le compte de soutien.

Plusieurs mesures inscrites dans le projet de loi tendent par ailleurs au développement pluraliste de la production, au renforcement d'un tissu diversifié de producteurs, de distributeurs et d'éditeurs indépendants, à la fluidité des droits. Des mesures adaptées à chaque segment de la production pourront désormais être prises afin d'assurer notamment une meilleure circulation des droits et d'éviter que les producteurs ne soient dépossédés de leur patrimoine au profit des diffuseurs.

Le troisième objectif du projet de loi est l'adaptation du système de régulation afin d'accompagner le développement des nouveaux services et d'encourager le renforcement de grands groupes français capables de s'affirmer au plan international. C'est pourquoi le Gouvernement n'a pas souhaité éditer des prohibitions ou des règles impératives d'organisation des opérateurs. Il a estimé plus efficace de renforcer les procédures de régulation existantes. C'est ainsi que le CSA pourra mieux garantir l'indépendance des diffuseurs à l'égard des intérêts économiques, et notamment des marchés publics, en recherchant avec les opérateurs les mesures les mieux adaptées à chaque situation. Il peut s'agir en particulier de la création de postes de médiateur, de la mise en place de sociétés de rédacteurs, d'élaboration de codes de déontologie.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de la concurrence pourra contrôler, à l'avenir, la concentration économique des diffuseurs, selon le droit commun de la concurrence, dans le cadre de procédures prévoyant la consultation systématique du CSA. Ce dernier disposera, au cours de la procédure d'attribution des fréquences, de pouvoirs d'information élargis, et les critères lui permettant de ne pas recourir à la reconduction automatique des autorisations seront précisés.

La loi incitera aussi le CSA à attribuer aux radios associatives une proportion suffisante des fréquences et à veiller à ce que le public ait accès à des stations généralistes contribuant à l'information politique générale.

Enfin, la loi prévoit l'élaboration de dispositions obligeant les distributeurs de bouquets de services à englober dans leur offre une proportion minimale de chaînes indépendantes. Ces éléments seront précisés dans le cadre d'un régime juridique de la diffusion satellitaire reposant sur le principe de la déclaration préalable alors que l'offre câblée restera soumise à un régime d'autorisation par le CSA.

Le quatrième axe de la réforme de la loi de 1986 est la prise en compte des évolutions technologiques, notamment sur trois points : la responsabilité des hébergeurs de services et des fournisseurs d'accès à l'internet, le développement de la télévision numérique de terre et les télévisions locales.

En ce qui concerne la responsabilité des hébergeurs et des fournisseurs d'accès, il est nécessaire d'établir que le responsable du contenu est son auteur ou son éditeur. Le système de responsabilité en cascade est en effet inadapté à la situation des prestataires techniques des réseaux numériques, même si ceux-ci ne doivent pas être totalement exonérés de leur responsabilité. Tout en précisant les contours de cette responsabilité, le projet de loi renforce la liberté qu'offre l'internet en supprimant le régime de déclaration préalable des sites.

En ce qui concerne les télévisions locales, il est nécessaire de réfléchir à un dispositif facilitant la création de télévisions de proximité tout en veillant au maintien de certains équilibres en matière d'attribution des fréquences, de répartition des ressources publicitaires et de gestion des ressources des collectivités locales. Le statut des télévisions de proximité pourrait, dans ces conditions, prévoir l'attribution de fréquences à des associations, l'allocation d'une part des fréquences aux télévisions associatives, la légalisation des subventions des collectivités locales sous certaines conditions, l'aménagement de la réglementation des contenus et un soutien accru à la production d'oeuvres audiovisuelles.

En ce qui concerne enfin la numérisation de la diffusion hertzienne terrestre, Mme Catherine Trautmann a indiqué que le Gouvernement avait lancé une large concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, et qu'un groupe de travail réunissant les administrations et les autorités de régulation avait été chargé d'élaborer des propositions en ce qui concerne les modalités économiques et juridiques de l'introduction de cette technologie. Le président du groupe de travail devrait, le 15 janvier prochain, remettre un rapport au vu duquel le Gouvernement prendra ses décisions.

Mme Catherine Trautmann a présenté quelques objectifs d'ores et déjà définis :

- élargir à l'ensemble des foyers français la nouvelle offre de programmes ;

- favoriser le développement de l'expression locale et associative. Elle a précisé à cet égard que le numérique de terre ne doit pas retarder le lancement des télévisions locales analogiques ;

- assurer la qualité et la diversité des programmes diffusés. Des mesures d'accompagnement, que le centre national de la cinématographie est en train d'étudier, seront sans doute nécessaires sur ce plan ;

- permettre aux industriels français de confirmer leur compétitivité sur les marchés internationaux ;

- permettre une meilleure utilisation du spectre hertzien en libérant à terme des fréquences utilisées par la diffusion analogique.

Mme Catherine Trautmann a estimé qu'il serait nécessaire d'atteindre ces objectifs en veillant au respect de deux conditions essentielles :

- ne pas compromettre l'équilibre du paysage audiovisuel français entre le câble et le satellite, les services gratuits et les services payants, les opérateurs historiques et les nouveaux entrants, les télévisions nationales et les offres locales ;

- assurer le respect des grands principes qui fondent notre droit de l'audiovisuel : la sauvegarde du pluralisme, l'égalité de traitement, la qualité et la diversité des offres de programmes, le développement de la production et de la création audiovisuelles. Le numérique terrestre ne doit pas conduire à une déréglementation.

Un débat a suivi.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur du projet de loi, a relevé dans les propos du ministre le souhait que le débat au Sénat soit l'occasion de quelques avancées permettant de mieux adapter la loi du 30 septembre 1986 aux implications des avancées technologiques et à la demande de communication exprimée par le public.

Mme Hélène Luc a estimé que le projet de loi envisageait de manière ambitieuse le devenir de l'audiovisuel public, citant notamment la diminution des recettes publicitaires, la création du groupe France Télévision, la création de contrats d'objectifs et de moyens. Elle a demandé si des amendements seraient présentés pour préparer le passage à la diffusion numérique de terre, et a estimé que le Parlement devait être plus étroitement associé, à l'avenir, à l'orientation de la télévision publique.

M. Louis de Broissia a demandé si le projet de loi mentionnait l'audiovisuel extérieur, s'il y aurait un débat sur l'économie du numérique de terre et de la télévision locale - citant en particulier le partage entre services gratuits et services payants et le régime de la publicité - et si la régulation d'internet serait abordée au cours du débat. Il a aussi noté que les instances européennes avaient considéré favorablement le maintien de l'exclusivité de la diffusion des chaînes publiques par TPS et a regretté que le projet de loi ne traite pas de la convergence des systèmes d'information.

M. Pierre Laffitte a regretté que le projet de loi prévoit une simple mise en relation de France Télévision avec RFO et l'audiovisuel extérieur, et qu'il accorde peu de place à la société française de production et à l'Institut national de l'audiovisuel (INA). Il a estimé à cet égard que les relations entre l'INA et la banque des programmes et des services (BPS) de La Cinquième devaient être plus étroites. Il a estimé par ailleurs qu'il devenait indispensable d'envisager les systèmes de régulation destinés à accompagner la diffusion croissante de services de télévision sur internet. Il a enfin posé le problème des relations à établir entre l'Autorité de régulation des télécommunications, l'Agence nationale des fréquences et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Mme Danièle Pourtaud s'est félicitée de ce que le projet de loi renforce le service public de l'audiovisuel et ouvre la voie à un meilleur équilibre entre le secteur public et le secteur privé. Elle a mentionné à cet égard la diminution de la durée des messages publicitaires de France télévision, la création d'un groupe industriel fort et la garantie de ressources dont il bénéficiera. Elle a insisté sur la nécessité de faire progresser les ressources du secteur public afin de lui permettre de relever les défis auxquels il aura à faire face, et a mentionné la possibilité d'accorder un apport en capital à France Télévision.

Elle a estimé qu'il fallait supprimer l'exclusivité de la diffusion des chaînes publiques par TPS, et créer une obligation de reprise par l'ensemble des bouquets satellitaires, afin de garantir l'accès de l'ensemble des téléspectateurs à l'offre publique.

Elle a noté des incertitudes pesant sur l'économie des télévisions locales, estimant qu'il était plus facile d'identifier le rôle qu'elles pourraient jouer dans la diffusion numérique de terre. Elle a estimé que l'expression associative devait trouver sa place dans la communication locale, et a noté qu'il serait nécessaire de mettre en place des concours financiers dans ce domaine.

Elle a constaté par ailleurs que la diffusion numérique de terre permettrait d'offrir à l'ensemble des Français un accès à l'offre de service de communication audiovisuelle la plus large, tout en estimant qu'il convenait pour l'instant de se concentrer sur la définition des principes afin de se donner les moyens de réussir. Elle a relevé qu'une des clés de la réussite sera l'adhésion des téléspectateurs à cette nouvelle technique, citant aussi la définition d'un calendrier précis, la diffusion simultanée en analogique et en numérique des services nationaux de télévision, la place du secteur public dans le numérique, la place qu'il faudra reconnaître aux programmes régionaux et locaux. Elle a enfin noté la nécessité de réfléchir au mode d'attribution des multiplexes.

M. Victor Reux a rappelé qu'un audit avait critiqué le coût de fonctionnement de la station de RFO à Saint-Pierre-et-Miquelon, et que des mesures telles que la diminution du personnel, ou même la suppression de la station, paraissaient envisagées. Il a estimé qu'il ne fallait pas créer un hiatus entre les investissements consentis afin d'élargir la diffusion de RFO vers le Canada, et le niveau des moyens qui seront accordés à la station dans l'avenir.

M. André Diligent a exprimé ses doutes sur le mode de recrutement que le projet de loi prévoit pour le futur comité consultatif des programmes.

En réponse à ces questions, Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, a apporté les précisions suivantes :

- les contrats d'objectifs fixeront, de façon précise pour trois ans et en termes prévisionnels pour cinq ans, les objectifs de développement des organismes de l'audiovisuel public.

Le contrat d'objectifs de l'INA, en cours d'élaboration, permettra de cerner avec précision l'architecture de ces documents. Ceux-ci permettront d'identifier la situation de chaque entreprise et définiront ses objectifs de gestion. Ils devraient aussi permettre de pallier les inconvénients de l'annualité budgétaire et de mettre fin à la pratique qui consiste à fixer à un niveau excessif les estimations de recettes publicitaires. Le Parlement recevra un rapport annuel sur leur exécution ;

- le chantier du numérique de terre pourra être ouvert devant le Sénat. Cependant, l'étude de l'économie du système n'est pas achevée. On sait d'ores et déjà que les chaînes publiques auront les moyens de participer au lancement du numérique de terre mais les chaînes privées restent prudentes. Il est nécessaire de vérifier l'ensemble des hypothèses économiques avant de fixer le mode d'affectation des canaux numériques. Le CSA a publié à cet égard une étude intéressante. Le Gouvernement a commandé de son côté un rapport, en cours d'élaboration, qui lui permettra de préciser ultérieurement ses propositions devant l'Assemblée nationale ;

- le projet de loi évoque Radio France Internationale. En revanche, TV5 et Canal France Internationale (CFI) ne relèvent pas de la loi de 1986. Au demeurant, le ministère des affaires étrangères a engagé une réforme de l'audiovisuel extérieur qui n'a pas d'implications législatives. Les sociétés de France Télévision vont acquérir une part majoritaire du capital de TV5 et de CFI qui pourront ainsi s'appuyer sur le groupe. TV5 doit aussi participer au système public de la télévision française selon ses propres modalités ;

- il faut explorer quelques pistes en ce qui concerne le soutien financier à accorder aux télévisions locales. On peut imaginer la création d'un fonds de soutien, la légalisation des subventions des collectivités locales, un accès élargi à la publicité, encore que cette dernière possibilité pose de délicats problèmes à l'égard du financement de la presse quotidienne régionale et de l'égalité des secteurs culturels devant la publicité télévisée ;

- le service public de l'audiovisuel doit être accessible à chaque citoyen. La position exprimée par la Commission européenne n'est nullement contradictoire avec cet objectif. La commission a en effet simplement considéré que le pacte d'actionnaires de TPS n'était pas contraire au droit européen de la concurrence ;

- le Premier ministre a demandé l'élaboration d'un rapport sur la régulation d'internet. Il est nécessaire de définir les régimes juridiques applicables aux différentes catégories de service. Par ailleurs, le conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique va étudier les problèmes que pose l'application à internet de la législation sur les droits ;

- il existe de nombreux instruments d'aide au multimédia. Le conseil national de la cinématographie étudie la possibilité de créer un régime spécifique d'aides à ce type de services ;

- il existe une convention entre l'INA et la banque des programmes des services de La Cinquième, qui doivent collaborer de plus en plus activement. En ce qui concerne spécialement l'INA, un plan de sauvegarde du patrimoine audiovisuel doté de 34 millions de francs en 2000 est en cours d'exécution ;

- la reprise obligatoire des chaînes publiques par les bouquets du satellite est prévue dans le projet de loi ;

- le projet de loi ne prévoit pas de pourcentage de services indépendants devant figurer dans les offres du câble et du satellite, car il est difficile d'identifier les modalités de fixation d'un seuil ;

- la station RFO de Saint-Pierre-et-Miquelon assure la présence de l'audiovisuel public sur ce territoire. Il a été demandé au président de RFO de veiller à l'évolution raisonnable des coûts ;

- RFO peut avoir une influence positive sur le rayonnement international de la culture française. Ce rôle permettrait ailleurs de valoriser le coût du transport satellitaire des programmes, mais l'acquisition des droits de diffusion des programmes pose problème ;

- la proposition de créer un comité consultatif des programmes est d'origine parlementaire. Il permettrait une meilleure prise en compte de l'avis des téléspectateurs par les télévisions publiques selon des modalités qui permettent de résoudre les problèmes de représentativité que poserait toute solution différente de celle retenue par l'Assemblée nationale ;

- la diffusion numérique de terre sera lancée vraisemblablement au plus tôt à la fin de 2001 en fonction des perspectives économiques que l'opération présentera. La diffusion simultanée des télévisions nationales en analogique et en numérique sera nécessaire, et l'offre sera principalement gratuite. Les téléspectateurs devront cependant faire l'acquisition d'un décodeur ou d'un poste de télévision numérique ;

- il faut garantir la pérennité de la redevance et envisager la possibilité d'augmenter son rendement. Une réflexion va être lancée dans ce domaine ;

- l'idée d'un apport en capital aux télévisions publiques à l'occasion de la création du groupe France Télévision est une piste à étudier. Il peut être possible de créer un fonds de développement. Il faudrait aussi assurer aux organismes publics un fonds de roulement leur permettant d'écrêter les variations de leurs recettes.

A une question du président Adrien Gouteyron sur la façon dont le projet de loi abordait le problème des relations entre les diffuseurs et les producteurs,Mme Catherine Trautmann a enfin répondu que la notion de production indépendante était clarifiée et que la fluidité des droits était mieux assurée afin que les diffuseurs, dont la concentration horizontale progresse constamment, ne soit pas en mesure d'accaparer la propriété du patrimoine des producteurs.

Nomination de rapporteur

Au cours de la même réunion, la commission a désigné M. Jacques Valade comme rapporteur des propositions de loi n° 112 (1999-2000) de MM. Christian Poncelet, Président du Sénat, et Jacques Valade, Vice-président, portant création de La Chaîne Parlementaire, et n° 142 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, portant création de La Chaîne Parlementaire.

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